Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 - Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá, D.C., veintiocho (28) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 23001 23 33 000 2019 00285 01 (1716-2025) Demandante: Gustavo Otero Garnica Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Naturaleza de la vinculación docente.

Ley 1437 de 2011 Decisión: Confirma la sentencia de primera instancia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA 1. La Sala de Subsección A procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba el 11 de abril de 2025, que accedió a las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES1 1.1. Hechos y pretensiones 2. El señor Alirio Alfonso Reyes Grazziani, por intermedio de apoderado judicial solicitó declarar la nulidad de las Resoluciones 040384 del 25 de octubre de 2017 y 047962 del 22 de diciembre de 2017 por medio de las cuales la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social-UGPP-, negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia. 3.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó el reconocimiento de la pensión gracia a partir de la adquisición del estatus jurídico y con la inclusión de todos los factores, condenar a la entidad al pago de los reajustes pensionales anuales consagrados por el Gobierno Nacional, la indexación de la condena, el pago de los intereses moratorios; y que se condene en costas a la UGPP. 1 Pg 4 a la 14 del archivo 01expediente_230012333000201900285 que reposa en el expediente digital Radicado: 23001 23 33 000 2019 00285 01 (1716-2025) Demandante: Gustavo Otero Garnica Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 - Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 4.

Manifestó que nació el 8 de junio de 1955, por lo que cumplió 50 años de edad el 8 de junio de 2005; que estuvo vinculado como docente territorial en los siguientes períodos: i) desde el 12 de septiembre de 1977 hasta el 2 de octubre de 1978 en virtud del nombramiento con Decreto departamental 00127 del 2 de agosto de 1977 en el municipio de Ayapel; ii) a partir del 8 de mayo de 1990 con ocasión del nombramiento mediante el Decreto municipal 025 del 2 de mayo de 1990 en el municipio de Buenavista. 5.

En consideración a que cumplió con los requisitos solicitó a la UGPP, el reconocimiento y pago de la pensión gracia, sin embargo, le fue negado el derecho a través de los actos administrativos demandados por estimar que los documentos allegados al procedimiento administrativo eran copia simple. 1.2. Fundamentos de derecho y concepto de violación 6.

Aseguró que la entidad demandada infringió los artículos 1° de la Ley 114 de 1913; 6° de la Ley 116 de 1928; 1° y 15 de la Ley 91 de 1989; 115 de la Ley 115 de 1994. Expuso que se cumplieron los requisitos exigidos para el reconocimiento de la pensión gracia, no obstante, la autoridad administrativa incurrió en error al determinar que no contaban con valor probatorio los documentos aportados. 1.3.

Contestación de la demanda2 7. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales-UGPP se opuso a la prosperidad de las pretensiones, argumentando que el accionante no cumplía con los requisitos para acceder a la pensión gracia, dado que, no demostró con suficiencia el tipo de vinculación territorial o nacionalizado y por ende el tiempo de servicio, en ese sentido, los documentos y las certificaciones entregadas por el demandante generaron dudas sobre la naturaleza de la vinculación. 1.4.

Sentencia de primera instancia3 8. El Tribunal Administrativo de Córdoba, mediante sentencia del 11 de abril de 2025, accedió a las pretensiones de la demanda, y se abstuvo de condenar en costas. 9. Para el efecto, de conformidad con el material probatorio estableció el cumplimiento de los requisitos por parte del actor para obtener el reconocimiento de la pensión gracia, al haber acreditado su vinculación como docente territorial con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, así como el cumplimiento de los 2 Visible en las Pg 148 a la 160 del archivo 01expediente_230012333000201900285 que reposa en el expediente digital La demanda se presentó el 3 de julio de 2019, y fue admitida el 9 de julio de 2019 3 Visible en el archivo 008Sentenciadepr_000201900005VSUGPPPE que reposa en el expediente digital Radicado: 23001 23 33 000 2019 00285 01 (1716-2025) Demandante: Gustavo Otero Garnica Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 - Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 veinte (20) años de servicio en el sector territorial, y haber alcanzado la edad mínima de cincuenta (50) años en el año 2005, sin que obrara sanción que afectara su buena conducta. 10.

Precisó que el señor Gustavo Otero Garnica consolidó su estatus pensional el 8 de mayo de 2009, fecha en la que completó el tiempo de servicio exigido, razón por la cual, contaba hasta el 8 de mayo de 2012 para reclamar el derecho y a pesar de que según las consideraciones de las decisiones administrativas enjuiciadas se radicaron múltiples peticiones que no fueron objeto del debate, se tendría en cuenta la petición presentada el 5 de mayo de 2017.

De esa forma, declaró la prescripción extintiva del derecho de las mesadas pensionales causadas en el período de 8 de mayo de 2009 a 4 de mayo de 2014. 11. Finalmente, el Tribunal ordenó reconocer la pensión gracia a partir del 5 de mayo de 2014. 1.5. Recurso de apelación4 12. A manera de síntesis, se tiene que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, mediante apoderada judicial, solicita se revoque la sentencia estimando que el actor no acreditó el cumplimiento de los requisitos contemplados en la Ley 114 de 1913, concretamente, haber prestado servicios como docente departamental, distrital, municipal o nacionalizado antes del 31 de diciembre de 1980 y posterior a 1990. 13.

Destacó que respecto a la vinculación docente el juez únicamente contó con la información relacionada en el Decreto departamental 001027 del 12 de agosto de 1977, el Decreto 025 del 2 de mayo de 1990 y la certificación signada el 20 de marzo de 2012 por la Secretaría de Educación de Córdoba, sin embargo, dichos documentos no eran concluyentes sobre el tipo de vinculación, en efecto, se valoró la certificación de 20 de marzo de 2012 que no reflejó información de la fuente de financiación de los tiempos acreditados para acceder a la prestación periódica o la identificación del régimen salarial nacional o territorial. 14.

Explicó que el comentado certificado no era el documento idóneo para concluir que la vinculación era como docente nacionalizado, dado que, éste permite verificar la prestación del servicio, pero no la naturaleza de la plaza ocupada y la fuente de financiación. 15. Expresó que, de todas maneras, el Decreto departamental 001027 del 12 de agosto de 1977 y el Decreto 025 del 2 de mayo de 1990, si bien, permitían 4 Visible en el archivo 009_MemorialWeb_RECURSODEAPELACION-RAD- ALIRIOALFONSOREYESGRAZZIANI que reposa en el expediente digital Radicado: 23001 23 33 000 2019 00285 01 (1716-2025) Demandante: Gustavo Otero Garnica Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 - Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 construir una visión probatoria integral, por si solos no infieren de manera inequívoca el tipo de vinculación. 16.

Además, subrayó que en el plenario reposan otras certificaciones laborales en las que detallan la vinculación como nacional y no como nacionalizado, aspecto que pareció no ser analizado por el a quo cuando indicó que a pesar de haber sido financiada la plaza con recursos del situado fiscal y del Sistema General de Participaciones, aquella no era nacional.

De ahí que, si los rubros tuvieron dicho origen no era procedente reconocer el beneficio pensional. 17. De ese modo, recalcó que no se suministró prueba o información determinante del tipo de vinculación y que para ello contaba el actor con la carga probatoria de allegar con apego a lo fijado en la sentencia de unificación SUJ-11- S2 de 21 de junio de 2018, prueba de la fuente de financiación de todos los tiempos demostrados o la identificación del régimen salarial nacional o territorial. 1.6.

Trámite correspondiente a segunda instancia 18. Mediante auto de 27 de junio de 2025, se admitió el recurso de apelación presentado por la parte demandada. No hubo intervenciones en esta instancia. Finalmente, se advierte que tramitado en forma legal el proceso y no observando la Corporación causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, se procederá a resolver la alzada, previas las siguientes,  II.

CONSIDERACIONES 2.1 Competencia 19. El Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto de acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo5. 20. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso6, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a lo expuesto por el apelante y, comoquiera que, en el caso de la referencia, únicamente la parte demandada presentó recurso de alzada, el análisis se encuentra limitado a lo allí plasmado. 5 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 6 «Competencia del superior.

El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.» Radicado: 23001 23 33 000 2019 00285 01 (1716-2025) Demandante: Gustavo Otero Garnica Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 - Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 2.2.

Problema jurídico 21. Corresponde a esta Sala de Subsección determinar si el señor Gustavo Otero Garnica, tiene derecho al reconocimiento y pago de una pensión gracia por haber cumplido los requisitos para ello, en especial lo relativo a la vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, y los 20 años de servicio como docente territorial o nacionalizado; o si, por el contrario, no acredita las exigencias para dicho reconocimiento.  2.3.

Normas y jurisprudencia aplicable al asunto 2.3.1 La pensión gracia 22. La pensión gracia fue consagrada mediante el artículo 1 de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años. 23. En ese sentido, respecto de los condicionantes para acceder a la pensión gracia, la Ley 114 de 1913 exige a los docentes que aspiran a su reconocimiento, además de los 20 años de servicio, lo siguiente: i) haberse desempeñado en los empleos con honradez, consagración y buena conducta; ii) no haber recibido o recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional; y iii) cumplir 50 años de edad.

Por su parte, se reitera, la Ley 91 de 1989 exige que el docente se haya vinculado al servicio oficial con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. 24. Posteriormente, el artículo 6 de la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados y profesores de las escuelas normales, junto a los inspectores de instrucción pública.

De manera que autorizó la suma de los servicios prestados en diversas épocas al computar los años en la enseñanza primaria, la normalista y la inspección, con el fin de completar el tiempo requerido para acceder a la pensión. 25. Más adelante, con la Ley 37 de 1933, el beneficio gratuito de la pensión gracia se hizo extensivo a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria. 26.

Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 1, distinguió entre los conceptos de docente «nacional» y «nacionalizado», así: «Artículo 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional.

Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. Radicado: 23001 23 33 000 2019 00285 01 (1716-2025) Demandante: Gustavo Otero Garnica Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 - Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Personal territorial.

Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» [Negrillas fuera de texto]. 27. El numeral 2 del artículo 15 de la mencionada ley limitó el reconocimiento de la pensión gracia para los docentes al establecer: «Artículo 15.

A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. […]» 28. De las diferentes normas enunciadas, esta Corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condicionantes, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, con exclusión de los docentes nacionales.

Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 19977 señaló: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.

Y por último, que sin la Ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley. […].» 29.

Ahora bien, con el fin de determinar el carácter o naturaleza del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 20188 previó las siguientes pautas jurisprudenciales: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997. 8 Consejo de Estado, Sección Segunda.

Radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). Radicado: 23001 23 33 000 2019 00285 01 (1716-2025) Demandante: Gustavo Otero Garnica Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 - Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) 30.

Por último, en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 20229 la Sección Segunda, incorporó adicionalmente como regla jurisprudencial sobre la interpretación del artículo 15, numeral 2.º, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que: 9 Consejo de Estado, Sección Segunda.

Radicado: 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). Radicado: 23001 23 33 000 2019 00285 01 (1716-2025) Demandante: Gustavo Otero Garnica Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 - Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento». 31.

Las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial. 32. Así las cosas y según las preceptivas expuestas, queda claro que para acceder al reconocimiento de la pensión gracia se debe acreditar la labor docente durante 20 años en establecimientos oficiales, departamentales o municipales, en primaria o en secundaria o como normalista o inspector de instrucción pública, o en calidad de docente nacionalizado, con alguna posibilidad de adicionar tiempos en uno y otro cargo, siempre y cuando se demuestre que se ostentó dicha vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y que cumple con los demás requisitos exigidos por la Ley 114 de 1913. 2.4.

Actuación administrativa 33. El demandante, actuando por intermedio de apoderado, presentó el 5 de mayo de 201710, ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social-UGPP, solicitud de reconocimiento y pago de una pensión gracia, la cual fue negada mediante la Resolución RDP 040384 del 25 de octubre de 201711, por considerar que no se aportaron en copia auténtica u original los actos administrativos de nombramiento y de posesión, así como, los documentos no eran legibles. 34.

Inconforme con dicha respuesta interpuso recurso de apelación, el cual fue desatado a través de las Resolución RDP 047962 del 22 de diciembre de 201712, confirmando la negativa. 2.5. Caso concreto 35. Así entonces, pasa la Sala a resolver el problema jurídico planteado, en orden a determinar si el demandante cumple con las exigencias contenidas en la Ley 114 de 1913, demás normas complementarias y la jurisprudencia del Consejo de Estado, para el reconocimiento de la pensión gracia. 10 Visible en el archivo 201770011338762-1 del cuaderno de antecedentes administrativos aportado por la UGPP que reposa en el expediente digital 11 Pg 40 a la 42 del archivo 01expediente_230012333000201900285 que reposa en el expediente digital 12 Pg 51 a la 54 del archivo 01expediente_230012333000201900285 que reposa en el expediente digital Radicado: 23001 23 33 000 2019 00285 01 (1716-2025) Demandante: Gustavo Otero Garnica Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 - Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 2.5.1.

Del cumplimiento de los requisitos • Edad 36. Se encuentra acreditado que el señor Gustavo Otero Garnica nació el 8 de junio de 1955, razón por la que, el 8 de junio de 2005, cumplió 50 años; requisito este frente al cual no existe discusión. • Buena conducta 37. En cuanto al desempeño del ejercicio docente, no se observan reproches que pongan en duda su actuar en el desarrollo de la actividad educativa, por lo que también se entiende cumplido dicho requisito. • Vinculación de la demandante y tiempo de servicios 38.

Previo a la verificación de este requisito, y en vista de las inconformidades planteadas con el recurso de apelación y las razones en que se sustentó el acto acusado que negó la prestación, resulta necesario indicar que, teniendo en cuenta lo señalado en sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 2022 proferida por esta Sección del Consejo de Estado, la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2.º, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, es que los docentes pueden acceder a la misma antes y después del 29 de diciembre de 1989, en la medida que cumplan con el requisito de demostrar una vinculación territorial o nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980, y claro está, acrediten los demás requisitos de ley, esto último, incluso con posterioridad a dicha data. 39.

En ese orden, no tiene vocación de prosperidad el argumento de la parte recurrente, relacionado con que debía el docente acreditar la totalidad de los requisitos para la pensión gracia, antes de la vigencia de la Ley 91 de 1989.    40. Ahora bien, se observan las siguientes novedades laborales de la actora como docente oficial: - Con antelación al 31 de diciembre de 1980.

Desde el 12 de agosto de 1977 hasta el 22 de octubre de 1978 (1 año, 1 mes y 10 días) 41. El gobernador del departamento de Córdoba en uso de sus facultades legales, expidió el Decreto 001027 del 12 de agosto de 197713, nombró al señor Gustavo Otero Garnica como seccional de la Escuela Urbana Mixta Pablo VI en 13 Visible en el archivo 201770011338762-3 del cuaderno de antecedentes administrativos aportado por la UGPP que reposa en el expediente digital Radicado: 23001 23 33 000 2019 00285 01 (1716-2025) Demandante: Gustavo Otero Garnica Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 - Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 el municipio de Ayapel.

Además, reposa acta de posesión de 12 de septiembre de 197714. 42. Así mismo, se allegó el certificado laboral expedido el 20 de marzo de 2012 14 Visible en el archivo 201770011338762-4 del cuaderno de antecedentes administrativos aportado por la UGPP que reposa en el expediente digital Radicado: 23001 23 33 000 2019 00285 01 (1716-2025) Demandante: Gustavo Otero Garnica Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 - Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 por la secretaria de educación del departamento de Córdoba15 en la cual se registró que el accionante fue «nombrado en propiedad mediante Decreto Dtal No. 001027 de agosto 12 de 1977 y posesionado el 12 de septiembre del mismo año, como seccional de la Escuela Urbana Mixta Pablo VI, que funciona en el municipio de Ayapel, dónde laboró hasta el 22 de octubre de 1978, según certificación del rector» (sic). 43.

Se puntualiza que, en el curso del trámite procesal de primera instancia, la UGPP no ejerció defensa relativa a desconocer el contenido de los documentos invocados como prueba por la parte demandante ni tachar su falsedad, de la misma manera, en el recurso de apelación tampoco desconoció el contenido de los actos administrativos de posesión y de nombramiento suministrados por el demandante en sede administrativa para acceder al reconocimiento de la prestación periódica.

A pesar de esto, de la lectura de los documentos que reposan en el cuaderno de antecedentes administrativos, es posible determinar la información contenida en éstos, la cual fue ratificada con el certificado expedido por la Secretaría de Educación del departamento de Córdoba. 44. El planteamiento de la entidad recurrente no tiene vocación de prosperidad, ya que, atendiendo las pautas jurisprudenciales fijadas por la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2- 15 Visible en el archivo 201770011338762-7 del cuaderno de antecedentes administrativos aportado por la UGPP que reposa en el expediente digital Radicado: 23001 23 33 000 2019 00285 01 (1716-2025) Demandante: Gustavo Otero Garnica Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 - Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 011-18 del 21 de junio de 201816, para acreditar la calidad de docente territorial o nacionalizado, es posible aportar los actos administrativos en los que se determine el vínculo al servicio docente, así como, la certificación de la autoridad nominadora, carga que cumplió la parte actora al allegar al expediente los decretos de nombramiento y actas de posesión, adicional, el aludido certificado laboral expedido por la Secretaría de Educación del departamento de Córdoba. 45.

Por lo anterior, estima la Sala que el tiempo de labor oficial del demandante como educador en el plantel educativo Escuela Urbana Mixta Pablo VI del municipio de Ayapel, puede ser tenido en cuenta para colmar la exigencia de la vinculación territorial antes del 31 de diciembre de 1980 necesario para acceder a la prestación solicitada, pues, la naturaleza de esa designación fue del orden territorial. 46.

Ello por cuanto, si bien el nombramiento se efectuó el 12 de agosto de 1977, esto es, con posterioridad a la expedición de la Ley 43 de 1975, que ocurrió el 11 de diciembre de dicha anualidad y por medio de la cual se adelantó la nacionalización de la educación, no se advierte, a partir del acto de nombramiento, la intervención o delegación de la Nación-Ministerio de Educación Nacional para efectuar el nombramiento, en los términos del procedimiento de la referida norma (Ley 43 de 1975), y tampoco se hizo referencia a que la plaza ocupada por la hoy demandante hubiese sido parte de aquellas que fueron modificadas en el proceso de nacionalización; observándose además que el acto fue suscrito por el secretario de educación de Córdoba, y sin que se haga mención a la participación del FER. 47.

Por lo anterior, se encuentra acreditada la exigencia de vinculación docente territorial o nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980, siendo computable un total de 1 año, 1 mes y 10 días de servicio docente prestado desde el 12 de agosto de 1977 hasta el 22 de octubre de 1978, para efectos de obtener la pensión gracia. 48. En ese orden, se encuentra satisfecho el requisito de una vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. - Desde 8 de mayo de 1990 hasta el 24 de abril de 2017 (26 años, 11 meses y 16 días) 49.

Según el Decreto 025 de 2 de mayo de 199017, por medio del cual el alcalde municipal de Buenavista en ejercicio de las facultades conferidas por el art. 9º de la Ley 29 de 1989 y de conformidad con los Decretos 2277 de 1979 y 1706 de 1989, nombró en propiedad al señor Gustavo Otero Garnica, como 16 Consejo de Estado, Sección Segunda.

Radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014) 17 Visible en el archivo 201770011338762-5 del cuaderno de antecedentes administrativos aportado por la UGPP que reposa en el expediente digital Radicado: 23001 23 33 000 2019 00285 01 (1716-2025) Demandante: Gustavo Otero Garnica Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 - Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 docente de secundaria en el colegio nacionalizado Mariscal Sucre, que funciona en el mismo municipio. 50.

En el considerando dos de ese acto se señaló que el delegado permanente del Ministerio de Educación en el FER de Córdoba a través del Oficio 009 de 23 de abril de 1990 certificó: i) la existencia de disponibilidad presupuestal; ii) la plaza ocupada por la señora Josefina Anaya en el colegio nacionalizado Mariscal Sucre se encontraba vacante; iii) para el cargo no existía lista de elegibles.

En ese sentido, se infiere que el demandante fue designado en reemplazo de la señora Josefina Anaya, de otro lado, el acto de nombramiento dispuso el envío de dos copias de éste al delegado permanente del Ministerio de Educación ante el FER. Radicado: 23001 23 33 000 2019 00285 01 (1716-2025) Demandante: Gustavo Otero Garnica Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 - Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 51.

Así mismo, se adjuntó acta de posesión de 8 de mayo de 1990.18 52. A su vez, la secretaria de educación del departamento de Córdoba19 ratificó lo anterior al certificar el día 20 de marzo de 2012 que el actor fue designado «mediante Decreto No 025 de mayo 02 de 1990 y posesionado el 08 de mayo del mismo año, como profesor de tiempo completo del Colegio Nacionalizado Mariscal Sucre, hoy en día Institución Educativa Mariscal Sucre, que funciona en el municipio de Buena Vista, donde labora en la actualidad sin interrupción alguna» (sic). 18 Visible en el archivo 201770011338762-6 del cuaderno de antecedentes administrativos aportado por la UGPP que reposa en el expediente digital 19 Visible en el archivo 201770011338762-7 del cuaderno de antecedentes administrativos aportado por la UGPP que reposa en el expediente digital Radicado: 23001 23 33 000 2019 00285 01 (1716-2025) Demandante: Gustavo Otero Garnica Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 - Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 53.

Complementariamente, de acuerdo con el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral emitido por la Secretaría de Educación de la entidad territorial el 24 de abril de 201720 se registró que el «REGIMEN DE PENSIONES» es nacional, como novedades del servicio cambios de sueldo, especificó como activo la condición laboral del demandante y especificó como período de prestación del servicio desde el 8 de mayo de 1990 a la fecha de expedición del documento. 20 Pg 57 a la 59 del archivo 01expediente_230012333000201900285 que reposa en el expediente digital Radicado: 23001 23 33 000 2019 00285 01 (1716-2025) Demandante: Gustavo Otero Garnica Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 - Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 54.

De la misma manera, en el cuaderno de antecedentes administrativos aportado por la UGPP se observó el certificado de historia laboral para certificar tiempos de cotización a pensiones, signado el 24 de abril de 201721 por la gobernación de Córdoba, en éste también se consignó el mismo lapso de prestación de servicios. 55. Teniendo en cuenta lo anterior, se observa que el decreto de nombramiento en mención se expidió en uso de las atribuciones conferidas en el artículo 9° de la Ley 29 de 1989 y de los Decretos 2277 de 1979 y 1706 de 1989.

Sobre el particular, como ya lo ha precisado la Sala en asuntos similares13, el nombramiento en uso de las facultades otorgadas en el artículo 9 de la Ley 29 de 1989, no significa per se que la vinculación sea nacional, puesto que en virtud de esa disposición se asignaron a los alcaldes municipales las funciones de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general, administrar el personal docente y administrativo de los establecimientos educativos nacionales o nacionalizados.

Por su parte, el Decreto 2277 de 1979 establece el régimen especial regular las condiciones de ingreso y demás situaciones administrativas 21 Visible en el archivo 201770011338762-8 del cuaderno de antecedentes administrativos aportado por la UGPP que reposa en el expediente digital Radicado: 23001 23 33 000 2019 00285 01 (1716-2025) Demandante: Gustavo Otero Garnica Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 - Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 sobre el ejercicio de la profesión docente y el Decreto 1706 de 1989 reglamentó, entre otros, el ya mencionado artículo 9 de la Ley 29 de 1989. 56.

Así entonces, de conformidad con el material probatorio aportado, para la Sala el actor durante este lapso tuvo una vinculación de carácter nacionalizado, esto por cuanto, a partir del acto de designación se evidencia que esta se realizó por voluntad de la autoridad territorial, dejándose constancia que el alcalde actuaba en uso las facultades anteriormente desarrolladas; ahora, se estima que la participación del delegado del Ministerio de Educación Nacional se encaminó a garantizar la disponibilidad de los recursos para el pago de los salarios del docente, más ello no implica en modo alguno, que el demandante tuvo la condición de docente nacional; nótese que en las consideraciones se indicó que dicho delegado ante el FER certificó la existencia de disponibilidad presupuestal para los nombramientos en los distintos municipios.

A lo anterior se suma que, en el acto de nombramiento no se afirmó que se actuaba por instrucciones de dicho ministerio, o que la plaza fuera de aquéllas del orden nacional. 57. En ese orden, para la Sala, la vinculación del docente por este período fue como nacionalizado, pues, su nombramiento lo efectuó una autoridad territorial, en una fecha posterior al 1° de enero de 1976, es decir, en el marco del proceso de nacionalización contenido en la Ley 43 de 1975 y contó con el aval de las autoridades pertinentes.

En esa medida, no desconoce la Sala que obra en el plenario certificación laboral de 24 de abril de 2017, emanada de la secretaría de educación que indica que el vínculo era nacional, no obstante, se le resta mérito probatorio al contenido de dicho documento, pues, el análisis del acto de designación permite con certeza concluir que por el contrario se trató de un docente nacionalizado, conforme se explicó, lo cual encuentra respaldo en el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, que dispone que son nacionalizados aquellos «docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975». 58.

Por otra parte, la institución pública demandada alegó que como los recursos con los que se financió la plaza docente provenían del Sistema General de Participaciones no era procedente acceder al reconocimiento del beneficio pensional. 59. Al respecto, si bien la Secretaría de Educación del departamento de Córdoba en la certificación del 20 de marzo de 2012 señaló que la fuente de los recursos con los que eran financiados los salarios del actor provenían del mencionado sistema, lo cierto es que a la luz de los lineamientos fijados por la Sala en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, el pago de las acreencias laborales de los educadores territoriales y nacionalizados con cargo «[…]a las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas - situado fiscal- […] hoy sistema general de participaciones.», no genera que los Radicado: 23001 23 33 000 2019 00285 01 (1716-2025) Demandante: Gustavo Otero Garnica Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 - Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 recursos que enmarcan la prestación del servicio sean de naturaleza nacional y por consiguiente le otorguen dicha calidad a la plaza que el profesor oficial ostenta.

De esa manera, se resuelve desfavorablemente el cargo de la apelación. 60. Por lo tanto, el tiempo de servicios objeto de estudio, en un total de 26 años, 11 meses y 16 días, es válido para acreditar el requisito exigido para obtener la pensión gracia, dado que se trata de un vínculo como docente nacionalizado. 61. Así las cosas, el tiempo de servicio computable para obtener la pensión gracia corresponde al siguiente: Carácter de plaza ocupada  Desde  Hasta  Tiempo laborado  Territorial 12 de agosto de 1977 22 de octubre de 1978 1 año, 1 mes y 10 días Nacionalizado   8 de mayo de 1990 24 de abril de 2017 26 años, 11 meses y 16 días Total:  27 años y 26 días   62.

De este modo, se tiene que el actor adquirió el estatus pensional el 28 de marzo de 2009, distinto a como lo determinó el tribunal-8 de mayo de 2009-. No obstante, si bien habría lugar a modificar esto último, lo cierto es que tal aspecto no fue objeto de apelación, y siendo la entidad demandada apelante único, una modificación en este último sentido lesionaría sus intereses, quebrantando el principio de la no reformatio in pejus, razón por la cual, se mantendrá incólume este aspecto de la sentencia apelada. 63.

En punto a la excepción de prescripción planteada en el recurso de apelación, se advierte que como lo sostuvo el tribunal de instancia, dicho fenómeno si operó, en tanto, siendo exigible el derecho a partir del 8 de mayo de 2009, la reclamación administrativa se presentó el 5 de mayo de 2017 y la demanda se radicó el 3 de julio de 2019, por lo que se encuentran prescritas las mesadas causadas con anterioridad al 5 de mayo de 2014. 64.

Ahora bien, se advierte que se reconoció la pensión gracia con efectividad a partir del 5 de mayo de 2014 que no corresponde al momento de adquisición del estatus pensional sino a la fecha de los efectos fiscales de la prestación, sin embargo, para dar claridad a la orden se modificará en el sentido de indicar que su efectividad es desde el 8 de mayo de 2009, lo que conlleva a que se tengan en cuenta los factores salariales devengados entre el 8 de mayo de 2008 y el 7 de mayo de 2009.

Cabe destacar que dicha modificación no afecta los derechos del apelante único, en este caso el órgano de previsión social. 65. Por las razones expuestas, la Sala modificará la sentencia objeto de apelación, en los términos explicados. Radicado: 23001 23 33 000 2019 00285 01 (1716-2025) Demandante: Gustavo Otero Garnica Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 - Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 2.6.

Conclusión 66. El señor Gustavo Otero Garnica cumplió con el requisito mínimo de haber servido en el magisterio por un término no menor de 20 años, con una vinculación como docente del orden territorial con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, así como los demás requisitos para ser acreedora de la pensión gracia, por tanto, esta Sala confirmará en ese sentido la decisión dictada en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Córdoba, de acuerdo con las razones expuestas en esta providencia. Y modificará en cuanto a la fecha de efectividad del beneficio pensional. 2.7.

Condena en costas 67. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 68.

La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.

Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 69. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGPP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 70.

En consecuencia, se impondrán costas a la entidad-parte vencida-, por cuanto el recurso de apelación no tiene prosperidad. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo de Córdoba.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Radicado: 23001 23 33 000 2019 00285 01 (1716-2025) Demandante: Gustavo Otero Garnica Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 - Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 FALLA PRIMERO. MODIFICAR el ordinal segundo de la sentencia del 11 de abril de 2025 por el Tribunal Administrativo de Córdoba, en cuanto a la fecha de efectividad de la pensión gracia, el cual quedará así: “Como consecuencia de la anterior declaración, y a título de restablecimiento del derecho, ordenar a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social-UGPP reconocer y pagar la pensión gracia al señor Gustavo Otero Garnica, en cuantía del 75% del promedio de todos los factores devengados en el año anterior a la consolidación de su estatus pensional, comprendido entre el 8 de mayo de 2008 y 7 de mayo de 2009.

La prestación tendrá efectos fiscales a partir del 5 de mayo de 2014, por haber operado el fenómeno de la prescripción trienal.”

SEGUNDO. CONFIRMAR en lo demás la sentencia de 11 de abril de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, por medio de la cual se accedió a las pretensiones, de conformidad con las razones expuestas en esta sentencia.

TERCERO. CONDENAR en costas de segunda instancia a la entidad demandada. Para tal efecto, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la Secretaría del Tribunal Administrativo de Córdoba.

CUARTO: Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado-“SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA