REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá DC, dieciocho (18) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024). Magistrado ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 85001-23-33-000-2015-00149-01 (60.540) Demandante: DEPARTAMENTO DE CASANARE Demandado: MUNICIPIO DE VILLANUEVA (CASANARE) Medio de control: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - APELACIÓN DE SENTENCIA Asunto: INCUMPLIMIENTO POR LA NO EJECUCIÓN DE APORTES EN EL OBJETO PACTADO Síntesis del caso: el Departamento de Casanare y el municipio de Villanueva (Casanare) celebraron un convenio interadministrativo para la construcción de viviendas de intereses social; sin embargo, el municipio no ejecutó los recursos desembolsados por la entidad demandante, por lo cual esta última ahora pretende recuperar sus aportes.

Decide la Sala los recursos de apelación interpuestos por la parte demandada y por uno de los llamados en garantía en contra de la sentencia del 14 de septiembre de 2017 (fls. 724 a 748 cdno. ppal.) proferida por el Tribunal Administrativo del Casanare mediante la cual se dispuso lo siguiente: “PRIMERO: DECLARAR que el Municipio de Villanueva incumplió las obligaciones pactadas en el convenio interadministrativo no. 0005 del 23 de junio de 2011 que suscribió con el departamento de Casanare, por las razones expuestas en la parte motiva.

SEGUNDO: LIQUIDAR JUDICIALMENTE el convenio interadministrativo no. 0005 del 23 de junio de 2011. En consecuencia: 1. DECLARAR que el Municipio de Villanueva debe reintegrar al departamento de Casanare la suma de $600.000.000, que le fueron entregados por este en virtud del convenio interadministrativo referido. 2. La suma mencionada deberá ser actualizada y devengará intereses moratorios desde la fecha de la entrega de los dineros, es decir, a partir del 1 noviembre de 2011, en la forma prevista en el artículo 4, numeral octavo, inciso final de la Ley 80 de 1993, modificada por la Ley 1150 de 2007, esto es, al doble del interés legal civil sobre el capital histórico actualizado, acorde con la variación del índice de precios al consumidor, siendo el índice inicial el que corresponda al 1 de noviembre de 2011 y el índice final el de la ejecutoria de esta sentencia. 2 Expediente: 85001-23-33-000-2015-00149-01 (60.540) Actor: Departamento de Casanare Controversias contractuales Apelación de sentencia 3.

A partir de la ejecutoria de esta sentencia, la suma que resulte de la anterior liquidación devengará intereses moratorios a la tasa prevista en el artículo 195 del CPACA.

TERCERO: DECLARAR INEFICAZ el llamamiento en garantía hecho por el Municipio de Villanueva a la Fundación Colombiana para el Desarrollo de Vivienda de Interés Social (COLVIVIENDA), por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

CUARTO: DECLARAR RESPONSABLES ante el Municipio de Villanueva a la Junta de Vivienda Comunitaria Santa Clara y la Corporación para el Avance Social y Ambiental de América (Corporación CASA), y a sus representantes legales, señora Patricia Eliana Ríos y Óscar Mendoza, por la totalidad de la condena.

QUINTO: NO CONDENAR en costas en la instancia.

SEXTO: Por Secretaría y sin esperar ejecutoria, COMPULSAR copias de esta sentencia con destino a la Fiscalía General de la Nación, a la Procuraduría General de la Nación, a la Contraloría General de la República, a la Contraloría Departamental y a la Oficina de Transparencia de la Presidencia de la República para lo de su competencia. Además, solicitar al fiscal general, al procurador general, al contralor general y al contralor departamental de Casanare, que designen vigilancia especial para los procesos penales, disciplinarios y fiscales que se adelanten o que se encuentren en curso en razón de la apropiación indebida de dineros y demás conductas conexas relacionadas con los dineros provenientes del convenio interadministrativo no. 0005 del 23 de junio de 2011 y del convenio asociativo de vivienda y alianza estratégica no. 001 del 29 de diciembre del mismo año.

SÉPTIMO: En firme este proveído, ORDENAR devolver los remantes, si los hubiere y archivar el expediente dejándose las constancias del caso.” (fls. 747 y 748 cdno. ppal. - negrillas y mayúsculas sostenidas del original). I.

ANTECEDENTES 1. La demanda Mediante escrito radicado el 24 de junio de 2015 (fl. 270 cdno. ppal.), el Departamento de Casanare en ejercicio del medio de control jurisdiccional de controversias contractuales presentó demanda (fls. 7 a 19 cdno. ppal.) en contra del municipio de Villanueva (Casanare) con las siguientes súplicas: “1.

Declarar que el municipio de Villanueva incumplió las obligaciones adquiridas en virtud del convenio interadministrativo no. 0005 de 2011. 2. Disponer la liquidación judicial del precitado convenio de acuerdo con el siguiente balance presentado por la asesora de vivienda departamental: [sigue tabla que indica que el valor no ejecutado por el municipio de 3 Expediente: 85001-23-33-000-2015-00149-01 (60.540) Actor: Departamento de Casanare Controversias contractuales Apelación de sentencia Villanueva, el total pagado por la entidad demandante y el monto a cargo de la entidad territorial demandada asciende a $600.000.000].

Ordenado (sic) al municipio de Villanueva que devuelva el valor total del convenio, es decir, $600.000.000 junto con los rendimientos financieros que hayan (sic) generado, sumas que deberán (sic) indexarse desde la fecha del vencimiento del plazo contractual, y sin perjuicio de esta actualización, en caso de no haberse pactado intereses moratorios, aplicar la tasa equivalente al doble del interés legal civil sobre el valor histórico actualizado.” (fls. 7 y 8 cdno. ppal.). 2.

Hechos Como fundamento fáctico de las pretensiones la parte demandante expuso, en síntesis, lo siguiente: 1) El 23 de junio de 2011, el Departamento de Casanare y el municipio de Villanueva (Casanare) suscribieron el convenio interadministrativo número 0005 para “aunar esfuerzos entre el Departamento de Casanare y el municipio de Villanueva para la construcción de vivienda nueva dentro del proyecto Santa Clara a 40 núcleos familiares ubicados en la zona urbana del municipio de Villanueva del Departamento de Casanare” por valor de $600.000.000 (correspondiente a los aportes desembolsados el 1 de noviembre de 2011 por el departamento) y un plazo de ejecución que venció el 10 de septiembre de 2013. 2) Para la construcción de las cuarenta (40) viviendas con los recursos entregados por el departamento demandante, el municipio demandado celebró el convenio asociativo de vivienda y alianza estratégica número 001 del 29 de diciembre de 2011 con la Junta de Vivienda Comunitaria Santa Clara y la unión temporal Casa Ciudadela Santa Clara (conformada por la Corporación para el Avance Social y Ambiental de América y la Fundación Colombiana para el Desarrollo de Vivienda de Interés Social) y se obligó –el municipio– a aportar $100.000.000 ($2.500.000 por cada vivienda), por su parte, la junta a entregar el lote donde se haría la construcción de las unidades habitacionales y, la unión temporal a gerenciar el proyecto y elaborar los diseños, además, de ejecutar la obra. 3) Sin embargo, al finalizar el plazo de ejecución del convenio interadministrativo número 0005 (10 de septiembre de 2013) el proyecto de vivienda no tenía ningún avance, en efecto, según los informes de la interventoría en esa fecha el porcentaje de ejecución era de cero por ciento (0%). 4 Expediente: 85001-23-33-000-2015-00149-01 (60.540) Actor: Departamento de Casanare Controversias contractuales Apelación de sentencia 3.

Contestación de la demanda y del llamamiento en garantía 1) El municipio de Villanueva (fls. 283 a 287 cdno. ppal.) propuso las excepciones de i) “hecho de un tercero”, porque el ente territorial actuó de buena fe y giró los recursos entregados por el departamento demandante a la Junta de Vivienda Comunitaria Santa Clara –conformada por los cuarenta (40) beneficiarios de los subsidios– y esta, a su vez, entregó $340.000.000 a la unión temporal Casa Ciudadela Santa Clara, en consecuencia, solo a ellos puede exigírseles el pago de los recursos no invertidos y, ii) “culpas compartidas”, por cuanto la entidad demandante nunca ejerció ninguna clase de vigilancia o supervisión sobre los recursos. 2) El curador ad litem de la Junta de Vivienda Comunitaria Santa Clara (fls. 48 a 51 cdno. 4), llamado en garantía por el municipio de Villanueva, manifestó que según la cláusula quinta del convenio interadministrativo número 0005 del 23 de junio de 2011 el manejo de los aportes hechos por el actor era ajeno a la junta y, por consiguiente, ninguna responsabilidad puede endilgársele a esta. 3) Por su parte, de conformidad con lo dispuesto en el auto del 18 de mayo de 2016 (fl. 530 cdno. ppal.), la Corporación para el Avance Social y Ambiental de América (integrante de la unión temporal Casa Ciudadela Santa Clara y llamada en garantía por el municipio demandado) guardó silencio, a pesar de que fue notificada en debida forma el 27 de noviembre de 2015 (fl. 11 cdno. 4). 4) De otro lado, el curador ad litem de la Fundación Colombiana para el Desarrollo de Vivienda de Interés Social (fls. 69 a 71 cdno. 4), llamada en garantía por el ente territorial demandado e integrante de la unión temporal Casa Ciudadela Santa Clara, esgrimió las excepciones de i) “incumplimiento de los requisitos legales para que proceda el llamamiento en garantía” y, ii) “ineficacia del llamamiento”, pues, el auto que aceptó el llamamiento en garantía se notificó (26 de octubre de 2016) seis (6) meses después de expedido (4 de noviembre de 2015). 4.

Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo del Casanare, en providencia del 14 de septiembre de 2017 accedió a las súplicas de la demanda (fls. 724 a 748 cdno. ppal.) con los siguientes fundamentos: 5 Expediente: 85001-23-33-000-2015-00149-01 (60.540) Actor: Departamento de Casanare Controversias contractuales Apelación de sentencia 1) El objeto del convenio interadministrativo número 0005 del 23 de junio de 2011 no fue ejecutado, en efecto, el departamento de Casanare aportó $600.000.000 para construir cuarenta (40) viviendas pero, el municipio de Villanueva (Casanare) no acreditó ninguna ejecución en relación con el mencionado proyecto, en consecuencia, la parte demandada adeuda dicha suma. 2) Así las cosas, la liquidación judicial del convenio comprende el monto de los aportes ($600.000.000) debidamente indexado y, en los términos del artículo 4 (numeral 8) de la Ley 80 de 1993, los intereses moratorios a una tasa del doble del interés legal civil sobre el valor histórico actualizado calculados desde el momento en que el departamento demandante desembolsó el dinero (1 de noviembre de 2013). 3) El llamamiento en garantía se efectuó por auto del 4 de noviembre de 2015 pero se notificó el 26 de octubre de 2016 al curador ad litem de la Fundación Colombiana para el Desarrollo de Vivienda de Interés Social, por lo tanto, es ineficaz de conformidad con lo dispuesto por el artículo 66 del Código General del Proceso (CGP), porque su notificación se realizó luego de transcurridos más de seis (6) meses.

No obstante, como el resto de los llamados en garantía no alegaron esa circunstancia y “se apropiaron de los dineros provenientes del Departamento de Casanare (…) serán declarados responsables ante el municipio de Villanueva por la condena que aquí se impone” (fl. 747 cdno. ppal.). 5. Recursos de apelación 1) El municipio de Villanueva (fls. 761 y 762 cdno. ppal.) cuestionó que no se tuviera en cuenta que el departamento, mediante resolución aún vigente –no se identifica el acto administrativo– asignó los $600.000.000 ($15.000.000 para cada uno) como subsidio de vivienda a los cuarenta (40) miembros de la Junta de Vivienda Comunitaria Santa Clara, en consecuencia, como el dinero ya no pertenecía a la entidad actora sino a los beneficiarios, quienes lo gestionaron de forma irregular, el municipio demandado ninguna responsabilidad tenía en relación con esos fondos. 6 Expediente: 85001-23-33-000-2015-00149-01 (60.540) Actor: Departamento de Casanare Controversias contractuales Apelación de sentencia 2) A su vez, el llamado en garantía Corporación para el Avance Social y Ambiental de América (fls. 755 a 760 cdno. ppal.) protestó el fallo de primer grado con fundamento en que la unión temporal, de la cual hacía parte, nunca recibió el dinero reclamado. 6.

Actuación surtida en segunda instancia Por auto del 15 de diciembre de 2017 (fl. 787 cdno. ppal.) se admitieron los recursos de apelación y el 6 de noviembre de 2018 (fl. 830 cdno. ppal.) se corrió traslado para alegar de conclusión, en dicho término la parte actora reiteró las razones expuestas en su demanda (fls. 834 a 840 cdno. ppal.); el municipio demandado (fls. 848 y 849 cdno. ppal.) y el llamado en garantía Corporación para el Avance Social y Ambiental de América (fls. 841 a 846 cdno. ppal.) insistieron en las razones de oposición de sus respectivas apelaciones; por su parte, el agente del Ministerio Público (fls. 850 a 859 cdno. ppal.) manifestó que el comprobado incumplimiento del convenio interadministrativo permitía confirmar el fallo impugnado; los curadores ad litem de los otros llamados en garantía (Junta de Vivienda Comunitaria Santa Clara y Fundación Colombiana para el Desarrollo de Vivienda de Interés Social) guardaron silencio.

II. CONSIDERACIONES Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado, la Sala procede a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) objeto de la controversia y anuncio de la decisión, 2) el caso concreto y, 3) condena en costas. 1. Objeto de la controversia y anuncio de la decisión Presentada la demanda oportunamente1, corresponde a la Sala determinar, conforme a la apelación de la parte demandada, si se debe revocar la decisión de primera instancia porque, a juicio del impugnante, los recursos entregados por el departamento demandante no eran de su propiedad sino de los beneficiarios de los 1 Las pretensiones son oportunas porque el plazo de ejecución del convenio interadministrativo terminó el 10 de septiembre de 2013 (fl. 144 cdno. ppal.), el trámite conciliatorio se surtió entre el 20 de junio y el 27 de agosto de 2014 (fl. 20 cdno. ppal.) y la demanda se presentó el 24 de junio de 2015 (fl. 270 cdno. ppal.). 7 Expediente: 85001-23-33-000-2015-00149-01 (60.540) Actor: Departamento de Casanare Controversias contractuales Apelación de sentencia subsidios de vivienda y, de conformidad con la impugnación del llamado en garantía, por razón de que la unión temporal de la cual hacía parte nunca recibió el dinero ahora reclamado.

La Sala modificará el fallo impugnado para excluir de la condena a los representantes legales de los llamados en garantía por cuanto no fueron parte ni intervinientes en el presente proceso, además, disminuirá el valor por el cual debe responder el llamado en garantía (Corporación para el Avance Social y Ambiental de América) ante el municipio demandado hasta el monto que efectivamente recibió la unión temporal que integraba.

No obstante, la reducción del monto a cargo de la mencionada corporación no afecta la condena impuesta al otro llamado en garantía (Junta de Vivienda Comunitaria Santa Clara) de pagar la totalidad de lo adeudado por ente territorial demandado a la parte actora, pues, como este punto no fue objeto de apelación debe mantenerse incólume en ese aspecto el fallo de primera instancia, en lo demás, se confirmará lo decidido por el a quo. 2.

El caso concreto 2.1 La titularidad de los recursos (subsidios de vivienda) entregados por el Departamento de Casanare al municipio de Villanueva (Casanare) 1) La parte demandada sostiene en su apelación que no está obligada a pagarle al departamento los recursos girados por cuanto el actor asignó ese dinero como subsidio de vivienda a los beneficiarios del proyecto inmobiliario, quienes lo manejaron irregularmente a través de la Junta de Vivienda Comunitaria Santa Clara; al respecto, es necesario precisar lo siguiente: a) A través de la Resolución número 176 del 18 de diciembre de 2009, el Departamento de Casanare asignó cuarenta (40) subsidios de vivienda de interés social en la modalidad de cofinanciación en dinero para el proyecto urbanístico Santa Clara en el municipio de Villanueva, con las siguientes consideraciones y condiciones: “Que el municipio de VILLANUEVA (…) ha venido cofinanciando, estructurando y poniendo en ejecución bajo la modalidad de alianza estratégica, convenio asociativo de vivienda o unión temporal con un 8 Expediente: 85001-23-33-000-2015-00149-01 (60.540) Actor: Departamento de Casanare Controversias contractuales Apelación de sentencia particular el proyecto urbanístico nucleado urbano ‘SANTA CLARA’ para el cual ha solicitado la cofinanciación del departamento consistente en la asignación inicial de 40 subsidios individuales del orden de DIEZ MILLONES DE PESOS M. CTE.

($10.000.000) por núcleo familiar, para un total de CUATROCIENTOS MILLONES DE PESOS M. CTE. de cofinanciación departamental. (…). Que igualmente, los 40 núcleos familiares preseleccionados por el municipio, deberán cumplir con todos y cada uno de los requisitos legales exigidos para ser beneficiarios del subsidio departamental de vivienda de interés social.

Corresponde al municipio la expedición de la correspondiente resolución de adjudicación de subsidio integrando todas las fuentes. (…). Igualmente, los beneficiarios quedan sujetos a todas y cada una de las condiciones, requisitos y limitaciones establecidas en la normativa departamental y municipal, las resoluciones de adjudicación de subsidio y el convenio suscrito entre el municipio y su asociado cooperante y compete al municipio su verificación y seguimiento.

El incumplimiento de estas obligaciones es causal de revocatoria del acto administrativo de asignación de subsidio. En estos casos, el subsidio otorgado retornará a la Gobernación de Casanare para su reasignación, sin perjuicio de las responsabilidades judiciales que puedan derivarse de la actuación reprochable. La Gobernación de Casanare o el municipio podrán exigir, de considerarlo necesario, la presentación de nuevos documentos soporte con posterioridad al acto de otorgamiento de subsidio.

El dinero del subsidio otorgado no se entregará directamente al núcleo familiar beneficiado, sino que se girará a la cuenta de manejo especial prevista en el convenio. En mérito de lo expuesto anteriormente,

RESUELVE

ARTÍCULO PRIMERO: ORDENASE el registro de la certificación de disponibilidad presupuestal (…).

ARTICULO SEGUNDO: ASÍGNESE a 40 núcleos familiares incluidos en el proyecto y cuya resolución de adjudicación de subsidio expedirá el municipio de VILLANUEVA, la cual se tendrá como parte integral de este documento, subsidio de vivienda de interés social consistente en un aporte en dinero por la suma de DIEZ MILLONES DE PESOS M.CTE. ($10.000.000) a cada uno, para un total de cofinanciación departamental inicial de CUATROCIENTOS MILLONES DE PESOS M. CTE.

($400.000.000.00) para aplicar exclusivamente al proyecto SANTA CLARA, bajo las condiciones establecidas en el convenio suscrito entre el municipio de VILLANUEVA y el asociado cooperante, la resolución de adjudicación y la presente resolución, de conformidad con la parte motiva del presente acto administrativo.” (fls. 198 y 200 cdno. ppal. - mayúsculas fijas del original y resaltado de la Sala). b) Posteriormente, mediante Resolución número 843 del 6 de agosto de 2010, para facilitar el manejo presupuestal del subsidio de vivienda, el departamento demandante modificó la forma de desembolso de los recursos con el fin de que 9 Expediente: 85001-23-33-000-2015-00149-01 (60.540) Actor: Departamento de Casanare Controversias contractuales Apelación de sentencia fueran consignados en la cuenta dispuesta por el municipio demandado en los siguientes términos: “Que, a fin de agilizar la ejecución de los subsidios y facilitar el control directo y supervisión por parte del municipio donde se encuentran los beneficiarios, se ha acordado con este y su asociado que el giro se haga directamente a la cuenta del Municipio de Villanueva, para que este a su vez proceda, previa verificación de las garantías establecidas, al giro de los recursos a la cuenta de manejo especial abierta conjuntamente con su aliado estratégico, cuya erogación deberá hacerse de conformidad con lo dispuesto en el convenio existente y la resolución anterior [se refiere a la Resolución número 176 del 18 de diciembre de 2009].” (fl. 166 cdno. ppal. - negrillas adicionales) c) Adicionalmente, por Resolución número 1324 del 31 de diciembre de 2010 (fls. 171 a 173 cdno. ppal.) la autoridad demandante aumentó cada subsidio en $5.000.000 para un total de $600.000.000 –$15.000.000 para cada uno de los cuarenta (40) beneficiarios–. d) En ese contexto, el departamento de Casanare y el municipio de Villanueva suscribieron el convenio interadministrativo número 0005 del 23 de junio de 2011 y pactaron lo siguiente en relación con las obligaciones específicas del demandado: “Cláusula Quinta.

Obligaciones de las partes. (…) B) Por parte del municipio: Se compromete a: 1. Que el proyecto cuente con el cierre financiero, para lo cual adelantara las acciones necesarias para lograr el mismo. 2. Invertir la totalidad de los recursos en la ejecución del objeto del convenio de conformidad con las especificaciones señaladas en el proyecto y que forman parte integral del presente convenio. 3.

Realizar las gestiones necesarias y celebrar los contratos respectivos que permitan llevar a cabo su ejecución. 4. Garantizar que se construya la solución, y se realice el mejoramiento de acuerdo a las condiciones y características técnicas de construcción de cada solución de vivienda previamente concertadas y revisadas por los beneficiarios, la coordinación del grupo de vivienda departamental y el municipio. 5.

Presentar los informes necesarios de obra e interventoría pertinentes a la gerencia del proyecto de vivienda departamental, sobre la ejecución y cumplimiento del convenio. 6. Realizar las gestiones necesarias para perfeccionar el presente convenio. 7. El municipio y el beneficiario deberán legalizar la construcción y el subsidio a través de la resolución de adjudicación, la protocolización, adjudicación de subsidio o registro de mejoras que contengan las limitantes de dominio para vivienda subsidiada. 8.

Realizar la construcción en los predios titulados a nombre de los beneficiarios o a los asignados por el municipio.” (fl. 36 cdno. ppal. - negrillas de la Sala). e) Luego de lo anterior, a través de la Resolución número 041 del 1 de marzo de 2012 el municipio demandado autorizó el desembolso de los fondos entregados por 10 Expediente: 85001-23-33-000-2015-00149-01 (60.540) Actor: Departamento de Casanare Controversias contractuales Apelación de sentencia el departamento a la cuenta bancaria de la Junta de Vivienda Comunitaria Santa Clara (fl. 313 cdno. ppal.), el cual se hizo efectivo el 7 de marzo siguiente (fl. 344 cdno. ppal.). 2) Ahora bien, sobre la base de las pruebas antes referidas y en consideración a que la impugnación de la parte demandada en ningún momento cuestiona la falta de ejecución del objeto del convenio interadministrativo (construcción de las unidades habitacionales con los recursos entregados por el actor), se advierte que el departamento nunca trasladó la titularidad de los recursos a los beneficiarios de los subsidios por cuanto se reservó el derecho de reasignar el subsidio en caso de incumplimiento, además, el municipio era el responsable del manejo y distribución de los fondos los cuales solo podían destinarse para la construcción de las soluciones de vivienda y, bajo ninguna circunstancia quedaban a libre disposición de las personas favorecidas o del municipio. 3) En efecto, de las pruebas allegadas al proceso se concluye que el departamento entregó al municipio los recursos para subsidiar cuarenta (40) viviendas de interés social por valor de $15.000.000 por cada una (para un total de $600.000.000), para lo cual cada beneficiario seleccionado por el demandado debía cumplir con los todos los requisitos previstos para el efecto, con la advertencia de que la desatención de esas exigencias conllevaría la revocatoria del subsidio cuyo monto retornaría al departamento.

En ese sentido, la mencionada Resolución número 176 del 18 de diciembre de 2009 estableció, claramente, que los beneficiarios quedaban sujetos a las condiciones, requisitos y limitaciones allí previstas las cuales serían verificadas por el municipio y si se detectaba alguna irregularidad se revocaría el auxilio con el consecuente retorno de los recursos al departamento para su reasignación. Aunque en este asunto no se discute el incumplimiento de dichas exigencias por parte de los beneficiarios, tales condicionamientos ponen en evidencia que el departamento no se desprendió de la titularidad de los recursos de manera definitiva, pues, el subsidio únicamente se consolidaría en favor de los cuarenta (40) particulares una vez se cumplieran todos los requisitos preestablecidos para el efecto, de lo contrario, los recursos regresarían al departamento, lo cual confirma que no se trató de una entrega incondicional del dinero. 11 Expediente: 85001-23-33-000-2015-00149-01 (60.540) Actor: Departamento de Casanare Controversias contractuales Apelación de sentencia 4) Así las cosas, la tesis del municipio carece de sustento (traslado total de la titularidad de los recursos en favor de terceros), por cuanto, el esquema de intermediación y el condicionamiento acordado para el desembolso evidencia que el departamento no transfirió la propiedad de los recursos, sino que, limitó su goce efectivo por parte de los destinatarios del auxilio económico hasta tanto se cumplieran todas las exigencias. 5) Adicionalmente, según la cláusula quinta del convenio interadministrativo el municipio demandado tenía la obligación de garantizar la construcción de las soluciones de vivienda (numeral 4), invertir la totalidad de los recursos en la ejecución del objeto del convenio (numeral 2) y realizar la construcción (numeral 8), lo cual indica que no hubo una entrega total en favor de los beneficiarios sino una destinación exclusiva para el cumplimiento de un fin específico, de ahí que el demandado, como responsable de la gestión de dichos recursos, debía asegurar su correcta destinación, razón de más para entender que esos recursos eran del departamento demandante y que la autoridad demandada no debía rendirle cuentas sobre estos. 6) La vigilancia sobre el destino del dinero estaba a cargo del ente territorial demandado y el incumplimiento de esa obligación no terminaba con la trasferencia del dinero en favor de la Junta de Vivienda Comunitaria Santa Clara, por cuanto, el cumplimiento del objeto pactado requería que el municipio actuara en forma diligente y cuidadosa hasta que se verificara la construcción efectiva de las viviendas, lo cual no se realizó. 7) Inclusive, en las citadas resoluciones y en el convenio interadministrativo se dispuso que el dinero no se entregaría directamente a los interesados; sin embargo, el demandado obvió esa circunstancia y le entregó el aporte departamental a la junta conformada, precisamente, por los beneficiarios, situación anómala que facilitó el mal manejo de los recursos. 8) Por lo expuesto, se confirmará en este aspecto el fallo impugnado, porque el municipio, responsable de la administración de los recursos, entregó el dinero pero no se construyeron las viviendas acordadas, sin que para el efecto pueda justificarse en la buena fe al momento del desembolso ni en el indebido manejo por parte de la 12 Expediente: 85001-23-33-000-2015-00149-01 (60.540) Actor: Departamento de Casanare Controversias contractuales Apelación de sentencia Junta de Vivienda Comunitaria Santa Clara, dado que era su deber ejercer control sobre el destino de los fondos y garantizar su correcto uso. 2.2 La ausencia de prueba sobre el recibo de dinero por parte de la Corporación para el Avance Social y Ambiental de América 1) El llamado en garantía Corporación para el Avance Social y Ambiental de América, como integrante de la unión temporal Casa Ciudadela Santa Clara, afirma que no hay pruebas sobre la recepción de fondos por parte de la unión temporal de la cual hacía parte; sobre el particular, se encuentra lo siguiente: a) El 29 de diciembre de 2011, el municipio de Villanueva, la Junta de Vivienda Comunitaria Santa Clara y la unión temporal Casa Ciudadela Santa Clara suscribieron el convenio asociativo de vivienda y alianza estratégica número 001 para aunar esfuerzos con el fin de construir cuarenta (40) viviendas del proyecto ciudadela Santa Clara con, entre otras, las siguientes cláusulas: “CLÁUSULA CUARTA.

APORTES. 1. Del Municipio. La suma de CIEN MILLONES DE PESOS ($100.000.000) MCTE correspondiente al subsidio en dinero para la construcción de las viviendas por valor de DOS MILLONES QUINIENTOS MIL PESOS ($2.500.000) a cada uno de los beneficiarios de conformidad con la Resolución no. 125 de 29-06-11. 2. Del Departamento de Casanare. La suma de SEISCIENTOS MILLONES DE PESOS ($600.000.000) MCTE, correspondiente al subsidio en dinero para la construcción de vivienda, es decir la suma de QUINCE MILLONES DE PESOS a cada uno de los beneficiarios según convenio no. del 23-06-11 suscrito entre el municipio de Villanueva y la Gobernación de Casanare. 3.

De la Junta. El lote de terreno ubicado [sigue dirección del inmueble] en el municipio de Villanueva (Casanare) donde se construirá el proyecto urbanización Santa Clara y los recursos de ahorro programado para el cierre financiero del proyecto. 4. Del aliado estratégico unión temporal Casa Ciudadela Santa Clara. El valor de trescientos mil pesos ($300.000) por beneficiario del subsidio de vivienda representado en la gerencia del proyecto y en los diseños y rediseños que requiera el mismo.

PARÁGRAFO. Los aportes determinados en los numerales 1, 2, 3, Se emplearán en la construcción del proyecto denominado Ciudadela Santa Clara. (…). CLÁUSULA SÉPTIMA. ACTIVIDADES Y OBLIGACIONES DE LAS PARTES. (…). OBLIGACIONES DE LA UNIÓN TEMPORAL CASA CIUDADELA SANTA CLARA. 1. Cooperar, mediante el aporte de recursos económicos, técnicos, administrativos, logísticos y de información, para el cumplimiento del objeto del convenio.

(…). 3. Realizar a todo costo la ejecución de la obra correspondiente de acuerdo con las especificaciones técnicas acordadas con la Oficina Asesora de planeación o con los cofinanciadores para las modalidades y beneficiarios incluidos en el presente convenio. (…). 8. Ejecutar idónea 13 Expediente: 85001-23-33-000-2015-00149-01 (60.540) Actor: Departamento de Casanare Controversias contractuales Apelación de sentencia y oportunamente el objeto del convenio.” (fls. 472 a 483 cdno. ppal. - mayúsculas fijas del original y negrillas de la Sala). b) El 10 de febrero de 2012, se suscribió el acta de inicio del anterior convenio asociativo de vivienda y alianza estratégica (fl. 499 cdno. ppal.). c) A su turno, el 7 de marzo de 2012 el municipio demandado consignó a la cuenta bancaria de la Junta de Vivienda Comunitaria Santa Clara los $600.000.000 aportados por el actor y el 13 de marzo siguiente, a través de un cheque de gerencia, se efectuó un retiro –el único registrado en dicha cuenta que concuerda con el valor recibido por la unión temporal2– por valor de $354.016.453 (fl. 344 cdno. ppal.). d) A través de comunicaciones del 18 de diciembre (fl. 424 cdno. ppal.), 26 de diciembre de 2012 (fl. 418 cdno. ppal.), 14 de enero (fl. 414 cdno. ppal.), 21 de enero (fl. 410 cdno. ppal.) y 26 de enero de 2013 (fl. 407 cdno. ppal.), el supervisor del convenio asociativo requirió a la unión temporal porque “no se ha evidenciado en el sito de las obras, un inicio real de ejecución de las mismas”. e) En reunión del 5 de febrero de 2013 (fl. 398 cdno. ppal.), el representante legal de la unión temporal advirtió que “solo se ha recibido el recurso transferido por los beneficiarios equivalente al 30% de los subsidios” los cuales fueron “usados en compra de materiales [que] están en la bodega principal del contratista” (fl. 398 cdno. ppal.), adicionalmente, manifestó que hasta ese momento solo “han recibido plata de la gobernación” (fl. 400 cdno. ppal.). f) Además, el 13 de febrero de 2013, la unión temporal solicitó al municipio demandado la autorización para efectuar “el giro por la suma de $10.000.000 al ingeniero [sigue nombre del profesional] por concepto de anticipo, según contrato (…) cuyo objeto es mano de obra para la construcción de la cimentación de las 4 torres de las edificaciones de la urbanización Santa Clara” (fl. 390 cdno. ppal.), para 2 Se aportaron los extractos bancarios de la cuenta bancaria de la Junta de Vivienda Comunitaria Santa Clara entre mayo de 2011 y febrero de 2017 (fls. 337 a 353 cdno. ppal. y 2 a 164 cdno. 4) y, además del retiro del 13 de marzo de 2012 por valor de $354.016.453, se hicieron los siguientes por un total de $366.100.000: $74.000.000 en febrero, $127.600.000 en marzo, $39.900.000 en abril, $25.000.000 en mayo, $28.000.000 en julio, $32.000.000 en agosto, $16.000.000 en septiembre, $5.000.000 en octubre y, $18.600.000 en noviembre de 2013, además, se advierte que no se efectuó ninguna consignación. 14 Expediente: 85001-23-33-000-2015-00149-01 (60.540) Actor: Departamento de Casanare Controversias contractuales Apelación de sentencia lo cual adjuntó el respectivo contrato (fls. 391 a 396 cdno. ppal.) y una factura de compra de materiales de construcción (fl. 397 cdno. ppal.). g) Ante la falta de avance, el 23 de mayo de 2013 el supervisor le informó al municipio demandado que a pesar de que se entregó el “30% correspondiente a $354.000.000 en favor de la unión temporal Ciudadela Santa Clara a título de anticipo de los 40 contratos privados de obra suscritos entre el aludido aliado estratégico [se refiere a la unión temporal] y los beneficiarios del proyecto” aún no se iniciaba la construcción de las viviendas (fls. 333 y 334 cdno. ppal.). 2) En ese contexto, se concluye que la unión temporal sí recibió parte de los fondos aportados por el departamento para la ejecución del proyecto, tal como lo reconoció su representante legal y lo corroboró el supervisor del convenio asociativo, el hecho de adquirir materiales y solicitar recursos para contratar mano de obra también dan cuenta de ello, no otra interpretación podría dársele a su comportamiento, pues, la compra de materias primas y la contratación del personal para levantar estructuras son actos propios de quien asume la responsabilidad de llevarla a cabo, lo cual requería la inversión de los recursos económicos aportados por el actor.

Para adelantar la gerencia y elaborar los diseños, labores que constituían el aporte de la unión temporal, no se necesitaba financiación adicional o externa –era su obligación asumir el costo de su contribución–, a diferencia de la ejecución material de la obra que sí lo exigía, contexto en el cual se giraron los fondos pero no fueron empleados para alcanzar la finalidad acordada. 3) Así las cosas, la unión temporal, integrada por uno de los apelantes, recibió una parte de los aportes hechos por el departamento ($354.016.453) para la construcción de las viviendas, si bien la falta de avance de las obras es evidente – ni siquiera fue cuestionada por los apelantes– lo cierto es que no es posible revocar la condena hecha en su contra (responder ante el municipio por el total de los subsidios entregados por el actor) sino, únicamente, disminuirla hasta el monto efectivamente girado a la unión temporal.

Como la unión temporal, de la cual forma parte uno de los apelantes, recibió $354.016.453 de los subsidios entregados por el actor, y aunque es innegable que no se invirtieron los recursos en el objeto pactado, este hecho no justifica una 15 Expediente: 85001-23-33-000-2015-00149-01 (60.540) Actor: Departamento de Casanare Controversias contractuales Apelación de sentencia condena por la totalidad del monto reclamado, en consecuencia, se modificará el fallo impugnado para limitar la responsabilidad del llamado en garantía. En esa línea, le asiste parcialmente la razón al apelante por lo cual se disminuye el valor por el cual debe responder ante el municipio demandado, sin perjuicio de que el ente territorial puede recabar el total de los aportes ($600.000.000) a la Junta de Vivienda Comunitaria Santa Clara, porque ese aspecto del fallo de primer grado no fue apelado, y frente al constructor puede hacerlo hasta la suma que este efectivamente recibió ($354.016.453) En otros términos, la Junta de Vivienda Comunitaria Santa Clara individualmente responde ante el ente territorial demandado por $600.000.000 mientras que la Corporación para el Avance Social y Ambiental de América (integrante de la unión temporal Casa Ciudadela Santa Clara) hasta la suma de $354.016.453, sin que en ningún caso el municipio pueda recibir por parte los llamados en garantía más del total de los aportes entregados por el departamento actor (600.000.000).

Por último, se mantendrá el reconocimiento de intereses moratorios en los términos dispuestos en el fallo de primera instancia porque este punto no fue objeto de apelación. 3. Condena en costas En los términos de los artículos 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y 365 del Código General del Proceso, no se condenará en costas en la medida en que los recursos prosperaron parcialmente.

En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A: 1º) Modifícase el ordinal cuarto de la parte resolutiva de la sentencia del 14 de septiembre de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo del Casanare el cual queda así: 16 Expediente: 85001-23-33-000-2015-00149-01 (60.540) Actor: Departamento de Casanare Controversias contractuales Apelación de sentencia CUARTO: DECLARAR RESPONSABLE ante el municipio de Villanueva a la Junta de Vivienda Comunitaria Santa Clara por la suma de $600.000.000 y a la Corporación para el Avance Social y Ambiental de América (integrante de la unión temporal Casa Ciudadela Santa Clara) por $354.016.453, sin que en ningún caso el municipio pueda recibir más de $600.000.000. 2º) Confírmase en lo demás el fallo apelado. 3º) Abstiénese de condenar en costas. 4º) Ejecutoriada la presente sentencia, por la secretaría devuélvase el expediente al tribunal de origen para lo su cargo, previas las correspondientes constancias secretariales de rigor.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente de la Sala (Firmado electrónicamente) FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado (Firmado electrónicamente) MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado (Firmado electrónicamente) Constancia: la presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.