Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., veintisiete (27) de julio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 44001-23-33-000-2014-00140-01 (3920-2017) Demandante: Judith Cristina Zárate Torrenegra Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Vinculación de docente bajo la modalidad de educación contratada - orden nacional.
CONFIRMA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el veintinueve (29) de junio de dos mil dieciséis (2016) por el Tribunal Administrativo de la Guajira, por medio de la cual negó las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES La señora JUDITH CRISTINA ZÁRATE TORRENEGRA instauró demanda en contra de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES1 Que se declare la nulidad de las Resoluciones, (i) 18903 del 23 de septiembre de 2003;
(ii) 0027239 del 31 de diciembre de 2003; y (iii) 1845 del 08 de marzo de 2004, por medio de las cuales se negó el reconocimiento de la pensión gracia y se desataron desfavorablemente los recursos de reposición y apelación en contra del primer acto administrativo enunciado. 1 Folios 2 a 3. 2 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 44001-23-33-000-2014-00140-01 (3920-2017) Que a título de restablecimiento del derecho se condene a la UGPP a reconocer y pagar a la accionante la pensión gracia en cuantía equivalente al 75% del promedio salarial mensual devengado en el año anterior a la constitución del estatus pensional.
Asimismo, que se cancelen los reajustes sobre la prestación y los intereses moratorios que se causen por su falta de pago. Que la autoridad demandada dé cumplimiento al fallo en los términos de los «artículos 176, 177 y 178 del CCA.» (sic). HECHOS2 Los hechos en que se fundamenta la demanda pueden resumirse de la siguiente manera. Que la señora Judith Cristina Zárate Torrenegra nació el 13 de octubre de 1952 y cumplió los 50 años de edad en 2002.
Que en su vida laboral estuvo vinculada mediante Resolución 6478 de 2 de marzo de 1978 con retroactividad al 20 de enero del mismo año como maestra del nivel primaria en la Institución Educativa Divina Pastora Sede A del municipio de Riohacha, en la cual laboró ininterrumpidamente hasta el 1 de abril de 1983. Luego, fue trasladada a la sección secundaria mediante Resolución 08301 de 3 de junio de 1983, emanado del Ministerio de Educación Nacional, donde continuó laborando hasta el momento de presentación de la demanda.
Que la parte actora solicitó ante Cajanal EICE (hoy la UGPP), el reconocimiento y pago de la pensión gracia, a lo cual dicha entidad expidió la Resolución 18903 del 23 de septiembre de 2003 con la que negó la prestación. Que la accionante presentó recurso de reposición y en subsidio apelación contra el anterior acto administrativo, los cuales fueron resueltos a través de las Resoluciones 0027239 de 31 de diciembre de 2003 y 1845 del 08 de febrero del 2004, siendo confirmada la decisión inicial.
TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida mediante auto del 17 de septiembre de 20143 y notificada a la UGPP4, quien presentó memorial de contestación5, para lo cual manifestó que, la entidad demandada se opuso a las pretensiones de la demanda y expuso que el tiempo prestado como docente en el departamento de la Guajira entre 1980 y 1981 2 Folios 3 a 5. 3 Folios 137 a 138. 4 Folios 144 a 150. 5 Folios 183 a 188. 3 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 44001-23-33-000-2014-00140-01 (3920-2017) fue a través de vinculación del orden nacional, por lo que estos no podían ser computados para efectos de reconocer la pensión gracia. Propuso como excepciones que las denominó, (i) falta de requisitos pensionales (pensión gracia) o inexistencia de obligación y (ii) prescripción de mesadas.
En la audiencia inicial6 el tribunal estudió la excepción de prescripción y la encontró configurada respecto de las mesadas pensionales anteriores al 3 de abril de 2011, para lo cual advirtió que en caso de ser favorable las pretensiones de la demanda, esta se encuentra probada. Respecto de la otra excepción consideró que esta no era tal, sino un medio de defensa.
Adicionalmente, en esta diligencia se fijó el litigio en establecer, si la actora tiene derecho al reconocimiento de la pensión gracia, en virtud de la prestación de servicios mediante educación contratada cuya labor fue ejecutada en la Institución Educativa Divina Pastora. Finalmente se señaló que no existía ánimo conciliatorio y se efectuó el decreto de pruebas conforme al artículo 180 numeral 10 de la Ley 1437 de 2011.
En la misma acta se citó para la audiencia de prácticas de pruebas. En la audiencia de pruebas7 se incorporaron las pruebas documentales aportadas y se ordenó presentar alegatos de conformidad al artículo 181 del CPACA, oportunidad de la cual hicieron uso ambas partes8. De igual manera, el Ministerio Público conceptuó de fondo solicitando que se nieguen las pretensiones de la demanda.9 SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN10 El Tribunal Administrativo de la Guajira mediante sentencia del 29 de junio de 2016 negó las pretensiones de la demanda, argumentando que encontró probado que la demandante laboró como docente desde el 20 de mayo de 1978 en la Institución Educativa Divina Pastora, con vinculación de orden nacional, como consta en el acto administrativo de nombramiento que se hizo a través de la Resolución 6478 del 22 de mayo de 1978 emanada del Ministerio de Educación Nacional.
Advirtió que el cuerpo docente adscrito a los centros Educativos contratados, cuyos nombramientos provenían por ratificación del Ministerio de Educación Nacional, ostentaba el carácter de docentes nacionales. Concluyó que, si bien la actora laboró con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, 6 Folios 205 a 207. 7 Folios 218 a 227. 8 Folios 253 a 262. 9 Folios 263 a 265. 10 Folios 274 a 282. 4 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 44001-23-33-000-2014-00140-01 (3920-2017) se incumple con el presupuesto legal que establece el ordenamiento jurídico referido a que el tiempo laborado de servicio debe ser con vinculación exclusivamente territorial o nacionalizada, y en el caso de la señora Zárate Torrenegra, su vinculación era nacional, por tanto, se contraviene con los requisitos exigidos por el artículo 4 de la Ley 114 de 1913.
Por último, condenó en costas a la parte activa. EL RECURSO DE APELACIÓN11 La parte demandante en su escrito de apelación solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia, toda vez que la reclamante cumple con el total de los requisitos para acceder a la pensión gracia, quedando demostrado dentro del plenario toda su trayectoria como docente, plaza que a la fecha de radicación de la impugnación, aún ocupaba.
Por último, citó algunas sentencias de la Corte Constitucional en las cuales se concluye la interpretación que se le debe dar a la normativa que regula la materia y que demuestra que la actora sí tiene derecho y debe gozar la pensión de gracia. Por lo anterior solicitó que revoque la sentencia de primera instancia y en su lugar se acceda a las súplicas de la demanda.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La UGPP presentó escrito de alegatos de conclusión12, en el cual reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda y solicitó confirmar la decisión de primera instancia. La parte demandante y el Ministerio Público se abstuvieron de intervenir en el trámite de segunda instancia. CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que debe resolver la Subsección es determinar si la demandante cumplió con la totalidad de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente el relativo a mantener una vinculación con carácter territorial o nacionalizado durante al menos 20 años de servicio, y acreditar algún período en tal calidad anterior al 31 de diciembre de 1980.
Marco normativo y jurisprudencial 11 Folios 288 a 295. 12 Folios 319. 5 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 44001-23-33-000-2014-00140-01 (3920-2017) En primer lugar, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio prestacional que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1° señaló, «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Por su parte, el artículo 3° de la norma en cita estableció que, «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados. «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.
Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.
Posteriormente, la pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].
Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»13. Asimismo, con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los 13 Consejo de Estado, Sección Segunda-Subsección- A, Sentencia de 11 de octubre de 2007, C. P. Dr. Gustavo Gómez Aranguren, expediente 0417-07. 6 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 44001-23-33-000-2014-00140-01 (3920-2017) maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, pero no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos inicialmente previstos para el efecto.
Aunado a ello, la Ley 24 de 1947 consagró que: «Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año». De hecho, la Ley 4ª de 1966, en su artículo 4º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio».
Ahora bien, sobre el derecho bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980. Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos. «ARTÍCULO 15.
A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: (..) 2. Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Por otro lado, la jurisprudencia de esta Corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su 7 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 44001-23-33-000-2014-00140-01 (3920-2017) reconocimiento.
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199714 señaló que, «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto).
De hecho, en punto a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201815 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, respecto al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones. «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. 14 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón. 15 Proceso identificado con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), de Gladys Amanda Hernández Triana contra la UGPP. 8 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 44001-23-33-000-2014-00140-01 (3920-2017) v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.
Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse en primer lugar la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una delegación mediante la cual dichas autoridades posesionan a los educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.
Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 202216 la Sección Segunda también fijó como regla 16 Proceso identificado con radicación 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), de Hirma Nubia Jiménez Lozano contra la UGPP. 9 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 44001-23-33-000-2014-00140-01 (3920-2017) jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial, tal como sucede con el asunto bajo examen en esta oportunidad.
En tal sentido, conforme a la normativa y la línea jurisprudencial expuesta, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos. i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero en ningún caso acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por el un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. Resolución del caso concreto Con el fin de definir litigios como el presente, resulta necesario verificar el cumplimiento de las exigencias normativas señaladas previamente para consolidar el derecho a la pensión gracia. No obstante, en el asunto bajo estudio deberá enfocarse dicho análisis en el entendido de que los motivos de inconformidad del apelante único (los cuales circunscriben por congruencia la competencia de decisión 10 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 44001-23-33-000-2014-00140-01 (3920-2017) en esta instancia), se centran y limitan a determinar si la vinculación de la demandante con anterioridad al 31 de mayo de 1980 y a la vez la única en la modalidad de educación contratada, corresponde a una relación legal y reglamentaria) de naturaleza jurídica nacional, lo que le impediría que dicho periodo que va desde el 20 de enero de 197817 hasta el 5 de febrero de 200918 pueda ser tenido como válido para el reconocimiento de la pensión gracia. Pues bien, frente al primer requisito enunciado anteriormente relacionado con la edad, se observa que la señora Judith Cristina Zárate Torrenegra nació el 13 de octubre de 195219, de modo que cumplió los 50 años el 13 de octubre de 2002.
Respecto al segundo y tercer requisito atinente a la vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y a la acumulación de 20 años de servicio de la reclamante como docente territorial o nacionalizada, los cuales se estudiarán de manera conjunta en esta oportunidad (el cual es punto de debate en esta instancia), se advierte lo siguiente.
En primer lugar, según la constancia del 5 de febrero de 2009, suscrita por la profesional universitaria20 de la Secretaría de Educación del departamento de la Guajira, la docente Zárate Torrenegra prestó sus servicios en la Institución Educativa Divina Pastora, con vinculación nacional, a partir del 20 de enero de 1978. Igualmente se encuentra el certificado del FOMAG21 que señala el régimen de pensiones de la reclamante como de orden nacional.
De igual forma, se tiene el acta de posesión22, tal como se aprecia en la imagen que a continuación se incorpora, en la cual diáfanamente se demuestra que la demandante estuvo vinculada bajo la modalidad de educación contratada. 17 Folios 15 a 16 18 Folio 22. Certificado del delegado operativo de la educación contratada. 19 De conformidad con la partida de bautismo folio 28. 20 Folio 14 Autorizada mediante Resolución 1536 de fecha 15 de octubre de 2008. 21 Folio 15 a 17, C1. 22 Folio 19. 11 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 44001-23-33-000-2014-00140-01 (3920-2017) Además, se encuentra en el plenario el certificado laboral suscrito por el delegado operativo de educación contratada, que a continuación se detalla23 y que corrobora el tipo de vinculación de la docente.
De la misma manera se encuentra el certificado de la Secretaría de Educación Departamental de la Guajira del 5 de febrero de 200924, donde consta que la accionante fue vinculada como docente en la Institución Educativa Divina Pastora bajo la modalidad de educación contratada, desde el 20 de enero de 1978. Extendiendo el estudio de las pruebas obrantes en el proceso, se observa la Resolución 831 de 3 de junio de 1983 emanada del Ministerio de Educación Nacional, donde se puede extraer que la docente fue trasladada dentro de la misma Institución Colegio Divina Pastora del Vicariato Apostólico de Riohacha a partir del 1° abril de 1983 de la sección primaria a la sección secundaria.
Como consecuencia de lo anterior se puede concluir que muy a pesar de que no se cuenta con el acto de nombramiento de la docente Judith Cristina Zárate Torrenegra (Resolución 6478 de mayo 22 de 1978 emanada del Ministerio de Educación Nacional), de los demás elementos probatorios se encuentra demostrado de manera inequívoca que la reclamante fue vinculada a la Institución Colegio Divina Pastora del Vicariato Apostólico de Riohacha a partir del 20 de enero de 1978, bajo la modalidad de educación contratada de orden nacional. 23 Folio 20 y 21, C1. 24 Folio 22. 12 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 44001-23-33-000-2014-00140-01 (3920-2017) Teniendo meridiana claridad acerca de la modalidad de vinculación de la demandante, se tiene que, en relación con la educación contratada, esta Corporación en sentencia del 24 de julio de 200825, con ponencia de la consejera Bertha Lucía Ramírez de Páez, sostuvo: «[…] Mediante la Ley 20 de 1974, se aprobó el Concordato y el Protocolo Final entre la República de Colombia y la Santa Sede, suscrito en Bogotá el 12 de julio de 1973 y surge la Educación Misional Contratada.
Esta modalidad de prestación del servicio educativo posibilitó la ampliación de la educación en los sectores más apartados del país y en los antiguos territorios nacionales a través de la suscripción de contratos entre el Gobierno Nacional y la Iglesia Católica. “(…) Como servicio a la comunidad en las zonas marginadas, necesitadas temporalmente de un régimen canónico especial, la Iglesia colaborará en el sector de la educación oficial mediante contratos que desarrollen los programas oficiales respectivos y contemplen las circunstancias y exigencias específicas de cada lugar.
Tales contratos celebrados con el Gobierno Nacional se ajustarán a criterios previamente acordados entre éste y la Conferencia Episcopal, de conformidad con lo dispuesto en el Artículo VI. (…)” Con el fin de desarrollar los contratos mencionados en la norma transcrita, el Gobierno expidió el Decreto 2768 de 1975, que consagró normas para la celebración de los contratos entre el Gobierno Nacional y la Iglesia Católica y estableció que serían firmados por el Ministerio de Educación Nacional a nombre del Gobierno Nacional y por el respectivo Ordinario Competente a nombre de la Iglesia, y tienen como objeto la administración por parte de esta de los centros educativos en el sector de la educación oficial, su tenor literal es el siguiente: “Artículo cuarto. El nombramiento de rectores y directores, del personal docente, administrativo y de servicio, en los centros educativos bajo contrato, se hará de acuerdo con el siguiente procedimiento: 1.
El nombramiento de los rectores o directores de cada centro educativo o de cada conjunto de centros educativos bajo régimen contractual, lo hará el Ministerio de Educación Nacional entre los candidatos que presente el Ordinario competente. (…)” El Decreto 2484 de 1976 modificó el Decreto 2768 de 1975 y estableció que el Ordinario Competente (Iglesia Católica) presentará al Ministerio de Educación Nacional los nombres del personal directivo, docente y administrativo de cada Centro Educativo o de cada conjunto de Centros Educativos, para que este ratifique las novedades de personal, su tenor literal es el siguiente: “El Ministerio de Educación Nacional procederá a ratificar las novedades de personal de los Centros Educativos bajo contrato de acuerdo con el siguiente procedimiento: 1.
El Ordinario Competente presentará al Ministerio de Educación Nacional los nombres del personal directivo, docente y administrativo de cada Centro Educativo o de cada conjunto de Centros Educativos. (…)” 25 Radicación interna 2387-2006. 13 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 44001-23-33-000-2014-00140-01 (3920-2017) Mediante el Decreto 2155 de 1987, se derogaron los Decretos anteriores y en su lugar dispuso: “Artículo 1º Los contratos que de conformidad con el artículo trece del Concordato, se celebren entre el Gobierno Nacional y la Iglesia Católica en el sector de la educación oficial en las zonas contempladas en el artículo sexto del Tratado, se ajustarán a las siguientes reglas: 1.
Los contratos serán celebrados por el Presidente de la República y el Ministro de Educación Nacional, o por este último, de conformidad con las normas sobre competencia vigentes al momento de la firma, en nombre del Gobierno Nacional y por el respectivo ordinario competente a nombre de la Iglesia Católica. 2. Los contratos tienen como objeto la administración por parte de la Iglesia Católica de los Centros Educativos del Estado y de la Iglesia Católica que se rigen por las normas del Estado y cumplan los requisitos fijados en este Decreto. 3.
Para cada jurisdicción eclesiástica se celebrará un solo contrato, en cuyos anexos quedarán enumerados, por regiones, los institutos docentes que sean objeto de este régimen contractual. En caso de que una jurisdicción eclesiástica abarque varias jurisdicciones civiles, se podrán hacer tantos contratos cuantas sean las jurisdicciones civiles, según las conveniencias o exigencias legales. 4.
En cada contrato se establecerá la posibilidad de su revisión y actualización según lo exija el cambio de las circunstancias durante su vigencia. 5. La duración de cada contrato será por un tiempo mínimo de tres años y máximo de cinco, y podrán ser renovados por acuerdo entre las partes. 6. Como anexo de cada contrato figura un inventario de los bienes muebles e inmuebles que pertenezcan a cada centro educativo. 7.
Cuando el edificio del centro educativo del Estado pertenezca a la Iglesia Católica, en el contrato se mencionará expresamente el carácter eclesiástico de la propiedad del edificio. 8. Con cargo a las sumas señaladas en la ley de presupuesto de cada año y sus adiciones, se pagarán los sueldos y prestaciones sociales del personal directivo docente, docente y administrativo de los centros educativos bajo contrato, así como los gastos inherentes a la buena marcha de los centros educativos, sostenimiento de edificios, servicios públicos, material pedagógico y demás conceptos que aparezcan dentro de la ley de presupuesto.
Las partidas por aporte de cesantías y Ley 27 de 1974, las girará directamente el Ministerio de Educación Nacional al Fondo Nacional de Ahorro y al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, de acuerdo con la apropiación presupuestal respectiva. 9. Cada contrato requiere para su validez: a) Pago de impuesto de timbre en la Administración de Hacienda Nacional; b) Aprobación y registro presupuestal; c) Publicación en el DIARIO OFICIAL.
(…)” Con la expedición del Decreto 1268 de 2001 que reglamentó el artículo 200 de la Ley 115 de 1994 la competencia para la suscripción de estos contratos con Iglesias y Confesiones Religiosas se trasladó a las Entidades Territoriales con cargo de sus presupuestos, bajo la continua inspección y vigilancia del Ministerio de Educación Nacional.
Lo anterior permite concluir que el cuerpo docente adscrito a los Centros Educativos Contratados, cuyos nombramientos provenían por ratificación del Ministerio de Educación Nacional, ostentaban el carácter de docentes Nacionales. 14 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 44001-23-33-000-2014-00140-01 (3920-2017) Lo anterior significa que los sueldos y prestaciones sociales del personal directivo docente, docente y administrativo de los centros educativos bajo contrato, estarán a cargo de la Nación. La educación contratada se trata de una de las diversas formas de prestar educación pública, entendida como aquella que se financia con recursos oficiales, se ofrece en condiciones de gratuidad y debe llegar a los sectores sociales más pobres, en los que el Estado no puede proporcionar educación directamente sino por intermedio de estos contratos que quedan a cargo de la Nación. […]» En ese orden de ideas, los docentes vinculados a través de la educación contratada ostentan un vínculo laboral de naturaleza jurídica nacional, puesto que como quedó ampliamente expuesto dichos nombramientos son efectuados conforme a la celebración de los contratos suscritos entre el Gobierno Nacional y la Iglesia Católica, para lo cual se estableció que los salarios y prestaciones sociales del personal directivo docente, docente y administrativo de los centros educativos, bajo ese tipo de vinculación, estaría a cargo de la Nación. Por lo tanto, al evidenciar que la única vinculación de la demandante ocurrida desde el 20 de enero de 1978, no resulta computable para adquirir una pensión gracia, se concluye que no satisfizo el requisito de acreditar un lapso de labor como docente territorial o nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980 ni tampoco los 20 años de servicios exigidos por el ordenamiento jurídico para el reconocimiento de la pensión gracia. Bajo tal contexto, en el entendido de que la señora Judith Cristina Zárate Torrenegra no cumplió esta exigencia que es esencial para consolidar el derecho pretendido, resulta inane verificar los demás requisitos señalados previamente, pues ante este primer análisis se corrobora la necesidad de negar el reconocimiento de la prestación reclamada.
Con base en lo expuesto previamente, se estima que resultó acertado el estudio efectuado por el tribunal de origen en el fallo apelado para negar al reconocimiento de la prestación solicitada por la actora, de suerte que habrá de confirmarse dicha providencia. Condena en costas de segunda instancia Esta Subsección en sentencia del 7 de abril de dos mil dieciséis (2016),26 respecto de la condena en costas en vigencia del CPACA, concluyó que la legislación varió del Código Contencioso Administrativo al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo. 26 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291- 2014), demandante: José Francisco Guerrero Bardi. 15 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 44001-23-33-000-2014-00140-01 (3920-2017) Objetivo en cuanto prescribe que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, bien sea total o parcial o con abstención, según las reglas del Código General del Proceso; y valorativo, en cuanto se requiere que el juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes.
Conforme a las anteriores reglas, y en atención a que, el Consejo de Estado ya ha venido analizando la conducta de las partes en el proceso y la carencia de fundamentación jurídica, en el presente asunto se procederá a estudiar dicha situación a la luz de la normativa vigente. En el presente caso, de la revisión de la demanda y de la oposición a la misma, no se observa que sea manifiesta una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas.
Contrario a ello, ambas partes en sus escritos manifestaron razones en defensa jurídica de sus intereses. Por tal razón, al no encontrarse acreditado tal presupuesto normativo, no se condenará en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del veintinueve (29) de junio de dos mil dieciséis (2016) proferida por el Tribunal Administrativo de la Guajira que denegó las pretensiones de la demanda, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora Judith Cristina Zárate Torrenegra contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), según lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: ABSTENERSE de condenar en costas de segunda instancia a la parte demandante, según lo manifestado en la parte considerativa de la sentencia.
TERCERO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, 16 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 44001-23-33-000-2014-00140-01 (3920-2017) Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ