CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: Dr. Pablo Andrés Córdoba Acosta Bogotá, D.C., trece (13) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Parte actora: Isaí Guerrero Quintero y otros Parte accionada: Tribunal Administrativo del Magdalena Radicación: 11001-03-15-000-2025-05618-01 Asunto: Acción de tutela contra providencia judicial.
Se revoca el fallo impugnado. Improcedencia por no cumplir con el requisito de relevancia constitucional Sentencia de segunda instancia La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra el fallo de 25 de septiembre de 2025 proferido por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado. I.
ANTECEDENTES 1. Hechos De la solicitud de amparo y de los documentales obrantes en el expediente se extraen los siguientes supuestos fácticos jurídicamente relevantes: 1.1. Los señores Isaí Guerrero Quintero, María Antonia Flórez Suárez, Benjamín Guerrero Quintero, José Manuel Guerrero Quintero, Delmira Guerrero Quintero, Pedro Elías Guerrero Quintero, Oliva Guerrero Quintero, Helena Guerrero Quintero, Mileth Guerrero Quintero, Aydee Guerrero Quintero, Angee Marcela Guerrero Buitrago, Daniel Guerrero Buitrago, Izai Guerrero Buitrago, Grendy William Campo Guerrero, Yair de Jesús Campo Guerrero, David Enrique Guerrero Sierra, Jhan Carlos Guerrero Duarte, Nolvis Sirley Guerrero Becerra, Francisco Antonio Campo Guerrero, Yesika Paola Guerrero Navarro, Grey Yohana Guerrero Navarro, José Leonardo Guerrero Navarro, Luz Elena Gutiérrez Guerrero, Hernán Enrique Gutiérrez Guerrero, Noe Chavarría Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-05618-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Guerrero, Merlyn Mazuegra Guerrero, Naishi Diandra Campo Guerrero, Nirsa Yolima Buitrago Sanjuan y Virgelina Duarte Manosalva en ejercicio del medio de control de reparación directa presentaron demanda contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional - Armada Nacional - Ejército Nacional - Policía Nacional, por la desaparición de los señores Elí Guerrero Quintero y Tereza Flórez Rodríguez. 1.2.
El Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Santa Marta, mediante sentencia de 17 de enero de 2023, negó las pretensiones de la demanda, al considerar que no se demostró que “[…] las entidades demandadas tuvieron incidencia o participación en el ilícito, como tampoco un previo conocimiento sobre la posibilidad de que se atentara contra la vida del señor Eli Guerrero Quintero y la señora Teresa Flórez Rodríguez, ni mucho menos se demostró que la Administración conociera de amenazas o móviles que ameritaran la adopción de medidas especiales, de manera que la atribución de responsabilidad no es viable a título de daño […]”. 1.3.
Contra la decisión anterior los actores presentaron recurso de apelación. 1.4. El Tribunal Administrativo del Magdalena, mediante sentencia de 4 de junio de 2025, confirmó la decisión de primera instancia al considerar que “[…] la parte actora no hizo un esfuerzo significativo y pertinente para probar sus acusaciones frente a todas las entidades demandadas, dejando todo a la aplicación de presunciones amparadas en derecho internacional humanitario y derechos humanos […]”. 2.
Fundamentos de la solicitud de amparo La parte accionante manifestó que la autoridad accionada incurrió en defecto fáctico, por no valorar adecuadamente las pruebas e indicios, ignorando la flexibilidad probatoria aplicable en casos de graves violaciones de derechos humanos; por cuanto se abstuvo de practicar pruebas de oficio o invertir la Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-05618-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co carga probatoria a pesar de las dudas sobre si las autoridades demandadas conocían el riesgo que enfrentaban los habitantes del municipio de Ciénaga - Magdalena.
Sostuvo que la autoridad judicial accionada incurrió en defecto sustantivo por indebida aplicación del artículo 167 del Código General del Proceso, que exime de prueba hechos notorios como la masacre y desaparición de los señores Elí Guerrero Quintero y Tereza Flórez Rodríguez. Indicó que la autoridad judicial incurrió en defecto procedimental al aplicar de forma rígida la regla procesal que exige a las partes probar los hechos imponiendo una carga probatoria imposible de cumplir y desatendiendo la búsqueda de la verdad material.
Finalmente, concluyó argumentando que la demanda fue presentada en 2019 antes del cambio jurisprudencial sobre caducidad, el cual considera que contradice la Convención Americana de Derechos Humanos y la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y que, para garantizar el efectivo acceso a la justicia y la reparación integral, el término de caducidad debe ser flexible en casos excepcionales. 3.
Pretensiones La parte actora formuló las siguientes pretensiones: “[…]
PRIMERO: Solicito a esta Alta Corporación, con el debido respeto, la revocatoria de las decisiones proferidas por las autoridades accionadas, que confirmaron la decisión emitida por el juzgado décimo administrativo del circuito de Santa Marta y confirmada por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL MAGDALENA.
SEGUNDO: Se de aplicación a la normativa actual al momento de presentación del medio de control de reparación directa para el año 2019, dada la línea de argumentación transcrita por el apoderado, que tiene como fundamento los principios de legalidad y confianza legítima, así como el mandato de tutela judicial efectiva. en la Sentencia SU-406 de 2016, La CORTE CONSTITUCIONAL en Sentencia T-352, de Julio 06 de 2016, entre otros, tutelando los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la justicia de los accionantes, para los casos Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-05618-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co específicos, Homicidio en persona protegida por el DIH, Desaparición Forzada, Desplazamiento Forzado, Graves Violaciones a Derechos Humanos. Así como lo establece el artículo 624 del CGP establece reglas para aplicar los cambios legislativos.
Solicito se le de aplicación a las normas y jurisprudencias de la Convención Americana de Derechos Humanos y el DIH, en el contexto de conflicto armado en Colombia. […]”. [Sic en toda la cita y negrillas del texto original] II. TRÁMITE DE LA ACCIÓN DE TUTELA 1. Mediante auto de 9 de septiembre de 2025, se admitió la presente acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo del Magdalena y se vinculó a la Nación – Ministerio de Defensa Nacional - Armada Nacional - Ejército Nacional - Policía Nacional y al municipio de Ciénaga – Magdalena, en calidad de terceros con interés en el resultado del proceso. 2.
El 25 de septiembre de 2025, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado profirió sentencia de primera instancia. 3. Mediante auto de 10 de octubre de 2025, se concedió la impugnación presentada por el actor contra el fallo de primera instancia. III. INTERVENCIONES 1. El Ministerio de Defensa Nacional - Fuerzas Militares solicitó negar las pretensiones del accionante.
Argumentó que la acción de tutela es improcedente porque en el proceso ordinario no se cumplió con la carga de la prueba que radicaba en la parte accionante. 2. El Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional solicitó negar las pretensiones de la acción de tutela, como quiera el Tribunal Administrativo del Magdalena no encontró elementos probatorios concluyentes que permitieran atribuir responsabilidad a la institución policial.
Además, señaló la improcedencia de la acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar perjuicio. Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-05618-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3. El Tribunal Administrativo del Magdalena indicó que, revisados los argumentos expuestos en el trámite, no se advierte vulneración alguna de las garantías fundamentales en el proceso ordinario de reparación directa, en el que se pretendía atribuir responsabilidad a las entidades demandadas sin que los demandantes hubieran aportado las pruebas que demostraran la participación de agentes estatales en los hechos dañosos.
Sostuvo que la acción de tutela estaba siendo utilizada como una tercera instancia, por lo que carecía de relevancia constitucional, en especial, si se tiene en cuenta la ausencia de vulneración de los derechos fundamentales. 4. El municipio de Ciénaga - Magdalena solicitó declarar improcedente la acción de tutela al considerar que la autoridad judicial hizo una valoración de fondo de los elementos fácticos y jurídicos sin que haya vulnerado algún derecho fundamental.
Además, resaltó que la sentencia fue proferida en el marco de la legalidad y la autonomía judicial sin haber incurrido en alguna de las causales excepcionales de procedencia. IV.
FUNDAMENTOS DEL FALLO IMPUGNADO La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia de 25 de septiembre de 2025, negó la solicitud de amparo. Manifestó que el tribunal accionado valoró adecuadamente las pruebas allegadas al proceso, análisis que le permitió concluir que no se demostró una omisión estatal que hubiera facilitado la desaparición de las víctimas.
Sostuvo que el principio de flexibilización probatoria no exime a la parte demandante de acreditar los elementos de responsabilidad establecidos en el artículo 90 de la Constitución. Igualmente, que la facultad judicial de decretar pruebas de oficio no sustituye la carga probatoria de las partes ni corrige su inactividad. Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-05618-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Indicó que no se inaplicó el artículo 167 del Código General del Proceso porque el Tribunal Administrativo del Magdalena reconoció la desaparición forzada como hecho probado, pero no se demostró que las entidades demandadas, conociendo el riesgo, omitieran actuar en protección de las víctimas, lo cual consideró que no constituye un hecho notorio ni de imposible demostración. Finalmente, frente el argumento sobre el cambio de precedente relativo al término de caducidad, el a quo consideró que al no haber sido el fundamento de la sentencia de segunda instancia resultaba innecesario su estudio.
V.
FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN La parte actora impugnó el fallo de primera instancia por las siguientes razones: Manifestó que la autoridad judicial accionada incurrió en defecto sustantivo por inaplicar el artículo 167 del Código General del Proceso, el cual establece que los hechos notorios no requieren prueba y deben ser tenidos como ciertos por el juez.
Señaló que los hechos que motivaron el desplazamiento forzado de los accionantes -la masacre y desaparición de campesinos en la región de Lourdes, vereda La Quiebra, municipio de Ciénaga- eran de conocimiento público y ampliamente documentados, por lo que exigir prueba de estos hechos constituyó una omisión grave del deber judicial de reconocer lo notorio.
Argumentó que se configuró el defecto procedimental al aplicar de manera irreflexiva la regla procesal según la cual corresponde a las partes probar los hechos que sustentan sus pretensiones, cuya aplicación formalista impuso a las víctimas, una carga probatoria imposible de cumplir, dadas las condiciones de violencia, ausencia institucional y falta de recursos.
Comentó que los hechos fueron reconocidos por Norberto Quiroga Poveda, Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-05618-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co alias “Beto”, exintegrante del Bloque Resistencia Tayrona de las AUC, lo que refuerza la existencia de un daño antijurídico consistente en desaparición forzada, secuestro, tortura, homicidios y masacres, todos ellos cometidos contra personas protegidas por el Derecho Internacional Humanitario.
El señor Hernán Giraldo Serna, comandante de dicho bloque, fue excluido del proceso de Justicia y Paz por reincidir en delitos sexuales y violaciones graves a los derechos humanos, lo que evidencia la gravedad y notoriedad de los hechos en el departamento del Magdalena. Expuso que la tipificación de la desaparición forzada como delito imputable a particulares no exime al Estado colombiano de responsabilidad internacional.
Conforme al Pacto de San José y otros tratados internacionales ratificados por Colombia, el Estado tiene la obligación de garantizar los derechos humanos, incluso frente a actos cometidos por particulares cuando estos actúan con su aquiescencia, tolerancia o negligencia. Destacó que es importante recordar que la desaparición forzada es un delito de carácter continuado, que no cesa hasta que se determine el paradero de la víctima o se encuentren sus restos.
La jurisprudencia de la Corte IDH, en aplicación del artículo 13 de la Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas, ha señalado que la falta de pruebas de supervivencia y el paso del tiempo sin información sobre la víctima constituyen una violación al derecho a la vida. Finalmente, precisó que la obligación estatal de proteger el derecho a la vida implica la adopción de medidas legislativas, administrativas y judiciales eficaces para prevenir y sancionar violaciones como la desaparición forzada.
Esta obligación recae sobre todas las instituciones del Estado, incluidas las fuerzas de seguridad. La falta de acción oportuna y efectiva por parte del Estado en estos casos constituye una violación directa a los derechos fundamentales de las víctimas y sus familias, y compromete su responsabilidad tanto a nivel interno como internacional.
Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-05618-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia Esta Sección es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto en el Decreto Ley 2591 de 19911, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.
Cuestión previa La Sala advierte que el municipio de Ciénaga - Magdalena solicitó su desvinculación del presente trámite de tutela y que el juez de primera instancia omitió pronunciarse al respecto, por tanto, en esta instancia se resolverá. Precisado lo anterior, la Sala considera que, comoquiera que el municipio de Ciénaga - Magdalena fungió como parte dentro del proceso objeto de tutela, le asiste interés directo en la decisión de la acción constitucional de la referencia, razón por la que se le negará la solicitud de desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. 3.
Problemas jurídicos De acuerdo con la situación fáctica planteada, y teniendo en cuenta que corresponde al juez de tutela, en segunda instancia, verificar si el fallo impugnado debe ser confirmado, modificado o revocado2, la Sección debe establecer: A) Si en el presente asunto se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales y, si ello es así, se deberá: 1 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. 2 Artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991.
Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-05618-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co B) Determinar si la providencia acusada vulneró los derechos fundamentales invocados por la parte accionante. 4. Caso concreto 4.1. Análisis de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela La jurisprudencia pacífica tanto de la Corte Constitucional3 como del Consejo de Estado4 ha sostenido que la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales está supeditada, en primer lugar, al cumplimiento de unos requisitos generales y, como segunda medida, a la configuración de alguno de los requisitos especiales para dicha procedencia. Como requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales se han establecido, los siguientes: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta tenga efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que la acción no se dirija contra un fallo de tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015.
El requisito general de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales atinente a la relevancia constitucional se entiende satisfecho cuando se acredita que el asunto planteado gira en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental5 y se descarta el uso del mecanismo de amparo 3 Ver sentencia C-590 de 2005, entre otras. 4 Sentencias del 5 de julio de 2012 y del 5 de agosto de 2014, expedientes 2009-01328-01(IJ) y 2012- 02201-01, respectivamente.
Entre otras. 5 Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005, exp. No. D-5428, Magistrado Ponente: Dr. Jaime Córdoba Triviño. Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-05618-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co como una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces6.
En sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional precisó que la sola mención de la vulneración de un derecho fundamental y la asociación de dicha afectación con la configuración de un defecto es insuficiente para tener por acreditado el cumplimiento del requisito de la relevancia constitucional. En ese sentido, en dicha decisión, se señaló que, además de la obligación de identificar cuáles eran los derechos fundamentales vulnerados y por qué se configuró el defecto alegado, el extremo accionante debe hacer una exposición a partir de la cual se evidencie que el caso en cuestión: (i) tiene la “[…] entidad de interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental […]»;
(ii) que el alcance de la controversia “[…] no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas […]”, y (iii) que se “[…] justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales […]”. En este contexto, resulta claro que la relevancia constitucional como requisito genérico de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales tiene como propósito;
(i) evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad o de contenido estrictamente económico; (ii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales; y (iii) preservar la competencia y la independencia del juez ordinario. Respecto de lo anterior, esta Sala advierte que la argumentación que esgrimió la parte actora para acreditar la supuesta vulneración de los derechos fundamentales en que incurrió la autoridad accionada no devela que el presente asunto gire en torno al alcance de algún derecho fundamental, sino, únicamente, frente a la mera inconformidad con la decisión adoptada en el 6 Corte Constitucional, sentencia de tutela No. T-102 de 16 de febrero de 2006 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto).
En igual sentido, ver sentencias T-075-18, T-451-18, T-422-18 y T-248-18. Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-05618-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co marco del medio de control de reparación directa del derecho con número de radicación 47001-33-33-001-2020-00027-01.
Lo anterior teniendo en cuenta que el extremo accionante en ningún momento está poniendo de relieve que la autoridad judicial accionada haya incurrido en una arbitrariedad judicial, ni tampoco hace una exposición a partir de la cual se evidencie que su caso tiene la “[…] entidad de interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental” y mucho menos justifica “[…] razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales”.
Cabe destacar que la argumentación planteada por la parte actora está asociada a que, a su juicio, la autoridad accionada no reconoció la responsabilidad del Estado por la desaparición de los señores Elí Guerrero Quintero y Tereza Flórez Rodríguez, pese a que constituía un hecho notorio la falla del servicio del Estado, circunstancia que se traduce en la reapertura de un asunto que ya fue resuelto por el juez natural de la causa judicial.
Por tanto, se considera que los argumentos de la parte actora más que develar la existencia de una cuestión que sea de “verdadera relevancia constitucional” que conlleve la presunta trasgresión de derechos fundamentales, demuestra una inconformidad con la decisión adoptada por la autoridad accionada como si este mecanismo se tratase de un recurso o instancia adicional, por lo cual el juez de tutela no puede inmiscuirse en dicho asunto, so pena de otorgar a la acción de tutela un carácter que no le es propio de su naturaleza y de paso invadir la competencia y la independencia del juez natural.
Bajo las anteriores consideraciones, esta Sección revocará el fallo impugnado que negó el amparo deprecado por la parte accionante y, en su lugar, declarará improcedente la acción de tutela de la referencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-05618-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co F A L L A:
PRIMERO: NEGAR la solicitud de desvinculación presentada por el municipio de Ciénaga – Magdalena, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: REVOCAR el fallo de 25 de septiembre de 2025 proferido por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado y, en su lugar, DECLARAR improcedente la presente acción de tutela, por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
CUARTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado Presidenta PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Consejero de Estado CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO Consejero de Estado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.