www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D. C., siete (7) de abril de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001-23-33-000-2012-00157-01 (2718-2021) Demandante: Mauricio Obando Piñeros Demandados: Ministerio de Salud y Protección Social (ESE Antonio Nariño, liquidada), Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Cooperativa de Trabajo Asociado Prestadores de Servicios Profesionales PSP Tema: Relación laboral encubierta – revoca sentencia de primera instancia. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA I. ASUNTO La Sala de Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado decide el recurso de apelación interpuesto por el Ministerio de Salud y Protección Social (ESE Antonio Nariño) contra la sentencia proferida el 25 de octubre de 2019 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que accedió a las pretensiones de la demanda.
Se anuncia que se revocará dicha providencia. II.
ANTECEDENTES Demanda 1. El actor interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el objeto de que se declare la nulidad del acto ficto, producto del silencio administrativo negativo que se configuró porque no se dio respuesta a la petición que radicó el 18 de noviembre de 2011,1 en la que reclamó que se reconozca la existencia de una relación laboral desde el 26 de junio de 2003 hasta el 15 de noviembre de 2008 y el pago de las acreencias laborales y prestacionales consecuentes, tiempo en el que se desempeñó como médico ortopedista y traumatólogo. 2.
A título de restablecimiento del derecho solicitó el pago de i) las prestaciones sociales legales y convencionales; ii) la sanción moratoria porque no le cancelaron las cesantías ni las prestaciones cuando terminó el vínculo laboral; y iii) los aportes al Sistema General de Seguridad Social que le correspondía a la entidad como empleadora y iv) el reintegro de los valores que le fueron descontados por concepto de cotizaciones a seguridad social por la Cooperativa de trabajo asociado. 1 En la demanda se indicó que la petición se presentó el 18 de abril de 2012, pero en el folio 67 consta que la reclamación administrativa se promovió el 18 de noviembre de 2011.
Radicación: 76001-23-33-000-2012-00157-01 (2718-2021) Demandante: Mauricio Obando Piñeros www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 3. Como concepto de violación argumentó que el acto acusado incurrió en falta de motivación y «violación de norma superior»2 porque i) se configuró una verdadera relación de trabajo mientras se desempeñó como médico especialista vinculado mediante «contratos de asociación colectiva», labores que cumplió en igualdad de condiciones a los empleados de planta, bajo órdenes y horarios impuestos por la entidad beneficiaria del servicio; y ii) como fue incorporado automáticamente a la ESE Antonio Nariño luego de la escisión del Instituto de Seguros Sociales, tiene derecho a las prestaciones convencionales que este último reconocía a sus trabajadores.
Contestaciones de la demanda 4. Las entidades accionadas se opusieron a las pretensiones de la demanda por las razones que se exponen a continuación: 5. El Ministerio de Salud y Protección Social señaló que no está legitimado en la causa por pasiva porque no suscribió los contratos con el demandante; no tuvo injerencia en la convención colectiva invocada ni recibió obligaciones, activos o pasivos de la ESE Antonio Nariño; adicionalmente sostuvo que los trabajadores oficiales del Instituto de Seguros Sociales que pasaron a ser empleados públicos de las empresas sociales del Estado perdieron el derecho a beneficiarse de convenciones colectivas; por otra parte, afirmó que el contrato de fiducia para administrar los activos de la liquidación de la ESE Antonio Nariño fue cedido al Ministerio, pero este lo recibió sin asumir la responsabilidad por los actos u omisiones ocurridos antes de la cesión; además, indicó que el liquidador de la ESE Antonio Nariño era el encargado de responder la petición del actor; y manifestó que no existe solidaridad entre dicho Ministerio y la ESE Antonio Nariño. 6.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público indicó que el demandante se incorporó a la ESE Antonio Nariño en los términos de los contratos de prestación de servicios que suscribió con el Instituto de Seguros Sociales, y que no tiene la calidad de empleado público; por otra parte sostuvo que los contratos celebrados con la cooperativa no constituyen un vínculo jurídico con la ESE Antonio Nariño; además, afirmó que el actor acudió a la jurisdicción ordinaria tomando en cuenta el servicio prestado al Instituto de Seguro Social, cuyos servidores eran trabajadores oficiales, mientras que los funcionarios de la ESE Antonio Nariño eran empleados públicos; adicionalmente manifestó que el Ministerio no es responsable solidario de la ESE Antonio Nariño y solo se comprometió a transferir recursos del Presupuesto General de la Nación para pagar los valores que reconoció el liquidador de esta última y no se cubrieron con la reserva; a lo anterior agregó que el Ministerio de Salud era quien tenía el control de la ESE Antonio Nariño, y por tal razón asumió por cesión el contrato de fiducia y aprobó el acta final del proceso liquidatario; existe cláusula compromisoria que enerva la competencia del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca; y el Ministerio no está legitimado en la causa por pasiva porque no tuvo vínculo con el actor. 2 Artículos 13, 29, 53 y 228 de la Constitución Política; 1, 2, 3, 4 y siguientes de la Ley 79 de 1988; 32 de la Ley 80 de 1993; 6, 7, 22, 23 y 26 del Decreto 254 de 2000; 17 y 18 del Decreto 1750 de 2003; 16 del Decreto 4588 de 2006; 5 y 6 del Decreto 3870 de 2008; y 17 de la Ley 1233 de 2008; y el Decreto 468 de 1990.
Radicación: 76001-23-33-000-2012-00157-01 (2718-2021) Demandante: Mauricio Obando Piñeros www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 7. La Cooperativa de Trabajo Asociado Prestadores de Servicios Profesionales PSP, argumentó que entre el actor y la Cooperativa existió una relación de trabajo asociado entre el 20 de diciembre de 2003 y el 30 de enero de 2009, lapso durante el cual prestó sus servicios para la ESE Antonio Nariño; por otra parte, señaló que la Cooperativa no le ha pagado al accionante las compensaciones de septiembre y cuatro (4) días de octubre de 2008 porque no ha tenido recursos, pero sí canceló los aportes a seguridad social; además consideró que no se debe acceder a las pretensiones porque el demandante no cumplió órdenes, horarios ni reglamentos impartidos por la ESE Antonio Nariño, sino directrices y turnos establecidos por la Cooperativa para el cumplimiento del proceso contratado, los cuales fueron acordados entre las partes para respetar las actividades asistenciales que este tenía con otras entidades de salud; no existió subordinación, horarios ni remuneración, sino coordinación, turnos programados directamente por la Cooperativa y compensaciones; además afirmó que el referido señor participó en las decisiones de administración de la Cooperativa de la cual era dueño y trabajador; y que cumplió tareas en desarrollo del acuerdo cooperativo, cuyo control y supervisión estuvieron a cargo de la Cooperativa.
Sentencia apelada 8. Mediante sentencia del 25 de octubre de 2019, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca declaró la existencia de una relación laboral entre el actor y la ESE Antonio Nariño desde el 26 de «julio» de 2003 hasta el 15 de noviembre de 2008 y condenó al Ministerio de Salud y Protección Social3 a pagar las correspondientes prestaciones sociales4 y aportes pensionales, por los siguientes motivos: i) se configuraron los tres (3) elementos de un vínculo de trabajo; ii) la ESE Antonio Nariño evadió el régimen salarial y prestacional, pues se desnaturalizaron las características del trabajo asociado; iii) el actor no tiene derecho a las prestaciones convencionales porque no adquirió la condición de empleado público y la ESE Antonio Nariño no suscribió la convención colectiva; iv) no se configuró la prescripción trienal porque el vínculo contractual se extendió hasta el 31 de enero de 2009 y la reclamación administrativa se promovió el 18 de noviembre de 2011; y v) no es procedente el pago de intereses y sanciones moratorias porque la obligación se genera a partir de la ejecutoria de la sentencia. 9.
Adicionalmente, no impuso condena en costas porque el actor no acreditó la ocurrencia de gastos en primera instancia. Recurso de apelación 10. Inconforme con la decisión, el Ministerio de Salud y Protección Social interpuso recurso de apelación por las siguientes razones: i) según la relación 3 Para definir cuál era la entidad que debía asumir el restablecimiento del derecho, el Tribunal citó la Ley 1105 de 2006 (artículo 19) y los Decretos 414 de 2001 (artículo 3) y 254 de 2000 (artículos 32 y 35).
Además, hizo referencia a la sentencia del 18 de julio de 2018, de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado (radicado interno 0501-2017). 4 «[…] tales como prima de servicios, vacaciones, prima de vacaciones y cesantías, tomando como base los honorarios pactados y las compensaciones percibidas». Radicación: 76001-23-33-000-2012-00157-01 (2718-2021) Demandante: Mauricio Obando Piñeros www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 que hizo el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por épocas hubo dos (2) contratos en ejecución entre las mismas partes, lo cual no es posible; ii) la reclamación administrativa y las pretensiones comprendían el período que va del 26 de junio de 2003 al 15 de noviembre de 2008, pero se declaró la existencia de la relación laboral por un lapso diferente; iii) los contratos tuvieron como fecha final el 31 de septiembre de 2008; iv) tratándose de actividades hospitalarias realizadas en las instalaciones de una entidad pública, es lógico que se fijen políticas para que la prestación del servicio sea eficiente; v) las declaraciones de las testigos se dieron por ciertas sin valorarlas con otras pruebas ni tener en cuenta que una de ellas es demandante de la ESE Antonio Nariño; vi) en el expediente no hay prueba de turnos de trabajo, órdenes, instrucciones ni llamados de atención; vii) la ejecución de los contratos se hacía bajo la moderación de la Cooperativa, quien le daba instrucciones al accionante; viii) la certificación sobre las compensaciones no acredita la remuneración durante todo el período controvertido; ix) el Ministerio ejerce la defensa de la ESE Antonio Nariño en los procesos judiciales adelantados en su contra, pero las condenas deben ser asumidas por el PAR ESE Antonio Nariño; y x) se pretende la declaración de la relación laboral hasta el 15 de noviembre de 2008, pero la petición se radicó el 18 de noviembre de 2011, es decir, de manera extemporánea.
Intervención en segunda instancia 11. En sus alegatos, el Ministerio de Salud y Protección Social reiteró los argumentos que expuso en el recurso de apelación. 12. El actor solicitó confirmar la sentencia de primera instancia porque se demostró la existencia de una relación laboral «entre el 25 de julio del 2000 y el 30 de noviembre de 2003» (sic).
III. CONSIDERACIONES Problema jurídico 13. La Sala debe definir si hay lugar a revocar la sentencia del 25 de octubre de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, conforme lo expuesto en el recurso de apelación, esto es, porque no se demostró que se haya configurado una relación laboral encubierta a través de contratos de prestación de servicios, y mediante la suscripción de convenios de trabajo asociado. 14.
En caso de que se considere que efectivamente hay lugar a declarar la existencia de una relación laboral encubierta a través de contratos de prestación de servicios y mediante la suscripción de convenios de trabajo asociado, deberá establecerse si hay lugar a declarar la prescripción trienal respecto de las prestaciones sociales reclamadas y se deberá precisar a qué entidad le corresponde asumir el restablecimiento del derecho, dada la liquidación de la ESE Antonio Nariño. Marco normativo y jurisprudencial: las relaciones laborales encubiertas Radicación: 76001-23-33-000-2012-00157-01 (2718-2021) Demandante: Mauricio Obando Piñeros www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 15.
La jurisprudencia nacional ha sido consistente en que una relación laboral se configura cuando existe una prestación personal del servicio, una remuneración a cambio de esta y una continuada subordinación de quien se beneficia de la actividad (empleador) hacia quien la desarrolla (trabajador), en los términos del artículo 22 del Código Sustantivo del Trabajo. 16.
El Consejo de Estado ha identificado ciertas pautas en torno a las relaciones laborales que se encubren o camuflan mediante contratos de prestación de servicios (numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993),5 de las cuales se destacan las siguientes: 16.1. La reclamación encaminada a que se declare la existencia de una relación laboral con el Estado y se reconozcan sus consecuencias prestacionales debe presentarse dentro de los tres (3) años siguientes a la terminación del vínculo contractual, so pena de que opere la prescripción extintiva, aspecto que debe analizarse en la sentencia correspondiente.
Para tales efectos, la solución de continuidad está orientada por un término de treinta (30) días hábiles entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, el cual puede flexibilizarse según las circunstancias especiales de cada caso. 16.2. Los aportes pensionales son imprescriptibles, pero no la devolución de los dineros que pagó el contratista por ese concepto. 16.3.
Las reclamaciones sobre los aportes con destino al Sistema General de Seguridad Social no están sujetas a la caducidad ni al requisito de procedibilidad de conciliación extrajudicial. 16.4. Una vez establecida la existencia del vínculo laboral, el juez debe pronunciarse sobre los aportes al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, así no lo haya solicitado la parte interesada. 16.5.
El reconocimiento de prestaciones sociales y del tiempo de servicios para fines pensionales a causa de la declaración de existencia de una relación laboral con el Estado se da a título de restablecimiento del derecho. 16.6. El «término estrictamente indispensable» al que se refiere el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato de prestación de servicios, el cual es esencialmente temporal, sin ánimo de permanencia. 16.7.
No es procedente la devolución de los aportes que habría tenido que asumir la Administración y que realizó el contratista con destino al Sistema General de Seguridad Social en Salud, por la naturaleza parafiscal de ellos. El caso concreto Aclaración previa 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencias de Unificación Jurisprudencial CE-SUJ2-005-16 del 25 de agosto de 2016, expediente 23001-23-33-000-2013-00260-01 (0088-2015); y SUJ-025-CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 2021, expediente 05001-23-33-000-2013-01143- 01 (1317-2016).
Radicación: 76001-23-33-000-2012-00157-01 (2718-2021) Demandante: Mauricio Obando Piñeros www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 17. La Sala advierte que en el proceso se demostró que el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Palmira6 y la Sala de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Guadalajara de Buga7 declararon la existencia de una relación laboral entre el demandante y el Instituto de Seguros Sociales desde el 25 de julio de 2000 hasta el 30 de noviembre de 2003 (contrato VA 017818 del 14 de junio de 2003), y ordenaron el pago de las prestaciones consecuentes para este lapso. 18.
A partir de lo anterior se advierte que no es posible pronunciarse respecto de la existencia de una relación laboral para esos lapsos, por lo que hay lugar a estarse a lo resuelto por la jurisdicción ordinaria laboral8, por existir cosa juzgada respecto de esos períodos. Análisis probatorio 19. Para comenzar, es necesario hacer referencia a los extremos temporales del vínculo bien sea directo o a través de la intermediación realizada por la Cooperativa de Trabajo Asociado PSP entre el señor Mauricio Obando Piñeros y la ESE Antonio Nariño. 20.
De acuerdo con las pruebas documentales aportadas al proceso, en el presente asunto se suscribieron los siguientes contratos entre el ISS y el señor Mauricio Obando Piñeros, y entre la ESE Antonio Nariño y la Cooperativa de Trabajo Asociado Prestadores de Servicios Profesionales PSP: Contrato Contratante Contratista Plazo Objeto VA 017818 del 14 de junio de 2003 Instituto de Seguros Sociales Mauricio Obando Piñeros 1/7/2003 al 30/11/2003 Realizar actividades y procedimientos diagnósticos y terapéuticos; gestionar el desarrollo de la unidad de ortopedia; atender consultas de urgencias, los procedimientos derivados de ellas y la atención en observación; atender consulta programada; atender a pacientes hospitalizados; etc. 242 del 17 de octubre de 2003 ESE Antonio Nariño Cooperativa de Trabajo Asociado Prestadores de Servicios Profesionales PSP 17/10/2003 al 20/12/2003 Proveer personal en el área médico-asistencial a la ESE Antonio Nariño, durante los períodos que esta requiera y conforme a las instrucciones que esta imparta, en los horarios y oportunidad necesarios 698 del 21 de diciembre de 2003 ESE Antonio Nariño Cooperativa de Trabajo Asociado Prestadores de 21/12/2004 al 30/1/2004 Proveer personal en el área médico-asistencial a la ESE Antonio Nariño, durante los períodos que 6 Sentencia del 29 de julio de 2009, expediente 76-520-31-05-003-2008-00031-00. 7 Sentencia del 27 de septiembre de 2011, expediente 76-520-31-05-003-2008-00031-01.
De dicha providencia se extrae lo siguiente: «En este orden de ideas, no se llega a conclusión diferente de la adoptada por la falladora de instancia, es decir, que entre MAURICIO OBANDO PIÑEROS y el INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES existió una relación de trabajo, a las luces del artículo 1° del Decreto 2127 de 1945, el cual (sic) tuvo vigencia a partir del 25 de julio de 2000 hasta el 30 de noviembre de 2003» 8 En relación con la configuración de la cosa juzgada debido a decisiones adoptadas por la jurisdicción ordinaria laboral, ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 1.° de junio de 2023, expediente 25000 23 42 000 2017 04651 01 (2290-2021), M.P., César Palomino Cortés. Por otra parte, de acuerdo con el artículo 187 del CPACA, «[e]n la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus».
Radicación: 76001-23-33-000-2012-00157-01 (2718-2021) Demandante: Mauricio Obando Piñeros www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 Servicios Profesionales PSP esta requiera y conforme a las instrucciones que esta imparta, en los horarios y oportunidad necesarios 55 ESE Antonio Nariño Cooperativa de Trabajo Asociado Prestadores de Servicios Profesionales PSP 1/2/2004 al 29/2/2004 Proveer personal de apoyo asistencial a la ESE Antonio Nariño, durante los períodos que esta requiera y conforme a las instrucciones que esta imparta, en los horarios y oportunidad necesarios 98 del 1.° de marzo de 2004 ESE Antonio Nariño Cooperativa de Trabajo Asociado Prestadores de Servicios Profesionales PSP 1/3/2004 al 30/3/2004 Proveer personal de apoyo asistencial a la ESE Antonio Nariño, durante los períodos que esta requiera y conforme a las instrucciones que esta imparta, en los horarios y oportunidad necesarios 308-2004 del 1.° de abril de 2004 ESE Antonio Nariño Cooperativa de Trabajo Asociado Prestadores de Servicios Profesionales PSP 1/4/2004 al 30/5/2004 Proveer personal de apoyo asistencial a la ESE Antonio Nariño, durante los períodos que esta requiera y conforme a las instrucciones que esta imparta, en los horarios y oportunidad necesarios 487-2004 del 28 de mayo de 2004 ESE Antonio Nariño Cooperativa de Trabajo Asociado Prestadores de Servicios Profesionales PSP 1/6/2004 al 30/7/2004 Proveer personal de apoyo asistencial a la ESE Antonio Nariño, durante los períodos que esta requiera y conforme a las instrucciones que esta imparta, en los horarios y oportunidad necesarios 771-2004 del 31 de julio de 2004 ESE Antonio Nariño Cooperativa de Trabajo Asociado Prestadores de Servicios Profesionales PSP 1/8/2004 al 30/8/2004 Proveer personal de apoyo asistencial a la ESE Antonio Nariño, durante los períodos que esta requiera y conforme a las instrucciones que esta imparta, en los horarios y oportunidad necesarios 873-2004 del 1.° de septiembre de 2004 ESE Antonio Nariño Cooperativa de Trabajo Asociado Prestadores de Servicios Profesionales PSP 1/9/2004 al 30/9/2004 Proveer personal de apoyo asistencial a la ESE Antonio Nariño, durante los períodos que esta requiera y conforme a las instrucciones que esta imparta, en los horarios y oportunidad necesarios 970-2004 del 1.° de octubre de 2004 ESE Antonio Nariño Cooperativa de Trabajo Asociado Prestadores de Servicios Profesionales PSP 1/10/2004 al 20/10/2004 Proveer personal de apoyo asistencial a la ESE Antonio Nariño, durante los períodos que esta requiera y conforme a las instrucciones que esta imparta, en los horarios y oportunidad necesarios 1027-2004 del 21 de octubre de 2004 ESE Antonio Nariño Cooperativa de Trabajo Asociado Prestadores de Servicios Profesionales PSP 21/10/2004 al 7/11/2004 Proveer personal de apoyo asistencial a la ESE Antonio Nariño, durante los períodos que esta requiera y conforme a las instrucciones que esta imparta, en los horarios y oportunidad necesarios 1061-2004 del 18 de noviembre de 2004 ESE Antonio Nariño Cooperativa de Trabajo Asociado Prestadores de Servicios Profesionales PSP 18/11/2004 al 30/11/2004 Proveer personal de apoyo asistencial a la ESE Antonio Nariño, durante los períodos que esta requiera y conforme a las instrucciones que esta imparta, en los horarios y oportunidad necesarios 1233-2004 del 1.° de diciembre de 2004 ESE Antonio Nariño Cooperativa de Trabajo Asociado Prestadores de Servicios Profesionales PSP 1/12/2004 al 30/12/2004 Proveer personal de apoyo asistencial a la ESE Antonio Nariño, durante los períodos que esta requiera y conforme a las instrucciones que esta imparta, en los horarios y oportunidad necesarios 117-2005 del 1.° de enero de 2005 ESE Antonio Nariño Cooperativa de Trabajo Asociado Prestadores de Servicios Profesionales PSP 1/1/2005 al 28/2/2005 (2 meses contados desde la suscripción del acto de inicio) Proveer personal de apoyo asistencial a la ESE Antonio Nariño, según requerimiento del director de cada unidad hospitalaria 798-2005 del 1.° de marzo de 2005 ESE Antonio Nariño Cooperativa de Trabajo Asociado Prestadores de 1/3/2005 al 30/4/2005 (2 meses contados desde la Proveer personal de apoyo asistencial a la ESE Antonio Nariño, Radicación: 76001-23-33-000-2012-00157-01 (2718-2021) Demandante: Mauricio Obando Piñeros www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 Servicios Profesionales PSP suscripción del acto de inicio) según requerimiento del director de cada unidad hospitalaria 0262-2005 del 26 de abril de 2005 ESE Antonio Nariño Cooperativa de Trabajo Asociado Prestadores de Servicios Profesionales PSP 26/4/2005 al 26/5/2005 (1 mes contado desde la suscripción del acta de inicio) Proveer personal de apoyo asistencial a la ESE Antonio Nariño, según requerimiento del director de cada unidad hospitalaria 352-2005 del 10 de mayo de 2005 ESE Antonio Nariño Cooperativa de Trabajo Asociado Prestadores de Servicios Profesionales PSP 10/5/2005 al 29/5/2005 (20 días contados desde la suscripción del acta de inicio) Proveer personal de apoyo asistencial a la ESE Antonio Nariño, según requerimiento del director de cada unidad hospitalaria 0378-2005 del 31 de mayo de 2005 ESE Antonio Nariño Cooperativa de Trabajo Asociado Prestadores de Servicios Profesionales PSP 31/5/2005 al 31/7/2005 (2 meses contados desde la suscripción del acta de inicio) Proveer médicos especialistas a la ESE Antonio Nariño, según requerimiento del director de cada unidad hospitalaria 0480-2005 del 27 de julio de 2005 ESE Antonio Nariño Cooperativa de Trabajo Asociado Prestadores de Servicios Profesionales PSP 27/7/2005 al 27/8/2005 (1 mes contado desde la suscripción del acta de inicio) Proveer médicos especialistas a la ESE Antonio Nariño, según requerimiento del director de cada unidad hospitalaria 0618-2005 del 16 de septiembre de 2005 ESE Antonio Nariño Cooperativa de Trabajo Asociado Prestadores de Servicios Profesionales PSP 16/9/2005 al 30/9/2005 (15 días contados desde la suscripción del acta de inicio) Proveer médicos especialistas a la ESE Antonio Nariño, según requerimiento del director de cada unidad hospitalaria 0702-2005 del 1.° de octubre de 2005 ESE Antonio Nariño Cooperativa de Trabajo Asociado Prestadores de Servicios Profesionales PSP 1/10/2005 al 7/11/2005 (38 días contados desde la suscripción del acta de inicio) Proveer médicos especialistas a la ESE Antonio Nariño, según requerimiento del director de cada unidad hospitalaria 904-2005 del 18 de noviembre de 2005 ESE Antonio Nariño Cooperativa de Trabajo Asociado Prestadores de Servicios Profesionales PSP 18/11/2005 al 30/11/2005 (13 días contados desde la suscripción del acta de inicio) Proveer personal médico- asistencial a la ESE Antonio Nariño, según requerimiento del director de cada unidad hospitalaria 1013-2005 del 1.° de diciembre de 2005 ESE Antonio Nariño Cooperativa de Trabajo Asociado Prestadores de Servicios Profesionales PSP 1/12/2005 al 6/12/2005 (6 días contados desde la suscripción del acta de inicio) Proveer personal médico- asistencial a la ESE Antonio Nariño, según requerimiento del director de cada unidad hospitalaria 1014-2005 del 7 de diciembre de 2005 ESE Antonio Nariño Cooperativa de Trabajo Asociado Prestadores de Servicios Profesionales PSP 7/12/2005 al 30/12/2005 (24 días contados desde la suscripción del acta de inicio) Proveer personal médico- asistencial a la ESE Antonio Nariño, según requerimiento del director de cada unidad hospitalaria 0130-2006 del 1.° de enero de 2006 ESE Antonio Nariño Cooperativa de Trabajo Asociado Prestadores de Servicios Profesionales PSP 1/1/2006 al 31/3/2006 (3 meses contados desde la suscripción del acta de inicio) Proveer médicos especialistas a la ESE Antonio Nariño, según requerimiento del director de cada unidad hospitalaria 306-2006 del 30 de marzo de 2006 ESE Antonio Nariño Cooperativa de Trabajo Asociado Prestadores de Servicios Profesionales PSP 30/3/2006 al 31/5/2006 (2 meses contados desde la suscripción del acta de inicio) Proveer médicos generales y médicos especialistas a la ESE Antonio Nariño, según requerimiento del director de cada unidad hospitalaria 462 del 1.° de junio de 2006 ESE Antonio Nariño Cooperativa de Trabajo Asociado Prestadores de Servicios Profesionales PSP 1/6/2006 al 31/7/2006 (2 meses contados desde la suscripción del acta de inicio) Prestar servicios de médicos generales, médicos especistas y enfermeros a la ESE Antonio Nariño, según requerimiento del director de cada unidad hospitalaria 558-2006 del 30 de julio de 2006 ESE Antonio Nariño Cooperativa de Trabajo Asociado Prestadores de Servicios Profesionales PSP 30/7/2006 al 31/10/2006 (3 meses contados desde la suscripción del acta de inicio) Prestar servicios de médicos especistas y bacteriólogos a la ESE Antonio Nariño, según requerimiento del director de cada unidad hospitalaria 707-2006 del 1.° de noviembre de 2006 ESE Antonio Nariño Cooperativa de Trabajo Asociado Prestadores de Servicios Profesionales PSP 1/11/2006 al 31/12/2006 (2 meses contados desde la suscripción del acta de inicio) Prestar servicios de fonoaudiólogos, enfermeros profesionales, médicos especialistas y fisioterapeutas a la ESE Antonio Nariño, según requerimiento del director de cada unidad hospitalaria 087-2007 del 1.° de enero de 2007 ESE Antonio Nariño Cooperativa de Trabajo Asociado Prestadores de Servicios Profesionales PSP 1/1/2007 al 28/2/2007 (2 meses contados desde la suscripción del acta de inicio) Prestar servicios en subprocesos de atención ambulatoria, hospitalaria, urgencias, cirugía y procesos de apoyo 250-2007 del 28 de febrero de 2007 ESE Antonio Nariño Cooperativa de Trabajo Asociado Prestadores de 28/2/2007 al 30/4/2007 (2 meses contados desde la Prestar servicios en subprocesos de atención ambulatoria, Radicación: 76001-23-33-000-2012-00157-01 (2718-2021) Demandante: Mauricio Obando Piñeros www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 Servicios Profesionales PSP suscripción del acta de inicio) hospitalaria, urgencias, cirugía y procesos de apoyo 375-2007 del 2 de mayo de 2007 ESE Antonio Nariño Cooperativa de Trabajo Asociado Prestadores de Servicios Profesionales PSP 2/5/2007 al 2/6/2007 (1 mes contado desde la suscripción del acta de inicio) Prestar servicios en subprocesos de atención ambulatoria, hospitalaria, cirugía y procesos de apoyo 447-2007 del 1.° de junio de 2007 ESE Antonio Nariño Cooperativa de Trabajo Asociado Prestadores de Servicios Profesionales PSP 1/6/2007 al 1/7/2007 (1 mes contado desde la suscripción del acta de inicio) Prestar servicios en subprocesos de atención ambulatoria, hospitalaria, cirugía y procesos de apoyo 505-2007 del 1.° de julio de 2007 ESE Antonio Nariño Cooperativa de Trabajo Asociado Prestadores de Servicios Profesionales PSP 1/7/2007 al 30/9/2007 (3 meses contados desde la suscripción del acta de inicio) Prestar servicios en subprocesos de atención ambulatoria, hospitalaria, cirugía y procesos de apoyo 594-2007 del 1.° de octubre de 2007 ESE Antonio Nariño Cooperativa de Trabajo Asociado Prestadores de Servicios Profesionales PSP 1/10/2007 al 1/11/2007 (1 mes contado desde la suscripción del acta de inicio) Prestar servicios en subprocesos de atención ambulatoria, hospitalaria, cirugía y procesos de apoyo 660-2007 del 21 de noviembre de 2007 ESE Antonio Nariño Cooperativa de Trabajo Asociado Prestadores de Servicios Profesionales PSP 21/11/2007 al 30/12/2007 (40 días contados desde la suscripción del acta de inicio) Prestar servicios en subprocesos de atención ambulatoria, hospitalaria, cirugía y procesos de apoyo 017-2008 del 1.° de enero de 2008 ESE Antonio Nariño Cooperativa de Trabajo Asociado Prestadores de Servicios Profesionales PSP 1/1/2008 al 29/2/2008 (2 meses contados desde la suscripción del acta de inicio) Prestar servicios en los subprocesos de apoyo administrativo y asistencial, atención ambulatoria, hospitalaria, cirugía y procesos de apoyo 107-2008 del 28 de febrero de 2008 ESE Antonio Nariño Cooperativa de Trabajo Asociado Prestadores de Servicios Profesionales PSP 28/2/2008 al 28/4/2008 (2 meses contados desde la suscripción del acta de inicio) Prestar servicios en los subprocesos de apoyo administrativo y asistencial, atención ambulatoria, hospitalaria, cirugía y procesos de apoyo 191-2008 del 30 de abril de 2008 ESE Antonio Nariño Cooperativa de Trabajo Asociado Prestadores de Servicios Profesionales PSP 30/4/2008 al 30/6/2008 (2 meses contados desde la suscripción del acta de inicio) Prestar servicios en los subprocesos de apoyo administrativo y asistencial, atención ambulatoria, hospitalaria, cirugía y procesos de apoyo 304-2008 del 1.° de julio de 2008 ESE Antonio Nariño Cooperativa de Trabajo Asociado Prestadores de Servicios Profesionales PSP 1/7/2008 al 31/8/2008 (2 meses contados desde la suscripción del acta de inicio) Prestar servicios en los subprocesos de apoyo administrativo y asistencial, atención ambulatoria, hospitalaria, cirugía y procesos de apoyo 376-2008 del 29 de agosto de 2008 ESE Antonio Nariño Cooperativa de Trabajo Asociado Prestadores de Servicios Profesionales PSP 29/8/2008 al 29/9/2008 (1 mes contado desde la suscripción del acta de inicio) Prestar servicios en los subprocesos de apoyo administrativo y asistencial, atención ambulatoria, hospitalaria, cirugía y procesos de apoyo 21.
Como se puede apreciar, los contratos dan cuenta de una relación entre el señor Obando Piñeros y la ESE Antonio Nariño, entre el mes de julio de 2003, y el mes de noviembre de 2003, y una relación contractual entre esta última y la Cooperativa de Trabajo Asociado Prestadores de Servicios hasta el mes de septiembre de 2008. 22. Ahora bien, en el expediente se encuentra un contrato suscrito el 5 de octubre de 2008 por la Cooperativa Nacional de Anestesiólogos y CAPRECOM con el objeto de establecer un «convenio intercooperativo para la ejecución de procesos y subprocesos en salud a través de la cooperativa PRESTADORES DE SERVICIOS PROFESIONALES CTA», cuyo plazo estuvo comprendido entre el 5 de octubre y el 30 de noviembre de 2008, pero no se precisa en dónde se prestaron esos servicios, y es necesario poner de presente dicha cooperativa no fue vinculada al proceso, por lo que no se puede concluir que esos servicios se hayan prestado en la ESE Antonio Nariño. Radicación: 76001-23-33-000-2012-00157-01 (2718-2021) Demandante: Mauricio Obando Piñeros www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 23.
En el plenario se observa una petición del 15 de octubre de 2008, suscrita por la gerente general de la Cooperativa de Trabajo Asociado Prestadores de Servicios Profesionales PSP y dirigida al apoderado liquidador de la ESE Antonio Nariño, a través de la cual puso de presente la terminación del contrato 376-2008 a partir del 4 de octubre de 2008.
En esta solicitó el pago por los servicios que prestaron los asociados durante el mes de septiembre de 2008 y pidió información para obtener la compensación por las tareas desarrolladas entre el 1.° y el 3 de octubre de 2008. 24. Así las cosas, el límite temporal hasta el que se puede reconocer algún vínculo con la ESE Antonio Nariño es hasta el 4 de octubre de 2008. 25.
Vale la pena precisar que la Cooperativa de Trabajo Asociado Prestadores de Servicios Profesionales PSP aportó comprobantes de pagos de compensaciones a favor del actor por períodos que van más allá del 3 de octubre de 2008; sin embargo, estos documentos no demuestran la prestación del servicio a favor de la ESE Antonio Nariño después de esa fecha, carga que le correspondía asumir al actor, quien debía demostrar siquiera que fueron prestados en la referida ESE. 26.
Una vez aclarados los extremos temporales objeto de la presente sentencia, la Sala analizará si entre el 1.° de diciembre de 2003 y el 4 de octubre de 2008 existió una verdadera relación laboral entre el demandante y la ESE Antonio Nariño. 27. Nótese que la fecha inicial coincide i) con lo indicado en el acta n.° 6 del 28 de noviembre de 2003, a través de la cual se aceptó al demandante como asociado de la Cooperativa de Trabajo Asociado Prestadores de Servicios Profesionales PSP «para el mes de diciembre de 2003»; ii) con la fecha en que culminó la ejecución del contrato VA 017818 del 14 de junio de 2003 suscrito entre el actor y el Instituto de Seguros Sociales (analizado por la jurisdicción ordinaria laboral); y iii) con el cupón de pago de compensación por el mes de diciembre de 2003, en el cual consta que el actor recibió tal concepto por el trabajo de veinte (20) días que corresponden al lapso que va desde el 1.° hasta el 20 de diciembre de 2003, fecha de finalización del contrato 242 del 17 de octubre de 2003. 28.
De acuerdo con los artículos 70 de la Ley 79 de 1988 y 3 del Decreto 4588 de 2006, las cooperativas de trabajo asociado son organizaciones sin ánimo de lucro destinadas a producir bienes, ejecutar obras o prestar servicios para satisfacer las necesidades de la comunidad en general y de sus asociados, quienes tienen la doble condición de gestores y aportantes de la capacidad de trabajo.
Adicionalmente, los artículos 7 de la Ley 1233 de 2008 y 17 del Decreto 4588 de 2006 establecen que las cooperativas no pueden funcionar como empresas de intermediación laboral ni disponer del trabajo de sus asociados para proveer mano de obra temporal a terceros o remitirlos como trabajadores en misión, so pena de incurrir en causal de disolución y asumir la responsabilidad por las obligaciones que se generen a favor del trabajador asociado, de manera solidaria con el tercero beneficiario del servicio.
Radicación: 76001-23-33-000-2012-00157-01 (2718-2021) Demandante: Mauricio Obando Piñeros www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 29. Las pruebas documentales y testimoniales dan cuenta de la prestación personal del servicio, hecho que no fue objeto de debate por las partes.
De igual manera, con los comprobantes de pago de compensación mensual desde diciembre de 2003 hasta octubre de 2008 (salvo septiembre de 2008) está acreditada la remuneración que percibió el demandante por las actividades desarrolladas en la Clínica Santa Isabel de Hungría de la ESE Antonio Nariño. 30. Así las cosas, es necesario determinar si el actor cumplió tareas bajo continuada subordinación de la ESE Antonio Nariño en el marco de los contratos de prestación de servicios que esta suscribió con la Cooperativa de Trabajo Asociado Prestadores de Servicios Profesionales PSP, de la cual era asociado aquel. 31.
Del análisis integral de las pruebas recaudadas (documentales y testimoniales), la Sala concluye que, contrario a lo afirmado por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, el accionante no demostró la continuada subordinación que habría podido desdibujar los contratos de prestación de servicios y convertirlos en una verdadera relación laboral.
Lo anterior, por las siguientes razones: 32. Los únicos dos (2) testigos, es decir, las señoras Clarena Borrero Lemus y Maricela Murillo Silva declararon que el demandante cumplía turnos de seis (6) horas y que recibía órdenes del director operativo de la Clínica Santa Isabel de Hungría. Sin embargo, no explicaron en qué consistían las órdenes, con qué frecuencia las recibía, cómo se podía evidenciar que existiera un direccionamiento claro de las actividades de forma que se limitara la autonomía e independencia del demandante. 33.
Por otra parte, en el proceso se demostró que el horario no le era impuesto por la ESE Antonio Nariño, sino concertado entre él, la Cooperativa y la ESE, lo cual demuestra la coordinación entre los intervinientes en la relación contractual para cumplir el propósito convenido. 34. Ninguna de las pruebas documentales da cuenta de que la ESE Antonio Nariño le haya señalado al accionante los momentos en que debía prestar el servicio ni el modo en que tenía que hacerlo, cuestiones que debía probar el actor. 35.
En este caso, la prestación del servicio en las instalaciones de la entidad y con los elementos que esta proveía tampoco demuestran una continuada subordinación, sino la necesidad de garantizar la prestación del servicio en condiciones óptimas. Piénsese en la inconveniencia de que el servicio público de salud sea prestado por médicos que cumplan sus tareas en cualquier lugar y con implementos que no satisfagan las exigencias sanitarias, de seguridad y confiabilidad, sin supervisión alguna.
Radicación: 76001-23-33-000-2012-00157-01 (2718-2021) Demandante: Mauricio Obando Piñeros www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 36. Cabe agregar que en la atención en salud suelen existir prácticas de rotación entre los médicos, a fin de garantizar la continuidad en la prestación del servicio.
Sería ilógico pensar que todos los médicos pudieran acudir el mismo día y a la misma hora a su sitio de actividades, lo cual daría lugar a que no hubiera disponibilidad de profesionales en ciertos momentos, evento que sería de sumo riesgo teniendo en cuenta el propósito de la misión. 37. De igual modo, para la programación de citas de valoración tiene que haber concertación entre los médicos y sus pacientes.
Todo ello refleja el alto grado de coordinación que se da en la prestación del servicio de salud, circunstancia que no necesariamente supone una subordinación continuada por parte de la entidad beneficiaria, por lo que le corresponde al demandante acreditar su inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario de esta última.9 38.
Así las cosas, ante la falta de prueba sobre la continuada subordinación en la prestación del servicio, la Sala revocará la sentencia apelada y negará las pretensiones dirigidas a que se declare la existencia de un vínculo de trabajo y sus consecuencias prestacionales. 39. Adicionalmente, frente al lapso que va del 26 de junio al 30 de noviembre de 2003 se dispondrá estarse a lo resuelto por la jurisdicción ordinaria laboral, sin que resulte necesario emitir pronunciamiento sobre los demás problemas jurídicos planteados, ya que estos estaban sujetos a que se acreditara una relación laboral encubierta.
Condena en costas 40. El artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, establece que la sentencia debe disponer sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil (hoy Código General del Proceso); y que en todo caso la condena al respecto se impondrá «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 41.
Al revisar el caso concreto se considera que los fundamentos expuestos por las partes no carecen de fundamento legal, sino que comportan argumentaciones válidas y coherentes dirigidas a defender sus intereses, lo que lleva a no imponer condena en costas en segunda instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE 9 En igual sentido, ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 18 de julio de 2024, expediente 05001-23-33-000-2017-01473-01 (1051-2021), M.P., Rafael Francisco Suárez Vargas.
Radicación: 76001-23-33-000-2012-00157-01 (2718-2021) Demandante: Mauricio Obando Piñeros www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 PRIMERO. REVOCAR la sentencia proferida el 25 de octubre de 2019 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. En su lugar, SEGUNDO. ESTARSE A LO RESUELTO en las sentencias del 29 de julio de 2009 y 27 de septiembre de 2011, dictadas por el Juzgado Tercero (3.°) Laboral del Circuito de Palmira y la Sala de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Guadalajara de Buga, respectivamente, dentro del proceso ordinario laboral 76520-31-05-003-2008-00031-00(01), respecto de las pretensiones encaminadas a obtener la declaratoria de existencia de una relación de trabajo y las consecuencias prestacionales durante el período comprendido entre el 26 de junio y el 30 de noviembre de 2003.
TERCERO. NEGAR las demás pretensiones de la demanda.
CUARTO. Sin condena en costas en segunda instancia.
QUINTO. En firme esta providencia, realizar las anotaciones correspondientes y devolver el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: la presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta.