1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá D.C., cuatro (4) de marzo de dos mil veintidós (2022) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-05862-01 Accionante: JUAN CARLOS RODRÍGUEZ LEÓN Accionado: COMISIÓN NACIONAL DE DISCIPLINA JUDICIAL Y OTROS Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Improcedencia / REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD – El accionante no interpuso recurso de apelación en contra del fallo de primera instancia / GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA – No releva a la parte de interponer los recursos que tenga a disposición. La Sala resuelve la impugnación interpuesta por el accionante contra la sentencia proferida el 8 de noviembre de 2021 por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por medio de la cual se declaró improcedente el amparo solicitado.
I. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda Por escrito presentado el 2 de septiembre de 2021, el señor Juan Carlos Rodríguez León instauró demanda de tutela contra la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, el Consejo Seccional de la Judicatura de Bogotá y la Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, debido proceso y derecho de defensa.
Radicación: 11001-03-15-000-2021-05862-01 Actor: Juan Carlos Rodríguez León Demandado: Comisión Nacional de Disciplina Judicial y otros Referencia: Acción de tutela 2 2. Hechos 2.1. El accionante advirtió que, el 21 de marzo de 2017, el señor José Manuel Henao Ramírez presentó una queja disciplinaria en contra suya, supuestamente porque le otorgó poder para que solicitara el reajuste o reliquidación de la mesada pensional y no se realizó la gestión encomendada. 2.2.
Luego de someterse a reparto, el 27 de junio de 2017, se profirió auto de apertura y se fijó la fecha para celebrar la audiencia de pruebas y calificación provisional para el 2 de noviembre de la misma anualidad. 2.3. El 23 de marzo de 2018, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Bogotá declaró la prescripción de la acción disciplinaria por la falta descrita en el numeral 6º del artículo 35 de la Ley 1123 de 2007, pero declaró disciplinariamente responsable al señor Juan Carlos Rodríguez León y lo sancionó con 5 SMLMV por la falta establecida en el numeral 1 del artículo 37 de dicha ley. 2.4.
La anterior decisión fue confirmada, el 12 de julio de 2021, por la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. 3. Fundamentos de la demanda de tutela La parte actora indicó que en la decisión cuestionada se incurrió en un defecto fáctico, toda vez que se le dio un alcance diferente a su declaración y no se tuvo en cuenta que no contaba con el expediente administrativo para poder iniciar las actuaciones correspondientes.
En un defecto procedimental absoluto, porque supuestamente se “actuó totalmente al margen del procedimiento previsto por la ley”, pues el fallo se notificó 5 años después de la falta disciplinaria, por lo que había operado la prescripción. Finalmente, se adujo que la decisión desconoció el precedente “sobre el alcance del principio de publicidad en prescripción de la acción disciplinaria”, razón por la que trajo a colación una providencia del Consejo Superior de la Judicatura.
Radicación: 11001-03-15-000-2021-05862-01 Actor: Juan Carlos Rodríguez León Demandado: Comisión Nacional de Disciplina Judicial y otros Referencia: Acción de tutela 3 Con base en lo anterior, la parte actora elevó las siguientes pretensiones (se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores): 1. Que se amparen constitucionalmente los derechos fundamentales vulnerados a la suscrito por parte de los accionados. 2.
En consecuencia, se ordene de manera inmediata se dejen sin valor legal las providencias constitutivas de la vulneración deprecada. 3. Las demás que se consideren pertinentes dentro del presente tramite de tutela. 4.- La admisión y el trámite de la demanda de tutela 4.1. Mediante auto del 6 de septiembre de 2021, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado admitió la demanda de tutela y ordenó notificar a las autoridades accionadas. 4.2.
La Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia señaló que su función es netamente administrativa, por lo que su única actuación consistió en registrar la sanción disciplinaria. 4.3. La Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá advirtió que la decisión cuestionada no incurrió en los defectos señalados por el accionante, toda vez que se profirió con apego al ordenamiento jurídico, con suficiente motivación fáctica y jurídica, con observancia del precedente y respeto a la Constitución Política.
Manifestó que se tuvieron en cuenta todas las pruebas que obraban en el expediente y, en razón de ello, se concluyó que se infringió el deber de diligencia profesional. 4.4. La Comisión Nacional de Disciplina Judicial solicitó declarar improcedente la demanda de tutela al incumplirse con el requisito de subsidiariedad, pues el accionante no recurrió la decisión de primera instancia “aún cuando conocía de la existencia del proceso y actuó en él de manera directa y sin representación de abogado”.
Manifestó que la decisión que se adoptó tuvo como sustento el material probatorio; además, que si bien la decisión fue consultada, lo cierto es que ello no constituye un “medio de impugnación” y que no operó la prescripción. Radicación: 11001-03-15-000-2021-05862-01 Actor: Juan Carlos Rodríguez León Demandado: Comisión Nacional de Disciplina Judicial y otros Referencia: Acción de tutela 4 5.- La sentencia de primera instancia Mediante sentencia del 8 de noviembre de 2021, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró improcedente la demanda de tutela, tras considerar que el accionante no presentó recurso de apelación en contra de la decisión adoptada en primera instancia en el proceso disciplinario, incumpliendo así con el requisito de subsidiariedad.
Finalmente, indicó que, si bien la decisión fue objeto del grado jurisdiccional de consulta, lo cierto es que “no por ello el juez constitucional puede invadir la órbita de competencia del juez natural ni aceptar que la tutela se emplee como un remedio válido para justificar la omisión en la interposición de recursos ordinarios”. 6.- La impugnación El accionante impugnó el fallo de primera instancia y manifestó que la Corte Constitucional, en la sentencia T-1029 de 2012, sostuvo que en aquellos eventos en los que la decisión es revisada en el grado jurisdiccional de consulta, se debe entender como cumplido el requisito de subsidiariedad, manifestación que, si bien se ha dado en procesos laborales, lo cierto es que se debe hacer extensivo en este tipo de casos.
II.- C O N S I D E R A C I O N E S 1.- La acción de tutela contra providencias judiciales La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en fallo de 31 de julio de 2012, unificó la postura en relación con la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales1. Posteriormente, a través de una nueva sentencia de unificación, la Sala Plena de la Corporación adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y 1 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 31 de julio de 2012, exp. 2009-01328-01, C.P. María Elizabeth García González.
Radicación: 11001-03-15-000-2021-05862-01 Actor: Juan Carlos Rodríguez León Demandado: Comisión Nacional de Disciplina Judicial y otros Referencia: Acción de tutela 5 excepcional para la protección de derechos fundamentales, como lo señala el artículo 86 Constitucional y, por ende, se consideró que el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características2.
Con fundamento en lo anterior, esta Corporación ha sostenido que los requisitos generales para la procedencia del mecanismo de amparo de derechos fundamentales que deben ser cuidadosamente verificados, son3: - Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, dado que el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. - Que se hayan agotado todos los medios –ordinarios y extraordinarios– de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. - Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se haya interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. - Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. - Que la parte actora identifique, de manera razonable, tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. - Que no se trate de sentencias de tutela. 2 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, exp. 2012-02201-01 (IJ), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 23 de febrero de 2017, exp. 2016-03336-00 (AC), C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, entre muchas otras providencias.
Radicación: 11001-03-15-000-2021-05862-01 Actor: Juan Carlos Rodríguez León Demandado: Comisión Nacional de Disciplina Judicial y otros Referencia: Acción de tutela 6 A su turno, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la sentencia C-590 de 2005, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, son los siguientes: - El defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. - El defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. - El defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. - El defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. - El error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. - La decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. - El desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. Radicación: 11001-03-15-000-2021-05862-01 Actor: Juan Carlos Rodríguez León Demandado: Comisión Nacional de Disciplina Judicial y otros Referencia: Acción de tutela 7 - La violación directa de la Constitución Política.
Así pues, la Corporación ha determinado que le corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales, de tal manera que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, los cuales deben ser alegados por el interesado4. 2.
Caso concreto La Sala partirá por determinar si en el presente asunto se cumplió o no con el requisito de subsidiariedad, pues esa fue la razón de la declaratoria de improcedencia del amparo en primera instancia y a ello, por consecuencia, se contrajo la impugnación. En cuanto al requisito de la subsidiariedad, el inciso 3 del artículo 86 de la Constitución Política prevé que la acción de tutela “sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial”, precepto reglamentado por el numeral 1 del artículo 6 del Decreto Ley 2591 de 1991.
En ese sentido, existiendo otros mecanismos de defensa judicial que resulten idóneos y eficaces para solicitar la protección de los derechos que se consideran amenazados o vulnerados, se debe recurrir a estos y no a la acción de tutela. Al respecto, la Corte Constitucional ha sostenido: Esta exigencia constitucional responde al principio de subsidiariedad del amparo, que pretende asegurar que no sea considerado en sí mismo una instancia más en el trámite jurisdiccional, un mecanismo de defensa que reemplace aquellos otros diseñados por el legislador y mucho menos, como se pretende en este caso, un camino excepcional para solucionar errores u 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 7 de diciembre de 2016, exp. 2016-00134-01, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto;
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 7 de diciembre de 2016, exp. 2016-02213-01, C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio; sentencia de 24 de noviembre de 2016, exp. 2016-02568-01, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, entre otras. Corte Constitucional, sentencias SU-556 de 2016, M.P. María Victoria Calle Correa;
SU-542 de 2016, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; SU-490 de 2016, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y SU-659 de 2015, M.P. Alberto Rojas Ríos. Radicación: 11001-03-15-000-2021-05862-01 Actor: Juan Carlos Rodríguez León Demandado: Comisión Nacional de Disciplina Judicial y otros Referencia: Acción de tutela 8 omisiones de las partes para corregir oportunidades vencidas en los procesos jurisdiccionales ordinarios5.
La Sala considera que en el presente asunto lo pretendido por el señor Juan Carlos Rodríguez León es corregir la irregularidad en la que incurrió al no interponer el recurso de apelación contra la decisión del 23 de marzo de 2018, a través de la cual la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Bogotá lo sancionó con multa de 5 SMLMV por la falta establecida en el numeral 1 del artículo 37 de la Ley 1123 de 2007: “demorar la iniciación o prosecución de las gestiones encomendadas o dejar de hacer oportunamente las diligencias propias de la actuación profesional, descuidarlas o abandonarlas”.
Lo anterior, se evidencia si se tiene en cuenta que, aunque el señor Rodríguez León afirmó en la demanda de tutela que la autoridad accionada incurrió en una serie de defectos, lo cierto es que lo pretendido por el mencionado ciudadano es que el juez constitucional se pronuncie respecto de la supuesta configuración de la prescripción de la conducta por la que se le sancionó, situación que debió discutir mediante la presentación del respectivo recurso de apelación contra la decisión de primera instancia, lo cual no ocurrió. En este punto, conviene mencionar que el accionante señaló que se desconoció la sentencia T-1029 de 2012, en la que se consideró que las decisiones que son consultadas cumplen con el requisito de subsidiariedad; sin embargo, la Sala observa que la Corte Constitucional, en la mencionada providencia, señaló que dicha consecuencia jurídica era aplicable a los asuntos laborales, sin hacerlo extensivo a todos los casos, lo que impide aplicarla al sub lite: 3.4.6.
En suma, la Sala concluye que las demandas de tutela que se dirigen contra los fallos expedidos en consulta en materia laboral satisfacen el principio de subsidiariedad, así no se hubiese promovido el recurso de apelación, porque es una forma de agotar el proceso ordinario y una estrategia legítima de litigio de la parte, que no puede considerarse como negligencia. De hecho la apelación no es necesaria para agotar todos los mecanismos jurídicos del proceso ordinario que tiene a disposición el interesado, cuando procede la consulta.
Esta es una interpretación que respeta las competencias de la Corte Constitucional y los principios establecidos en la Carta Política (se destaca). 5 Sentencia T-735 de 17 de octubre de 2013, M.P. Magistrado Ponente: Alberto Rojas Ríos. Radicación: 11001-03-15-000-2021-05862-01 Actor: Juan Carlos Rodríguez León Demandado: Comisión Nacional de Disciplina Judicial y otros Referencia: Acción de tutela 9 Adicionalmente, se aclara que esta Subsección ya se pronunció en un caso con similitudes fácticas y jurídicas al presente.
En dicha oportunidad se estudió el caso de un abogado que no apeló la decisión que lo sancionó disciplinariamente pero sí fue consultada, y se concluyó que no se cumplió con el requisito de subsidiariedad: Conviene mencionar que, si bien es cierto que la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura se pronunció en relación con la providencia mediante la que se sancionó al abogado Wilson José Zubiría Fernández, también lo es que ello se dio con ocasión del trámite del grado jurisdiccional de consulta, el que se encuentra consagrado en la ley en aras de garantizar el principio de la doble instancia -artículo 55 de la Ley 1123 de 2007- y no porque el mencionado señor hubiese hecho uso de los mecanismos con los que contaba para obtener el fin perseguido, que, como se dijo, radica en que se decrete la prescripción de la acción disciplinaria o, en su defecto, se desestimen las circunstancias de agravación por las que se elevó la sanción impuesta, lo que es una obligación de quien alega la trasgresión de sus derechos fundamentales, en este caso, el abogado Zubiría Fernández6.
La anterior postura también fue adoptada por la Sección Quinta del Consejo de Estado, en sentencia del 27 de mayo de 2021, en la que se sostuvo: En efecto, debe indicarse que el mecanismo ordinario con el que contaba el actor para exponer las inconformidades respecto del fallo disciplinario de 12 de octubre de 2018 proferido por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura del Atlántico, era el recurso de apelación7.
Sin embargo, el demandante guardó silencio ante esa autoridad judicial frente al proveído de primera instancia y omitió recurrir tal decisión, oportunidad en la cual pudo alegar o argumentar ante el Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria – hoy Comisión Nacional de Disciplina Judicial- lo concerniente a la prescripción de la acción disciplinaria.
Ahora, para la Sala no hay duda de que el sancionado no agotó los medios de defensa que tenía a su alcance, porque en el proceso disciplinario se surtió el grado jurisdiccional de consulta, el cual es automático ante la imposición de una sanción o decisión desfavorable al procesado, y cuando tal decisión no se recurra en apelación8. 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 2 de julio de 2019, expediente 2019-02115-00.
Esta decisión, cabe precisar, no fue impugnada. 7 Original de la cita: “Ley 1123 DE 2007 `Artículo 81: Recurso de apelación: Procede únicamente contra las decisiones de terminación del procedimiento, de nulidad decretada al momento de dictar sentencia de primer grado, de rehabilitación, la que niega la práctica de pruebas y contra la sentencia de primera instancia. (…)’. 8 Original de la cita: “Parágrafo 1° del artículo 112 de la Ley 270 de 1996: Las sentencias u otras providencias que pongan fin de manera definitiva a los procesos disciplinarios de que conocen en primera instancia los Consejos Seccionales de la Judicatura y no fueren apeladas, serán consultadas cuando fueren desfavorables a los procesados”.
Radicación: 11001-03-15-000-2021-05862-01 Actor: Juan Carlos Rodríguez León Demandado: Comisión Nacional de Disciplina Judicial y otros Referencia: Acción de tutela 10 Luego, la Sala considera que no se superó el requisito de subsidiariedad, pues, ante la omisión en la presentación del recurso procedente contra el fallo disciplinario de primera instancia, el actor pretende exponer sus inconformidades a través de la acción de tutela9.
Así las cosas, es claro que el hecho de que la decisión hubiera sido consultada no relevaba al abogado Juan Carlos Rodríguez León de interponer el recurso de apelación en contra de la decisión que lo sancionó, máxime si se tiene en cuenta que las situaciones que aquí se alegan son propias del proceso primigenio y fue su conducta pasiva lo que impidió que el superior abordara el análisis del tema que aquí se propone, sin que se pueda pretender con este medio -excepcional- que se revise la decisión adoptada.
Como consecuencia, se confirmará el fallo de primera instancia, porque la falta de presentación del recurso de apelación contra el fallo sancionatorio torna improcedente el amparo solicitado, pues, como lo ha sostenido el Consejo de Estado, la acción de tutela “no es un medio que remedie los desaciertos procesales de las partes”10. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 8 de noviembre de 2021, por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 27 de mayo de 2021, expediente 2021-01757-00 (AC), M.P. Luis Alberto Álvarez Parra. 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, providencia de 31 de mayo de 2018, exp. 25000-23-42-000-2018-00580-01(AC), M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
Radicación: 11001-03-15-000-2021-05862-01 Actor: Juan Carlos Rodríguez León Demandado: Comisión Nacional de Disciplina Judicial y otros Referencia: Acción de tutela 11 TERCERO: ejecutoriada esta providencia, ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
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