1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., dieciséis (16) de junio de dos mil veintiséis (2026) Radicación: 25000-23-36-000-2023-00040-02 (74.149) Actor: Luis Edilberto Rodríguez Quintana Demandado: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca - CAR Medio de control: Reparación directa Temas: ELEMENTOS PARA LA PROCEDENCIA DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / DAÑO - Elemento Estructural de la responsabilidad patrimonial del Estado – Artículo 90 de la Constitución Política – Le corresponde a la parte actora acreditar su configuración / CERTEZA DEL DAÑO - Se traduce en una afectación real del patrimonio o de la esfera jurídica del demandante, sin que resulte procedente el resarcimiento de daños eventuales o hipotéticos / FRUSTRACIÓN DEL PROYECTO URBANÍSTICO PREVISTO EN EL ACUERDO DE REORGANIZACIÓN EMPRESARIAL - El contenido del acuerdo de reorganización empresarial y del plan de negocios allegado al proceso evidencia que el proyecto urbanístico se encontraba en una fase meramente prospectiva y dependía de diversas contingencias futuras e inciertas / AFECTACIÓN DE LA EXPLOTACIÓN ECONÓMICA Y DESVALORIZACIÓN DEL INMUEBLE / DICTAMEN PERICIAL - Para que una experticia tenga mérito demostrativo no basta con la formulación de conclusiones o estimaciones económicas, sino que resulta indispensable que el perito exponga el proceso cognoscitivo que condujo a tales conclusiones / CONDENA EN COSTAS - la Sala modifica su postura bajo el entendido de que solo hay lugar a fijar agencias en derecho cuando se encuentre probada su causación en el expediente derivada de la actuación efectiva de los apoderados, esto en consonancia con la exigencia dispuesta en el mencionado numeral 8 del artículo 365 del CGP.
Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda. Se solicita la reparación de los perjuicios causados por la afectación patrimonial del inmueble de propiedad del actor y la imposibilidad de ejecutar el acuerdo de reorganización empresarial aprobado por la Superintendencia de Sociedades, en su condición de persona natural comerciante, cuyo cumplimiento dependía del desarrollo de un proyecto inmobiliario en dicho predio.
El demandante atribuye estos daños a la inclusión del bien en la Reserva Forestal Regional Productora del Norte de Bogotá D.C. “Thomas Van der Hammen”. I. SENTENCIA IMPUGNADA 1. Corresponde a la proferida el 21 de noviembre de 2025 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda de reparación directa instaurada el 23 Radicación: 25000-23-36-000-2023-00040-02 (74.149) Actor: Luis Edilberto Rodríguez Quintana Demandado: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca - CAR Medio de control: Reparación directa 2 de enero de 20231 por el señor Luis Edilberto Rodríguez Quintana en contra de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca –en adelante CAR–. 2.
Las pretensiones, fundamentos de hecho y de derecho sobre los que el Tribunal se pronunció, fueron las siguientes: Pretensiones 3. El demandante solicitó declarar administrativamente responsable a la CAR por los perjuicios ocasionados como consecuencia de la afectación del 100% de su inmueble denominado “Lote 1 Las Mercedes”, identificado con matrícula inmobiliaria No. 50N-20652603, con ocasión de la declaración de la Reserva Forestal Regional Productora del Norte de Bogotá D.C. “Thomas Van der Hammen”, mediante el Acuerdo 11 del 19 de julio de 2011. 4.
A título de indemnización, solicitó el reconocimiento de perjuicios morales2 y materiales. Por concepto de daño emergente pidió la suma de $7.560’259.200, correspondiente al valor comercial del inmueble y, por concepto de lucro cesante, la suma de $30.000’000.000, derivada de la imposibilidad de explotar económicamente el predio conforme quedó consignado en un plan de reorganización empresarial.
Hechos 5. En la demanda se indicó que, el 15 de mayo de 2009, el señor Luis Edilberto Rodríguez Quintana adquirió el referido inmueble con fines de explotación económica, particularmente para el desarrollo de proyectos de construcción y urbanización. Mediante el Acuerdo 11 de 2011, la CAR declaró y delimitó la Reserva Forestal “Thomas Van der Hammen”, dentro de la cual quedó comprendido el predio. 6.
La anotación de dicha afectación en el folio de matrícula inmobiliaria se efectuó el 30 de noviembre de 2020, circunstancia que solo fue conocida por el actor el 10 de noviembre de 2021, al solicitar el correspondiente certificado de libertad y tradición. 7. La declaratoria de reserva forestal impidió la explotación económica, urbanización, comercialización y disposición del inmueble.
Adicionalmente, el predio constituía un activo esencial dentro del acuerdo de reorganización empresarial adelantado por el señor Luis Edilberto Rodríguez Quintana, en su condición de persona natural comerciante, ante la Superintendencia de Sociedades, cuyo cumplimiento frente a los acreedores dependía del desarrollo de un proyecto inmobiliario en dicho predio.
Por ello, el demandante sostiene que la declaratoria ambiental frustró la ejecución del plan de negocios previsto y agravó su situación financiera. 1 SAMAI: Expediente digital: archivo “2_ED_CORREO_RADICACIOND”. 2 No especificó el monto en las pretensiones ni en el acápite de estimación de la cuantía, pero solicitó decretar un “PERITAJE con el fin de establecer los perjuicios materiales y morales ocasionados a la parte actora como consecuencia de la declaratoria de zona de reserva forestal del bien inmueble de propiedad de la parte demandante”.
Radicación: 25000-23-36-000-2023-00040-02 (74.149) Actor: Luis Edilberto Rodríguez Quintana Demandado: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca - CAR Medio de control: Reparación directa 3 Fundamentos de derecho 8. El demandante sostuvo que los daños alegados eran imputables a la CAR a título de daño especial, en tanto no cuestionaba la legalidad de la actuación administrativa mediante la cual se declaró como reserva ambiental la zona en la que se encontraba ubicado su lote, sino el detrimento patrimonial que dicha decisión le ocasionó, con lo cual se quebrantó la igualdad frente a las cargas públicas3.
La defensa 9. La CAR se opuso a las pretensiones de la demanda y señaló que el demandante pretendía equiparar las limitaciones ambientales impuestas sobre el inmueble a una expropiación, pese a que el predio conservaba posibilidades de explotación económica y no se encontraba privado de su titularidad ni de su capacidad de disposición. Sostuvo que el Plan de Manejo Ambiental permitía diversos usos compatibles con la conservación ambiental, así como la continuidad regulada de actividades económicas preexistentes y que, en todo caso, el actor no acreditó haber adelantado gestiones concretas para desarrollar proyectos urbanísticos, ni la existencia de una situación jurídica consolidada que permitiera afirmar la ocurrencia de un daño cierto y actual, de manera que los perjuicios alegados se sustentaban únicamente en expectativas de un eventual aprovechamiento económico. 10.
Adicionalmente, explicó que la expedición del Acuerdo 11 de 2011 obedeció al ejercicio legítimo de sus competencias de protección ambiental y que las restricciones impuestas a predios ubicados en áreas de especial importancia ecológica constituían cargas públicas que los propietarios estaban llamados a soportar en atención a la función ecológica y social de la propiedad.
Con fundamento en ello, propuso la excepción que denominó “No configuración de los elementos de la teoría del daño especial”4. 11. Concluido el debate probatorio5, en el término para alegar de conclusión, las partes reiteraron los argumentos expuestos en la demanda6 y su contestación7. La decisión del tribunal 12. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda.
Consideró que no se acreditó un daño susceptible de indemnización. 3 SAMAI: Expediente digital: archivo: “3_ED_DEMANDA”. 4 SAMAI: Expediente digital: archivo: “053_RECIBEMEMORIALES_CONTESTACIONDEMAMND”. 5 En la audiencia inicial llevada a cabo el 9 de agosto de 2022, el Tribunal decretó las siguientes pruebas: Documentales: 1. Certificado de libertad y tradición del inmueble identificado con matrícula inmobiliaria No. 50N-20652603. 2.
Solicitud de conciliación elevada ante la entidad convocada. 3. Copia del avalúo del inmueble 4. Copia del acuerdo de reorganización empresarial y sus anexos. 5. Antecedentes administrativos y Acuerdo 11 de 2011. 6. Informe escrito bajo juramento del director administrativo de la Car (art. 195 del CGP). Testimonial: 1. David Alberto Calderón Cortés. 2.
Luz Karime Lemus Yepes. 3. William Polo León. Dictamen: con el fin de establecer el “valor del inmueble, con sus mejoras y construcciones y posibilidad de explotación económica, pérdida de valor como consecuencia de la afectación, propuesta económica de venta sobre el mismo y repercusiones económicas por incumplimiento del Acuerdo de Reorganización Empresarial aportado con la demanda para probar la afectación económica por la disminución de reservas de explotación”.
(SAMAI: expediente digital, archivo “63AUDIENCIAINICI_20230004000ACTAAUDIENCIAINICIAL160224OKPDF”. 6 SAMAI: Expediente digital: archivo “86_MEMORIALWEB_ALEGATOS-ALEGATOSPDF”. Tribunal, índice 92. 7 SAMAI: Expediente digital: archivo “89_MEMORIALWEBALEGATOS-ALEGATOSCONCLUSION”. Radicación: 25000-23-36-000-2023-00040-02 (74.149) Actor: Luis Edilberto Rodríguez Quintana Demandado: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca - CAR Medio de control: Reparación directa 4 13.
En relación con el incumplimiento del acuerdo de reorganización empresarial, sostuvo que la construcción del conjunto residencial correspondía a una mera expectativa o plan de negocio futuro y no a una situación jurídica consolidada. Destacó que no existía prueba de que antes de la inscripción de la reserva forestal, el demandante hubiese adelantado gestiones concretas para obtener licencias urbanísticas, permisos de construcción o autorizaciones administrativas que permitieran siquiera inferir la viabilidad del proyecto inmobiliario, circunstancia que impedía considerar demostrado un daño cierto y determinado. 14.
De otro lado, desvirtuó la alegada imposibilidad de explotación económica del predio, al encontrar probado que el inmueble continuaba siendo objeto de aprovechamiento económico mediante actividades comerciales de parqueadero, arrendamiento de locales y almacenamiento de maquinaria, desarrolladas desde antes de la declaratoria de reserva.
Señaló, además, que las limitaciones derivadas de dicha afectación no comportaban la pérdida del uso o aprovechamiento económico del bien, sino la obligación de ejercerlo conforme a los lineamientos y restricciones ambientales establecidas en el Plan de Manejo Ambiental, de manera que el demandante conservaba las facultades propias del derecho de propiedad8.
II. RECURSO DE APELACIÓN 15. El demandante interpuso recurso de apelación. Sostuvo que el Tribunal incurrió en una indebida valoración probatoria, dado que desconoció el contenido del acuerdo aprobado por la Superintendencia de Sociedades y por los acreedores, en el que expresamente se contempló el desarrollo de un proyecto urbanístico en el predio “Lote 1 Las Mercedes” como mecanismo para garantizar el pago de las obligaciones y recuperar su estabilidad financiera.
Aseguró que la acreditación del daño no dependía exclusivamente de la obtención previa de licencias urbanísticas o permisos de construcción, pues el material probatorio, valorado en su integridad, demostraba que en el citado lote se proyectaba desarrollar un conjunto residencial y que tal posibilidad se frustró con ocasión de la inscripción de la reserva forestal. 16.
Cuestionó la conclusión según la cual no existió afectación frente al uso y explotación económica del inmueble, pese a que las pruebas obrantes en el expediente, especialmente el dictamen pericial y los testimonios, acreditaban que la declaratoria de reserva forestal implicó una limitación severa de las facultades inherentes al derecho de propiedad.
Sostuvo que el a quo omitió valorar dicha experticia y no expuso razones jurídicas para desestimarla, pese a que ésta demostraba que el predio perdió la totalidad de su valor comercial ante la imposibilidad de destinarlo al proyecto urbanístico para el cual fue adquirido, así como para utilizarlo como garantía. Agregó que la destinación del predio a actividades como parqueadero, arrendamiento de locales o almacenamiento de maquinaria no desvirtuaba el daño alegado, pues la afectación recaía específicamente sobre la imposibilidad de explotar el inmueble conforme a su 8 SAMAI: Tribunal, índice 79.
Radicación: 25000-23-36-000-2023-00040-02 (74.149) Actor: Luis Edilberto Rodríguez Quintana Demandado: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca - CAR Medio de control: Reparación directa 5 vocación urbanística y de emplearlo como activo de respaldo económico y financiero dentro del acuerdo de reorganización empresarial9. 17.
Como no se decretaron pruebas en segunda instancia, no hubo lugar a correr traslado para alegar de conclusión en los términos previstos en el numeral 5 del artículo 247 de la Ley 1437 de 201110. III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 18. Sin que se observe causal de nulidad que impida dictar sentencia, y analizados los presupuestos procesales correspondientes, procede la Sala a resolver el recurso de apelación. El objeto del recurso 19.
Corresponde a la Sala determinar si el Tribunal incurrió en una indebida valoración probatoria al concluir que no se acreditó el daño antijurídico alegado por la parte demandante, particularmente respecto de la frustración del proyecto urbanístico previsto en el acuerdo de reorganización empresarial y la alegada pérdida de valor y aprovechamiento económico del inmueble.
Prueba del daño en el caso concreto 20. La acreditación del daño antijurídico no se satisface con la simple demostración abstracta de una limitación normativa sobre un bien o derecho, sino que exige probar la existencia de una lesión real y actual o futura pero cierta, respecto de una situación jurídicamente consolidada. Por tanto, no son indemnizables los perjuicios eventuales o soportados en expectativas de ganancia, posibilidades de negocio o potencialidades de desarrollo que no alcancen un grado suficiente de concreción, por cuanto el daño resarcible debe encontrarse suficientemente acreditado en su existencia, alcance y repercusión jurídica. 21.
Con el propósito de determinar si los daños invocados por la parte demandante se encuentran acreditados, la Sala procederá a reseñar los hechos probados relevantes para la resolución de esta instancia. 22. De conformidad con los medios de convicción allegados al proceso, se acreditó que el 15 de mayo de 2009 el señor Luis Edilberto Rodríguez Quintana adquirió, a título de compraventa, el inmueble denominado “Lote 1 Las Mercedes”, identificado con matrícula inmobiliaria No. 50N-20652603¹¹, ubicado en la localidad de Suba, Bogotá, D. C. 9 SAMAI: Tribunal, índice 82. 10 El Ministerio Público solicitó confirmar la sentencia apelada, al considerar que el proyecto urbanístico contemplado en el acuerdo de reorganización empresarial correspondía únicamente a una expectativa de destinación futura del inmueble, prevista como un plan de ejecución a largo plazo para atender las obligaciones frente a los acreedores, mas no a un derecho incorporado al patrimonio del demandante.
Señaló, además, que la disminución del valor comercial del predio derivada de la declaratoria de reserva forestal, aun de encontrarse probada, no configuraba por sí sola un perjuicio indemnizable, máxime cuando estaba acreditado que el inmueble continuaba siendo objeto de explotación económica y que las restricciones impuestas respondían al ejercicio legítimo de la función social y ecológica de la propiedad, sin afectar su núcleo esencial ni imponer una carga pública desproporcionada.
SAMAI: índice 11. Radicación: 25000-23-36-000-2023-00040-02 (74.149) Actor: Luis Edilberto Rodríguez Quintana Demandado: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca - CAR Medio de control: Reparación directa 6 23. En la anotación No. 7 del certificado de tradición y libertad expedido el 10 de noviembre de 2021 por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá, Zona Norte, figura la inscripción del Oficio 2181879 del 10 de noviembre de 2020, proferido por la CAR, mediante el cual se ordenó registrar la afectación a reserva forestal declarada mediante Acuerdo 11 de 201111. 24.
La referida Reserva Forestal Regional Productora del Norte de Bogotá fue adoptada en cumplimiento de lo dispuesto en las Resoluciones 475 y 621 de 2000, expedidas por el entonces Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, para lo cual la CAR profirió el Acuerdo 11 del 19 de julio de 2011, mediante el cual se establecieron los objetivos principales12 y previó que el régimen definitivo de zonificación, usos y aprovechamiento sería desarrollado posteriormente a través de un Plan de Manejo Ambiental que debía expedir la misma entidad.
Mientras se adoptaba dicho instrumento, el Acuerdo fijó un régimen principal y transitorio de usos -forestal y de conservación-; se admitieron usos compatibles relacionados con investigación científica y recreación pasiva; y se condicionó la permanencia de usos residenciales, dotacionales y agropecuarios preexistentes al cumplimiento de la función ecológica de la propiedad y a los determinantes ambientales fijados por la autoridad competente. 25.
Igualmente, se prohibió la expedición de nuevas licencias de urbanismo y construcción al interior de la reserva, sin perjuicio de permitir intervenciones sobre construcciones preexistentes, y se estableció que las actividades desarrolladas antes de la publicación de la Resolución 621 de 2000 podrían continuar siempre que garantizaran un manejo ambiental sostenible.
Finalmente, el Acuerdo dispuso que las áreas declaradas como reserva integrarían la estructura ecológica principal del Distrito Capital y que, en todo caso, se respetarían los derechos adquiridos conforme a la normatividad vigente13. 26. En el informe rendido bajo juramento por el Director General de la CAR 14, presentado en cumplimiento de la prueba decretada por el Tribunal al amparo del artículo 195 del Código General del Proceso15, con el fin de absolver el cuestionario formulado por la parte demandante en relación con la afectación registrada sobre el 11 “ANOTACION: Nro 007 Fecha: 30-11-2020 Radicación: 2020-49793 Doc: OFICIO 2181879 del 10-11-2020 CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA - CAR de BOGOTA D. C. ESPECIFICACION: RESERVAS FORESTALES PRODUCTORAS (DECRETO 1076 DE 2015): 0953 RESERVAS FORESTALES PRODUCTORAS (DECRETO 1076 DE 2015) POR LA DECLARATORIA DE LA RESERVA FORESTAL REGIONAL PRODUCTORA DEL NORTE DE BOGOTA D.C DECLARADA A TRAVES DEL ACUERDO CAR 011 DE 2011”.
SAMAI: Expediente digital: archivo: “27_RECIBEMEMORIALESLUISRODRIGUEZTOMO”, páginas 62 a 64. 12 Tales como la preservación y restauración de los ecosistemas altoandinos, la conectividad ecológica entre los Cerros Orientales y el río Bogotá, la protección de la fauna, flora y servicios ambientales de la zona, así como la sustitución progresiva de usos no forestales por coberturas compatibles con la conservación ambiental. 13 SAMAI: Expediente digital: archivo: “050_RECIBEMEMORIALES_ANTECEDENTES”. 14 SAMAI: Expediente digital, archivo: “075RECIBEMEMORIALINFORMEJURAMENTADOVF”. 15 Dicho informe, cuya regulación está en el inciso segundo del artículo 195 del CGP, no constituye confesión judicial ni tiene la virtualidad de comprometer automáticamente la responsabilidad estatal; sin embargo, sí corresponde a un medio de prueba susceptible de valoración conforme a las reglas de la sana crítica y en conjunto con los demás medios de prueba obrantes en el expediente, de manera que su eficacia demostrativa dependerá de su coherencia, precisión, soporte y concordancia con el restante acervo probatorio.
Corte Constitucional, sentencia C-551/16. Radicación: 25000-23-36-000-2023-00040-02 (74.149) Actor: Luis Edilberto Rodríguez Quintana Demandado: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca - CAR Medio de control: Reparación directa 7 predio objeto de la litis16, la entidad indicó que el “Lote 1 Las Mercedes” se encuentra ubicado en suelo rural de Bogotá D. C. y que la totalidad de su área (100%) se localiza al interior de la Reserva Forestal Regional Productora del Norte de Bogotá “Thomas Van der Hammen”, circunstancia que dio lugar a la anotación No. 7 en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria y cuya delimitación y manejo implica la sujeción al marco constitucional y legal aplicable a las áreas protegidas, particularmente al Decreto 2372 de 201017. 27.
En relación con la pregunta referida a las consecuencias jurídicas y económicas derivadas de la afectación ambiental del inmueble frente a eventuales proyectos urbanísticos, la CAR reiteró que el predio se encuentra ubicado en suelo rural, razón por la cual, desde antes de la declaratoria de reserva, existía una imposibilidad normativa para adelantar proyectos de urbanización y construcción, dado que la legislación colombiana no permite expedir licencias urbanísticas con usos, intensidades y densidades propias del suelo urbano en esta clase de suelos. 28.
Agregó que el propietario continuaba ejerciendo explotación económica del bien, situación que no se modificó con ocasión de la declaratoria de la reserva forestal. Asimismo, precisó que la afectación no impedía la realización de actos de disposición sobre el inmueble, tales como su venta, constitución de garantías y el desarrollo de los usos permitidos y condicionados por el respectivo PMA. 29.
Frente a la pregunta que perseguía establecer si la CAR había suministrado al demandante algún plan o guía para la explotación económica del inmueble, la entidad indicó que el PMA de la Reserva Forestal “Thomas Van der Hammen” fue adoptado mediante el Acuerdo CAR No. 21 de 2014, publicado en la página web de la entidad18 y constituía el instrumento rector para definir los usos permitidos en cada predio ubicado al interior del área protegida, pues contenía la zonificación ambiental de la reserva, elaborada con fundamento en los “usos existentes para el año 2011”, así como la determinación de los usos permitidos, compatibles, condicionados y prohibidos aplicables a cada zona. 30.
Añadió que durante la formulación del PMA, la CAR adelantó un proceso de participación dirigido a los distintos actores sociales vinculados con el área de la reserva, entre ellos propietarios, sectores comerciales, industriales, agropecuarios y organizaciones sociales, con el propósito de identificar intereses y propuestas relacionadas con el manejo y aprovechamiento del territorio.
Además, explicó: “Con todos y cada uno de estos sectores se desarrollaron reuniones y talleres, que se registraron en relatorías de reunión y listados de asistencias. Evidencia de esto se puede encontrar en el enlace https://www.car.gov.co/vercontenido/1153 16 “1. INFORME al Despacho que afectación impuso la CAR al predio de propiedad del demandante identificado con el No. de matrícula 50N20652603 LOTE LAS MERCEDES y 2.
INFORME al Despacho que porcentaje de afectación impuso la CAR al predio de propiedad del demandante identificado con el No. de matrícula 50N- 20652603 LOTE LAS MERCEDES”. SAMAI: Expediente digital: archivo: “065RECIBEMEMORIALINFORME1PDF”. 17 “Por el cual se reglamenta el Decreto-ley 2811 de 1974, la Ley 99 de 1993, la Ley 165 de 1994 y el Decreto- ley 216 de 2003, en relación con el Sistema Nacional de Áreas Protegidas, las categorías de manejo que lo conforman y se dictan otras disposiciones”. 18 En enlace de acceso fue incorporado en el informe rendido bajo juramento con el fin de facilitar su consulta.
Radicación: 25000-23-36-000-2023-00040-02 (74.149) Actor: Luis Edilberto Rodríguez Quintana Demandado: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca - CAR Medio de control: Reparación directa 8 “El 25 de mayo de 2013 (relatoría y listado de asistencia incluido en el ‘Anexo 01 - Soportes de reuniones con las comunidades’, página 119, al que se puede acceder por el enlace https://www.car.gov.co/uploads/files/5acbb4262d858.pdf), en el Gimnasio Pascal ubicado dentro de los límites de la Reserva Forestal, se desarrolló un taller que tuvo amplia participación de los sectores arriba enunciados.
Este taller tuvo dos propósitos: Socializar el primer componente del plan de manejo ambiental como es el diagnóstico y, formular el escenario deseado de la reserva como parte de la prospectiva del componente de ordenamiento. De esta forma, cada uno de los ocho sectores formulaba gráficamente su escenario deseado y hacía la correspondiente relatoría, que resultaba ser la memoria explicativa respectiva.
En el listado (Anexo 01 - Soportes de reuniones con las comunidades), página 130, al que se puede acceder por el enlace https://www.car.gov.co/uploads/files/5acbb4262d858.pdf)19 se identifica que el señor Luis Edilberto Rodríguez identificado con cédula… representante del sector Pequeño propietario, con dirección Kra 111 No. 157 – 30, número de celular… correo electrónico obrasciviles1@yahoo.com y firma… participó del taller del 25 de mayo de 2013”. 31.
Finalmente, frente a la pregunta relacionada con el porcentaje de afectación y las actividades económicas permitidas en el inmueble 20, la CAR respondió que las limitaciones derivadas de la anotación registral debían analizarse conforme al PMA, según el cual el inmueble “Lote 1 Las Mercedes” se encuentra comprendido en dos categorías de zonificación: (i) zona de restauración y (ii) zona de uso sostenible – subzona de alta densidad de uso, así: 19 En relación con la información y documentación a la que remiten los enlaces electrónicos incorporados en el informe rendido bajo juramento, la Sala considera procedente su valoración. Ello, por cuanto dicha información fue suministrada en desarrollo de una prueba solicitada por la parte demandante y decretada por el Tribunal, escenario en el cual el Director General de la CAR no solo absolvió el cuestionario formulado, sino que además indicó las fuentes documentales e institucionales que servían de soporte a las respuestas emitidas.
En ese contexto, los enlaces incorporados no constituyen medios de prueba independientes del informe principal, sino mecanismos de acceso a información pública y documentos oficiales publicados en la página web de la entidad sobre la declaratoria de reserva ambiental y adopción del PMA, utilizados para respaldar y complementar el contenido de la prueba practicada.
Adicionalmente, se advierte que en la audiencia de pruebas celebrada el 2 de mayo de 2024 (SAMAI: Tribunal índice 52), se corrió traslado del referido informe a la parte demandante y al Ministerio Público, quienes manifestaron no tener objeción, reparo o cuestionamiento alguno respecto de su contenido, de los documentos de soporte ni de los enlaces electrónicos allí referenciados.
En esas condiciones, como se garantizó su contradicción y no existe controversia sobre su autenticidad o incorporación al proceso, la información y documentación a la que remiten dichos enlaces puede ser apreciada por la Sala en conjunto con los demás medios de convicción obrantes en el expediente, conforme a las reglas de la sana crítica y atendiendo a la suficiencia demostrativa que, en cada caso, corresponda reconocerles. 20 “5.
INFORME al Despacho en que porcentaje y respecto de qué actividades económicas en el predio se deriva la imposición de la afectación del predio identificado con el No. de matrícula 50N-20652603 LOTE LAS MERCEDES”. Radicación: 25000-23-36-000-2023-00040-02 (74.149) Actor: Luis Edilberto Rodríguez Quintana Demandado: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca - CAR Medio de control: Reparación directa 9 32.
Explicó que la mayor parte del inmueble corresponde a zona de restauración, destinada principalmente a actividades de recuperación ecológica, conectividad ambiental y conservación, en la que se prohíben expresamente usos relacionados con urbanización, vivienda nueva, construcción de redes viales, actividades industriales y comerciales no autorizadas, así como desarrollos urbanísticos distintos de los usos principales, compatibles o condicionados previstos en el respectivo plan ambiental. 33.
En cuanto a la zona de uso sostenible – subzona de alta densidad de uso, la entidad señaló que esta comprende áreas con “usos preexistentes a la declaratoria de la reserva”, dentro de las cuales podían mantenerse determinadas actividades comerciales y de servicios, tales como parqueaderos, almacenamiento, provisión de alimentos o servicios asociados al ecoturismo, bajo los determinantes ambientales exigidos por la norma y con prohibición de ampliar el índice de ocupación actual.
Precisó igualmente que las “construcciones preexistentes podían continuar siendo utilizadas conforme a los usos desarrollados antes de la declaratoria de la reserva”; y que en esta zona tampoco se permitía adelantar proyectos de urbanización o construcción de vivienda nueva, por tratarse de usos expresamente prohibidos21. 34. Mediante Auto 460-010615 del 8 de octubre de 2020, la Supersociedades admitió la solicitud de reorganización empresarial de persona natural presentada por el señor Luis Edilberto Rodríguez Quintana y, el 9 de marzo de 2021, éste radicó el acuerdo de reorganización aprobado por los acreedores22. 35.
En el acápite de declaraciones y generalidades del acuerdo, el deudor manifestó que su actividad económica se encontraba relacionada con el desarrollo de proyectos de infraestructura, administración y explotación de finca raíz, y que atravesaba una situación de crisis económica que hacía necesaria la celebración del acuerdo para preservar y normalizar sus relaciones crediticias.
Asimismo, indicó que el acuerdo se celebraba entre el deudor y los acreedores (internos y externos) reconocidos dentro del trámite de reorganización, frente a obligaciones que ascendían aproximadamente a la suma de $1.236’757.635, y que tendría una vigencia de diez (10) años contados a partir de la ejecutoria de la providencia que lo confirmara. 36.
Como anexo del citado acuerdo se adjuntó un “Plan de Negocios”23, documento en el que el deudor expuso que la estrategia prevista para superar la crisis financiera y atender el pago de las obligaciones consistía en explotar su experiencia y trayectoria en el sector de la construcción mediante el desarrollo de un proyecto 21 Esta última información también registra en el memorando DGOAT del 4 de agosto de 2023, suscrito por el director DGOAT de la CAR.
SAMAI: Expediente digital, archivo: “052_RECIBEMEMORIALES_UMEMORANDODGOATPD”. 22 Acompañado de los siguientes anexos: (i) texto del acuerdo aprobado por la mayoría de los acreedores; (ii) calificación y graduación de los créditos y derechos de voto definitivo; (iii) anexo del tipo de acreedores; (iv) relación de los acreedores con voto positivo a favor del acuerdo;
(v) copia de los votos emitidos por los acreedores con copia de cédula y certificación de existencia y representación legal según corresponde; (vi) flujo de caja y (vii) plan de negocios. SAMAI: Expediente digital: archivo, “27_RECIBEMEMORIALES_LUISRODRIGUEZTOMO”, páginas 1 a 55. 23 SAMAI: Expediente digital: archivo, “27_RECIBEMEMORIALES_LUISRODRIGUEZTOMO”, páginas 45 a 56.
Radicación: 25000-23-36-000-2023-00040-02 (74.149) Actor: Luis Edilberto Rodríguez Quintana Demandado: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca - CAR Medio de control: Reparación directa 10 inmobiliario sobre el predio “Lote 1 Las Mercedes”, para lo cual señaló expresamente: “ENTORNO EMPRESARIAL: Luis Edilberto Rodríguez Quintana ha tenido una amplia trayectoria en el sector de la construcción, como gerente de una empresa dedicada al suministro de equipos de construcción, diseños estructurales y arquitectónicos, proyectos que ha realizado desde su cimentación hasta su exitosa culminación, con diferentes empresas constructoras en la ciudad de Bogotá y sus alrededores.
“(…) De igual manera realiza arrendamientos de locales que se encuentran en el predio, denominado Las Mercedes, y del terreno, como parqueadero y zona de almacenaje de equipos. OBJETIVO GENERAL: Explotar su know-how y el activo reputacional con el objeto de desarrollar su propio proyecto constructivo en cooperación con constructores, con quienes ha desarrollado grandes proyectos en la ciudad de Bogotá, para un proyecto que le permita honrar a sus acreedores que han confiado en él. OBJETIVO ESPECÍFICO: - Realizar la construcción de conjunto residencial en el lote Las Mercedes de su propiedad. - Formular estrategias de venta que le permitan autofinanciar su proyecto. - Lograr en asociación con una firma constructora el desarrollo del conjunto con un buen margen de rentabilidad gracias a su experticia en el sector. - Corregir las circunstancias que lo llevaron a atravesar las actuales dificultades de crisis. - Crear un parámetro a seguir en busca de la recuperación y estabilización”. 37.
En el acápite del plan de negocios denominado “Mercado”, se describió el predio “Lote 1 Las Mercedes” como un inmueble ubicado en una zona de expansión urbanística de la localidad de Suba, frente a la Clínica y Complejo Universitario Corpas, con potencial para el desarrollo de proyectos residenciales y comerciales orientados principalmente a personas vinculadas al sector salud, estudiantes y residentes del sector.
Dentro de las fortalezas del proyecto destacó su experiencia en el sector de la construcción y la titularidad del terreno; a su vez, identificó como debilidades la falta de recursos financieros suficientes para desarrollar directamente la obra, la necesidad de acudir a alianzas con firmas constructoras y la existencia de una medida cautelar sobre el predio. 38.
En relación con las estrategias de implementación del acuerdo, señaló que esperaba “levantar la medida cautelar que pesa sobre el inmueble para poderlo entregar a una fiducia”, luego adelantar los diseños constructivos, la obtención de permisos, la asociación con una firma constructora encargada del desarrollo de la obra, la consecución del crédito constructor que permitiría dar inicio a la misma, mientras se adelantaba la venta sobre planos de las unidades habitacionales y comerciales.
Además, explicó que (se transcribe conforme obra): “(…) mientras se desarrolla el proyecto, se puede seguir contando con los ingresos que se obtienen por efectos del arrendamiento de los locales comerciales, el terreno como parqueadero y parte del terreno para almacenamiento de equipos de construcción, que de igual manera, como se presenta en el flujo de caja proyectado a 10 años, es suficiente para dar cumplimiento con los pagos de las diferentes acreencias que serán objeto del proceso de reorganización” (destaca la Sala).
Radicación: 25000-23-36-000-2023-00040-02 (74.149) Actor: Luis Edilberto Rodríguez Quintana Demandado: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca - CAR Medio de control: Reparación directa 11 39. El 26 de abril de 2021, la Supersociedades llevó a cabo la audiencia de resolución de objeciones, aprobación de la calificación y graduación de créditos, determinación de derechos de voto y confirmación del acuerdo de reorganización del señor Luis Edilberto Rodríguez Quintana (Decreto Ley 772 de 2020)24. 40.
En dicha diligencia se surtió el control de legalidad del trámite reorganizacional, la verificación del cumplimiento de acreencias y el estudio del acuerdo puesto a consideración de los acreedores. La autoridad confirmó su contenido, ordenó el levantamiento de las medidas cautelares vigentes sobre los bienes del deudor y dispuso la inscripción de la decisión ante la Cámara de Comercio y demás autoridades competentes.
Asimismo, ordenó remitir copia de la providencia y de los documentos correspondientes al grupo de acuerdos de insolvencia en ejecución de la entidad para el trámite pertinente. 41. Para acreditar los supuestos daños y perjuicios causados al demandante con ocasión de la afectación a reserva forestal del inmueble “Lote 1 Las Mercedes”, con la demanda se allegó un dictamen pericial25, con fecha del 22 de marzo de 2023, elaborado por el señor William Robledo Giraldo, ingeniero catastral y geodesta, especializado en avalúos de la Universidad Externado de Colombia y con maestría en construcción de obras viales de la Universidad Santo Tomás, vinculado a la empresa W.R Ingenieros Avaluadores, cuyo objeto consistió en: “Obtener el valor comercial del inmueble, al momento de la afectación del bien, como resultado de la implementación de la Reserva Forestal Productora Regional, por la resolución de formación de la reserva Van Der Hammen, (Acuerdo No. 011 del 19 de julio de 2011 de la CAR Cundinamarca, por la cual se declara el Área de Reserva Forestal Productora Regional del Norte de Bogotá D. C. ‘Thomas Van Der Hammen’) y determinar el lucro cesante y el daño emergente, causados por la citada resolución. Situación evidente, pues en el momento de la inscripción de la afectación en el folio de matrícula inmobiliaria y/o cambio de la destinación económica, mediante acuerdo municipal, el predio inmediatamente sale del mercado inmobiliario de bienes inmuebles, pues se torna en un predio MONOPSONICO, es decir, el único hipotético comprador es el Estado” (se resalta). 42.
Para ello, el perito identificó las características físicas del inmueble y del sector, la reglamentación urbanística, según la cartografía del Plan de Ordenamiento Territorial aprobado mediante Decreto 555 del 29 de diciembre de 2021, y estableció los usos permitidos, compatibles, condicionados y prohibidos previstos en la reglamentación ambiental vigente26.
Determinó el área de terreno y de construcción (121.115,80 m2 y 1948,4 m2), la distribución del inmueble, las especificaciones de construcción y las generalidades del terreno, e hizo referencia a los métodos valuatorios a aplicar, así: “Los métodos valuatorios utilizados son conforme a lo establecido por la Resolución No. 620 de fecha 23 de septiembre de 2.008, expedida por el IGAC ‘Por la cual se establecen los procedimientos para los avalúos ordenados dentro del marco de la Ley 388 de 1997’ y bajo el Decreto 1420 de 1998 y demás normas complementarias. 24 SAMAI: Expediente digital: archivo, “27_RECIBEMEMORIALES_LUISRODRIGUEZTOMO”, páginas 56 a 61. 25 SAMAI: Expediente digital: archivo, “25_RECIBEMEMORIALES_SUBA2023”. 26 Los cuales coinciden con los ya desarrollos en el informe bajo juramento presentado por el Director General de la CAR.
Radicación: 25000-23-36-000-2023-00040-02 (74.149) Actor: Luis Edilberto Rodríguez Quintana Demandado: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca - CAR Medio de control: Reparación directa 12 Método de comparación o de mercado. Es la técnica valuatoria que busca establecer el valor comercial del bien, a partir del estudio de las ofertas o transacciones recientes, de bienes semejantes y comparables al del objeto de avalúo. Tales ofertas o transacciones deberán ser clasificadas, analizadas e interpretadas para llegar a la estimación del valor comercial.
Método de costo de reposición: Es el que busca establecer el valor comercial del bien objeto de avalúo a partir de estimar el costo total de la construcción a precios de hoy, un bien semejante al del objeto de avalúo, y restarle la depreciación acumulada”. 43. En el capítulo 8, denominado “Investigaciones desarrolladas”, el perito señaló que efectuó un análisis del comportamiento histórico de los precios de la tierra en el sector, así como un estudio de precios unitarios contenidos en revistas especializadas como Guía Inmobiliaria y Construdata, complementado con consultas a profesionales especializados y a la base de datos de la firma W.R. Ingenieros Avaluadores.
Tomó como referencia un inmueble ubicado en la localidad de Suba27, con un área de 74.000 m2 y uso dotacional educativo, frente al cual se fijó un valor de venta de $64.380’000.000, equivalente a $870.000 por m2. 44. Seguidamente, realizó un proceso de “homogenización de mercado”28, teniendo en cuenta la diferencia de áreas entre el inmueble comparable y el predio objeto del avalúo, aplicando un factor de corrección de 1.2529, conforme a los criterios expuestos por Sergio Antonio Abunahman en su texto de ingeniería legal y tasaciones30.
A partir de dicha operación concluyó que el valor de referencia ascendía a $1’087.500 por metro cuadrado, razón por la cual adoptó un valor final de $1’100.000 por metro cuadrado para el terreno objeto de estudio. 45. Con base en el área de terreno identificada -12.115,80 m2- determinó que su valor total ascendía a $13.327’380.000. El dictamen precisó que dicho valor “correspondía al predio sin afectación derivada de la declaratoria de reserva forestal, es decir, considerando el potencial de aprovechamiento económico y de desarrollo del inmueble antes de la imposición de las restricciones ambientales”. 46.
El capítulo 10, referente al “Cálculo valor construcción”, el perito explicó que empleó el método de reposición a nuevo31. Para ello, estableció que el inmueble contaba con un área construida de 1.948,4 m2, respecto de la cual calculó costos 27 Al costado sur de la Clínica Corpas. 28 Es el procedimiento por el cual se analizan las características del inmueble que se valora, en relación con los testigos obtenidos en venta y/o renta que, si bien deben ser similares no idénticos.
Consiste en ajustar y hacer comparables distintos inmuebles de referencia, corrigiendo variables como ubicación, área, uso, topografía, vías de acceso o condiciones jurídicas. Su finalidad es obtener un valor unitario uniforme y técnicamente comparable para determinar el valor comercial real de un predio. 29 Porcentaje o coeficiente que se aplica a un inmueble comparable para ajustar sus diferencias frente al predio objeto de avalúo. Permite incrementar o disminuir el valor de referencia según variables como ubicación, área, forma, topografía, servicios, uso o afectaciones jurídicas, con el fin de obtener comparaciones homogéneas y técnicamente equivalentes. 30 “Área promedio del mercado (74000m2) Área predio avaluó (12115.8 m2) Como la diferencia de áreas es superior al 30% respecto al predio del avalúo, según el Ing., Sergio Antonio Abunahman, en su texto de ingeniería legal y de tasaciones, pagina 202, el factor de corrección por área se aplica así: Cuando la diferencia de áreas es superior al 30%, se obtiene mediante la aplicación de fa = (área del elemento investigado/área del elemento tasable) ^ (0.125).
Fa= (74000/12115.8) ^ (0.125) = 1.25 Valor de referencia: $870.000*1.25=$1.087.500.”. 31 Que tiene como objetivo estimar el costo de construir nuevamente un inmueble semejante al objeto de avalúo y descontar posteriormente la depreciación acumulada derivada de su antigüedad y estado de conservación. Radicación: 25000-23-36-000-2023-00040-02 (74.149) Actor: Luis Edilberto Rodríguez Quintana Demandado: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca - CAR Medio de control: Reparación directa 13 directos equivalentes al 80% ($1’200.000 por m2), costos indirectos equivalentes al 20% ($300.000 por m2), así como costos administrativos y financieros del 15% ($225.000 por m2), para un costo total de construcción de $1’725.000 por m2. 47.
Con base en esos valores, se determinó que el valor de reposición de la construcción en obra nueva ascendía a $3.360’990.000, y adicionó una utilidad del constructor del 10%, estableciendo un valor total de la construcción de $3.697’089.000. Además, estimó una vida útil de 70 años, una antigüedad aproximada de 12 años y un estado de conservación clasificado en nivel 2 (“bueno”), concluyendo que la depreciación acumulada correspondía al 12,31% ($455’111.656).
En consecuencia, fijó el valor total actual de la construcción en la suma de $3.312’280.000. 48. En el capítulo referente al “Resultado del avalúo”, el perito distinguió entre el valor del inmueble sin afectación y el valor del inmueble con la afectación derivada de la declaratoria de la reserva. Fijó el valor del predio sin afectación en la suma de $16.639’660.000, compuesto por el valor del terreno ($13.327’380.000) y el valor de las construcciones ($3.312’280.000).
Frente al inmueble con afectación, el perito sostuvo que la declaratoria de reserva forestal restringió sustancialmente el potencial de desarrollo urbanístico y económico del predio, limitando sus posibilidades de uso y comercialización. En particular, indicó que el inmueble pasó a ser un “predio monopsónico”, en tanto el único eventual comprador sería el Estado, y afirmó que las restricciones ambientales únicamente permitían actividades asociadas a “la recreación pasiva o reforestación con especies nativas”. 49.
Con fundamento en dichas consideraciones, el auxiliar aplicó una afectación del 70% sobre el valor del terreno inicialmente determinado, pues “basados en la experiencia avaluadora nacional, las zonas de reserva como máximo alcanzaran (sic) el 30% el valor de las áreas circundantes sin ningún tipo de restricción, pues este porcentaje es el que maneja los ordenamientos territoriales como índice de ocupación del área de predios rurales los cuales tienen de forma prioritaria, la conservación o recuperación de la vegetación nativa”.
Como consecuencia, redujo el valor del m2 de terreno a $330.000 y fijó el valor del terreno afectado en $3.998’214.000. Sumado el valor de las construcciones, que mantuvo en $3.312’280.000, concluyó que el valor total del inmueble con afectación ascendía a $7.310’494.000, así: Radicación: 25000-23-36-000-2023-00040-02 (74.149) Actor: Luis Edilberto Rodríguez Quintana Demandado: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca - CAR Medio de control: Reparación directa 14 50.
Por último, en el capítulo del “Cálculo perjuicios”32, en relación con el lucro cesante por desvalorización, indicó que el predio perdió su potencial de desarrollo a partir de la declaratoria de reserva forestal y que, adicionalmente, la inscripción de la afectación en el folio de matrícula inmobiliaria restringió sustancialmente sus posibilidades de negociación, insistiendo en que se volvió un “predio monopsónico”. 51.
Para cuantificar dicho perjuicio, tomó como base la diferencia entre el valor del inmueble con y sin afectación, indexó esa suma con base en el IPC, a efectos de actualizar las cifras al momento en que se registró la reserva en el folio de matrícula inmobiliaria -noviembre de 2020-. Con base en ello, determinó un valor por concepto de desvalorización de $7.556’624.460. 52.
Por otra parte, para calcular la “pérdida monetaria” u “oportunidad”, el perito acudió a la metodología de “Expectativa de Pérdida Anual”33 para modelar el impacto económico derivado de “riesgos o amenazas”. Para ello, tomó el valor comercial del inmueble sin afectación, actualizado a 2020, lo que arrojó un total de $13.478’124.600, y estimó como amenaza la pérdida de la negociación de venta del predio.
A partir de un factor de exposición del 100%34 y una tasa anualizada de ocurrencia del 50%, correspondiente a la hipótesis de pérdida de negociación “una vez cada dos años”35, concluyó que la pérdida monetaria ascendía a $6.739’062.300. A partir de lo cual concluyó que el valor total de los perjuicios causados al propietario del inmueble ascendía a $14.295’686.760. 53.
En la audiencia de contradicción del dictamen36, el perito indicó que el avalúo se realizó conforme a la metodología prevista en la Resolución 620 de 2008 y el Decreto 1420 de 1998, y reiteró la información contenida en el informe pericial. Explicó que, ante la ausencia de inmuebles plenamente comparables, acudió a un proceso de homogeneización con fundamento en un predio de mayor extensión identificado en la zona, lo que permitió fijar el valor del terreno sin afectación en $1’100.000 por m2 y, posteriormente, determinar una reducción del 70 % de su valor por efecto de la inclusión en la Reserva Forestal “Thomas Van Der Hammen”. 54.
Manifestó que la declaratoria de reserva restringió significativamente los usos del predio, pues el Acuerdo 11 de 2011 reconocía expresamente la existencia de usos preexistentes en la zona, tales como agropecuarios, residenciales, industriales, comerciales, dotacionales y de servicios; pero que, con posterioridad a la afectación, solo era posible desarrollar actividades compatibles con la preservación ambiental, como recreación pasiva, reforestación y algunos 32 Capítulo 13. 33 Es una técnica utilizada en valoración económica, financiera y de riesgos para estimar cuánto dinero, en promedio, se espera perder cada año como consecuencia de un evento adverso o una restricción que puede ocurrir periódicamente.
Se calcula combinando dos variables principales: i) la magnitud de la pérdida económica cuando ocurre el evento, y ii) la probabilidad o frecuencia anual de ocurrencia. 34 Significa que el bien estuvo totalmente expuesto al riesgo analizado durante todo el período considerado; es decir, el riesgo podía materializarse de manera plena y continua, sin restricciones parciales. 35 Una tasa anualizada de ocurrencia del 50 %, bajo la hipótesis de pérdida de negociación “una vez cada dos años”, indica que estadísticamente se estima que el evento dañino o la pérdida económica ocurriría, en promedio, una vez cada dos años.
En términos probabilísticos, eso equivale a una frecuencia anual del 50 %, porque: existe una probabilidad equivalente al 50 % de que ocurra la pérdida de negociación. 36 Llevada a cabo el 2 de mayo de 2024 (SAMAI: Tribunal índice 52). Radicación: 25000-23-36-000-2023-00040-02 (74.149) Actor: Luis Edilberto Rodríguez Quintana Demandado: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca - CAR Medio de control: Reparación directa 15 aprovechamientos ecológicos.
En ese sentido, afirmó que el inmueble perdió su “potencial de desarrollo”, por cuanto no podían adelantarse proyectos residenciales, industriales o institucionales. Adujo que no verificó si el demandante contaba con licencias, permisos urbanísticos, conceptos de uso del suelo o gestiones adelantadas ante autoridades distritales o ambientales para desarrollar un proyecto urbanístico específico en el inmueble, por considerar que dicha información no era necesaria para el ejercicio valuatorio. 55.
Aunque afirmó que antes de la declaratoria se permitían “desarrollos residenciales”, reconoció que no podía precisar cuántas viviendas o cuántos pisos podían construirse, pues ello dependía de variables técnicas y urbanísticas específicas, tales como los índices de ocupación y construcción definidos en el POT. Frente a las actividades económicas desarrolladas actualmente en el inmueble, señaló que no fueron incorporadas dentro de su valoración como explotación económicamente relevante, puesto que en la reglamentación aplicable, los parqueaderos no aparecían expresamente previstos dentro de los usos compatibles de la reserva y que la apreciación consignada en el dictamen, según la cual el inmueble únicamente podía destinarse a recreación pasiva o reforestación, obedecía al criterio de “mayor y mejor uso” aplicado en el avalúo. 56.
En la misma audiencia de pruebas37, rindieron testimonio los señores: (i) Luz Karime Lemus Yepes, abogada, quien manifestó haber acompañado al demandante en la parte inicial proceso de reorganización empresarial 38 presentado ante la Superintendencia de Sociedades; (ii) William Polo León, que afirmó conocer al demandante desde hace aproximadamente veinte años, tanto por una relación de amistad como laboral, pues se desempeñó como “almacenista” en varios proyectos de obra civil ejecutados por el señor Luis Edilberto Rodríguez Quintana; y (iii) David Alberto Calderón Cortés, ingeniero mecánico, quien aseguró que mantenía una relación de amistad con el demandante desde hacía varios años y que actualmente arrendaba un espacio en el predio objeto del litigio para almacenar maquinaria de su propiedad. 57.
La primera sostuvo que dentro del acuerdo de reorganización se formuló “un proyecto de construcción residencial” en el predio “Lote 1 Las Mercedes”, el cual se presentó como garantía del proceso y parte del “plan de negocios” previsto para atender las obligaciones frente a los acreedores, por cuanto el señor Luis Edilberto Rodríguez siempre había trabajado en temas de construcción y que, de hecho, tenía una empresa constructora que también se encontraba en proceso de reorganización. 58.
Precisó que la finalidad del señor Rodríguez Quintana era desarrollar un proyecto residencial en el predio y vender los apartamentos que se construyeran dentro de un plazo de diez años (duración del acuerdo) y, mientras iniciaba su ejecución, pretendía atender sus obligaciones con los ingresos derivados de los arrendamientos del inmueble, el cual para entonces estaba destinado a 37 SAMAI: Tribunal índice 52.
Audiencia de pruebas celebrada el 2 de mayo de 2024. 38 Afirmó que estuvo encargada de realizar todo el proceso de admisión a la reorganización y adelantar los temas de depuración de cartera con los fondos de pensión. Radicación: 25000-23-36-000-2023-00040-02 (74.149) Actor: Luis Edilberto Rodríguez Quintana Demandado: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca - CAR Medio de control: Reparación directa 16 parqueadero, locales comerciales y bodegas.
Agregó que el demandante tenía la intención de vender el predio, pero “no conozco exactamente si le realizaron la propuesta y sí lo hizo o no”. 59. Asimismo, afirmó que, en noviembre de 2021, éste se enteró de la afectación ambiental del inmueble y, por tal razón, no pudo continuar con el proyecto, situación con la que se vio “bastante perjudicado”.
No obstante, señaló: “tengo entendido” que continuó cumpliendo las obligaciones del acuerdo con los cánones de arrendamiento percibidos del predio, y que desconocía el estado actual del acuerdo. Finalmente, adujo que no conocía cuál era el uso del suelo antes de la afectación ambiental, pero que según lo que había entendido, el proyecto era viable porque ya se habían contratado arquitectos y el certificado de tradición del inmueble para la fecha en que se consultó no registraba afectaciones.
Sin embargo, aclaró que no sabía los términos específicos del proyecto ni “hasta donde avanzaron” con éste. 60. Por su parte, el señor Polo León señaló que conocía el predio denominado “Las Mercedes”, en el cual funcionaba una zona de parqueaderos, locales y almacenamiento de equipos de construcción, actividad que relacionó con la labor desarrollada por el demandante, quien, según indicó, “toda la vida ha estado en el gremio de la construcción”. 61.
Asimismo, sostuvo que, en el 2021 cuando el demandante estaba adelantado el proceso de reorganización empresarial, se presentaron “varias propuestas de compra”, entre ellas por parte de Conconcreto y de un ingeniero de apellido Calderón. Sin embargo, afirmó que, más o menos en noviembre de 2021, el inmueble “entró en una cuestión que se llama la Van Der Hammen” y según entiendo “congelaron todo”, razón por la cual “los compradores no podían hacer nada sobre el predio”.
Añadió que tuvo conocimiento de que el demandante atravesaba dificultades económicas y tenía varias deudas pendientes; no obstante, aclaró que desconocía los detalles del proceso de reorganización, así como el valor y las condiciones de las ofertas formuladas frente al inmueble. 62. A su vez, el señor Alberto Calderón Cortés indicó que tuvo conocimiento, por conversaciones sostenidas con el señor Rodríguez Quintana, de que entre los años 2020 o 2021 este estuvo próximo a vender el inmueble con el propósito de solucionar dificultades económicas que venía afrontando, pero que dicha negociación finalmente no se concretó debido a la afectación derivada de la reserva forestal.
Incluso afirmó que existió “una intención muy fuerte de compra” casi que “una compraventa en firme”, que según recordaba ascendía a “14 o 15.000 millones de pesos”, aunque aclaró que no conocía más detalles de la negociación. 63. Sostuvo que el demandante se dedicaba al sector de la construcción y que uno de sus principales objetivos con el inmueble era desarrollar un proyecto urbanístico a futuro, pues, este tipo de inversiones se adquieren “con la intención de urbanizar o simplemente para después venderlo más caro”.
Manifestó que actualmente el predio continúa siendo explotado económicamente mediante el arrendamiento de espacios para almacenamiento de maquinaria y parqueadero y funcionamiento de algunas bodegas. Sin embargo, dijo que dicha actividad no correspondía a la finalidad económica para la cual lo había adquirido el demandante Radicación: 25000-23-36-000-2023-00040-02 (74.149) Actor: Luis Edilberto Rodríguez Quintana Demandado: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca - CAR Medio de control: Reparación directa 17 y aseguró que los ingresos obtenidos resultaban insuficientes frente a las obligaciones económicas que éste tenía. 64.
Finalmente, afirmó que el señor Rodríguez Quintana realizó “las consultas pertinentes” relacionadas con el proyecto urbanístico; no obstante, aclaró que no le constaba si antes de la declaratoria de reserva, había solicitado permisos, licencias o conceptos urbanísticos ante las autoridades competentes. Frustración del proyecto urbanístico previsto en el acuerdo de reorganización empresarial 65.
La Sala comparte la conclusión del Tribunal, según la cual, la construcción del conjunto residencial proyectado en el predio “Lote 1 Las Mercedes” correspondía a una mera expectativa y no a una situación jurídica consolidada. Conforme lo afirmó el actor en la demanda (hecho 4), desde la expedición y publicación del Acuerdo CAR 11 de 2011 (Diario Oficial No. 48.156 del 9 de agosto de ese mismo año), el inmueble “Lote 1 Las Mercedes” quedó incorporado al área de la Reserva Forestal Regional Productora del Norte de Bogotá “Thomas Van der Hammen”, momento a partir del cual comenzaron a regir unas determinantes ambientales básicas y transitorias aplicables a los predios comprendidos dentro de dicha área protegida. 66.
En particular, el citado acuerdo previó un régimen principal de uso forestal y de conservación, condicionó la permanencia de usos preexistentes y sometió el otorgamiento de nuevas licencias urbanísticas y de construcción a las restricciones y determinantes ambientales previstas para el área de reserva, mientras se adoptaba el correspondiente PMA. 67.
Sin perjuicio de lo anterior, por tratarse de un acto administrativo de carácter general, no puede afirmarse categóricamente que desde el momento de su publicación el demandante tuviese conocimiento del alcance concreto y definitivo de las restricciones aplicables a su inmueble, pues ello se estableció posteriormente con la expedición del PMA adoptado mediante el Acuerdo CAR 21 de 2014.
Precisamente por ello adquiere especial relevancia el material probatorio relacionado con el proceso de formulación participativa de dicho instrumento, particularmente las reuniones y talleres adelantados por la CAR con los distintos actores vinculados al área de la reserva. 68. Como soporte de las respuestas dadas por el Director General de la CAR - ver párrafos 32 y 33-, en virtud de los interrogantes formulados por la apoderada del actor, se allegaron las relatorías, registros fotográficos y listados de asistencia correspondientes a las reuniones realizadas durante el proceso de formulación del PMA, dentro de las cuales se encuentra acreditada la participación del señor Luis Edilberto Rodríguez Quintana en la jornada adelantada el 25 de mayo de 2013, en calidad de pequeño propietario.
En dicha reunión se socializaron los avances en la formulación del referido plan y aspectos relacionados con la zonificación de la reserva, el régimen de usos aplicable a los predios ubicados en su interior y las limitaciones derivadas de la declaratoria ambiental. Asimismo, se explicó que el Radicación: 25000-23-36-000-2023-00040-02 (74.149) Actor: Luis Edilberto Rodríguez Quintana Demandado: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca - CAR Medio de control: Reparación directa 18 referido instrumento definiría los usos permitidos, compatibles, condicionados y prohibidos para cada zona de la reserva. 69.
Se agrega a lo anterior que, para el momento en que el señor Luis Edilberto Rodríguez Quintana radicó ante la Superintendencia de Sociedades el acuerdo de reorganización empresarial -9 de marzo de 2021-, ya se encontraba inscrita en el folio de matrícula inmobiliaria del inmueble la afectación derivada de la declaratoria de la Reserva Forestal Regional Productora del Norte de Bogotá “Thomas Van der Hammen”, anotación efectuada mediante el Oficio 2181879 del 10 de noviembre de 2020 expedido por la CAR. 70.
En ese punto, la Sala no puede pasar por alto que la testigo Luz Karime Lemus Yepes afirmó que fue la encargada de adelantar el trámite de admisión a la reorganización empresarial y que el señor Rodríguez Quintana contó con asesoría jurídica durante dicho procedimiento. En esas condiciones, si el referido inmueble constituía el activo central sobre el cual se estructuraba el plan de negocios y la propuesta de pago a los acreedores, resultaba razonable exigir, cuando menos, una diligencia mínima de verificación de su situación jurídica y ambiental, particularmente frente a las limitaciones que ya figuraban inscritas en el correspondiente folio de matrícula inmobiliaria y que, además, venían siendo anunciadas y reglamentadas por la autoridad ambiental desde varios años atrás. 71.
Adicionalmente, no obra en el expediente prueba de que entre la adquisición del inmueble en el año 2009 y la declaratoria de la reserva forestal en 2011, o incluso con posterioridad a esta, el demandante hubiera adelantado actuaciones concretas orientadas a materializar el proyecto inmobiliario que afirma frustrado, tales como solicitudes de licencia urbanística, elaboración de planos, trámites ante autoridades competentes, estudios técnicos o gestiones administrativas que permitieran siquiera inferir la viabilidad jurídica y urbanística de dicha iniciativa, lo cual evidencia una situación incierta o eventual, y no una situación jurídica consolidada susceptible de haber producido un perjuicio cierto, actual y verificable; menos aún, cuando el ordenamiento jurídico no protege las meras expectativas de destinación que una persona pueda tener sobre su propiedad, sino los derechos y situaciones jurídicas efectivamente incorporados al patrimonio de su titular39. 39 En la sentencia C-192 de 2016, la Corte Constitucional señaló: “5.4.
La jurisprudencia de la Corte ha diferenciado los derechos adquiridos de las meras expectativas, indicando que estas últimas “consisten en probabilidades de adquisición futura de un derecho que, por no haberse consolidado, pueden ser reguladas por el Legislador, con sujeción a parámetros de justicia y de equidad.” Las meras expectativas se predican, en consecuencia, de la situación en que se encuentran las personas que no han cumplido las condiciones previstas en la ley para la consolidación de una determinada posición o relación y por lo tanto no la han incorporado a su patrimonio.
“5.5. La importancia de la distinción entre derechos adquiridos y meras expectativas guarda además relación con las competencias radicadas en las diferentes autoridades para regular o intervenir en el ejercicio del derecho de propiedad y de los derechos adquiridos. “Así, en el caso de los derechos adquiridos, la Carta señala expresamente que ellos no pueden ser desconocidos ni vulnerados por normas expedidas con posterioridad al cumplimiento de las condiciones para su surgimiento, de manera que, se trata de posiciones y relaciones jurídicas especialmente protegidas.
Ello no se opone, como quedo dicho, a que en los casos en los cuales los derechos de los particulares colisionen con motivos de utilidad pública o interés social se establezcan restricciones, cargas o modificaciones a su ejercicio o, incluso, se disponga la expropiación de la propiedad (…) “Las meras expectativas aluden al eventual surgimiento de un derecho en el evento de que, en el futuro, se cumplan las condiciones previstas en la ley.
Se trata solo de la posibilidad o probabilidad de adquirir un derecho y, en esa medida, las autoridades en el marco de sus competencias podrían introducir reformas no solo en las condiciones para su surgimiento sino también para definir su alcance. No obstante lo Radicación: 25000-23-36-000-2023-00040-02 (74.149) Actor: Luis Edilberto Rodríguez Quintana Demandado: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca - CAR Medio de control: Reparación directa 19 72.
Por el contrario, el propio contenido del acuerdo de reorganización y del plan de negocios allegado al proceso evidencia que, para marzo de 2021 -esto es, casi diez años después de la declaratoria de la reserva y varios meses después de la inscripción de la afectación ambiental en el folio de matrícula inmobiliaria-, el proyecto urbanístico aún se encontraba en una fase meramente prospectiva y dependía de diversas contingencias futuras e inciertas, tales como el levantamiento de una medida cautelar que pesaba sobre el inmueble, la obtención de permisos y licencias, la vinculación de una firma constructora interesada en asociarse con el demandante, la consecución de financiación y la comercialización sobre planos de las unidades proyectadas. 73.
A lo anterior se suma que las anteriores propuestas se presentaron en el marco de un proceso de reorganización empresarial, originado, precisamente, por la insolvencia del demandante y debido al incumplimiento de sus obligaciones económicas, circunstancia que razonablemente incidía en la viabilidad financiera y comercial del proyecto, así como en la posibilidad cierta de obtener alianzas empresariales, financiación o respaldo económico para su ejecución. En esas condiciones, el proyecto descrito en el acuerdo de reorganización solo se refería a una expectativa de negocio condicionada a diversas contingencias. 74.
No pasa por alto la Sala que incluso las propias condiciones consignadas en el acuerdo de reorganización empresarial y la declaración rendida por la señora Luz Karime Lemus Yepes permiten concluir que no se acreditó la existencia de un daño cierto derivado de la frustración del proyecto urbanístico. Lo anterior, por cuanto en el aludido acuerdo se indicó que, mientras se desarrollaba el proyecto inmobiliario, el deudor -aquí demandante- continuaba percibiendo ingresos provenientes del arrendamiento de locales comerciales, del uso del terreno como parqueadero y del almacenamiento de equipos de construcción, actividades que -según se afirmó en el mismo flujo de caja proyectado a diez años- resultaban suficientes para atender las obligaciones derivadas del acuerdo de reorganización. De la misma manera, la referida testigo sostuvo que el señor Rodríguez Quintana continuó cumpliendo las obligaciones del acuerdo con los cánones de arrendamiento percibidos del inmueble, circunstancias que desvirtúan la existencia de un daño cierto.
Afectación de la explotación económica y desvalorización del inmueble 75. En primera instancia, el Tribunal concluyó que la declaratoria de reserva forestal no implicó la pérdida del uso ni del aprovechamiento económico del inmueble “Lote 1 Las Mercedes”. En el recurso de apelación, el demandante cuestionó dicha conclusión y reprochó la falta de valoración del dictamen pericial aportado con la demanda y de la prueba testimonial, pues, a su juicio, tales medios de convicción acreditaban la afectación de las facultades inherentes al derecho de propiedad, reflejada en la imposibilidad de destinar el predio a su vocación anterior, en ocasiones, dichas expectativas deben ser protegidas en virtud del artículo 83 mediante la adopción de medidas provisionales o de transición”.
(se resalta). Radicación: 25000-23-36-000-2023-00040-02 (74.149) Actor: Luis Edilberto Rodríguez Quintana Demandado: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca - CAR Medio de control: Reparación directa 20 urbanística, utilizarlo como activo de respaldo financiero y la pérdida de su valor comercial. 76. Con el propósito de acreditar tales afectaciones, el demandante aportó el dictamen pericial previamente relacionado (párrafos 44 a 54), el cual fue objeto de contradicción en la audiencia de pruebas celebrada el 2 de mayo de 2024 (párrafos 55 a 57).
La referida experticia tuvo como finalidad establecer la supuesta desvalorización del inmueble “Lote 1 Las Mercedes” y cuantificar los perjuicios que, según el actor, se derivaron de su inclusión dentro de la Reserva Forestal. Durante la audiencia de contradicción, el perito explicó que realizó una visita física al inmueble, identificó sus características constructivas y efectuó un proceso de homogeneización con fundamento en un predio ubicado en la misma zona, a partir de lo cual concluyó que la declaratoria de reserva generó una disminución equivalente al 70% del valor del terreno sin afectación. 77.
Asimismo, afirmó que la inclusión del predio dentro de la reserva eliminó su “potencial de desarrollo”, restringió sus posibilidades arquitectónicas y le otorgó una condición “monopsónica”, bajo el entendido de que “el único hipotético comprador sería el Estado”. Con fundamento en tales consideraciones, determinó una desvalorización del inmueble equivalente a $7.556’624.460 y estimó los perjuicios reclamados en una suma cercana a los catorce mil millones de pesos. 78.
Sin embargo, tales afirmaciones carecen del soporte técnico y argumentativo necesario para otorgar pleno mérito probatorio a la experticia, pues el análisis integral del dictamen y de las respuestas suministradas por el perito durante la audiencia de contradicción permite advertir deficiencias metodológicas y conceptuales que afectan sustancialmente su fuerza demostrativa.
Tales inconsistencias se evidencian, particularmente, en: (i) el soporte técnico y probatorio del porcentaje de afectación aplicado sobre el valor del terreno; (ii) la reconstrucción normativa del régimen urbanístico aplicable al inmueble antes de la declaratoria de reserva forestal; (iii) la acreditación concreta del supuesto potencial urbanístico presuntamente perdido;
(iv) la individualización específica de los usos permitidos respecto del inmueble objeto de avalúo; y (v) la demostración de perjuicios ciertos, actuales y verificables derivados de la imposibilidad de desarrollar un proyecto urbanístico específico. 79. En primer lugar, se advierte que el dictamen no explica de manera detallada cuáles fueron las variables de homogeneización y ponderación utilizadas40, cuál era 40 El experto explicó que acudió a un único predio de aproximadamente 74.000 m² ubicado en la zona (uso dotacional educativo) y que, debido a la diferencia de áreas respecto del inmueble objeto de avalúo, aplicó un proceso de homogenización reconocido por la Unión Panamericana de Asociaciones de Valuación. En los avalúos por método comparativo o de mercado, las variables de homogenización son los factores utilizados para hacer comparables entre sí los inmuebles analizados, corrigiendo las diferencias existentes entre el predio objeto de avalúo y los inmuebles tomados como referencia. Por ejemplo, normalmente se homogenizan variables como: 1.
Área del terreno. 2. Ubicación. 3. Uso del suelo. 4. Frente y forma del lote. 5. Topografía. 6. Topografía. 6. Accesibilidad. 7. Disponibilidad de servicios. 8. Tratamiento urbanístico. 9. Potencial edificatorio, entre otras. Por su parte, las variables de ponderación corresponden al peso o incidencia que cada uno de esos factores tiene dentro del análisis valuatorio, es decir, la medida en que determinada característica incrementa o disminuye el valor del inmueble frente a los comparables utilizados.
En este caso, l perito mencionó un “proceso de homogenización”, pero en realidad únicamente desarrolló un ajuste por área, sin explicar: qué Radicación: 25000-23-36-000-2023-00040-02 (74.149) Actor: Luis Edilberto Rodríguez Quintana Demandado: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca - CAR Medio de control: Reparación directa 21 el comportamiento del mercado inmobiliario aplicable al sector ni las razones por las cuales un único inmueble comparable resultaba suficiente para sustentar el avalúo realizado.
Tampoco se aportaron estudios de mercado, soportes documentales, ofertas concretas, registros de transacciones comparables u otra información que permitiera verificar objetivamente la razonabilidad de las cifras adoptadas. 80. Si bien en el capítulo 8 del dictamen, denominado “Investigaciones realizadas”, se indicó que “las investigaciones realizadas dieron como resultado una tendencia histórica del comportamiento de los precios de la tierra en el sector”, así como análisis de precios unitarios en revistas especializadas como Guía Inmobiliaria y Construdata, consultas a profesionales especializados y revisión de la base de datos de W.R. Ingenieros Avaluadores, lo cierto es que ninguno de tales soportes fue aportado con la experticia ni incorporado al proceso, de manera que no resulta posible verificar objetivamente el sustento técnico de las conclusiones a las que arribó el experto. 81.
Varias de las conclusiones del dictamen se sustentan en referencias generales a metodologías valuatorias, sin exteriorizar de manera suficiente y verificable el proceso técnico y empírico que condujo a los resultados finales. Durante la audiencia de contradicción el auxiliar reconoció que no adelantó un análisis específico orientado a determinar si el proyecto urbanístico que perseguía desarrollar el demandante era jurídicamente viable antes de la declaratoria de reserva forestal, pues se limitó a aplicar el principio valuatorio de “mayor y mejor uso” como criterio para estimar el potencial económico del inmueble. 82.
No obstante, el principio de “mayor y mejor uso” no puede convertirse en un habilitante para construir escenarios hipotéticos desvinculados de la realidad jurídica y urbanística concreta del inmueble. Por el contrario, dicho criterio exige identificar un uso física y jurídicamente permitido. Uno de los aspectos más relevantes que advierte la Sala consiste en que el perito partió de la premisa según la cual la inclusión del inmueble dentro de la Reserva Forestal Regional Productora del Norte de Bogotá comportó, por sí misma, la pérdida de su potencial urbanístico y económico, sin adelantar una reconstrucción técnica, individualizada y verificable del régimen urbanístico aplicable al predio antes de la declaratoria ambiental. 83.
Ciertamente, en la audiencia de contradicción el perito afirmó reiteradamente que “la misma declaratoria de reserva reconoce unos usos preexistentes” y, a partir de ello, concluyó que el inmueble podía desarrollar usos residenciales, industriales, comerciales, institucionales y de servicios antes de la afectación. Sin embargo, tales afirmaciones se sustentaron exclusivamente en referencias generales al contenido del Acuerdo 11 de 2011 y no en un análisis concreto del inmueble objeto de avalúo. 84.
El informe no relacionó certificados catastrales, conceptos urbanísticos, fichas normativas, análisis cartográficos específicos, licencias, consultas de uso del suelo, estudios de tratamiento urbanístico u otros documentos que permitieran identificar con precisión las condiciones urbanísticas y de ordenamiento territorial otras variables comparó, qué peso les asignó, cómo incidieron en el valor final, ni por qué un solo comparable era suficiente para concluir una desvalorización tan significativa (70%).
Radicación: 25000-23-36-000-2023-00040-02 (74.149) Actor: Luis Edilberto Rodríguez Quintana Demandado: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca - CAR Medio de control: Reparación directa 22 del predio ‘Lote 1 Las Mercedes’ antes del 9 de agosto de 2011. Tampoco se acreditó si el inmueble se encontraba clasificado antes de dicha afectación ambiental como suelo rural, suburbano o de expansión, cuáles eran los índices de ocupación y construcción aplicables ni cuáles eran las condiciones técnicas y urbanísticas relevantes para evaluar el potencial de desarrollo del proyecto inmobiliario alegado por el actor. 85.
El experto sostuvo que antes de la declaratoria se permitían “desarrollos residenciales” y que, dentro de ese concepto, podían incluirse desarrollos unifamiliares, bifamiliares o multifamiliares. No obstante, simultáneamente reconoció que no podía precisar cuántas viviendas podrían construirse, qué altura estaba permitida, cuál era el índice de ocupación o cuál era el índice de construcción aplicable, pues ello dependía del POT y de variables urbanísticas específicas que no fueron analizadas en el dictamen. 86.
En ese contexto, la Sala advierte que las conclusiones del dictamen sobre la supuesta pérdida del potencial urbanístico del inmueble no se sustentaron en la verificación concreta de las condiciones urbanísticas y de ordenamiento territorial aplicables al predio objeto de avalúo, sino en apreciaciones generales acerca de las restricciones derivadas de la declaratoria de reserva forestal, sin demostrar de manera objetiva si antes de dicha afectación existían elementos que permitieran inferir una posibilidad cierta y real de desarrollar el proyecto urbanístico pretendido por el demandante. 87.
La prueba testimonial tampoco permite acreditar la posibilidad cierta de desarrollo del proyecto inmobiliario referido, pues la señora Lemus Yepes manifestó que desconocía cuál era el uso del suelo aplicable al predio antes de la afectación ambiental y señaló que, según lo que había entendido, el proyecto resultaba viable porque se habían contratado arquitectos y el certificado de tradición y libertad no registraba afectaciones para ese momento; sin embargo, reconoció que no conocía los términos específicos del proyecto ni el grado de avance de las gestiones adelantadas para su ejecución. 88.
De manera similar se pronunció el señor David Alberto Calderón Cortés, quien aseguró que el demandante había realizado “las consultas pertinentes”; pero que no le constaba si antes de la declaratoria de reserva se habían solicitado permisos o licencias ante las autoridades competentes. En esas condiciones, las declaraciones rendidas no aportan elementos de convicción adicionales que permitan superar las deficiencias advertidas en el dictamen ni mucho menos acredita que el proyecto inmobiliario alegado hubiera superado el ámbito de una mera expectativa de negocio. 89.
Por otra parte, la Sala resalta que el propio Acuerdo CAR 11 de 2011 y el posterior PMA adoptado mediante el Acuerdo CAR 21 de 2014 reconocieron expresamente la permanencia de usos preexistentes y la protección de situaciones jurídicas consolidadas41. No obstante, el dictamen pericial omitió considerar que 41 En particular, el artículo 10 del Acuerdo 11 de 2011 dispuso que la declaratoria de reserva no desconocía derechos adquiridos ni situaciones particulares y concretas consolidadas.
Adicionalmente, el PMA reiteró que Radicación: 25000-23-36-000-2023-00040-02 (74.149) Actor: Luis Edilberto Rodríguez Quintana Demandado: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca - CAR Medio de control: Reparación directa 23 sobre el inmueble continuaban desarrollándose las actividades económicas que venían ejecutándose con anterioridad a la declaratoria ambiental, particularmente las relacionadas con parqueadero, bodegaje y arrendamiento de locales comerciales, conforme quedó consignado en el acuerdo de reorganización empresarial presentado ante la Supersociedades y fue corroborado por los testigos Luz Karime Lemus Yepes, David Alberto Calderón Cortés y William Polo León. 90.
En la audiencia de contradicción, el perito manifestó que no tuvo en cuenta dichas actividades porque los parqueaderos no aparecían expresamente previstos dentro de los usos compatibles de la reserva y, por ello, no los incorporó como una explotación económicamente relevante dentro del análisis de perjuicios. Sin embargo, tal apreciación desconoce que el análisis de los usos preexistentes exigía valorar las condiciones particulares consolidadas sobre el inmueble antes de la declaratoria ambiental, y no limitarse a un análisis general y abstracto del régimen de usos previsto en la reglamentación de la reserva. 91.
Otros aspectos problemáticos del dictamen corresponden a: (i) la afirmación reiterada del perito según la cual el inmueble adquirió una condición “monopsónica”, bajo el entendido de que “el único hipotético comprador sería el Estado” y, (ii) la reducción del valor del predio equivalente al 70%, dado que “basados en la experiencia avaluadora nacional las zonas de reserva como máximo alcanzarán el 30% del valor de las áreas circundantes sin ningún tipo de restricción”, pues dichas afirmaciones no se encuentran respaldadas en estudios de mercado, análisis de comportamiento inmobiliario, estadísticas de transacciones o muestras comparables que permitan concluir razonablemente que el inmueble hubiese quedado excluido del mercado inmobiliario privado o que sustente la depreciación del inmueble en dicho porcentaje. 92.
Por el contrario, la utilización de expresiones como “pareciera que el único hipotético comprador es el Estado” evidencia el carácter especulativo y conjetural de dicha afirmación. Asimismo, la referencia a la “experiencia valuatoria nacional” constituye un criterio subjetivo y una afirmación general que, sin mayores desarrollos técnicos o probatorios, resulta insuficiente para justificar la depreciación estimada. 93.
Finalmente, en relación con la tasación de perjuicios, se observa que el perito estimó un perjuicio total de $14.295’686.760, suma integrada, de una parte, por la supuesta desvalorización del inmueble derivada de la pérdida de su potencial urbanístico y de las restricciones incorporadas en el folio de matrícula inmobiliaria y, de otra, por una supuesta “pérdida monetaria” asociada a la eventual frustración de la negociación o comercialización futura del predio.
Sin embargo, no se acreditaron negociaciones concretas frustradas, contratos preparatorios, promesas de compraventa, etc., respecto del inmueble objeto de la litis. 94. Aunque los tres testigos refirieron eventuales propuestas de compra sobre el inmueble, ninguna de sus declaraciones permite acreditar la existencia de se mantendrían los desarrollos residenciales e institucionales existentes de conformidad con las normas específicas mediante las cuales hubiesen sido aprobados.
Radicación: 25000-23-36-000-2023-00040-02 (74.149) Actor: Luis Edilberto Rodríguez Quintana Demandado: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca - CAR Medio de control: Reparación directa 24 negociaciones concretas, pues no se demostraron aspectos esenciales como un precio cierto y definitivo, condiciones contractuales específicas, capacidad financiera de los interesados, acuerdos preliminares o etapas efectivamente avanzadas de estructuración del supuesto negocio y, en esa medida, no obran elementos de convicción que permitan concluir que la afectación a reserva forestal hubiera frustrado una negociación cierta o una oportunidad real y/o consolidada de venta del “Lote 1 Las Mercedes”. 95.
Además, se advierten inconsistencias relevantes entre el contenido del acuerdo de reorganización empresarial y los testimonios recaudados, en torno a la destinación concreta que el demandante pretendía dar al inmueble, pues mientras en el acuerdo se estipuló como eje central la construcción de un proyecto residencial destinado a generar recursos para el pago de las acreencias, los testigos Luz Karime Lemus Yepes, David Alberto Calderón Cortés y William Polo León afirmaron que, entre los años 2020 y 2021, el actor también adelantaba conversaciones orientadas a la venta del predio a terceros, supuestamente frustradas por la existencia de la afectación ambiental.
En esas condiciones, la prueba testimonial no solo resulta insuficiente para acreditar la existencia de negociaciones ciertas y consolidadas, sino que además evidencia la falta de congruencia sobre la destinación económica que realmente pretendía darse al inmueble. 96. En suma, la Sala considera que el dictamen pericial carece de la suficiente solidez metodológica y del soporte técnico y probatorio necesario para conferir certeza sobre la cuantificación de la supuesta desvalorización del inmueble y de las demás afectaciones alegadas en la demanda.
Para que una experticia tenga mérito demostrativo no basta con la formulación de conclusiones o estimaciones económicas, sino que resulta indispensable que el perito exponga el proceso cognoscitivo que condujo a tales conclusiones, esto es, las operaciones practicadas, los criterios técnicos empleados, las fuentes de información utilizadas y los soportes probatorios que permitan otorgar credibilidad a sus resultados. 97.
Se agrega a lo anterior que la declaratoria de la Reserva Forestal no comporta, por sí misma, una afectación del núcleo esencial del derecho de propiedad ni una ruptura de las cargas públicas. Las limitaciones derivadas de la regulación de usos del suelo y de la declaratoria de áreas protegidas constituyen una manifestación de la función social y ecológica de la propiedad, reconocida por la Constitución Política, y corresponden a cargas que, en principio, deben ser soportadas por los propietarios en atención a finalidades de interés general relacionadas con la protección ambiental.
Además, tratándose de una reserva forestal productora, el ordenamiento jurídico conserva posibilidades de aprovechamiento económico del bien y reconoce la permanencia de usos preexistentes y de situaciones jurídicas consolidadas, de modo que como no se acreditó en este caso una restricción singular o que hubiere vaciado materialmente el contenido del derecho de propiedad, no puede afirmarse que la medida hubiera impuesto al demandante una carga especial susceptible de reparación. 98.
Bajo ese contexto probatorio, las afectaciones alegadas por el actor se sustentan en meras expectativas, insuficientes para estructurar un daño cierto e Radicación: 25000-23-36-000-2023-00040-02 (74.149) Actor: Luis Edilberto Rodríguez Quintana Demandado: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca - CAR Medio de control: Reparación directa 25 indemnizable, razón por la cual se confirmará la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda.
Condena en costas en segunda instancia 99. De conformidad con lo establecido en el artículo 188 del CPACA, la liquidación y ejecución de la condena en costas se sujetará a las reglas del Código de Procedimiento Civil, actualmente CGP. El artículo 361 ibidem establece que las costas «están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho». 100.
De conformidad con lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 365 de esta codificación42, sería procedente la condena en costas en esta instancia a la parte demandante, toda vez que en esta providencia se resuelve desfavorablemente el recurso de apelación que propuso. 101. No obstante, el numeral 8 del artículo 365 de la norma referida dispone que “solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”. 102.
Esta Subsección había considerado que era procedente condenar en costas por el componente de agencias en derecho cuando el apoderado de la parte no realizaba ninguna actuación, sobre la base de que la designación de un abogado que ejerciera la defensa judicial de sus intereses genera agencias en derecho incluso por la sola vigilancia del proceso, manteniendo las responsabilidades que el mandato de apoderamiento conlleva y, aun en el evento de que se tratara de apoderados vinculados a su planta de personal43. 103.
No obstante, la Sala modifica su postura bajo el entendido de que solo hay lugar a fijar agencias en derecho cuando se encuentre probada su causación en el expediente derivada de la actuación efectiva de los apoderados, esto en consonancia con la exigencia dispuesta en el mencionado numeral 8 del artículo 365 del CGP. 42 “En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: “1.
Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código”. 43 Sobre las labores de vigilancia del proceso como criterio suficiente para fijar agencias en derecho se pueden consultar, entre otras, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencias del 19 de febrero de 2021, exp. 64.401, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico, 19 de marzo de 2021, exp. 68.836, C.P. María Adriana Marín; del 17 de junio de 2022, exp. 67.178, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico; del 21 de noviembre de 2022, exp. 68.941, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico y del 3 de febrero de 2023, exp. 69.319, auto de 9 de abril de 2021, C.P: María Adriana Marín, exp: 64.150 y auto de 19 de marzo de 2021, C.P: José Roberto Sáchica Méndez, exp: 65.193.
De acuerdo con lo consignado en los numerales 3 y 4 del artículo 366 del CGP, la fijación de agencias en derecho no se afecta en el evento en el que la parte haya litigado, incluso, a nombre propio -sin apoderado judicial-, pues incluso en ese caso tiene derecho a que se fije el monto de las agencias para retribuir su actuación. Por lo anterior, si la parte que actuó a nombre propio tiene derecho a que se le fijen agencias en derecho a su favor, a pesar de que no incurrió en el pago de honorarios de un apoderado judicial que lo representara, igual razonamiento debe hacerse extensivo a los eventos en los que un sujeto procesal actúa a través de un profesional del derecho que hace parte de su planta de personal, pues el hecho de que no se hayan realizado pagos adicionales a su salario no enerva la causación de las agencias en derecho como componente de la condena en costas.
Ver, por ejemplo, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 17 de febrero de 2023, exp: 68.199. Radicación: 25000-23-36-000-2023-00040-02 (74.149) Actor: Luis Edilberto Rodríguez Quintana Demandado: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca - CAR Medio de control: Reparación directa 26 IV.
PARTE RESOLUTIVA En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 21 de noviembre de 2025, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B.
SEGUNDO: Sin costas en segunda instancia.
TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, INCORPORARLA al expediente digital y remitir copia al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ZORANNY CASTILLO OTÁLORA FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Con salvamento parcial de voto Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF