Radicación: 11001-03-25-000-2022-00288-00 (2216-2022) Demandante: UGPP 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá D.C., ocho (8) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción especial de revisión – Ley 797 de 2003 Radicación: 11001-03-25-000-2022-00288-00 (2216-2022) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Tema: Decisiones susceptibles de la acción especial de revisión Auto que resuelve recurso de súplica contra providencia que rechazó por improcedente la acción especial de revisión La Sala se pronuncia sobre la impugnación interpuesta contra la providencia del 2 de junio de 2022 que rechazó por improcedente la acción especial de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP).

I.

ANTECEDENTES 1.1. Providencia impugnada 1. El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, mediante auto del 2 de junio de 20221, decidió sobre la admisibilidad de la acción especial de revisión de que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, interpuesta por la UGPP contra la sentencia del 27 de agosto de 2020 del Tribunal Administrativo del Boyacá, que en segunda instancia confirmó la negativa de las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho2 que se presentó con el fin de que se anulara la Resolución 31463 del 14 de diciembre de 2000 que ordenó la reliquidación de la pensión gracia de la señora María Irene del Carmen Machuca de Pérez. 2.

En su análisis, la magistrada ponente consideró que la acción especial de revisión es un mecanismo extraordinario que busca introducir una excepción a la cosa juzgada para defender el tesoro público. Precisó que esta acción solo procede cuando la sentencia controvertida reconoce una pensión con cargo al tesoro público con violación del debido proceso o en una cuantía que excede lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva, no siendo 1 Samai, índice 4. 2 Rad. 5238-33-33-003-2018-00291-01.

Radicación: 11001-03-25-000-2022-00288-00 (2216-2022) Demandante: UGPP 2 susceptibles de este medio de impugnación las providencias denegatorias de un derecho. 3. En ese orden de ideas, determinó que en el caso analizado la acción especial de revisión se presentó contra una sentencia que negó las pretensiones formuladas por la UGPP para obtener la declaratoria de nulidad del acto administrativo que reliquidó la pensión gracia de la señora María Irene del Carmen Machuca de Pérez, lo cual resulta incompatible con los presupuestos previstos por el legislador para la procedencia de la acción especial, que requiere que se trate de un derecho reconocido mediante providencia judicial con cargo al tesoro público. 4.

En consecuencia, rechazó la referida acción. Reiteró que las causales de revisión son de carácter excepcional, y aplican frente a sentencias, transacciones y conciliaciones «en las que realmente se evidencie de manera grosera y manifiesta un exceso y abuso de la normatividad que da origen a la prestación periódica reconocida». 1.2.

Recurso de reposición y en subsidio súplica 5. La UGPP, a través de apoderado, interpuso recurso de reposición y en subsidio súplica contra la providencia antes descrita. Como fundamento expuso lo siguiente3: 6. Destacó que la acción especial de revisión procede contra providencias que reconocen sumas periódicas a cargo del tesoro público, como la dictada por el Juzgado Tercero Administrativo Transitorio de Duitama, que ordenó la reliquidación de la pensión de la señora María Irene del Carmen Machuca de Pérez, que fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Boyacá. Decisiones que estima desconocieron la normativa y el precedente constitucional que rigen el asunto, vulnerando el debido proceso y otorgando un derecho sin el cumplimiento de los requisitos legales, lo que lesiona gravemente el erario. 7.

Sostuvo que la orden judicial se obtuvo con violación al debido proceso, pues la señora Machuca de Pérez no tenía derecho a obtener la reliquidación ordenada, ya que su pensión gracia debía liquidarse conforme a la normativa y jurisprudencia aplicables. Afirmó que las decisiones dictadas en contravía de la ley y la jurisprudencia atentan contra los principios, derechos y deberes de los ciudadanos. 3 Samai, índice 9.

Radicación: 11001-03-25-000-2022-00288-00 (2216-2022) Demandante: UGPP 3 1.3. Resolución del recurso de reposición 8. Mediante auto del 27 de febrero de 20244, el despacho del doctor Juan Enrique Bedoya Escobar, confirmó el auto recurrido, señalando que la acción especial de revisión, prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, tiene por objeto la revisión de fallos judiciales, transacciones o conciliaciones en las que se haya reconocido una pensión o sumas periódicas de dinero con desconocimiento del debido proceso o en cuantía excesiva. 9.

Precisó, que contrariamente a lo afirmado por la UGPP en su recurso, al examinar los documentos allegados con la demanda de revisión se constató que las sentencias cuestionadas no ordenaron ninguna reliquidación pensional a favor de María Irene del Carmen Machuca de Pérez. Lo que realmente ocurrió fue que la UGPP presentó una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho para anular la Resolución 31463 del 14 de diciembre de 2000 que reliquidó la pensión gracia de la anterior ciudadana, y tanto el Juzgado como el Tribunal negaron las pretensiones de la UGPP. 10.

En consecuencia, concluyó que la decisión judicial objeto del mecanismo extraordinario de revisión no hace parte de aquellas a las que se refiere el artículo 20 de la Ley 797, pues en su parte resolutiva no se dispuso el reconocimiento de una pensión o suma periódica a cargo del tesoro público. Además, señaló que la UGPP pretendía reabrir el debate sobre el derecho que le asistía a la señora María Irene del Carmen Machuca de Pérez para que se le reliquidara su pensión gracia, cuando la acción especial de revisión, dada su naturaleza extraordinaria, no puede ejercerse como un recurso para abrir una tercera instancia. 11.

Por lo anterior, resolvió no reponer el auto del 2 de junio de 2022, pero concedió el recurso de súplica interpuesto en subsidio de reposición. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 12. De conformidad con lo establecido en los artículos 20 (inciso 1) de la Ley 797 de 2003 y 249 de la Ley 1437 de 2011, esta Subsección es competente para conocer la acción especial de revisión de la referencia. 13.

De igual manera, esta Sala es competente para resolver el recurso de súplica contra la providencia que rechazó el anterior medio de impugnación, según el artículo 125.2 literal c) de la Ley 1437 de 2011, en consonancia con el artículo 246.3 del mismo estatuto. 4 Samai, índice 20. Radicación: 11001-03-25-000-2022-00288-00 (2216-2022) Demandante: UGPP 4 2.2.

Procedencia y oportunidad 14. En cuanto a la oportunidad para interponer el recurso de súplica, que es procedente contra la providencia que rechazó la acción especial de revisión5, el artículo 246 de la Ley 1437 de 2011 señala que, cuando la providencia impugnada se dicta por fuera de audiencia, el término será de 3 días siguientes a la notificación de aquella o del auto que niega total o parcialmente la reposición6. 15.

En este caso, para notificar la providencia que rechazó la acción especial de revisión se fijó el estado correspondiente el 17 de junio de 20227, por lo que el término de ejecutoria corrió entre el 21 y 23 del mismo mes8. 16. Dentro del anterior lapso, de forma oportuna, el 22 de junio de 2022 la UGPP presentó recurso de reposición y en subsidio súplica contra la mencionada providencia9. 2.3.

Problema jurídico 17. ¿Es procedente la acción especial de revisión contra la sentencia de segunda instancia proferida el 27 de agosto de 2020 por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que confirmó la negativa de las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho10, que presentó la UGPP con el fin de que se anulara el acto que ordenó la reliquidación de la pensión gracia de la señora María Irene del Carmen Machuca de Pérez? 5 Art. 246.3 del CPACA. 6 ARTÍCULO 246.

SÚPLICA. <Artículo modificado por el artículo 66 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> El recurso de súplica procede contra los siguientes autos dictados por el magistrado ponente: […] La súplica se surtirá en los mismos efectos previstos para la apelación de autos. Su interposición y decisión se sujetará a las siguientes reglas: a) El recurso de súplica podrá interponerse directamente o en subsidio de la reposición. Cuando se acceda total o parcialmente a la reposición interpuesta por una de las partes, la otra podrá interponer recurso de súplica contra el nuevo auto, si fuere susceptible de este último recurso; b) Si el auto se profiere en audiencia, el recurso deberá interponerse y sustentarse oralmente a continuación de su notificación en estrados o de la del auto que niega total o parcialmente la reposición. De inmediato, el magistrado ponente dará traslado del recurso a los demás sujetos procesales, con el fin de que se pronuncien, y a continuación ordenará remitir la actuación o sus copias al competente para decidir, según el efecto en que deba surtirse; c) Si el auto se notifica por estado, el recurso deberá interponerse y sustentarse por escrito ante quien lo profirió dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación o a la del auto que niega total o parcialmente la reposición. En el medio de control electoral este término será de dos (2) días.

(destacado fuera de texto). 7 Samai, índice 08. 8 Teniendo en cuenta que los días 18, 19 y 20 fueron sábado, domingo y lunes festivo respectivamente. 9 Samai, índice 09. 10 Rad. 15238-33-33-003-2018-00291-01. Radicación: 11001-03-25-000-2022-00288-00 (2216-2022) Demandante: UGPP 5 2.4. Análisis del caso en concreto 18. En el recurso de súplica propuesto, la parte recurrente sostuvo que la sentencia que confirmó el fallo del 22 de octubre de 2019 proferido por el Juzgado Tercero Administrativo Transitorio Oral del Circuito Judicial de Duitama, al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 15238-33-33- 003-2018-00291-01, implicó la reliquidación de la pensión gracia de la señora María Irene del Carmen Machuca de Pérez, por lo que es susceptible de impugnación a través de la acción especial de revisión, que procede contra las decisiones judiciales que reconocieron prestaciones periódicas con vulneración del debido proceso o en una cuantía que excede lo debido según la ley. 19.

Al analizar la sentencia contra la que se presentó la acción especial de revisión, esto es, el fallo del 27 de agosto de 2020 del Tribunal Administrativo del Boyacá11, se advierte que resolvió en segunda instancia la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que presentó la UGPP, con el fin de que se anulara la «Resolución No. 31463 de 14 de diciembre de 2000 expedida por la Subdirectora General de Prestaciones Económicas (E) de la extinta Caja Nacional de Previsión Social - Cajanal EICE, mediante la cual, se reliquidó la pensión de jubilación gracia reconocida en favor de María Irene del Carmen de Machuca de Pérez»12 y, en consecuencia, que se le ordene a esta devolver el dinero percibido con ocasión de dicha reliquidación. 20.

En concreto, el Tribunal Administrativo de Boyacá confirmó la sentencia del 22 de octubre de 2019 del Juzgado Tercero Administrativo Transitorio Oral del Circuito Judicial de Duitama, que negó las pretensiones de la demanda de la UGPP13. 21. Por lo tanto, como acertadamente se destacó en el auto del 27 de febrero de 2024, que negó el recurso de reposición contra la providencia que rechazó por improcedente la acción especial de revisión, no es cierto que la decisión judicial contra la que se ejerció esta haya ordenado la reliquidación de una pensión. En consecuencia, tampoco hay lugar a considerar que reconoció alguna prestación en favor de la señora María Irene del Carmen de Machuca de Pérez, pues simplemente negó la petición que en su momento realizó la UGPP de anular un acto administrativo atinente a los términos en que la anterior ciudadana disfruta la pensión gracia. 22.

La anterior precisión es relevante, en tanto como se desprende del tenor literal del artículo 20 de Ley 797 de 2003, sus antecedentes y la jurisprudencia existente sobre la acción especial de revisión, esta fue concebida para el análisis 11 Samai 02, documento «ED_101AA87EAF01409FA(.zip) NroActua 2», archivo «ANEXOS25032022_151141», páginas 27 – 53. 12 Ibídem, pág. 27. 13 Adopta en audiencia inicial, como puede apreciarse en Samai 02, documento «ED_101AA87EAF01409FA(.zip) NroActua 2», archivo «ANEXOS25032022_151141», páginas 54 - 70.

Radicación: 11001-03-25-000-2022-00288-00 (2216-2022) Demandante: UGPP 6 de las decisiones judiciales que hayan decretado de manera contraria al ordenamiento jurídico sumas periódicas de dinero a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública, de manera tal que no resulta procedente que a través de ella se impugnen actos de naturaleza diversa, por ejemplo, actos administrativos o pronunciamientos jurisdiccionales que no ordenaron el reconocimiento de prestaciones periódicas a cargo de erario, determinaciones respecto de los cuales existen otros medios de control, más no el que ocupa la atención de la Sala en esta oportunidad. 23.

En efecto, sobre el particular, puede constatarse que el artículo 20 de la Ley 797 de 200314 estableció una «acción especial»15, en la que se facultó a determinadas entidades para pedir la revisión de las providencias judiciales, transacciones o conciliaciones que ordenen el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública.

Ello, en los siguientes términos: Artículo 20. Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. Las providencias judiciales que en cualquier tiempo16 hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial. 14 «Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales». 15 Cita original: Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda., providencia del 27 de marzo de 2014. Radicación: 11001-03-25- 000-2012-00561-00(2129-12), M.P. Gerardo Arenas Monsalve en la que se indicó: […] En este orden, precisa la Sala que aunque se le haya asignado para su trámite el procedimiento del recurso extraordinario de revisión, esto no quiere decir que sea equiparable a éste, esto en tanto, es claro que las particularidades de la “acción especial de revisión” previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, le otorgan una entidad propia, que se refleja principalmente en legitimación por activa que se concede al Gobierno Nacional y a los mecanismos de control –Contraloría y Procuraduría- para promover la revisión, quienes eran terceros en el proceso ordinario cuya revisión se permite, pero que se facultan para accionar con el objeto de proteger el patrimonio público, con el fin de obtener la viabilidad financiera del sistema pensional […]”(subrayas de la Sala).

Cfr., Consejo de Estado, Sala Novena Especial de Decisión, sentencia de 25 de febrero de 2022, Rad. 11001-03-15-000-2019- 04468-00 REV, M.P. Gabriel Valbuena Hernández. Consejo de Estado, Sala Novena Especial de Decisión, sentencia de 22 de noviembre de 2021, Rad. 11001-03-15- 000-2019-01749-00, M.P. Gabriel Valbuena Hernández. Consejo de Estado, Sala Veinticinco Especial de Decisión, sentencia de 21 de agosto de 2020, Rad. 11001-03-15-000-2019-03846-00 REV, M.P. Martha Nubia Velásquez Rico.

Consejo de Estado, Sala Veinticinco Especial de Decisión, sentencia de 8 de noviembre de 2021, Rad. 11001-03-15-000-2020- 04141-00 REV., M.P. Martha Nubia Velásquez Rico. 16 Expresión declarada inexequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-835 de 2003. Radicación: 11001-03-25-000-2022-00288-00 (2216-2022) Demandante: UGPP 7 La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo17 por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.

(Negrita fuera del texto) 24. Asimismo, según la jurisprudencia del Consejo de Estado18 y de la Corte Constitucional, respecto de la referida acción se ha destacado lo siguiente: (i) Tiene por objeto controvertir las sentencias o conciliaciones que reconocen sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza pagadas con cargo al tesoro público y contrarrestar los casos de corrupción en la materia19.

(ii) La legitimación en la causa por activa es limitada porque para ejercerla se requiere de un solicitante calificado20. (iii) No se extiende a reabrir el debate probatorio, sino a revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social21.

(iv) No es una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues se contrae a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) cuando se concedió con vulneración del debido proceso; y a la liquidación (literal b) en un valor mayor al que corresponde22. 17 Ibidem. 18 Entre muchas otras, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, Salas Especial de Decisión Diecinueve, sentencia del 18 de agosto de 2021, Rad. 11001-03-15-000-2020-03549-00.

M.P. William Hernández Gómez. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, Salas Especial de Decisión Nueve, sentencia de sentencia del 22 de noviembre de 2021, Rad. 11001-03-15-000- 2019-01749-00, M.P. Gabriel Valbuena Hernández. 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda – Subsección A, providencia de 10 de agosto de 2017, Rad. 25000-23-25-000-2002-05275-01, M.P. William Hernández Gómez. 20 Sobre el punto se puede consultar la sentencia C-835 de 2003 de la Corte Constitucional. 21 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, Sala Cuarta Especial de Decisión, sentencia del 1° de agosto de 2017, Rad. 11001-03-15-000-2016-02022-00, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 22 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, Sala Diecinueve Especial de Decisión, sentencia de 18 de agosto de 2021, Rad. 11001-03-15-000-2020-03549-00, demandante: UGPP, M.P. William Hernández Gómez.

Radicación: 11001-03-25-000-2022-00288-00 (2216-2022) Demandante: UGPP 8 25. Desde la misma perspectiva, al consultar los antecedentes históricos de la acción especial de revisión originada en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, se tiene que fue diseñada como un mecanismo que prevé «[…] la posibilidad de revisar las decisiones judiciales, las conciliaciones o las transacciones que han reconocido pensiones irregularmente o por montos que no corresponden a la ley.

Así mismo, se contempla la posibilidad de revocar las pensiones irregularmente otorgadas. De esta manera, se permite afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar los graves perjuicios que pueda sufrir la Nación»23. 26. Por lo tanto, a juicio de la Sala, acertadamente la providencia controvertida advirtió que en el caso de autos se ejerció la acción especial de revisión contra una decisión judicial que en manera alguna ordenó el reconocimiento de una prestación periódica a cargo del erario, lo que imponía concluir que aquella debía rechazarse, so pena de desconocer el propósito y los términos especiales con los que fue prevista por el legislador. 2.5.

Otras consideraciones 27. La abogada Lucía Arbeláez de Tobón, mediante memorial allegado el 31 de julio de 202424, manifestó que renunciaba al poder que le fue otorgado por la UGPP. 28. Además, adjuntó la comunicación de la renuncia al poder enviada al poderdante25, de conformidad con lo exigido por el inciso 4 del artículo 76 del Código General del Proceso26. 29.

Por lo tanto, se aceptará la renuncia al poder presentada por la entonces apoderada de la UGPP. 30. Asimismo, se observa que con posterioridad la anterior entidad le otorgó poder al profesional del derecho Jorge Iván Palacio Palacio, que a su vez sustituyó aquel al señor Manuel Alfonso Ospina Osorio, a quienes se les reconocerá personería jurídica para actuar en el presente trámite27. 31.

Por lo expuesto, la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, III.

RESUELVE

PRIMERO: Confirmar el auto del 2 de junio de 2022, que rechazó la acción 23 Gaceta del Congreso la República 350 del 23 de agosto de 2003. 24 Samai, índice 28. 25 Ibidem. 26 Artículo 76. «Terminación de poder. El poder termina con la radicación en secretaría del escrito en virtud del cual se revoque o se designe otro apoderado, a menos que el nuevo poder se hubiese otorgado para recursos o gestiones determinadas dentro del proceso. […] La renuncia no pone término al poder sino cinco (5) días después de presentado el memorial de renuncia en el juzgado, acompañado de la comunicación enviada al poderdante en tal sentido […]». 27 Samai, índice 31.

Radicación: 11001-03-25-000-2022-00288-00 (2216-2022) Demandante: UGPP 9 especial de revisión interpuesta por interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, según lo expuesto en la parte motiva de este proveído.

SEGUNDO: Aceptar la renuncia que presentó la abogada Lucía Arbeláez de Tobón al poder que le fue otorgado por la UGPP.

TERCERO: Reconocer personería al abogado Jorge Iván Palacio Palacio identificado con cédula de ciudadanía 8.299.453 de Medellín y tarjeta profesional 12.100 del Consejo Superior de la Judicatura, para actuar como apoderado principal de la UGPP, en los términos de la escritura pública 1957 de 16 de septiembre de 2024, que obra a índice 31 de Samai.

CUARTO: Reconocer personería al abogado Manuel Alfonso Ospina Osorio con cédula de ciudadanía 7.711.118 y tarjeta profesional 141.941 del Consejo Superior de la Judicatura, para actuar como apoderado sustituto de la UGPP, en los términos de la sustitución que obra a índice 31 de Samai.

QUINTO: Devolver el expediente al despacho de origen.

SEXTO: Dejar las anotaciones de rigor registradas en la plataforma Samai.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://Samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx