CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., siete (7) de diciembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-26-000-2018-00073-00(61582) 11001-03-26-000-2018-00066-00(61470) ACUMULADO Actor: NACIÓN-MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO Y MINISTERIO DE TRANSPORTE Demandado: INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS -INVÍAS- Y OTROS Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Temas: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - las causales de revisión son taxativas y restrictivas / CAUSAL QUINTA DE REVISIÓN –CPACA- existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la cual no procede recurso de apelación. La Sala decide el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la parte actora en contra de la sentencia de 24 de mayo de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó, mediante la cual se modificó la sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda.
SÍNTESIS DEL CASO El señor Francisco Cossio Mosquera y otros interpusieron acción de reparación directa, con el fin de que se declarara patrimonialmente responsables al Invías, a la Nación-Ministerio de Transporte y al Departamento del Chocó por los perjuicios que padecieron a raíz de la muerte de la joven Kency Jhoana Cossio Asprilla, ocurrida el 3 de febrero de 2009, cuando el vehículo de servicio público en el que se transportaba se precipitó a un abismo, supuestamente debido al mal estado de la vía que conduce de Medellín a Quibdó. En ese proceso, se profirió sentencia de segunda instancia mediante la cual se modificó el fallo de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda y, como medida de reparación integral se ordenó a las demandadas y, adicionalmente, a la Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público y al Departamento Nacional de Planeación iniciar el procedimiento contractual para la construcción del corredor vial terrestre que comunique las ciudades de Quibdó, Medellín y Pereira.
Los recurrentes pretenden la revocatoria de la sentencia de segunda instancia, por considerar que se encuentra incursa en nulidad. II.
ANTECEDENTES El proceso de reparación directa Demanda El 9 de marzo de 2011, los señores Francisco Antonio Cossio Mosquera, en su nombre y en representación de su hija Ingry Johana Cossio Restrepo; Yinney Cossio Restrepo; Laura Catalina Cossio Palacios; Estiwar Cossio Álvarez y Juana Bautista Mosquera Murillo, por intermedio de apoderado judicial, interpusieron demanda en ejercicio de la acción de reparación directa en contra del Instituto Nacional de Vías -Invías-, la Nación-Ministerio de Transporte y el Departamento del Chocó con el fin de que se les declarara patrimonialmente responsables por los perjuicios que sufrieron por la muerte de la joven Kency Jhoana Cossio Asprilla, ocurrida el 3 de febrero de 2009.
El deceso se produjo como consecuencia del accidente de tránsito que se presentó en la vía Medellín-Quibdó, cuando el vehículo de servicio público en el que se transportaba la víctima cayó a un abismo, cuando intentó esquivar un derrumbe de tierra, debido a la falta de señalización y mantenimiento de la vía. A título de reparación se solicitó condenar a las demandadas al pago de perjuicios morales, a la vida de relación y materiales, a favor de los accionantes.
Como fundamentos fácticos, se narró, en síntesis, lo siguiente: El 3 de febrero de 2009, la joven Kency Jhoana Cossio Asprilla perdió la vida cuando el vehículo en el que se transportaba, en calidad de pasajera, se salió de la vía al intentar esquivar un montículo de tierra que cubría gran parte de la calzada y rodó por un abismo de 150 metros que finalizaba en el río Atrato.
Ocho meses después, las autoridades identificaron el cuerpo sin vida de la joven Kency Jhoana Cossio Asprilla. La causa del accidente se atribuyó al mal estado de la vía. Sentencia de primera instancia El Juzgado Administrativo de Descongestión de Quibdó, mediante sentencia de 29 de septiembre de 2015, proferida en el proceso de reparación directa con radicado 27001-23-31-003-2011-00213-00, declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva del Ministerio de Transporte y del Departamento del Chocó, y declaró patrimonialmente responsable al Invías del daño alegado en la demanda.
Para arribar a esa decisión, indicó que la entidad condenada omitió el cumplimiento de las funciones de mantenimiento de la carretera que estaba a su cargo, lo cual dio lugar a la ocurrencia del accidente de tránsito en el que falleció la joven Kency Jhoana Cossio Asprilla. Manifestó que con las pruebas aportadas al proceso quedó acreditado que “la causa eficiente del daño se debía al mal estado de la carretera y a la ausencia de la señalización e iluminación que advirtiera de los riesgos existentes en la vía”.
A modo de reparación, se impuso condena en contra del Invías y a favor de los accionantes, por concepto de perjuicios morales y perjuicios materiales, en la modalidad de lucro cesante. Mediante providencia de 22 de abril de 2016 se adicionó la parte resolutiva de la sentencia, en el sentido de ordenar su cumplimiento en los términos de los artículos 176, 177 y 178 del CCA -Decreto 01 de 1984-.
Sentencia de segunda instancia- providencia objeto del recurso extraordinario El Tribunal Administrativo del Chocó profirió sentencia el 24 de mayo de 2017, a través de la cual modificó el fallo de primera instancia, para aumentar la indemnización reconocida al señor Francisco Antonio Cossio Mosquera, por concepto de lucro cesante, e incluir una condena como medida de justicia restaurativa.
Para el efecto, indicó que el cálculo del lucro cesante debía considerar el ingreso que percibía la víctima para la fecha de su fallecimiento, según quedó probado en el proceso. En cuanto a la medida de justicia restaurativa, señaló que en ejercicio del control de convencionalidad que le corresponde al juez administrativo, resultaba necesario proferir una orden de satisfacción, rehabilitación y garantía de no repetición, en consideración al abandono estatal detectado en el proceso frente a la infraestructura vial en la que ocurrieron los hechos, pese a haberse incluido la vía transversal Medellín-Quibdó en el Programa de Corredores Arteriales Complementarios de Competitividad del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 y haberse emitido recomendaciones para su ejecución en el Conpes 3536 de 18 de julio de 2008.
Como consecuencia, se dispuso: Se ordena, a. a los señores Ministro de Transporte y director general del Invías, para que en ceremonia pública en las instalaciones de la Asamblea Departamental del Chocó, dirigidos a las familias de los obitados, se les ofrezca una excusa pública; ceremonia que deberá efectuarse dentro de los tres (3) meses siguientes a la fecha de ejecutoria de este fallo, siempre que los deudos así lo consientan, b. junto con la publicación de esta sentencia en la página web de ambas entidades por seis meses (estableciendo un link en su página web con un encabezado apropiado en el que se pueda acceder al contenido magnético de esta providencia) desde la ejecutoria de esta providencia, a efectos de que sea restablecido el núcleo del derecho o intereses constitucionalmente protegido, y c. al Ministerio de Transporte-Invías-Ministerio de Hacienda y Crédito Público-DNP, para que en un término no mayor a seis meses siguientes a la fecha de ejecutoria de este fallo, se inicie el procedimiento contractual, real y efectivamente encaminado a la construcción del corredor vial terrestre que comunique la capital chocoana con las capitales de los departamentos de Risaralda y Antioquia, con preponderancia respecto del sector “Transversal Medellín-Quibdó, Tramo Ciudad Bolívar-La Mansa-Quibdó”, reflejados en el documento Conpes 3536, con las especificaciones técnicas de una vía nacional no concesionada tal y como fue descrita, delimitada y proyectada por el Departamento Nacional de Planeación, en el documento Conpes 3536 denominado “Importancia Estratégica de la Etapa 1 del Programa Corredores Arteriales Complementarios de Competitividad”, en la versión aprobada en Bogotá, DC., el 18 de julio de 2008 para el Ministerio de Transporte-Invías-Ministerio de Hacienda y Crédito Público-DNP: DIFP-DIES.
El recurso extraordinario de revisión Demanda proceso 11001-03-26-000-2018-00073-00(61582) El 29 de mayo de 2018, la Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por intermedio de apoderado judicial, interpuso recurso extraordinario de revisión en contra de la sentencia de 24 de mayo de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó. El recurso extraordinario se fundó en la causal 5ª del artículo 250 del CPACA, referida a la “nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”.
Solicitó infirmar la sentencia objeto del recurso extraordinario y sustituir dicha decisión por una sentencia de reemplazo en la que se abstenga de condenar a entidades que no fueron parte en el proceso de reparación directa y “se desechen las órdenes dadas por el Tribunal Administrativo del Chocó respecto de medidas de reparación integral de la condena”.
En la demanda se adujo que la sentencia cuestionada se encuentra incursa en nulidad por la indebida representación de una de las partes (causal 4ª del artículo 133 del CGP) y, además, por haberse proferido condena por objeto distinto del pretendido en la demanda contra quien no fue parte en el proceso. Para el efecto, se esgrimieron las siguientes razones: Dentro del proceso ordinario en el cual se profirió la sentencia cuestionada no se vinculó como parte procesal a ese ministerio ni al Departamento Nacional de Planeación; sin embargo, dichas entidades resultaron condenadas sin que se hubiera otorgado el derecho de defensa que les asistía. En efecto, la Nación no estuvo debidamente representada en el proceso.
De otra parte, se falló un objeto y causa distintos a los invocados en la demanda, por cuanto la situación que sirvió de soporte a la medida de justicia restaurativa no fue expuesta por la parte actora, ni controvertida a lo largo del proceso e incluso en la sentencia cuestionada no se fijó como problema jurídico a resolver. Los vicios advertidos no pudieron ser alegados durante el proceso, tampoco fueron convalidados por la recurrente, no guardan relación con la interrupción o suspensión del proceso y configuran una vulneración al derecho de defensa, por lo que no se trata de nulidades que hubieren sido saneadas.
En el caso analizado no se encuentran satisfechos los requisitos para la imposición de medidas de justicia restaurativas, toda vez que en la demanda no se elevaron pretensiones dirigidas a la reparación integral y, en esa medida, según la jurisprudencia de esta Corporación y los principios de congruencia procesal y no reformatio in pejus, el juez de segunda instancia no podía decretar dichas medidas; además, como se señaló en la providencia objeto de revisión, el daño no provino de graves violaciones a derechos humanos y el accidente presentado en una vía nacional no cumple con las condiciones exigidas por la Corte Constitucional para declarar un estado de cosas inconstitucional.
Demanda proceso 11001-03-26-000-2018-00066-00(61470) El 18 de mayo de 2018, el Ministerio de Transporte, por intermedio de apoderado judicial, interpuso recurso extraordinario de revisión en contra de la sentencia de 24 de mayo de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó. El recurso extraordinario también se fundó en la causal 5ª del artículo 250 del CPACA.
Se solicitó declarar la nulidad del fallo impugnado, para lo cual se alegaron las siguientes causales: - Cuando el demandado es condenado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda, o por causa diferente de la invocada en esta. En el proceso de reparación directa se pretendía la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Invías y ese ministerio, por los perjuicios derivados de la muerte de la joven Kency Jhoana Cossio Asprilla.
En el fallo de primera instancia se declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva del Ministerio de Transporte y se declaró responsable al Invías, decisión contra la cual la parte actora interpuso recurso de apelación para insistir en la imposición de condena por concepto de daño a la vida de relación y solicitar el aumento de la indemnización reconocida por lucro cesante.
El Invías, a su vez, presentó recurso de alzada en el que controvirtió la falla del servicio que le fue atribuida. De acuerdo con lo anterior, se falló un objeto distinto al pretendido en la demanda, toda vez que el contenido de la sentencia involucra elementos y órdenes no existentes ni pedidos; además, respecto de ese ministerio se declaró su falta de legitimación en la causa, por lo que no resultó condenado en ninguna de las instancias del proceso. - En el fallo impugnado no se especificó por qué la medida de justicia restaurativa tenía por finalidad lograr una reparación integral ni cómo contribuiría a la verdadera reparación de las víctimas de graves violaciones a los derechos humanos. La medida se soportó en un documento de soft law (Conpes 3536 de 2008), desconociendo el precedente jurisprudencial relacionado con las medidas de reparación integral que proceden para compensar a las víctimas de los daños antijurídicos más graves que puede llegar a producir el Estado; así como el atinente a la tipología de los daños a bienes constitucional y convencionalmente protegidos.
La medida debía estar dirigida a las víctimas directas y sus núcleos familiares, no a la comunidad en general; tampoco se mencionó cuáles eran los derechos constitucional y convencionalmente amparados que le fueron vulnerados a las víctimas y si bien se han reconocido limitaciones a determinadas reglas procesales, en el asunto analizado se realizó una interpretación errada para limitar el derecho al debido proceso con afectación del patrimonio público.
Las determinaciones adoptadas son propias de un proceso de acción de cumplimiento o de una acción popular; adicionalmente, no se trata de hechos dolosos o de crímenes de lesa humanidad, ni se evidencia la vulneración de normas de derechos humanos ni del derecho internacional humanitario. El desconocimiento del precedente jurisprudencial también se evidencia en el análisis de responsabilidad de ese ministerio cuando se presentan accidentes de tránsito en vías nacionales, pues sobre esa entidad se considera su falta de legitimación en consideración a las atribuciones normativas y regulativas. - La orden impartida en el numeral séptimo de la parte resolutiva del fallo de 24 de mayo de 2017 involucró a entidades que no fueron parte en el proceso y a ese ministerio que, pese a que compareció al litigio, no fue condenado en ninguna de las instancias.
La medida adoptada no se pidió en la demanda, es ajena al proceso, va en contravía de la naturaleza del proceso de reparación directa y no pudo ser controvertida. - Se vulneró el debido proceso por incluir en la condena al Ministerio de Transporte, aunque había sido desvinculado del proceso en la primera instancia, e impedirle ejercer su defensa en debida forma.
Se incurrió en defecto orgánico por emitir pronunciamiento sobre temas que no eran de competencia del a-quem, y en defecto sustantivo por dar un alcance diferente al principio de responsabilidad del Estado y a los fines y límites de la reparación directa. - La sentencia cuestionada afecta el derecho colectivo a la defensa del patrimonio público, el cual implica que los recursos públicos sean administrados de manera eficiente, oportuna y responsable. - No se tuvieron en cuenta las normas que establecen la competencia del Ministerio de Transporte y según las cuales no le corresponde desarrollar procedimientos contractuales dirigidos a la construcción de vías del orden nacional, como lo ha reconocido la jurisprudencia de esta jurisdicción. Trámite del recurso extraordinario 3.1.
Proceso 11001-03-26-000-2018-00073-00(61582) 3.1.1. La demanda fue admitida mediante auto de 10 de agosto de 2018. Posteriormente, en proveídos de 17 de septiembre de 2018 se fijaron los gastos del proceso y se adicionó el auto admisorio para ordenar la notificación a la Nación-Ministerio de Transporte, al Invías, al Departamento del Chocó y al Departamento Nacional de Planeación, respectivamente.
Las notificaciones se surtieron en debida forma. 3.1.2. El Ministerio de Transporte, el Invías y el Departamento Nacional de Planeación presentaron sendos memoriales en los que compartieron los argumentos del recurso extraordinario de revisión. 3.1.3. A través de providencia de 11 de abril de 2019 se decretaron las pruebas solicitadas por las partes. 3.1.4.
En proveído de 11 de marzo de 2021 se dispuso acumular a ese asunto el proceso con radicado interno 61470. 3.1.5. El Ministerio Público presentó concepto en el que solicitó declarar fundado el recurso extraordinario de revisión, por considerar configurada la causal de nulidad invocada por el demandante. Indicó que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público no fue llamado al proceso por lo que no pudo ejercer su derecho de defensa; adicionalmente, se condenó por objeto y causas distintas a lo pretendido en la demanda, en la medida en la que no existe relación entre las pretensiones de la demanda y lo decidido.
Agregó que como el accidente de tránsito ocurrido en una vía nacional no cumple con las condiciones exigidas por la Corte Constitucional para declarar un estado de cosas inconstitucional, la sentencia impugnada debía someterse al principio de congruencia, a las pretensiones de la demanda y a los recursos de apelación, en tanto es a partir de ello que se determina la competencia del juzgador.
En su criterio, se configuró la causal de nulidad establecida en el numeral cuarto del artículo 133 del CGP, esto es, cuando es indebida la representación de alguna de las partes, bajo el argumento de que la entidad accionante y el Departamento Nacional de Planeación nunca fueron vinculados al proceso, de manera que se vulneró su derecho de defensa.
Por último, adujo que la nulidad alegada no fue saneada, toda vez que no se presentó ninguna de las situaciones establecidas en el artículo 136 del CGP. 3.2. Proceso 11001-03-26-000-2018-00066-00(61470) 3.2.1. Mediante autos de 6 de noviembre de 2018 y 4 de julio de 2019 se inadmitió la demanda, con el fin de que se allegara constancia de ejecutoria de la sentencia recurrida; así como los traslados faltantes y se indicaran los datos de notificación de las personas que intervinieron en el proceso de reparación directa.
Cumplido el requerimiento, por auto de 30 de agosto de 2019, se admitió la demanda. Las notificaciones se surtieron en debida forma. 3.2.2. El Departamento Nacional de Planeación compartió la solicitud de nulidad elevada en la demanda y solicitó proferir una nueva sentencia ajustada a derecho. 3.2.3. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público advirtió que interpuso recurso extraordinario de revisión contra la sentencia de 24 de mayo de 2017, por lo que solicitó la acumulación de los procesos; además, reiteró los argumentos que expuso en la demanda del proceso con radicado interno 61582. 3.2.4.
El Invías se pronunció para apoyar la declaratoria de nulidad del fallo materia de revisión. 3.2.5. En auto de 18 de agosto de 2020 se dispuso remitir el expediente a este Despacho para que se estudiara la posible acumulación de ese asunto al proceso con radicado interno 61582. III. CONSIDERACIONES Normativa aplicable y caducidad En el presente asunto, la sentencia cuestionada fue proferida el 24 de mayo de 2017 y quedó ejecutoriada el 1º de junio siguiente, en vigencia del CPACA -Ley 1437 de 2011.
De acuerdo con el primer inciso del artículo 251 del CPACA, el término para interponer el recurso extraordinario de revisión por la causal relacionada con la existencia de nulidad originada en la sentencia es de un (1) año, contado a partir de la ejecutoria de la providencia cuestionada. En ese sentido, el término de caducidad inició a correr el 2 de junio de 2017 y vencía el 2 de junio de 2018; sin embargo, se extendió hasta el siguiente día hábil (5 de junio de 2018).
Como las demandas presentadas por la Nación- Ministerio de Transporte y Ministerio de Hacienda y Crédito Público se presentaron el 18 y el 28 de mayo de 2018, respectivamente, se concluye que fueron oportunas. Competencia Le corresponde a la Sala resolver el recurso extraordinario de revisión interpuesto en contra de la sentencia de 24 de mayo de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó, en atención a la competencia que le asigna el artículo 249 del CPACA, de conformidad con la distribución de negocios al interior del Consejo de Estado dispuesta en el artículo 13 del Acuerdo No. 80 de 2019.
Recurso extraordinario de revisión –marco normativo y jurisprudencial El recurso extraordinario de revisión, en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, constituye una excepción al principio de inmutabilidad de las sentencias ejecutoriadas que hacen tránsito a cosa juzgada. Este pretende la infirmación de la providencia por resultar contraria a la justicia y al derecho, con miras a que se produzca una nueva decisión, ajustada a la ley.
El legislador estableció de manera taxativa las causales que habilitan la procedencia del recurso extraordinario de revisión, previendo un uso indebido de este medio de impugnación que significara la apertura de un nuevo debate probatorio o interpretativo y, con ello, la autorización para una tercera instancia. Las causales de revisión, en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se encuentran enumeradas en el artículo 250, según se transcribe a continuación: Artículo 250.
Causales de revisión. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: 1. Haberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria. 2.
Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados. 3. Haberse dictado la sentencia con base en dictamen de peritos condenados penalmente por ilícitos cometidos en su expedición. 4. Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia. 5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. 6.
Aparecer, después de dictada la sentencia a favor de una persona, otra con mejor derecho para reclamar. 7. No tener la persona en cuyo favor se decretó una prestación periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia o sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida. 8.
Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada. También procede el recurso extraordinario de revisión, en los supuestos contenidos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
El recurso extraordinario de revisión no permite cuestionamientos sobre el criterio con el que el juez interpretó o aplicó la ley en la sentencia, o sobre la valoración probatoria que efectuó, de manera que su estudio se restringe a las causales taxativamente establecidas por el legislador. Uno de los requisitos formales de la demanda consiste en invocar con precisión cuál es la causal de nulidad que se estima configurada, con indicación clara y exacta de los motivos y hechos que le sirven de fundamento, los cuales, en orden a ser analizados, deben estar estrechamente relacionados con el vicio alegado.
Causal quinta de revisión: nulidad originada en la sentencia La parte actora invocó la causal quinta de revisión, contenida en el artículo 250 del CPACA, cuyo tenor literal es el siguiente: Artículo 250. Causales de revisión. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: (…) 5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. De la norma en comento se tiene que son dos los presupuestos para que prospere la causal alegada: i) que exista nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso, y ii) que contra dicha providencia no proceda recurso de apelación. En relación con el primer elemento -nulidad originada en la sentencia- esta Corporación ha precisado que, en los aspectos no regulados por el CPACA, resultan aplicables al proceso contencioso administrativo las normas del CPC o del CGP, según la vigencia de dichas disposiciones respecto del proceso que se tramita.
En el presente asunto, el recurso extraordinario de revisión se interpuso en vigencia del CPACA y del CGP, de manera que procede remitirse al artículo 133 de este último ordenamiento, el cual enlista las causales de nulidad del proceso. Adicionalmente, en concordancia con lo expuesto por la Corte Constitucional, se ha sostenido jurisprudencialmente que la nulidad no se restringe a las causales que contempla el ordenamiento procesal civil, sino que se deriva, también, de la violación del debido proceso estatuido en el artículo 29 de la Constitución Política.
La Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia de 8 de mayo de 2018, indicó que “los eventos definidos tradicionalmente por la jurisprudencia de esta Corporación como constitutivos de nulidades originadas en la sentencia, no son taxativos”. En el caso que se analizó en esa ocasión, se sostuvo que la providencia revisada había vulnerado los derechos del actor al debido proceso, acceso a la administración de justicia y a la tutela judicial efectiva, al haberse adoptado una decisión inhibitoria sin soporte jurídico para ello, razón que permitía acceder a las pretensiones de la demanda interpuesta en ejercicio del recurso extraordinario de revisión. En sentencia de 27 de octubre de 2020, se explicó que “se ha aceptado que pueden existir otros motivos no contemplados en los códigos procesales como causales de nulidad, pero que surgen de la vulneración directa del artículo 29 Constitucional, evento en el cual corresponderá al juez determinar si el hecho que se dice contrario a este derecho, puede configurar la causal de revisión en comento, circunstancia que se deriva de la exigencia de actuar como juez de constitucionalidad y de convencionalidad en garantía de los derechos fundamentales de quienes intervienen en un proceso judicial”.
Sobre los vicios que pueden dar lugar a la nulidad de la sentencia, la jurisprudencia contencioso administrativa ha identificado ciertos supuestos, que fueron sintetizados a partir de la sentencia de 31 de mayo de 2011, como pasa a exponerse: En síntesis, la nulidad que tiene origen en la sentencia se presenta por i) falta de jurisdicción o competencia, ii) cuando se dicta nueva sentencia en proceso terminado normalmente por sentencia firme, iii) cuando sin más actuación se dicta sentencia después de ejecutoriado el auto por el cual hubiera sido aceptado el desistimiento, aprobada la transacción o declarada la perención del proceso, iv) cuando se dicta sentencia como única actuación, sin el previo trámite correspondiente, v) cuando se condena al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente de la invocada en ésta, vi) cuando se condena a quien no ha sido parte en el proceso, vii) o cuando, sin más actuación, se profiere sentencia después de ocurrida cualquiera de las causas legales de interrupción o de suspensión o, en estos casos, antes de la oportunidad debida, viii) cuando la sentencia aparece firmada con mayor o menor número de magistrados, o adoptada con un número de votos diverso al previsto en la ley, ix) cuando la providencia carece completamente de motivación”.
La Corte Suprema de Justicia, por su parte, ha aclarado que “no es la nominación de la causal de nulidad lo que habilita su estudio, sino la sustentación fáctica que de ella se haga”. El cargo de nulidad, además, debe tener origen en la sentencia o en hechos que sobrevengan con posterioridad a ella. Según la interpretación efectuada por esta Corporación, también es posible alegar la nulidad que ocurre antes de la emisión del fallo y que no pudo ser advertida por el recurrente en el curso del proceso, o cuando todo el proceso se encuentra afectado de nulidad.
En cualquier caso, la configuración de la causal de nulidad debe ser determinante en la decisión, al punto que, de no haberse presentado aquella, esta hubiera sido distinta. En efecto, “no se trata de controvertir la corrección o incorrección del juzgamiento, ni de corregir los errores de apreciación de los hechos y/o de las pruebas, en que a juicio del recurrente hubiera podido incurrir el fallador, pues eso equivaldría a convertir el recurso en un juicio contra el fondo de la sentencia, discutiendo nuevamente los hechos ya dilucidados con fuerza de cosa juzgada, sino de verificar que se atiendan las reglas procesales propias de la sentencia que de incumplirse viciarían su validez”.
Caso concreto La parte actora afirmó que la sentencia de 24 de mayo de 2017 se encuentra incursa en nulidad por cuanto emitió una condena en contra de la Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento Nacional de Planeación, pese a que esas entidades no integraron la parte pasiva de litis; adicionalmente, se hizo extensiva la condena a la Nación-Ministerio de Transporte aun cuando dicha entidad había sido desvinculada del litigio, en primera instancia, por haberse declarado su falta de legitimación en la causa.
Sobre la nulidad originada en la sentencia ha explicado esta Corporación que su procedencia no se restringe a las causales de nulidad establecidas en el ordenamiento procesal civil, por cuanto no conforma una vía alternativa para invocar su configuración. Por tal razón, se ha sostenido que las causales de nulidad de la sentencia están referidas a irregularidades o vicios graves e insaneables en las ritualidades sustantivas a las que está sometida la decisión, “que deben tener una influencia tal que la decisión a adoptar sea distinta”.
Dentro de los supuestos que la jurisprudencia ha señalado como configurativos de nulidad de la sentencia se encuentra el haber sido dictada como única actuación, sin el previo trámite correspondiente; o cuando se condena al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente de la invocada en ésta, o se condena a quien no ha sido parte en el proceso, según se expuso en acápite precedente.
Cuando la nulidad surge de la vulneración del debido proceso corresponde al juzgador determinar si el hecho que se dice contrario a ese derecho tiene la virtualidad de configurar la causal de revisión. A partir de lo anterior, advierte la Sala, desde ya, que el recurso extraordinario de revisión está llamado a prosperar, en razón a los vicios de tipo procedimental en los que incurrió la sentencia cuestionada, cuyos efectos resultan violatorios del derecho de defensa, como se explica a continuación. En el proceso de reparación directa radicado bajo el número 27001-23-31-003-2011-00213-00, se elevaron pretensiones en contra de la Nación-Ministerio de Transporte, el Invías y el Departamento del Chocó, con el fin de lograr una condena pecuniaria en su contra como medida de reparación por el daño inferido a los accionantes, a partir de la muerte de la joven Kency Jhoana Cossio Asprilla.
En primera instancia, el Juzgado Administrativo de Descongestión del Sistema Escritural de Quibdó accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. De una parte, se declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva de la Nación-Ministerio de Transporte y del Departamento del Chocó, en razón a las funciones asignadas a dichas entidades y, de otra parte, se declaró patrimonialmente responsable al Invías por los hechos alegados.
Se procedió, así, a ordenar el pago de indemnización a cargo de la autoridad vial y a favor de los demandantes, por perjuicios morales y materiales, en la modalidad de lucro cesante. Contra esa decisión interpusieron recurso de apelación la parte actora, para insistir en el daño a la vida de relación y debatir la suma impuesta a título de lucro cesante con el fin de que fuera aumentada, y el Invías para controvertir la condena impuesta, bajo el argumento de encontrarse configurada la causal exonerativa de responsabilidad estatal de hecho de un tercero, por la supuesta imprudencia e impericia del conductor del bus accidentado.
En sentencia de 24 de mayo de 2017, el Tribunal Administrativo del Chocó modificó parcialmente el fallo impugnado, así: Confirmó la declaratoria de responsabilidad del Invías y ordenó aumentar la indemnización reconocida al demandante Francisco Antonio Cossio Mosquera por concepto de perjuicios materiales, en la modalidad de lucro cesante.
Adicionalmente, introdujo una nueva medida de “satisfacción o garantía de no repetición”, con fundamento en la insuficiencia de las órdenes pecuniarias para “la concreción o materialización de la justicia restaurativa de los derechos transgredidos a la comunidad chocoana, profundamente asolada por la falta de la vía segura donde perecieron personas inermes (principalmente afrodescendientes e indoamericanos)”.
Se expuso, al respecto, la siguiente argumentación: La Sala constata al rompe que este caso doloroso de sacrificio indolente de 39 sagradas vidas humanas y el enlutamiento gratuito de sus familias concierne con un evento en el que si bien el daño no proviene de graves violaciones a derechos humanos, sí afecta el alma de la marginalidad afrodescendiente e indoamericanidad que no puede más que censurarse de cara al contenido axiológico de la Carta y por ello, de todas formas es posible decretar medidas de satisfacción, conmemorativas o garantías de no repetición, que indubitablemente son necesarias para restablecer el núcleo o dimensión objetiva de un derecho humano plural que ha sido afectado por una entidad estatal.
(…) No obstante la proclamación de las excepciones que fueron desvirtuadas de cara al escenario encontrado por los informes técnicos y de policía sobre lo descrito en el tramo vial donde se inmolaron gratuitamente 39 preciosas vidas humanas, la Sala encuentra que un problema atávico de incomunicación y desdén por la función pública encomendada al Ministerio del Transporte y al Invías no se puede simplemente paliar con las reparaciones pecuniarias ya reconocidas; la tragedia reclama la imposición de medidas de satisfacción, conmemorativas y garantías de no repetición. Desde hace un tiempo el maestro Enrique Gil Botero perfiló la necesidad de ejercer un control de convencionalidad cuando el juez administrativo advierta que un daño antijurídico se antoja evidentemente extraordinario pero encubierto en la cotidianidad que desdibuje la acción del Estado en una situación ostensible de cosas inconstitucionales y que chocan abiertamente con los estatutos Internacionales de bienes protegidos.
En consecuencia, el daño antijurídico irrogado por las entidades prestadoras del servicio público del sector transporte y tránsito desbordaron la esfera o dimensión subjetiva del derecho a la movilidad segura, de la vida y la integridad corporal, dada su magnitud, anormalidad y excepcionalidad como circunstancias “frente a las cuales el juez de la reparación no puede ser indiferente so pena de entender el derecho de la reparación como una obligación netamente indemnizatoria, cuando lo cierto es que una de las funciones modernas de la responsabilidad es la preventiva” pues aquí se evidenció la falta de diligencia de las entidades demandadas, y la forma desentendida y gravemente anormal como se manejó la obligación de la construcción, mantenimiento y señalización del tramo vial colapsado, más aún si se tiene en cuenta que la vía trazada desde 1954 aún duerme el “sueño de los justos” y, en consecuencia, ya no solo a los interfectos se les privó de un derecho a la movilidad segura, sino que a sus deudos aún hoy se les deniega gratuitamente ese derecho que parece elemental pero por ello mismo, inusitadamente desatendido por el Estado (artículo 13 y 44 de la carta política).
(…) Así las cosas, es evidente que la pérdida de vidas humanas y el empuje a la orfandad de sus familias no pueden menos que evidencias (sic) que la “Convención Americana sobre Derechos Humanos, suscrita en la Conferencia Especializada Interamericana sobre Derechos Humanos (San José, Costa Rica 7 al 22 de noviembre de 1969)”, y que en el orden interno rige como Ley 16 de 1972, ha resultado gravemente quebrantada por la falla del servicio que fue hallada por la Sala cuando examinó el cardumen probatorio traído a autos.
(…) En el “Documento Conpes 3536”, del Consejo Nacional de Política Económica y Social proyectado por el Departamento Nacional de Planeación denominado “Importancia Estratégica de la Etapa 1 del Programa Corredores Arteriales Complementarios de Competitividad” (…) se dice: (…) Tabla 1 Corredores identificados en el Programa Corredores Arteriales Complementario de Competitividad Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 De acuerdo con lo señalado en el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010, el programa “Corredores Arteriales Complementarios de Competitividad” se desarrollará en un período de 10 años, comprendido entre los años 2007 al 2016 (…).
El corredor vial -en construcción, sin mantenimiento ni señalización- causó la muerte de 39 seres humanos en 2009. (…) Órdenes o medidas de reparación integral que se han de adoptar con el propósito de reconocer “la dignidad de las víctimas, reprobar las violaciones a los derechos humanos y concretar la garantía de verdad, justicia, reparación, no repetición y las demás definidas por el derecho internacional, (pues) para el efecto el juez, de manera oficiosa o a solicitud de parte decretará las medidas que considere necesarias y coherentes con la magnitud de los hechos probados (Artículo 8.1 y 63.1 de la Convención Interamericana de Derechos Humanos).
Medidas -reparación no pecuniaria por afectación o vulneración relevante de bienes o derechos convencional y constitucionalmente amparados- que en consecuencia, deberán adoptarse, “aun de oficio” ib. cuando el operador judicial encuentre que en el caso a estudiar exista prueba de la “afectación o vulneración relevante de bienes o derechos convencional y constitucionalmente amparados (…)”.
A partir de tal fundamento, se emitió la siguiente orden, en el ordinal séptimo de la parte resolutiva de la sentencia: Séptimo: Se ORDENA, a. a los señores Ministro del Transporte y Director general del Invías, para que en ceremonia pública en las instalaciones de la Asamblea Departamental del Chocó, dirigidos a las familias de los obitados, se les ofrezca una excusa pública; ceremonia que deberá efectuarse dentro de los tres (3) meses siguientes a la fecha de ejecutoria de este fallo, siempre que los deudos así lo consientan, b. junto con la publicación de ésta sentencia en la página web de ambas entidades por seis meses (estableciendo un link en su página web con un encabezado apropiado en el que se pueda acceder al contenido magnético de esta providencia), desde la ejecutoria de éste fallo, a efectos de que sea reestablecido el núcleo del derecho o interés constitucionalmente protegido, y c. al Ministerio de Transporte - Invías - Ministerio de Hacienda y Crédito Público - DNP, para que en un término no mayor a seis meses siguientes a la fecha de ejecutoria de este fallo, se inicie el procedimiento contractual, real y efectivamente encaminado a la construcción del corredor vial terrestre que comunique la capital chocoana con las capitales de los departamentos de Risaralda y Antioquia, con preponderancia respecto del sector “Transversal Medellín-Quibdó, Tramo Ciudad Bolívar - La Mansa -Quibdó”, reflejados en el Documento Conpes 3536, con las especificaciones técnicas de una vía nacional no concesionada tal y como fue descrita, delimitada y proyectada por el Departamento Nacional de Planeación, en el Documento Conpes 3536 denominado “Importancia Estratégica de la Etapa 1 del ‘Programa Corredores Arteriales Complementarios de Competitividad’”, en la Versión aprobada en Bogotá, D.C., el 18 de julio de 2008 para el Ministerio de Transporte - Invías - Ministerio de Hacienda y Crédito Público - DNP: DIFP - DIES.
Contra esa decisión, el Ministerio de Transporte formuló incidente de nulidad por cuanto no se tuvo en cuenta su desvinculación del proceso; sin embargo, éste fue rechazado de plano con el argumento de que las entidades estatales habían sido convocadas de oficio por el incumplimiento de sus funciones y, en ese sentido, las órdenes impartidas no significaban una afectación de los principios de congruencia procesal y de la non reformatio in pejus.
La Sala observa, con base en lo expuesto por el Tribunal Administrativo del Chocó, que la medida de reparación integral aludida se soportó en la infracción de los compromisos adquiridos por Colombia al suscribir la Convención Americana de Derechos Humanos, concretamente, por la desatención en la prestación del servicio público de transporte en el Departamento del Chocó y la falta de diligencia de las autoridades en la obligación de construcción, mantenimiento y señalización del tramo vial colapsado, lo cual afectó el derecho a la movilidad segura, la vida y la integridad corporal de las víctimas del accidente ocurrido el 3 de febrero de 2009.
Se afirmó que, aunque el hecho no comprende una grave violación a los derechos humanos, “sí afecta el alma de la marginalidad afrodescendiente e indoamericanidad”, lo que exigía ordenar “medidas de satisfacción, conmemorativa o garantías de no repetición”, dada la “situación ostensible de cosas inconstitucionales” y la función de prevención inserta en el derecho a la reparación; así como la prueba de la vulneración relevante de bienes o derechos convencional y constitucionalmente amparados.
Sobre la clasificación del daño a los bienes convencional y constitucionalmente protegidos, a la que se hizo alusión en la providencia cuestionada, encuentra la Sala que ésta fue reconocida mediante sentencia de 14 de septiembre de 2011 como la tipología de daño procedente para examinar todo tipo de afectación a cualquier interés jurídicamente protegido que no toque la esfera ya protegida por las tipologías de daño moral y daño a la salud.
Mediante sentencia de unificación de 28 de agosto de 2014, la Sección Tercera de esta Corporación hizo las siguientes precisiones con respecto a las características de dicho tipo de daño y su reparación: i) Es un daño inmaterial que proviene de la vulneración o afectación a derechos contenidos en fuentes normativas diversas: sus causas emanan de vulneraciones o afectaciones a bienes o derechos constitucionales y convencionales.
Por lo tanto, es una nueva categoría de daño inmaterial. ii) Se trata de vulneraciones o afectaciones relevantes, las cuales producen un efecto dañoso, negativo y antijurídico a bienes o derechos constitucionales y convencionales. iii) Es un daño autónomo: no depende de otras categorías de daños, porque no está condicionado a la configuración de otros tradicionalmente reconocidos, como los perjuicios materiales, el daño a la salud y el daño moral, ni depende del agotamiento previo de otros requisitos, ya que su concreción se realiza mediante presupuestos de configuración propios, que se comprueban o acreditan en cada situación fáctica particular. iv) La vulneración o afectación relevante puede ser temporal o definitiva: los efectos del daño se manifiestan en el tiempo, de acuerdo al grado de intensidad de la afectación, esto es, el impedimento para la víctima directa e indirecta de gozar y disfrutar plena y legítimamente de sus derechos constitucionales y convencionales. 15.4.2.
La reparación del referido daño abarca los siguientes aspectos: i) El objetivo de reparar este daño es el de restablecer plenamente a la víctima en el ejercicio de sus derechos. La reparación de la víctima está orientada a: (a) restaurar plenamente los bienes o derechos constitucionales y convencionales, de manera individual y colectiva;
(b) lograr no solo que desaparezcan las causas originarias de la lesividad, sino también que la víctima, de acuerdo con las posibilidades jurídicas y fácticas, pueda volver a disfrutar de sus derechos, en lo posible en similares condiciones en las que estuvo antes de que ocurriera el daño; (c) propender para que en el futuro la vulneración o afectación a bienes o derechos constitucionales y convencionales no tengan lugar; y (d) buscar la realización efectiva de la igualdad sustancial. ii) La reparación del daño es dispositiva: si bien las medidas de reparación de este tipo de daños pueden serlo a petición de parte, también operan de oficio, siempre y cuando aparezca acreditada su existencia. iii) La legitimación de las víctimas del daño: se reconoce a la víctima directa de la lesión como a su núcleo familiar más cercano, esto es, cónyuge o compañero (a) permanente y los parientes hasta el 1º de consanguinidad, incluida la relación familiar biológica, la civil derivada de la adopción y aquellas denominadas "de crianza", en atención a las relaciones de solidaridad y afecto que se presumen entre ellos. iv) Es un daño que se repara principalmente a través de medidas de carácter no pecuniario: se privilegian por excelencia las medidas reparatorias no indemnizatorias; sin embargo, en casos excepcionales cuya reparación integral, a consideración del juez, no sean suficientes, pertinentes, oportunas o posibles podrá otorgarse una indemnización, única y exclusivamente a la víctima directa, mediante el establecimiento de una medida pecuniaria hasta 100 SMLMV, si fuere el caso, siempre y cuando la indemnización no hubiere sido reconocida con fundamento en el daño a la salud.
Ese quantum deberá motivarse por el juez y ser proporcional a la intensidad del daño y/o la naturaleza del bien o derecho afectado. v) Es un daño que requiere de un presupuesto de declaración: debe existir una expresa declaración de responsabilidad del Estado por la existencia de un daño a bienes constitucionales y convencionales imputables al mismo, y se deben justificar y especificar las medidas de reparación integral adecuadas y pertinentes al caso, de tal manera que el Estado ejecute el debitum iuris.
Las medidas de reparación integral operarán teniendo en cuenta la relevancia del caso y la gravedad de los hechos, todo con el propósito de restablecer la dignidad de las víctimas, reprobar las relevantes violaciones a los derechos humanos y concretar las medidas de garantía de verdad, justicia, reparación, no repetición y las demás definidas por el derecho internacional. vi) Es un daño frente al cual se confirma el rol del juez de responsabilidad extracontractual como reparador integral de derechos vulnerados, sin desconocer que las indemnizaciones que tradicionalmente han venido siendo reconocidas impactan directa o indirectamente en los derechos de las víctimas; sin embargo, en tratándose de vulneraciones o afectaciones relevantes a derechos constitucional y convencionalmente amparados, se impone la necesidad de que el juez acuda a otras medidas, con el fin de reparar plenamente a las víctimas.
De esta manera, es claro que al momento de examinar el reconocimiento de esta tipología de daño, el juez competente debe hacer un examen íntegro frente a los derechos reconocidos tanto en la Constitución Política como en los Tratados Internacionales que la complementan, a través de figuras de integración normativa como el bloque de constitucionalidad y el control de convencionalidad, con el fin de determinar si efectivamente se logró probar el acaecimiento de un daño antijurídico que encaje en esta tipología, y, en caso de que así sea, el juez tiene la posibilidad de ordenar medidas de reparación no pecuniarias que encuentre necesarias con el fin de garantizar una reparación integral respecto del derecho vulnerado.
En materia de acciones de reparación directa, esta Corporación ha reconocido el daño a bienes constitucional y convencionalmente protegidos en el sentido de examinar, a la luz de la Constitución y de los Tratados aplicables para el caso concreto, si se logró probar la vulneración a un derecho reconocido en los mismos. Es el caso de la sentencia del 28 de agosto de 2014, en la cual luego de identificar las fuentes normativas aplicables al caso, tanto de origen nacional como internacional, se encontraron debidamente probados los eventos de desapariciones forzadas, ejecuciones extrajudiciales y desplazamiento forzado, los cuales, al implicar violaciones a los derechos humanos e infracciones al Derecho Internacional Humanitario, generan la obligación para el Estado colombiano de garantizar una reparación íntegra de estos daños.
Adicionalmente, la jurisprudencia ha considerado en repetidas ocasiones que esta tipología de daño frente a derechos como la honra, el buen nombre, el libre desarrollo de la personalidad, la verdad, justicia y reparación o cualquier otro interés jurídico protegido que se pueda ver afectado, se reconocerá “siempre y cuando su concreción se encuentre acreditada dentro del proceso y se precise su reparación integral, teniendo en cuenta la relevancia del caso y la gravedad de los hechos”.
De acuerdo con lo anterior, la imposición de medidas de reparación integral en el caso bajo análisis exigía la comprobación de la afectación relevante y grave a derechos reconocidos en la Constitución Política y/o en los instrumentos internacionales adoptados por Colombia, que mereciera la imposición de órdenes adicionales a las solicitadas en la demanda para lograr la reparación integral de todos los perjuicios ocasionados a las víctimas.
Dichas medidas, en todo caso, debían estar sujetas a los aspectos habilitantes, señalados por vía jurisprudencial, dentro de los que se halla el presupuesto previo de declaración de responsabilidad. En esa medida, la orden dispuesta en el ordinal séptimo de la parte resolutiva de la providencia cuestionada desbordó la facultad concedida al juez de la reparación, pues al margen de que se hubiera sustentado en el desconocimiento de los compromisos adquiridos con la suscripción de la Convención Americana de Derechos Humanos, sobre lo cual no ahondará la Sala, lo cierto es que se impuso en contra de entidades que no hicieron parte del proceso, las cuales por ende, no fueron objeto de la declaratoria de responsabilidad patrimonial y tampoco pudieron ejercer su derecho de defensa en ese litigio.
De otro lado, como la competencia del Tribunal Administrativo del Chocó estaba circunscrita a las precisas razones de inconformidad señaladas en los recursos de apelación que interpusieron la parte actora y el Invías contra el fallo de primera instancia, la condena que se impuso al Ministerio de Transporte comporta una extralimitación de funciones y, por contera, una vulneración al derecho fundamental del debido proceso, si se tiene en cuenta que las partes en ese proceso se mostraron conformes con la decisión que declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva de dicha entidad, determinación que, en consecuencia, adquirió firmeza.
Sobre el aspecto que es materia de análisis en este proceso, la Corte Constitucional se pronunció, con ocasión de las acciones de tutela presentadas por el Ministerio de Transporte, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento Nacional de Planeación, en las que solicitaron la protección de su derecho fundamental al debido proceso, con base en el argumento referido a la vulneración del derecho de defensa que se alegó en el presente recurso extraordinario de revisión. Al revisar el fallo de tutela proferido el 24 de julio de 2018 por la Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación, mediante el cual se confirmó la decisión impugnada que declaró improcedente la acción constitucional, sobre la base de haber constatado que, en el curso del trámite tutelar, los Ministerios de Transporte y de Hacienda y Crédito Público, por separado, presentaron recurso extraordinario de revisión, el alto tribunal en materia constitucional, en sentencia T-455 de 4 de octubre de 2019, resolvió lo siguiente: Primero-.
Revocar la sentencia del 24 de julio de 2018, proferida por el Consejo de Estado -Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B-, en la que se confirmó el fallo de primera instancia dictado el 26 de abril de 2018 por el Consejo de Estado -Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera- que, en su momento, declaró la improcedencia del recurso de amparo constitucional promovido.
En su lugar, conceder la protección transitoria de los derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y al acceso efectivo a la administración de justicia de los Ministerios de Transporte y de Hacienda y Crédito Público, así como del Departamento Nacional de Planeación. Segundo-. Suspender los efectos del literal c) del numeral séptimo de la parte resolutiva de la sentencia proferida el 24 de mayo de 2017 por el Tribunal Administrativo del Chocó, dentro del proceso contencioso de reparación directa radicado con el Número 27001-23-31-003-2011-00213-00, hasta que la Sección Tercera del Consejo de Estado se pronuncie de forma definitiva en torno a los recursos extraordinarios de revisión presentados por los apoderados judiciales de los Ministerios de Transporte (11001-03-26-000-2018-00066-00) y de Hacienda y Crédito Público (11001-03-26-000-2018-00073-00) contra dicha providencia. Tercero-.
Líbrese la comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí indicados. En la providencia se indicó que el recurso extraordinario de revisión resultaba idóneo para cuestionar la sentencia reprochada, por encontrarse incursa en nulidad; sin embargo, se aclaró que la acción de tutela era el instrumento transitorio de protección judicial procedente para evitar la concreción de un perjuicio grave e irremediable, teniendo en cuenta el plazo que se concedió en la sentencia objeto de revisión para dar cumplimiento a la orden referida a la construcción del corredor vial, la imposibilidad de solicitar el decreto de medidas cautelares de suspensión en el recurso extraordinario de revisión y el tiempo que podría tardar la resolución del presente asunto.
Lo anterior, ante el “inminente menoscabo de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y al acceso a la administración de justicia”. Se advirtió que se configuró un defecto procedimental absoluto, en tanto ni el Ministerio de Hacienda y Crédito Público ni el Departamento Nacional de Planeación fueron parte en el proceso de reparación directa; luego se les impidió el derecho de defensa.
Con respecto al Ministerio de Transporte se sostuvo que también se configuró el defecto procedimental absoluto por la extralimitación de funciones en la que incurrió el Tribunal Administrativo del Chocó, toda vez que en los recursos de apelación que delimitaban su competencia, como juzgador de segunda instancia, no se hizo ningún reproche frente a la decisión que excluyó del litigio a esa entidad.
Conforme a lo expuesto, concluye la Sala que le asiste razón a los recurrentes cuando afirman que la sentencia de 24 de mayo de 2017 se encuentra incursa en nulidad, por cuanto: i) Si bien el juez cuenta con la posibilidad de reconocer, de oficio, medidas de reparación integral, ello no comporta una oportunidad para ignorar las garantías procesales y sustanciales que conforman el principio del debido proceso, entre las que se cuenta el derecho de defensa, y tampoco le otorga la potestad de sustituir a las autoridades gubernamentales encargadas de la formulación y adopción de políticas públicas, por ejemplo, en la implementación de planes para el desarrollo de la infraestructura vial en un sector determinado del territorio nacional. ii) La orden que es materia de análisis, en todo caso, no reunió los presupuestos señalados por la jurisprudencia para la imposición oficiosa de medidas de reparación por los daños a bienes constitucional y convencionalmente protegidos, dado que no estuvo precedida de una declaración de responsabilidad patrimonial en contra de todas las entidades condenadas. iii) Quedó demostrado que la condena se dirigió en contra de dos entidades que no hicieron parte del proceso, el Departamento Nacional de Planeación y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público; además, se hizo extensiva al Ministerio de Transporte pese a que esa entidad había sido desvinculada del litigio, en primera instancia. iv) Como lo señaló la Corte Constitucional en la sentencia T-455 de 2019, las irregularidades advertidas en el fallo de 24 de mayo de 2017 dan cuenta de un defecto procedimental absoluto que vicia la legalidad de la decisión, por resultar violatoria de los derechos al debido proceso, a la defensa y al acceso a la administración de justicia del Departamento Nacional de Planeación y del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, las cuales se vieron en la imposibilidad de ejercer su derecho de defensa frente a los hechos y pretensiones aducidos en la demanda.
La vulneración del derecho fundamental también se predica respecto del Ministerio de Transporte, por cuanto fue condenado pese a haber sido excluido del proceso, en sede de primera instancia. El artículo 255 del CPACA, modificado por el artículo 70 de la Ley 2080 de 2021, establece que si se halla fundada la causal quinta de revisión se declarará la nulidad de la providencia y se devolverá el proceso a la autoridad judicial de origen para que dicte sentencia de nuevo.
En el presente asunto la nulidad advertida se predica, únicamente, de lo dispuesto en el literal c) del ordinal séptimo de la parte resolutiva de la sentencia materia de revisión, a través del cual se condenó a quien no fue parte en el proceso, vulnerando así el derecho al debido proceso de las entidades recurrentes, en los términos referidos en esta providencia. En ese sentido, como los demás aspectos de la providencia en cuestión no fueron materia de análisis y se encuentran revestidos por el efecto de la cosa juzgada, se infirmará el literal afectado de nulidad y se prescindirá del envío del expediente al tribunal de origen. 5.
Condena en costas El artículo 255 del CPACA, modificado por el artículo 70 de la Ley 2080 de 2021, establece que “si se declara infundado el recurso, se condenará en costas y perjuicios al recurrente”. Dado que en este caso el recurso extraordinario de revisión prosperó, no hay lugar a imponer condena en costas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR FUNDADO el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra la sentencia de 24 de mayo de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó.
SEGUNDO: Como consecuencia, INFIRMAR el literal c) del ordinal séptimo de la parte resolutiva de la sentencia de 24 de mayo de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó.
TERCERO: Sin condena en costas.
CUARTO: Obedézcase y cúmplase lo dispuesto en la sentencia de 24 de mayo de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó, para lo cual se atenderá lo dispuesto en el ordinal segundo de esta providencia. Se deja constancia de que esta decisión fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Firmado electrónicamente MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Aclaración de voto VF