CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C CONSEJERO PONENTE: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., diez (10) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 25000-23-36-000-2012-00571-02 (65.257) Demandante: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano -IDU- Proceso: Reparación Directa UNICO APELANTE – garantía de la non reformatio in pejus y el principio de congruencia- COMPETENCIA EN SEGUNDA INSTANCIA – tratándose de un único apelante se limita a los reparos de la alzada- CADUCIDAD EN OCUPACIÓN POR OBRAS CON VOCACIÓN DE PERMANENCIA-Cómputo desde que finalizan las obras, que es cuando se materializa el daño-.
CARGA DE LA PRUEBA -colaboración con la administración de justicia y la práctica del dictamen pericial-. Surtido el trámite de ley, sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 14 de marzo de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección «A», que declaró la responsabilidad patrimonial del Instituto de Desarrollo Urbano -IDU-, por la ocupación permanente del predio identificado con el folio de matrícula inmobiliaria No. 50s-499859, perteneciente a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca -CAR-.
SÍNTESIS DEL CASO Con ocasión de la construcción de algunos tramos viales, contemplados dentro del objeto del Contrato de Obra No. 042 de 2009, en la intersección de la avenida Boyacá y la avenida Villavicencio (Bogotá), el IDU, presuntamente, ocupó, de forma permanente, una franja de terreno, dentro del predio de mayor extensión identificado con la matrícula inmobiliaria 50S-499859, cuyo propietario es la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca -CAR-.
Proferida la sentencia condenatoria, de primera instancia, el IDU apeló esta decisión, por considerar que, sobre las pretensiones relativas al tramo «oreja nor-occidental», operó la caducidad del medio de control, al estimar que es una obra terminada con anterioridad al Contrato de Obra No. 042 de 2009.
ANTECEDENTES Radicación: 25000-2336-000-2012-00571-02 (65.257) Demandante: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca Demandado Instituto de Desarrollo Urbano -IDU- Medio de control: Reparación directa 2 La demanda El 29 de noviembre de 20121, por intermedio de apoderado judicial, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca -CAR-, interpuso demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa, con la finalidad que se declare la responsabilidad patrimonial de Instituto de Desarrollo Urbano -IDU-, por la ocupación permanente de un terreno de menor extensión, dentro del predio denominado el «Tunal», identificado con el folio de matrícula 50S-499859; las pretensiones se formularon, en los siguientes términos: «(…) PRIMERA: Se declare responsable al Instituto de Desarrollo Urbano IDU de la reparación patrimonial que debe hacer a la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA CAR, a causa del daño antijurídico causado por la ocupación permanente de una parte de terreno de menor extensión, que hace parte del terreno de mayor extensión denominado el Tunal distinguido con el folio de matricula (sic) inmobiliaria 50S-499859 y al que corresponde el registro catastral número 58S 195(U/5313) de propiedad de la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA CAR.
La parte de terreno de menor extensión ocupada para la construcción de la intersección vial de la Avenida Villavicencio con Avenida Boyacá junto con las orejas y conectantes viales y que es motivo de la presente acción, tiene una extensión de ocupación de TREINTA Y SEIS MIL CUATROCIENTOS NOVENTA Y CINCO con DOS (36495,2) METROS CUADRADOS, y estas(sic) comprendida dentro de los siguientes linderos: A) OREJA NOR-OCCIDENTAL: POR EL COSTADO NORTE: Partiendo del punto 8 al punto 28, pasando por el punto 47 en dirección oriente y en distancia total 18.60 metros, colindando en este tramo con predio del IDU-Portal El Tunal de Transmilenio 01-00-00-0024-1002-00.
POR EL COSTADO ORIENTAL: Partiendo del punto 28 al punto 55, pasando por los puntos 48, 49, 50,51, 52, 53, 54 en dirección sur y en distancia total de 239.96 metros, colindando en este tramo con la margen occidental de la Avenida Boyacá. POR EL COSTADO SUR: partiendo del punto 55 al punto 26, pasando por los puntos 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 36, 37 en dirección occidente y en distancia total de 198.80 metros colindando en este tramo con la margen norte de la Avenida Villavicencio.
POR EL COSTADO OCCIDENTE, partiendo del punto 26 al punto 8, pasando por los puntos 27, 15, 16, 17, 1, 2, 22, 40, 41, 42, 6, 7 en dirección nororiente y en distancia total de 344.89 metros, colindando en este tramo con el lote denominado CAR-, Bodega y con predio del IDU -Portal El Tunal de Transmilenio. Que el área es de 17847,85 metros cuadrados área de la Oreja 887,5 metros cuadrados área nueva intervenida y 483,63 metros cuadrados área nueva intervenida. 1 Ff. 8-26 C.1.
Radicación: 25000-2336-000-2012-00571-02 (65.257) Demandante: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca Demandado Instituto de Desarrollo Urbano -IDU- Medio de control: Reparación directa 3 (…) B) OREJA NOR-ORIENTAL (…) Que el área es de 16799,58 metros cuadrados. C) OREJA SUR-ORIENTAL (…) Que el área es de 476,64 metros cuadrados El inmueble en mayor extensión en donde se ubica la ocupación permanente, objeto de esta demanda, es el lote de terreno denominado el Tunal, cuyo folio de matricula (sic) es el 50S-499859 y comprendido dentro de los siguientes linderos: (…) SEGUNDA: Que como consecuencia de la anterior declaración se condene al Instituto de Desarrollo Urbano IDU a responder patrimonialmente e indemnizar en forma plena y completa a la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA CAR, en la suma de SEIS MIL OCHOCIENTOS OCHENTA Y UN MILLONES TRESCIENTOS CINCUENTA Y CINCO MIL SETENTA PESOS, ($ 6,881,355,070), por concepto del daño antijurídico causado por la ocupación permanente de una parte de su inmueble de mayor extensión cuyo folio de matrícula es el 50S-499859, y cuyos terrenos utilizados se encuentran ubicados en la intersección vial de la avenida Villavicencio con avenida Boyacá donde se construyeron las orejas y conectantes viales.
TERCERA: Que la Precitada suma a pagar atienda a los principios de reparación integral y equidad, es decir, que entre otras, debe ser indexada o con la debida liquidación de intereses, tal como lo ha sostenido el Honorable Consejo de Estado. CUARTA: La sentencia, una vez ejecutoriada, protocolizada y registrada obrará como título traslaticio de dominio a nombre del Instituto de Desarrollo Urbano IDU, conforme al artículo 191 del Código de Procedimiento Administrativo.
(…)» Como fundamento de las anteriores pretensiones, se relataron como hechos de la demanda, que la Corporación Autónoma Regional de la Sabana de Bogotá y de los Valles de Ubaté y de Chiquinquirá (CAR), junto con el Instituto de Crédito Territorial, adquirió cuatro lotes de terreno que conformaban la hacienda denominada el «Tunal», situados en el barrio «Las Cruces», que contaban con una extensión de un millón ochocientos veinticinco mil noventa y seis metros cuadrados, de la Institución de beneficencia “Zoraida Cadavid Sierra”.
Dicho negocio jurídico se celebró, a través de Escritura Pública del 20 de diciembre de 1968 y se registró el 15 de enero de 1969. Luego, por Escritura Pública 3478 del 15 de noviembre de 1978 de la Notaría 18 de Bogotá, se efectuó la división material del referido inmueble, correspondiéndole a la CAR un inmueble de noventa y dos hectáreas ocho mil setecientos sesenta y nueve Radicación: 25000-2336-000-2012-00571-02 (65.257) Demandante: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca Demandado Instituto de Desarrollo Urbano -IDU- Medio de control: Reparación directa 4 metros con cuarenta y nueve centésimas de metro cuadrado, el cual se identificó con el folio de matrícula 50S-499859.
El 23 de noviembre de 2009, comenzó la ejecución del Contrato de Obra IDU -042 de 2009, celebrado entre el Instituto de Desarrollo Urbano IDU y la sociedad Ingenieros Constructores e Interventores Icein S.A., que tuvo por objeto la construcción de las «Orejas Nororiental, Suroccidental, Conectantes Nor-Oriental, Sur-oriental y Sur Occidental, retorno sentido norte-norte de la Avenida Boyacá y Reforzamiento estructural de los Puentes Vehiculares Existentes de la Avenida Villavicencio con la Avenida Boyacá, correspondiente al Proyecto de Obra 130 del “Acuerdo 2005 de Valorización en Bogotá D.C.».
En virtud de dicho contrato, se edificaron las orejas que permiten a quienes se desplazan por la avenida Boyacá desde el norte tomar la avenida Villavicencio hacia el oriente, así mismo, esta facilita a quienes se desplazan por la avenida Boyacá desde el sur, tomar la avenida Villavicencio hacia el occidente. Se relató que la ejecución del referido contrato terminó el 7 de enero de 2011.
En la demanda, se alega que la obra ejecutada en virtud de dicho contrato ocupó parcialmente el inmueble perteneciente a la CAR. Relata la parte actora, que la Alcaldía Mayor de Bogotá profirió el Decreto 316 del 19 de julio de 2007, cuyo objeto fue declarar las condiciones de urgencia para la adquisición de predios mediante expropiación administrativa, más concretamente, las propiedades necesarias para la edificación de las obras de valorización contempladas en el Acuerdo 180 de 2005, por Decreto 316 del 19 de julio de 2007.
Pese a contar con la posibilidad de acudir a dicho procedimiento, expuso el escrito de demanda que el IDU ni realizó una oferta de compra, ni profirió resolución ordenando la expropiación, ni se inscribió en el folio de matrícula inmobiliaria 50S-499859, actos dirigidos a la enajenación de la zona que sería ocupada por las orejas y conectantes construidas, en extensión de 36495,2 m2.
Contestación de la demanda, Instituto de Desarrollo Urbano -IDU-2 2 Ff.65-89 C1. Radicación: 25000-2336-000-2012-00571-02 (65.257) Demandante: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca Demandado Instituto de Desarrollo Urbano -IDU- Medio de control: Reparación directa 5 A través de su apoderado judicial, solicitó que se desestimaran las pretensiones de la demanda.
Reconoció que intervino el inmueble con número de matrícula inmobiliaria 50S-499859, con anterioridad a la ejecución del Contrato de obra No. IDU-042 de 2009, al edificar, desde 1999, la conexión vial ubicada en el cuadrante nor-occidental de la intersección vial entre la avenida Boyacá y la avenida Villavicencio. Asimismo, adujo que dicha intersección, en su cuadrante nor-oriental fue intervenida para la construcción de la adecuación del espacio público (ciclorutas y escaleras del puente peatonal), desde el año 2006.
Como excepción previa, propuso la caducidad del medio de control, cargo donde sugirió computar el término de caducidad desde el 23 de noviembre de 2009, fecha de la suscripción del Acta No. 1 “inicio de construcción”, en el marco de la ejecución del Contrato No. IDU 042 de 2009; de igual forma, reiteró, que el bien identificado en la demanda ya había sido intervenido, por varias obras desde tiempo atrás. Asimismo, consideró que la demandante no acreditó su imposibilidad de conocer los hechos que le ocasionaron el presunto daño desde el 23 de noviembre de 2009.
También propuso la «falta de conformación del litisconsorte por pasiva», donde alegó que debía vincularse a la sociedad Ingenieros Constructores e Interventoras ICEN SA, contratista de la obra. Por último, propuso, como excepción de fondo, la inexistencia de los elementos constitutivos de responsabilidad extracontractual. Sentencia de primera instancia Por sentencia fechada el 14 de marzo de 20193, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “A”, declaró la responsabilidad patrimonial del Instituto de Desarrollo Urbano, en los siguientes términos: «(…)
PRIMERO: DECLARAR la responsabilidad patrimonial del INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO -IDU-, por la ocupación permanente de los predios ubicados a los costados nororiental, noroccidental y suroriental de la intersección de la Avenida Boyacá con Avenida Villavicencio de Bogotá, de propiedad de la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA -CAR-, de conformidad con lo expuesto en las consideraciones.
SEGUNDO: CONDENAR al INSTITUTO DE DESARROLLO urbano – IDU a pagar por concepto de perjuicios materiales, la suma que incidentalmente se determine de conformidad con lo dispuesto en el artículo 193 del Código de Procedimiento 3 Ff. 677-690 CP. Radicación: 25000-2336-000-2012-00571-02 (65.257) Demandante: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca Demandado Instituto de Desarrollo Urbano -IDU- Medio de control: Reparación directa 6 Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y los parámetros indicados en la parte motiva de la providencia.
TERCERO: DENEGAR las demás pretensiones de la demanda. (…) » A efecto de proferir esta decisión la Sala de Tribunal, indagó sobre la configuración de los elementos de responsabilidad patrimonial por parte del IDU, por la ocupación permanente del predio de propiedad de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca -CAR- con ocasión de la construcción de las orejas y conectantes en la intersección vial de la avenida Villavicencio con la avenida Boyacá, en la ciudad de Bogotá. Así, después de referirse al marco jurídico, aplicable a los casos como el de la referencia, identificó los hechos acreditados en el proceso, y luego, dirigió su análisis a la configuración de cada uno de los elementos constitutivos de la responsabilidad, en el caso concreto.
En este punto, la Sala del Tribunal encontró acreditado el daño alegado, al concluir que los documentos aportados en el plenario daban cuenta de la propiedad de la CAR, sobre el predio de mayor extensión identificado con el folio de matrícula No. 50S-499859. Para arribar a esta consideración, apreció los siguientes documentos: i) certificado de matrícula del referido inmueble y ii) las escrituras públicas No. 10330 del 20 de diciembre de 1968 y No. 3478 del 15 de noviembre de 1978.
De igual forma, el a quo tuvo configurada la ocupación permanente del IDU, sobre una parte del referido inmueble, en virtud de las obras construidas, con ocasión del Contrato de Obra IDU 042 de 2009. Dicha ocupación la encontró representada en virtud de la valoración de los siguientes elementos: i) los documentos “Proyecto Catastrales y Topográficos” y “Segregación Orejas Proyecto Vial Avenida Boyacá – Avenida Villavicencio”, correspondientes a levantamientos topográficos sobre el predio identificado con el número de matrícula inmobiliaria 050S-499859 y ii) el dictamen pericial rendido por el Agustín Codazzi, practicado en el transcurso de la primera instancia. Con base en los anteriores elementos, la Sala del Tribunal concluyó que el IDU ocupó de hecho el predio «el Tunal», perteneciente a la CAR, con ocasión de las obras construidas entre el 23 de noviembre de 2009 y el 7 de enero de 2011, en ejecución del Contrato de Obra IDU 042 de 2009.
Al respecto, puntualizó la Sala Radicación: 25000-2336-000-2012-00571-02 (65.257) Demandante: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca Demandado Instituto de Desarrollo Urbano -IDU- Medio de control: Reparación directa 7 que, si bien existió una oferta de compra, que fue objeto de inscripción en el folio de matrícula 50S-499859 el 3 de enero de 2000, esta se canceló el 15 de enero de 2002; sin que en el plenario se demostrara que el IDU agotó de las gestiones administrativas y/o judiciales, dirigidas a obtener la enajenación voluntaria o forzosa de los bienes, bajo la guarda de la CAR, con lo cual el demandado infringió las cargas jurídicas, en lo que toca la afectación de dicho bien.
En relación con el llamamiento en garantía, concluyó que la compañía aseguradora ACE Seguros SA, no estaba llamada a responder patrimonialmente por la ocupación que se le imputa al IDU, comoquiera que este evento, no se trata de un siniestro cubierto por póliza de seguro de responsabilidad extracontractual No. 12/6105. Por último, en lo que se refiere a la estimación de los perjuicios, la Sala del Tribunal descartó la valoración del área ocupada, efectuada en el dictamen pericial del Instituto Geográfico Agustín Codazzi.
A juicio del a quo, el dictamen tuvo por premisa, para valorar económicamente el predio ocupado, que su destinación correspondía al desarrollo de un proyecto de vivienda multifamiliar de interés social de seis niveles, lo que difería del objeto solicitado para la prueba. Explicó la Sala que dicha metodología no resultaba coherente con las circunstancias fácticas de caso, las competencias de la CAR y a la destinación que esta entidad le otorgó a dicho predio, del cual precisó que no tenía ninguna definida.
En consecuencia, profirió condena en abstracto, en los términos del artículo 193 del CGP, con el objeto de que se promueva incidente por el cual la actora aporte un avalúo de la franja de terreno ocupada, a fin de obtener el valor comercial del metrocuadrado, indexado, de dicho inmueble antes de la ocupación (22 de noviembre de 2009), para lo cual indicó que solo se deberá tener en cuenta la ubicación del predio, los metros cuadrados y el tipo de terreno. Por último, ordenó la devolución de las sumas pagadas, por concepto del dictamen pericial, al IGAC.
Recurso de apelación IDU Contra la anterior decisión, el apoderado del IDU interpuso el recurso de apelación4, en el cual objetó que la decisión de instancia no haya efectuado un análisis de la 4 Ff. 697-702 CP Radicación: 25000-2336-000-2012-00571-02 (65.257) Demandante: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca Demandado Instituto de Desarrollo Urbano -IDU- Medio de control: Reparación directa 8 excepción de “Ejercicio Oportuno del Medio de Control”.
Al respecto, precisó que las imágenes satelitales, obrantes en los anexos del dictamen del IGAC, enseñan que la oreja noroccidental, se encontraba construida y entregada al uso de los ciudadanos, desde el año 2004, lo cual resulta confirmado por comunicación de la Secretaría Distrital de Planeación, en dicho anexo, donde se indicó que la referida obra tuvo lugar entre los años 1999 y 2004.
Punto donde precisó que en el contrato de obra IDU-042 de 2009, no se refirió a la obra conocida como “oreja nor-occidental”; sin embargo, el terreno ocupado por dicha construcción fue objeto de las pretensiones de la demanda. Trámite en la segunda instancia El 19 de septiembre de 20095, el tribunal concedió el recurso de apelación interpuesto por el apoderado del IDU y rechazó por extemporáneo el recurso de «reposición y/o súplica»6 interpuesto por el apoderado del Instituto Geográfico Agustín Codazzi7.
Una vez aportado el expediente al Consejo de Estado, el despacho sustanciador por auto del 6 de diciembre de 20198 lo devolvió al tribunal para que diera trámite a la audiencia de conciliación. Previsto lo anterior, el tribunal por auto del 4 de septiembre de 2020 requirió a las partes para informar si contaban con ánimo conciliatorio9.
Allegado nuevamente el expediente a esta Corporación, por auto del 25 de febrero de 202210, el despacho sustanciador admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada -IDU-. Luego, por auto del 27 de mayo de 202211, se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al ministerio público para presentar su concepto.
En este término, presentaron alegatos de conclusión, a través de sus 5 FF. 707-708 CP. 6 Folio 324 C.P. 7 Ff. 704-706 8 Folio 720 CP. 9 Folio 741 ib. 10 Folio 754 ib. 11 Folio 755 ib. Radicación: 25000-2336-000-2012-00571-02 (65.257) Demandante: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca Demandado Instituto de Desarrollo Urbano -IDU- Medio de control: Reparación directa 9 apoderados la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca12, el IDU13 y Chubb Seguros Colombia S.A. (antes ACE Seguros S.A.).
Alegatos de conclusión La parte demandante alegó que estaba plenamente acreditada la propiedad de la CAR sobre el inmueble ilegítimamente ocupado y las vías de hecho incurridas por el IDU, al ocupar franjas de terreno de su propiedad. De igual forma, afirmó que el dictamen pericial del instituto Agustín Codazzi se encontraba en firme, por no haber sido objetado.
En el caso del IDU, recalcó que el problema jurídico que debía plantearse, en la segunda instancia, debe circunscribirse a examinar lo relativo a la caducidad del medio de control. Insistió en la falta de análisis del a quo, del anterior presupuesto procesal y remarcó en la existencia de obras desde el año 2004 en la llamada oreja “nor-occidental” y la ausencia de referencia a este ítem, en el Contrato de obra IDU- 042 de 2009.
Por último, la llamada en garantía CHUBB SEGUROS COLOMBIA S.A., manifestó que la póliza de seguro No. 6105, pese a tener por asegurado al IDU, no cobija sino los hechos que se desprendan del daño antijurídico sobre un tercero, cuando se prediquen de la conducta del contratista, en la ejecución del contrato de obra IDU 042 de 2009 -ICEIN S.A.-.
En este sentido, solicitó confirmar la sentencia de primera instancia. I. CONSIDERACIONES 1. Como la demanda se presentó el 29 de noviembre del 2012, el régimen aplicable es el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). Conforme al artículo 308 del CPACA, éste empezó a regir el 2 de julio de 2012 y sólo se aplica a los procedimientos y actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren, con posterioridad a 12 SAMAI índice 21Archivo 24_ALEGATOSDECONCLUSIONOINTERVENCIONES_ALEGATOSAPELACIONI(.pdf) NroActua 21 13 SAMAI índice 22 Radicación: 25000-2336-000-2012-00571-02 (65.257) Demandante: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca Demandado Instituto de Desarrollo Urbano -IDU- Medio de control: Reparación directa 10 su entrada en vigencia. Adicionalmente, conforme al artículo 306 de este Código, en los aspectos no contemplados se seguirá el Código General del Proceso (CGP) en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
I. Presupuestos procesales 1. Jurisdicción y competencia 2. La jurisdicción contencioso administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones en los que estén involucradas entidades públicas, según el artículo 104 del CPACA. El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para estudiar este asunto de conformidad con el artículo 150 del CPACA, modificado por el artículo 615 del CGP, según el cual conoce de los recursos de apelación contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.
Así mismo, esta Corporación es competente en razón a la cuantía, pues el valor de la pretensión material mayor supera los 500 SMLMV exigidos por el artículo 152.6 del CPACA, esto es, $283’350.00014. 2. Medio de control procedente 3. La reparación directa, art. 140 del CPACA, es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa, o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos, o por cualquiera otra causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma, o por cualquiera otra causa.
En este caso procede por solicitarse, en la demanda, la indemnización de perjuicios derivados de la alegada «ocupación permanente» del predio identificado con el folio de matrícula inmobiliaria No. 50s-499859, perteneciente a la Corporación Autónoma 14 Suma que se obtiene de multiplicar el salario mínimo de 2012 ($566.400) por 500. La pretensión mayor (artículo157 CPACA) fue estimada en la suma de $ 6’881355.070.
Radicación: 25000-2336-000-2012-00571-02 (65.257) Demandante: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca Demandado Instituto de Desarrollo Urbano -IDU- Medio de control: Reparación directa 11 Regional de Cundinamarca -CAR-, por parte del Instituto de Desarrollo Urbano - IDU-. 3. Legitimación en la causa 4.
Está probado que la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca -CAR- es propietaria del predio que se alega ocupado, identificado con la matrícula inmobiliaria 50S-49985915, y, por tanto, está legitimada en la causa. 5. En cuanto a la legitimación en la causa por pasiva, se recuerda que el libelo reclama la ocupación por cuenta de las obras, adelantadas en la intersección de la avenida Villavicencio con la avenida Boyacá, con ocasión de la ejecución del Contrato de Obra No. IDU 042 de 2009.
En materia de daños ocasionados por obras públicas, la responsabilidad de la entidad estatal, como dueña y gestora de la obra, en aplicación del principio “ubi emolumentum ibi onuos ese debet (donde está la utilidad debe estar la carga), que prevé las consecuencias de la responsabilidad en cabeza de quien se beneficia de la obra, (…) pues a ella corresponde la titularidad o dominio de la obra”16, puede resultar comprometida.
Con lo cual, el IDU está legitimado en la causa, por haber sido la entidad contratante de las obras, a las que se le imputa la ocupación del inmueble perteneciente a la CAR. 4. Alcance de la apelación y límites funcionales del juez de segunda instancia. 6. Examinado el recurso de apelación, la Sala resalta que los reparos, sobre la decisión de primera instancia, se limitaron a la falta de pronunciamiento del a quo en relación con la caducidad del medio de control, sin que se reprochara u objetara 15 Ff. 13-14 C5. 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.
Sentencia del 1 de junio de 2020. Exp: 49214. Radicación: 25000-2336-000-2012-00571-02 (65.257) Demandante: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca Demandado Instituto de Desarrollo Urbano -IDU- Medio de control: Reparación directa 12 las conclusiones de la sentencia impugnada, en relación con la configuración de alguno de los elementos de responsabilidad patrimonial.
En este sentido, la competencia de la Sala en segunda instancia está enmarcada por el contenido de los artículos 320 y 328 del CGP17 y el principio de la -non reformatio in pejus-, en tanto, el recurso se entiende interpuesto en lo que resulte desfavorable al apelante único -IDU-. Más precisamente, el principio de congruencia, en estas circunstancias, le impone al ad quem enmarcar su decisión dentro de los reparos manifestados por el único apelante, sin perjuicio de referirse a los problemas jurídicos que estén íntimamente relacionados con los cargos del recurso.
A efecto de ilustrar el sentido de estas afirmaciones, en criterio de esta Sección, la competencia del juzgador de segunda instancia, tiene el siguiente alcance: «(…) Esta Sala ha señalado que la competencia del juez en la segunda instancia viene determinada, en virtud del principio de congruencia -complementado por la garantía constitucional de la non reformatio in pejus - por el contenido de las alegaciones que el recurrente esgrima en su ataque en contra de la decisión que impugna, por manera que el examen del ad quem debe contraerse al estudio, exclusivamente, de aquellos extremos de la litis que no han quedado fijados con el pronunciamiento del a quo por razón de haber sido cuestionados por el censor, así como de los problemas jurídicos íntimamente conectados con estas últimas temáticas.
Contrario sensu, el juez que desata el recurso de alzada carece de competencia para abordar el análisis de asuntos que, al no haber sido materia de cuestionamiento alguno en el escrito contentivo de la censura o en su sustentación y si el pronunciamiento objeto de ataque es una sentencia, han hecho tránsito a cosa juzgada una vez el fallo proferido en la primera instancia queda ejecutoriado (…)»18( subrayado por fuera del original) 17 «(…)
ARTÍCULO 328. COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia. (…)» (negrilla por fuera del original). 18 Consejo De Estado Sala De Lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, C.P: Mauricio Fajardo Gómez, Sentencia del 25 de agosto de 2011, Rad: 66001-23-31-000-1997-03870-01(17613) [ Fundamento de derecho 2.2];
Subsección C, Sentencia del 11 de diciembre de 2024 CP Nicolás Yepes Corrales [ Fundamento de derecho 4 y 5.2]; Subsección A, Sentencia del 11 de octubre de 2024, 25000-23-36-000-2013- 00002-01 (66.199), CP José Roberto Sáchica Méndez [ Fundamentos de derecho 36 y 37]. Radicación: 25000-2336-000-2012-00571-02 (65.257) Demandante: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca Demandado Instituto de Desarrollo Urbano -IDU- Medio de control: Reparación directa 13 En efecto, esta Sección al unificar su jurisprudencia19, definió que bastaba que el recurso de apelación objetara un «aspecto global» o «general de la sentencia», para que el juez adquiriera competencia para examinar todos los asuntos relacionados con este, y los que oficiosamente, puedan ser objeto de decisión en segunda instancia, como lo son, la «(…) caducidad, la falta de legitimación en la causa y la indebida escogencia de la acción, aunque no hubieran sido propuestos por el apelante (…)»20 No obstante, aterrizados los anteriores criterios jurisprudenciales, al caso de la referencia, la Sala puntualiza que los reparos elevados en la apelación se limitaron a impugnar la falta de pronunciamiento del a quo, en relación con la caducidad de medio de control, en especial, en lo que se refiera a la oreja «nor-occidental».
En esta medida, no se reprochó en el recurso las conclusiones del tribunal, en torno a la configuración de la responsabilidad patrimonial del IDU, alguno de sus elementos o las conclusiones frente al llamado en garantía; asuntos que, en ausencia de reparos contra los mismos, no resultan susceptibles de un nuevo pronunciamiento en segunda instancia. Previsto lo anterior, las consideraciones de la Sala se limitarán a examinar si se configuró la caducidad del medio de control, con el objeto de establecer – como lo sugiere el recurrente- si la construcción de la «oreja nor-occidental» resulta imputable a una construcción anterior a la ejecutada, en virtud del Contrato de Obra IDU No. 042 de 2009, y, por ende, el medio de control caducó, frente a la misma. 3.1 Sobre el término de caducidad del medio de control de reparación directa en los casos de ocupación de inmuebles 19 Sobre el alcance de la competencia del Consejo de Estado como juez de segunda instancia ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de unificación del 6 de abril de 2018, rad. 05001-23-31-000-2001-03068-01(46005) [Fundamento de derecho 19].
Allí se precisó: «(…)Este entendimiento del principio de congruencia y de los límites competenciales del ad quem frente el recurso de apelación es el que la Sala acoge y reitera, de manera que si se apela un aspecto global de la sentencia, el juez adquiere competencia para revisar todos los asuntos que hacen parte de ese aspecto más general, aunque de manera expresa no se haya referido a ellos el apelante único.
Lo anterior, desde luego, sin perjuicio de la potestad que tiene el juzgador de pronunciarse oficiosamente sobre todas aquellas cuestiones que sean necesarias para proferir una decisión de mérito, tales como la caducidad, la falta de legitimación en la causa y la indebida escogencia de la acción, aunque no hubieran sido propuestos por el apelante como fundamentos de su inconformidad con la providencia censurada.
(…) 20 Ibidem. Radicación: 25000-2336-000-2012-00571-02 (65.257) Demandante: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca Demandado Instituto de Desarrollo Urbano -IDU- Medio de control: Reparación directa 14 7. La jurisprudencia de esta Sección ha sido reiterativa en indicar que la ocupación puede ser temporal o permanente, distinción que adquiere relevancia por las afectaciones que se derivan y, de contera, por las reglas que frente al término de caducidad resultan aplicables.
Así: «Se entiende que existe una ocupación permanente cuando la administración se instala en el terreno, ya sea construyendo allí una obra pública, destinándolo como lugar de asentamiento de algún grupo humano determinado, ubicando una unidad militar, etc, [sic] es decir cuando toma posesión definitiva del mismo, asumiéndolo como propio -de facto-, para desarrollar allí cualquiera de los fines estatales.
La ocupación es temporal, cuando esa posesión o instalación en el terreno es apenas transitoria, ocurre para atender una necesidad específica.»21. (Negrillas fuera del texto original). 8. En este sentido, la ocupación es temporal cuando la Administración se instala en el inmueble de manera limitada en el tiempo, para atender una necesidad específica, restringiendo el uso del bien por un lapso determinado, sin que comporte una afectación física o material definitiva, de modo que la satisfacción de la necesidad coincide con la finalización de la invasión. En estos casos, el término de caducidad se computa desde el día siguiente a aquel en el que cesó la ocupación, que es el momento a partir del cual, el afectado padece de un perjuicio cierto22, causado durante el tiempo de la instalación23, salvo que, por razones especiales, el perjudicado únicamente conozca la producción del daño con posterioridad, caso en el cual, el inicio del conteo se desplaza hasta ese momento24. 9.
En contraposición, la ocupación permanente, supone un cambio de afectación25 de un bien, generalmente al «uso público», que no siguió los causes regulares (ej: expropiación y/o adquisición voluntaria, L.9/89). En consecuencia, la ausencia de 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 14 de septiembre del 2000.
Exp: 11417, CP Alier Eduardo Hernández Enríquez [Fundamento de derecho 1] 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena de la Sección Tercera. Auto de Unificación del 9 de febrero de 2011. Rad: 54001-23-31-000-2008-00301-01(38271), CP Danilo Rojas Betancourth [Fundamento de derecho 3]. En vigencia del CCA, pero extensible a hechos ocurridos en rigor del CPACA, como lo determinó la Corte Constitucional en sentencia del 29 de agosto de 2023, SU-335 de 2023, MP Diana Fajardo Rivera [Fundamento de derecho f]. 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Auto del 2 de noviembre de 2000, exp: 18086 Alier Eduardo Hernández Enríquez;
Sentencia del 17 de febrero de 2005, 68001-23-15-000- 2004-01086-01(28360), CP Alier Eduardo Hernández Enríquez; Sentencia del 10 de junio del 2009, Rad: 73001- 23-31-000-2000-00006-01(22461), CP Enrique Gil Botero [ Fundamento de derecho 1]. 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 7 de mayo de 2008. 68001-23-15-000-1996-01456-01(16922), CP Ruth Stella Correa [ Fundamento de derecho 3.2]. 25 Sobre el alcance del término «afectación» ver: Consejo De Estado, Sala De Lo Contencioso Administrativo, Seccion Tercera, Subsección A, Sentencia del 9 de mayo de 2012, Rad: 25000-23-26-000-1993-04137- 01(21906) CP: Mauricio Fajardo Gómez [ Fundamento jurídico 2.2.1].
Radicación: 25000-2336-000-2012-00571-02 (65.257) Demandante: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca Demandado Instituto de Desarrollo Urbano -IDU- Medio de control: Reparación directa 15 un título jurídico sobre la cosa, con el cual acreditar su dominio, repercute en que esta también constituya una vulneración del derecho de propiedad de un administrado, particular y/o entidad pública26, sobre este escenario el profesor Miguel S. Marienhoff, precisó: «(…) Para que la administración pública pueda afectar válidamente una cosa al uso público, es indispensable que dicha cosa se halle en poder del Estado en virtud de un título jurídico que le haya permitido adquirir el dominio de la cosa.
La doctrina está conteste en ello. Tal exigencia es fácilmente comprensible, pues el Estado no puede afectar al uso público cosas que no le pertenezcan. Si la administración Pública afectase al uso público cosas ajenas, es decir de los administrados o particulares, sin contar con la conformidad de éstos o sin cumplir con los requisitos establecidos en la ley fundamental, vulneraría la garantía constitucional de inviolabilidad de la propiedad (…)»27(negrilla y subrayado por fuera del original) 10.
En consonancia a las anteriores reflexiones doctrinales, la jurisprudencia de esta Sección al referirse al alcance de la responsabilidad por ocupación permanente agregó que esta última debe tener «(…) la virtud suficiente para limitar las atribuciones del titular del derecho de dominio sobre el bien inmueble, y que además tenga vocación de permanencia en el tiempo aun cuando no se busque la realización de una obra por parte de la administración (…).»28 (Negrillas fuera del texto original).
Véase que esta ocupación no está llamada a cesar, por lo que no puede sujetarse al mismo derrotero que a la temporal a efectos del cómputo de la caducidad29, de manera que la jurisprudencia ha determinado que (…) la ocupación permanente de un inmueble implica un daño de ejecución instantánea, que se produce en un único momento claramente determinable en el tiempo y que establece un punto de referencia para computar el término de caducidad de la acción de reparación directa(…)30 (negrillas fuera del texto original). 26 Evento posible, tratándose de bienes fiscales de las entidades públicas (dominio privado), por ejemplo: Consejo De Estado, Sala De Lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, C.P.: Danilo Rojas Betancourth, Sentencia del 25 de septiembre de 2017, 25000-23-26-000-2007-00411-01(38141) [ Fundamento jurídico 12 y sigs.] 27 Marienhoff Miguel S., Tratado del Dominio Público, Tipografía Editora Argentina, (Buenos Aires- Argentina) 1960, p.167. 28 Ibídem Exp. 38271 [Fundamento de derecho 35].
Haciendo referencia a: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Auto del 9 de abril del 2008. 08001-23-31-000-2005-03756- 01(33834), CP Ramiro Saavedra Becerra [ Fundamento de derecho 1. 2.]. 29 En la medida en la que las situaciones no pueden quedar permanentemente indefinidas, contrariando la seguridad jurídica.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Subsección A, Sentencia del 9 de mayo de 2012, Rad: 25000-23-26-000-1993-04137-01(21906) CP: Mauricio Fajardo Gómez [ Fundamento de derecho 1.2] y Sentencia del 5 de julio de 2018, rad. 47001-23-31-000-2006-00937-01(43916), CP Marta Nubia Velásquez Rico [ Fundamento de derecho 2], entre otras. 30 Supra, Exp: 38271 [ Fundamento de derecho 43].
Radicación: 25000-2336-000-2012-00571-02 (65.257) Demandante: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca Demandado Instituto de Desarrollo Urbano -IDU- Medio de control: Reparación directa 16 En casos en los que la ocupación se ha dado (…) con ocasión de la realización de una obra pública con vocación de permanencia(…), el término (…)debe calcularse desde que la obra ha finalizado, o desde que el actor conoció la finalización de la obra sin haberla podido conocer en un momento anterior(…)31.
En estos eventos, el propietario del bien ocupado permanentemente sufre, entre otros, la lesión a su derecho real de manera definitiva32, al punto que la reparación es compensatoria y consiste en el valor del bien33, sin perjuicio de que se puedan reconocer otros perjuicios siempre que se prueben. En otras palabras, el propietario del bien tiene la certeza de la producción del daño desde que la Administración terminó la construcción en su predio, sin haber constituido la servidumbre o surtido el trámite de enajenación, momento a partir del cual, en consecuencia, debe computarse el término de caducidad. 4.
Caso concreto, la configuración de la caducidad frente a la ocupación/afectación del tramo «oreja nor-occidental». 11. A efecto de resolver los cargos de la apelación, vale subrayar que, como lo afirmó el recurrente, en la decisión impugnada no se hizo un pronunciamiento expreso, en relación con la caducidad de la acción; sin embargo, de la motivación del fallo se extrae que el a quo tuvo en cuenta que el Contrato de Obra IDU 042 de 2009 se ejecutó entre el 23 de noviembre de 2009 y el 7 de enero de 2011, lo que concluyó de apreciar el Acta No. 33 Liquidación del contrato34.
En sujeción al marco jurídico sobre el cual se valora el cómputo de la caducidad, en los casos de ocupación permanente, y, constatadas las consideraciones probatorias del a quo, 31 Supra, Exp: 38271.[ Fundamento de derecho 31] 32 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del rad. 12 de febrero de 2004, rad. 25000-23-26-000-1995-01497-01(15179), CP Ramiro Saavedra Becerra.
Reiterado en sentencia del 10 de agosto del 2005, rad. 15001-23-31-000-1990-10957-01(15338), CP Ruth Stellla Correa [ Fundamentos de derecho 5.1 y 6] 33 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 3 de abril de 1997. Exp: 9718, CP Ricardo Hoyos Duque [ Fundamento de derecho1]. Criterio reiterado en sentencias del 10 de mayo del 2001, rad.: 20001-23-31-000-1993-00273-01(11783), C.P. Jesús María Ballesteros [ Fundamento de derecho 2]; y del 10 de agosto de 2005, rad: 15001-23-31-000-1990-10957-01(15338) [ Fundamento de derecho I].
Conclusión que emanaba, en su momento, del artículo 220 del CCA y, actualmente, del artículo 190 del CPACA. 34 Ff. 146 -148C1 Radicación: 25000-2336-000-2012-00571-02 (65.257) Demandante: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca Demandado Instituto de Desarrollo Urbano -IDU- Medio de control: Reparación directa 17 la Sala concluye que la oportunidad para interponer la demanda contentiva del medio de control de reparación directa transcurrió hasta el 8 de enero de 201335, tratándose de la ocupación permanente, imputable a las obras cuya construcción obedece a la ejecución del Contrato de Obra IDU-042 de 2009. 12.
Precisado lo anterior, con el objeto de resolver los cargos relativos a la configuración de la caducidad de la acción, necesariamente, la Sala deberá precisar si el tramo de la obra: «oreja nor-occidental», resulta imputable al Contrato de Obra IDU 042 de 2009, o, si, por el contrario, su construcción se predica de otra obra cuya terminación haya sido anterior, y, por tanto, pueda desprenderse de las circunstancias fácticas de la litis, que sobre las pretensiones que tocan dicho tramo de obra operó la caducidad del medio de control. 13.
En lo que toca a la determinación de la existencia y ubicación de la «oreja nor- occidental», la decisión de primera instancia valoró, las siguientes pruebas: i) Contrato No. 042 de 2009; ii) el plano «Estudios Catastrales y Topográficos»; iii) el plano «Segregación Orejas Proyecto Vial Avenida Boyacá, Avenida Villavicencio»; y, iv) el dictamen Pericial del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, de los cuales dedujo su existencia, cabida y linderos en el área determinada en las pretensiones de la demanda.
Examinados los anteriores elementos por la Sala, se evidencia que estos dan cuenta de la existencia de la «oreja nor-occidental», aunque no resultan pertinentes, para concluir, si la misma puede atribuirse al Contrato de Obra No. 042 de 2009. Para comenzar, con la demanda se aportaron los planos: i) «Segregación Orejas Proyecto Vial» - fechado 30 de noviembre de 2011-36; y ii) «Proyecto de Estudios Catastrales y Topográficos» - fechado 15 de agosto de 201037.
Si bien, en ambos documentos se representa la llamada «oreja nor-occidental» y en el plano «Segregación Orejas Proyecto Vial» se identifican los linderos de la obra, los que coinciden con los identificados en las pretensiones y en el avalúo comercial que 35 Se anota que para el presente asunto, la conciliación extrajudicial no es requisito de procedibilidad, habida cuenta la demandante es una persona de derecho público (núm. 1| artículo 161 del CPACA), ni se ejerció en el presente asunto. 36 Cd aportado con la demanda, carpeta planos, archivo: 001. 37 Cd aportado con la demanda, carpeta planos, archivo: 002.
Radicación: 25000-2336-000-2012-00571-02 (65.257) Demandante: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca Demandado Instituto de Desarrollo Urbano -IDU- Medio de control: Reparación directa 18 acompañó la demanda38, no resultan documentos pertinentes y conducentes para imputar el referido tramo vial, a la obra adelantada, en ejecución del Contrato de Obra No. 042 de 2009. 14.
A juicio de la Sala, los documentos conducentes para tener por demostrado que la «oreja noroccidental» se construyó en ejecución del Contrato de Obra No. 042 de 2009, corresponden a los anexos, el pliego de condiciones, a los estudios previos y la propuesta del contratista, elementos susceptibles de representar si la construcción «oreja nor-occidental» resultó contemplada en el objeto del referido contrato.
No obstante, con la demanda solo se allegó la minuta del Contrato de Obra No. 042 de 200939, las prórrogas de este40 y las actas asociadas a su ejecución41; por su parte, en el objeto de contrato, como lo subrayó el recurrente, no se mencionó dicha oreja: «(…) OBJETO DE CONTRATO. El CONTRATISTA se compromete con para el IDU, a ejecutar a precios unitarios fijos las obras requeridas para la CONSTRUCCIÓN DE LAS OREJAS NOR-ORIENTAL, SUR OCCIDENTAL, CONECTANTES NORORIENTAL, SUR-ORIENTAL Y SUR OCCIDENTAL, - RETORNO SENTIDO NORTE-NORTE DE LA AVENIDA BOYACÁ Y REFORZAMIENTO ESTRUCTURAL DE LOS PUENTES VEHICULARES EXISTENTES DE LA INTERSECCIÓN DE LA AVENIDA VILLAVICENCIO CON LA AVENIDA BOYACÁ, CORRESPONDIENTES AL PROYECTO CÓDIGO DE OBRA 130 DEL ACUERDO 180 DE 2005 DE VALORIZACIÓN EN BOGOTA D.C. de acuerdo con la descripción, especificaciones y demás condiciones establecidas en el Pliego de Condiciones, en especial las consignadas en el Anexo Técnico separable (Capítulo 4 del pliego de condiciones), los apéndices y la propuesta presentada el 24 de agosto de 2009, y los apéndices los cuales hacen parte integral de este contrato.(…)» Ahora bien, en el desarrollo de la audiencia inicial celebrada el 15 de octubre de 201542,se decretó la práctica de un dictamen pericial encargado al Instituto Geográfico Agustín Codazzi -IGAC- que tuvo por finalidad establecer «área de terreno ocupada y el valor de la misma»43.
En esa misma audiencia, el a quo, con 38 Se trata del documento denominado «Estudios Catastrales y Topográficos Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca “CAR”» 50s-499859 COMPLEMENTO LINDEROS -TOPOGRÁFICOS OREJAS VIALES INTERSECCIÓN AVENIDA BOYACÁ CON AVENIDA VILLAVICENCIO PREDIO EL TUNAL Y PROYECCCIÓN DEL METRO CUADRADO. Ff. 464-471 C1. 39 Ff. 90-120 C1. 40 Prorroga Número 1.
Ff. 121-122 C1; Prórroga número 2. Ff. 123-124 C1. 41 Acta de mayores cantidades de obra Ff. 125-127 C1; Acta de Inicio ff. 128-129 C1; acta de terminación de obra folio 131 C1; Acta recibo final de obra No.29 132-141 C1; Acta recibo final de obra No.31 143-145 C1; Acta No.33 Liquidación del Contrato ff. 146-151 C1 42 Ff. 315-318 C1. 43 Ib. «(…) La entidad accionada, solicita se libren oficios al Instituto Geográfico “Agustín Codazzi” para que determine el valor del área intervenida por el IDU para la ejecución del contrato de obra N°042 de 2009”.
Al Radicación: 25000-2336-000-2012-00571-02 (65.257) Demandante: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca Demandado Instituto de Desarrollo Urbano -IDU- Medio de control: Reparación directa 19 la finalidad de prescindir del decreto de una inspección judicial, ordenó que se ampliara el objeto de la experticia encargada al IGAC, con el fin de abordar los puntos propuestos en cuestionarios44, por las partes.
De estos cuestionarios se desprende que el encargo del IGAC, también debía precisar si el objeto del Contrato IDU-042 de 2009, se ejecutó dentro del predio de mayor extensión identificado con folio de matrícula 50 S-49985945, así como, se debía identificar y delimitar la parte ocupada del mismo. En vista de cumplir la finalidad de la experticia, el Agustín Codazzi, elevó memorial el 27 de marzo de 2017, con inquietudes dirigidas a las partes46, que fueron abordadas el 17 de mayo por la CAR y el IDU47.
Pese a los pronunciamientos de las partes, por memorial del 16 de agosto de 2017, el IGAC manifestó que las referidas respuestas, no fueron satisfactorias, en lo que respecta al cuestionamiento sobre la «oreja noroccidental», allí se precisó, lo siguiente 48: (…) ¿En lo que refiere a la oreja noroccidental (i) y parte de la porción suroriental (III), se debe aclarar la situación jurídica actual, en términos de a que matrícula inmobiliaria se encuentran vinculadas, así mismo se debe resolver y aportar la siguiente documentación? Respuesta CAR “Estas se encuentran vinculadas al predio matriz” Respuesta IDU” (…) encontrándose que el área que corresponde al folio de matrícula 50S-539220 se traslapó con el área que contiene el folio de matrícula Conclusión: De las respuestas de las dos entidades se pueden concluir que existen inconsistencias de ámbito jurídico, sin embargo, que luego del análisis realizado por el IDU se tiene que la oreja noroccidental (i) y parte de la porción suroriental (III), se encuentran en el folio 50S-499859.
Adicionalmente, se menciona que se entrega información del RT 40024, la cual no se encuentra en la información enviada a nuestra entidad. (…). Posteriormente, consta en el expediente que por Oficio 20184250092423 del 25 de abril de 201849 la directora técnica de Gestión Judicial del IDU solicitó al director respecto considera el Despacho que el medio de prueba es útil pertinente y conducente, que conforme a la normatividad que rige la materia -Ley9 de 1989, la Ley 388 de 1997 y el Decreto 1420 de 1998 – que determinada la idoneidad y los parámetros para tal fin; por lo tanto, solo se accederá al decreto de este medio de prueba, a fin de establecer el área de terreno ocupada y el valor de la misma (…)» 44 Ib. «(…) Despacho hay un consenso de las partes a desistir del medio de prueba siempre que el informe del Agustín Codazzi, contemple los aspectos planteados para la inspección judicial, por lo tanto, se les concede el término de tres (3) días, para que aporten cuestionario sobre cuáles son los temas de inspección judicial que debe hacer parte del informe del Agustín Codazzi (…)» 45 Cuestionarios obrantes a Ff.319(CAR) y 320(IDU) 46 Ff. 498 y 452 C1. 47 Ff. 462-463 C1 y Oficio 20173250111363 del IDU 48 Ff. 490- 494 C1. 49 Ff. 536-537 C1 Radicación: 25000-2336-000-2012-00571-02 (65.257) Demandante: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca Demandado Instituto de Desarrollo Urbano -IDU- Medio de control: Reparación directa 20 técnico de proyectos de la entidad «(…) los insumos estos que sirvieron de base para adelantar la contratación y posterior ejecución del contrato de obra No. IDU- 042 de 2009, cuyo objeto fue la construcción de las orejas nororiental, sur- occidental, conectantes nor-oriental, sur oriental y sur occidental, retorno sentido norte – norte de la avenida Boyacá y reforzamiento estructural de los puentes vehiculares existentes en la intersección avenida Villavicencio con la avenida Boyacá (…)».
Igualmente, por memorial del 20 de marzo de 201850, el IGAC expresó que no podía rendirse el dictamen, mientras las partes no alleguen información adicional, requerimiento que fue ratificado por el tribunal, en auto del 13 de abril de 201851. En cumplimiento de lo anterior, por memorial del 19 de mayo de 201852 se allegó: copia simple de los memorandos: i) No. 20183250106843 del IDU; ii) No. 3-2018- 09323 de la Secretaría Distrital de Planeación; y iii) No. 20182250100533 de la Dirección Técnica de predios del IDU53.
En este último memorial, se indicó que los insumos que sirvieron para adelantar la contratación y posterior ejecución del Contrato de Obra IDU No. 042 de 2009, podían ser consultados en su centro de documentación y en links transcritos en el oficio. Ahora bien, consultados dichos enlaces54, la Sala verificó que estos no permiten acceder a ningún contenido, con lo cual, resultó imposible acceder a los documentos que sirvieron de insumo a la contratación No. 042 de 2009. 15.
Por otra parte, al examinarse el dictamen pericial elaborado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi -IGAC-, se resalta por la Sala que dicha experticia no valoró los insumos, que dan cuenta de la contratación y ejecución del Contrato de Obra No. 042 de 2009; circunstancia, que no fue objeto de pronunciamiento por parte de la demandada, en la contradicción del dictamen55, ni en el recurso de apelación, ni se advierte que dichos documentos obren en el plenario.
Por ende, los anteriores elementos evidencian la falta de colaboración del IDU en la práctica del referido medio de prueba, en los términos del numeral 8 del Artículo 78 del CGP y 50 Ff. 518-523 C1 51 Ff. 525-526 C1. 52 Ff 566-567 C1. 53 Ff. 602-603 C1. 54 Ib. Dirección Web del centro de documentación https://webidu.idu.gov.co/pmb/index.php;
Dirección web de la página de los productos del «Contrato IDU 38 de 2006 (sic)» https://webidu.idu.gov.co/jspui/browse?type=Contrato+IDU+37+de+2006&value Lang=es. 55 Audiencia de pruebas del 3 de septiembre de 2008, Ff. 663- 664 Radicación: 25000-2336-000-2012-00571-02 (65.257) Demandante: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca Demandado Instituto de Desarrollo Urbano -IDU- Medio de control: Reparación directa 21 del 233 del CGP56, con lo cual, la falta de incorporación de estas pruebas documentales, resulta imputable a la conducta procesal de la demandada, quien no se adhirió a sus deberes de autorresponsabilidad en la obtención y práctica de pruebas 57 y su conducta puede constituir un indicio grave en su contra -punto que será objeto de referencia más adelante-.
Adicionalmente, la Sala aprecia, a partir del dictamen pericial del IGAC, que este tuvo por fuente exclusiva los documentos provenientes de la CAR58, para determinar la ubicación y área de la «oreja noroccidental», así: 56 «(…) Artículo 233. Deber de colaboración de las partes Las partes tienen el deber de colaborar con el perito, de facilitarle los datos, las cosas y el acceso a los lugares necesarios para el desempeño de su cargo; si alguno no lo hiciere se hará constar así en el dictamen y el juez apreciará tal conducta como indicio en su contra.
Si alguna de las partes impide la práctica del dictamen, se presumirán ciertos los hechos susceptibles de confesión que la otra parte pretenda demostrar con el dictamen y se le impondrá multa de cinco (5) a diez (10) salarios mínimos mensuales.
PARÁGRAFO. El juez deberá tener en cuenta las razones que las partes aduzcan para justificar su negativa a facilitar datos, cosas o acceso a los lugares, cuando lo pedido no se relacione con la materia del litigio o cuando la solicitud implique vulneración o amenaza de un derecho propio o de un tercero. (…)» 57 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección tercera, Subsección C, Sentencia del 22 de mayo de 2024, [ Fundamento de derecho 7.1] «(…) La jurisprudencia de la Corporación ha sido enfática en señalar que la carga de la prueba se constituye en un principio de autorresponsabilidad que tienen las partes en litigio para que los hechos que sirven de sustento a las normas jurídicas, cuya aplicación reclaman, aparezcan demostrados en el proceso y que, además, le indica al juez cómo debe fallar cuando no aparezcan probados tales hechos.
Es así que, si la parte actora demuestra los supuestos fácticos sobre los cuales sustenta sus pretensiones, consecuencialmente obtiene una sentencia favorable a sus peticiones; contrario sensu, si dicha parte asume una conducta contraria, no cumpliendo con la carga de la prueba exigida en el artículo 167 de CGP, procede la desestimación de las pretensiones, que conllevaría a un fallo adverso a sus intereses.
En este caso, entonces, se advierte que la demandante inobservó el principio autorresponsabilidad porque, además de que las pruebas que aportó al proceso no resultan suficientes para demostrar el incumplimiento alegado, tampoco hubo diligencia de su parte en tanto, en desconocimiento de los artículos 162.190 y 166.591 del CPACA, no allegó las documentales que se encontraban en su poder, (…)» 58 Aparecen mencionados en el numeral 7.1.2. donde se individualizaron así frente a la oreja noroccidental: i) Copia física del Certificado de Tradición y Libertad con matrícula inmobiliaria N° 50S-499589 de la oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá, Zona Sur, impreso el día 30 de enero de 2015(predio de mayor extensión).
Área 940.936,05m2; Copia Física de la Escritura Pública N 3478 con fecha 15 de noviembre de 1978, protocolizada en la Notaría 18 de Bogotá (predio de mayor extensión); Plano del Proyecto Estudios Catastrales y Topográficos del predio Parque el Tunal, matrícula inmobiliaria N50S-499859, escala 1:2:500 de Agosto 15 de 201, realizado por avales Ingeniería Inmobiliaria Ltda.;
Memorando SGEN con número 20183112912 de Febrero 27 de 2018 de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca CAR, firmado por la Doctora Ana Erika Jineth Peña Castellanos; información Catastral. (P.12 C5) Radicación: 25000-2336-000-2012-00571-02 (65.257) Demandante: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca Demandado Instituto de Desarrollo Urbano -IDU- Medio de control: Reparación directa 22 Como ocurre con la representación contenida en el dictamen (arriba), los planos aportados por la CAR se limitaron a representar topográficamente la «oreja noroccidental», sin que aparezca en ellos la representación de otros tramos que en la demanda se imputa que fueron construidos, en virtud del Contrato de Obra No. 042 de 2009.
A título de ilustración, el plano «Segregación Orejas Proyecto Vial», solo se demarcó la «oreja noroccidental», en la intersección entre la avenida Boyacá y la avenida Villavicencio: Radicación: 25000-2336-000-2012-00571-02 (65.257) Demandante: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca Demandado Instituto de Desarrollo Urbano -IDU- Medio de control: Reparación directa 23 La falta de representación de los tramos «oreja nororiental», entre otros, cuya construcción se menciona en el objeto del contrato No.042 de 2009 (ver ut supra), llama la atención de la Sala, en especial al constatarse del anexo fotográfico del dictamen adelantado por el IGAC, imágenes donde se representan las «oreja nororiental, sur-oriental» finalizadas y en uso por el tráfico terrestre- según se relata en el dictamen las visitas a área se realizaron el 8 de marzo de 2017 y el 21 de junio de 2018-, pues dichas representaciones (los planos), por su fecha coinciden, con el periodo en que debía estar en ejecución la referida obra y cuando esta había concluido. 16.
En este sentido, cobra relevancia para clarificar estos puntos oscuros, la referencia a los anexos del dictamen, realizada por el recurrente, en especial al «Concepto Predios intervenidos en el Tunal» elaborado por Dirección del Taller del Espacio Público de la Secretaría de Planeación de la Alcaldía Mayor de Bogotá, el 17 de mayo de 2018, dirigido a la Secretaría General de la CAR59, cuya información coincide con el memorial 3-2018-0933 del 18 de mayo de 2018 de la misma entidad60.
En dicho documento, se hizo referencia a un concepto de la Dirección de Norma Urbana de la Secretaría Distrital, en donde se identificó que: I) en los planos topográficos B82/1-2 “El Tunal” solo se encuentran identificadas las «orejas noroccidental y suroccidental» de la intersección de las Avenidas Boyacá y Ciudad de Villavicencio; ii) en el plano TU/1-03 “Parque Distrital el Tunal” no aparece ninguna señalización de la «oreja nororiental»; y a la consulta absuelta por la Dirección de Vías Transporte y Servicios Públicos, donde se precisó que iv) los planos topográficos TU1/1-02, TU1/1-03 y TU1-1-04 «se encuentran desactualizados en lo referente a la malla vial».
Por último, el referido documento, al analizar las «imágenes históricas de la Web http. mapas.bogota.gov.co», concluyó lo siguiente: «(…) Como se ilustra en las figuras 3 y 4, el desarrollo de la intersección se empezó a desarrollar entre los años 1998 y 2004 (costado nor-occidental) habiendo sido desarrollada la conexión nor-oriental entre los años 2009 y 2004) (…)» 59 Ff. 47-52 C5 Dictamen pericial IGAC 60 Ff. 590-601 C1 Radicación: 25000-2336-000-2012-00571-02 (65.257) Demandante: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca Demandado Instituto de Desarrollo Urbano -IDU- Medio de control: Reparación directa 24 En suma, de la anterior conclusión, apreciadas las imágenes obrantes en las figuras 3 y 4 por la Sala, se evidencia que el tramo vial “oreja nor-occidental» -como lo sugiere el recurrente- ya se encontraba edificado desde el año 1998, es decir, con anterioridad a las obras adelantadas con ocasión del Contrato No. 042 de 1998.
En efecto, las figuras 3 y 4 contienen las «Ortofotos» históricas de la intersección entre la avenida Boyacá y la avenida Villavicencio, en los años 1998, 2004, 2007, 2009 y 2014, las cuales se extraen algunas, directamente de la fuente indicada en el documento, para mayor claridad: «Ortofoto» correspondiente al año 1998 61 «Ortofoto» correspondiente al año 2007 62 «Ortofoto» correspondiente al año 2014 61 Imagen consultada en el 31 de enero de 2024, a las 11:58 am, en la web mapas.bogota.gov.co, URL: Mapas Bogotá, Dato:«Mosaico de fotografías áreas Bogotá D.C. Año 1998»[ Captura de pantalla]. 62 Imagen consultada en el 29 de enero de 2024, a las 10:53 am, en la web mapas.bogota.gov.co, URL: _ags_c45c2818-de58-11ef-8b90-000d3a53393f.pdf, Dato:«Mosaico de fotografías áreas Bogotá D.C. Año 2007».
Radicación: 25000-2336-000-2012-00571-02 (65.257) Demandante: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca Demandado Instituto de Desarrollo Urbano -IDU- Medio de control: Reparación directa 25 63 17. Valorados los anteriores elementos de forma conjunta y con sujeción a las reglas de la sana crítica, para la Sala, se concluye que la construcción del tramo «oreja nor-occidental», no resulta imputable al objeto Contrato de Obra No. 042 de 2009; y, por el contrario, es posible establecer que su construcción, se remonta a varios años antes de la celebración de dicho convenio, circunstancia de la cual se deriva que la ocupación o afectación, que se desprende de dicha obra, ya no es susceptible de reclamo judicial, por haber operado la caducidad del medio de control, sobre la misma.
Esto, al evidenciarse que la oreja noroccidental ya estaba construida, para el 28 de noviembre de 2010, dos años anteriores a la interposición de la demanda. 18. Por otra parte, la Sala encuentra que los anteriores medios de prueba no permiten extender esta conclusión a las obras relativas al espacio público, a las que se refirió el IDU en su contestación de la demanda.
Lo anterior, al verificarse que las indicaciones realizadas en dicho escrito resultan vagas (ej:no se precisó su ubicación ni se imputaron a otro contrato de obra), no se aportaron medios de prueba para respaldar dichas afirmaciones -art. 167 CGP-, no fueron objeto de análisis en la experticia del IGAC, ni la Sala cuenta con los conocimientos técnicos para diferenciar dichas obras en las imágenes satelitales anteriormente referenciadas.
Por último, se subraya que en este punto adquiere relevancia la conducta del IDU, frente a la elaboración del dictamen, al no aportar en medios idóneos documentos relativos a la contratación No. IDU 042 de 2009 impidió que la Sala haga uso de los mismos para constatar sus afirmaciones, y, además, se configura un indicio en su contra. 63 Imagen consultada en el 31 de enero de 2024, a las 12:00 am, en la web mapas.bogota.gov.co, URL: Mapas Bogotá, Dato:«Mosaico de fotografías áreas Bogotá D.C. Año 2014»[ Captura de pantalla] Radicación: 25000-2336-000-2012-00571-02 (65.257) Demandante: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca Demandado Instituto de Desarrollo Urbano -IDU- Medio de control: Reparación directa 26 19.
Por consiguiente, en virtud de las anteriores consideraciones la Sala modificará la sentencia del 14 de marzo de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección «A», a efecto que se declare la caducidad de las pretensiones de la demanda relativas a la ocupación permanente que se predica de la denominada «OREJA NOR-OCCIDENTAL», en lo demás, la decisión de primera instancia será confirmada.
Costas 20. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, en la sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por el Código General del Proceso. El artículo 365 del CGP señala que hay lugar a condenar en costas a la parte vencida en un proceso o a quien se resuelve desfavorablemente el recurso.
El artículo 361 ibidem establece que las costas «(…) están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso de proceso y por las agencias en derecho (…)». Estas últimas, vale aclarar, serán determinadas por las tarifas que, para el efecto, establezca el Consejo Superior de la Judicatura. El numeral 8 del artículo 365 del CGP dispone que «solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación».
En relación con las agencias en derecho correspondientes a esta instancia, el numeral 1 del mismo artículo establece que «se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación». Asimismo, de conformidad con lo previsto en el numeral 4 del artículo 366 del mismo estatuto, se tiene en cuenta la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales si las hubiere.
En atención a lo dispuesto en el Acuerdo No. 10554 de 201664, del Consejo Superior 64 «(…).“Artículo 5º—Fijación de tarifas. Las tarifas máximas de agencias en derecho se establecen en salarios mínimos mensuales legales vigentes, o en porcentajes relativos al valor de las pretensiones de la demanda reconocidas o negadas en la sentencia. Radicación: 25000-2336-000-2012-00571-02 (65.257) Demandante: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca Demandado Instituto de Desarrollo Urbano -IDU- Medio de control: Reparación directa 27 de la Judicatura, vigente para la fecha en que se presentó la demanda, la Sala fijará las agencias en derecho, en la segunda instancia, que están a cargo de la parte demandante en la suma equivalente al 2 SMLMV, la cual se reconocerá, en favor de la demandada.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
PRIMERO: MODIFÍQUESE la sentencia proferida el 14 de marzo de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, y en su lugar, se resuelve: (…)
PRIMERO: DECLARAR la responsabilidad patrimonial del INSTITUTO DE DESARROLLO -IDU, por la ocupación permanente de los predios ubicados a los costados nororiental y suroriental de la intersección de la Avenida Boyacá con Avenida Villavicencio de Bogotá de propiedad de la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA – CAR-, de conformidad con lo expuesto en las consideraciones.
SEGUNDO: DECLARAR la caducidad del medio de control, en relación con las pretensiones dirigidas a obtener la declaratoria de responsabilidad del IDU, por las obras relativas a la «oreja nor-occidental». TERCERA: CONDENAR al INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO -IDU- a pagar, por concepto de perjuicios materiales, la suma que incidentalmente se determine de conformidad con lo dispuesto en el artículo 193 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y los parámetros indicados en la parte motiva de esta providencia.
CUARTO: DENEGAR las demás pretensiones de la demanda.
QUINTO: ORDENAR al INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTÍN CODAZZI hacer la devolución de la suma de TREINTA Y DOS MILLONES QUINIENTOS MIL PESOS ($32.500.000), a favor de la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA -CAR-, dentro de los (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. (…) Tarifas. Las tarifas de agencias en derecho son:
1. PROCESOS DECLARATIVOS EN GENERAL. (…). En primera Instancia a. Por la cuantía. Cuando en la demanda se formulen pretensiones de contenido pecuniario: (i) De menor cuantía, entre el 4% y el 10% de lo pedido. (ii) De mayor cuantía, entre el 3% y el 7.5% de lo pedido. En segunda instancia. Entre 1 y 6 S.M.M.L.V.(…)» Radicación: 25000-2336-000-2012-00571-02 (65.257) Demandante: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca Demandado Instituto de Desarrollo Urbano -IDU- Medio de control: Reparación directa 28 SEXTO: ORDENAR al INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTIN CODAZZI hacer la devolución de la suma de TREINTA Y DOS MILLONES QUINIENTOS MIL PESOS ($32.500.000), a favor del INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO -IDU-, dentro de los (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia.
SÉPTIMO
NOTIFÍQUESE esta providencia al INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTIN CODAZZI.
OCTAVO: Sin condena en costas NOVENO: Ejecutoriada la presente providencia, liquídese por secretaria de la sección los gastos ordinarios del proceso y en caso de remanentes devuélvanse al interesado lo anterior de conformidad a lo establecido por los artículos 7 y 9 del Acuerdo N° 2552 de 2004 de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura (…)
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia, y FÍJESE las agencias en derecho de segunda instancia, en la suma de dos (2) SMLMV, a cargo de la parte demandante.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría DEVOLVER el expediente al Tribunal.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ADRIANA POLIDURA CASTILLO FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES VF Nota: se deja constancia de que esta providencia se suscribe de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando Radicación: 25000-2336-000-2012-00571-02 (65.257) Demandante: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca Demandado Instituto de Desarrollo Urbano -IDU- Medio de control: Reparación directa 29 con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha.
Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai.