Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., veintitrés (23) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Procede la Sala a decidir los recursos de apelación interpuestos por las partes demandada y accionante (parcial) contra la sentencia de 29 de julio de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante la cual accedió de manera parcial a las pretensiones de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 121 a 138). La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), por intermedio de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la señora Ana Josefa Fuentes Leal, para que se acojan las súplicas que en el apartado siguiente se precisan. 1.1.1 Pretensiones.
Se declare la nulidad de las Resoluciones 2406 de 15 de marzo de 1995 y 923 de 12 de enero de 2005, por las que la entonces Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) reconoce y reliquida, respectivamente, una pensión gracia a la accionada. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene reintegrar los dineros pagados por concepto de la aludida prestación, debidamente indexados.
Por último, se le condene en costas. 1.1.2 Fundamentos fácticos. Relata la parte actora que la señora Ana Josefa Fuentes Leal nació el 6 de febrero de 1944 y trabajó como maestra de carácter territorial y nacional, en su orden, (i) del 24 de marzo de 1965 al 1º de septiembre de 1973 y desde el 18 de septiembre de 1981 hasta el 14 de enero de 1993, y (ii) entre el 20 de septiembre de 1973 y el 20 de enero de 1982.
Que, con Resolución 406 de 15 de marzo de 1995, la desaparecida Cajanal otorgó a la demandada pensión gracia a partir del 6 de febrero de 1994, reajustada con la 923 de 12 de enero de 2005, en cumplimiento del fallo de tutela de 26 de agosto de 2013 del Juzgado Tercero (3º) Penal del Circuito de Bogotá, que ordenó incluir en el cálculo de la mesada las primas de navidad y de alojamiento.
Dice que, por medio de Resolución RDP 765 de 12 de enero de 2008, «[…] niega la reliquidación de [dicha prestación] […], ya que [en] los tiempos tenidos en cuenta […] hubo vinculación NACIONAL del 02 de septiembre de 1973 al 03 de septiembre de 1981. Con los tiempos restantes no cumple con el requisito de los 20 años establecidos en la ley 114 de 1913, por lo tanto no tendría derecho […] al reconocimiento de la pensión gracia» (sic). 1.1.3 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por los actos administrativos censurados las Leyes 114 de 1913, 6ª de 1945, 24 de 1947 y 4ª de 1966 y los Decretos 309 de 1958 y 1743 de 1966. En resumen, aduce que a pesar de que la accionada trabajó por más de dos (2) décadas como profesora, la mayor parte del tiempo fue con vinculación nacional, por lo que no puede ser beneficiaria de la pensión gracia. 1.2 Medida cautelar.
La UGPP, en el escrito de demanda, solicitó suspender provisionalmente los efectos jurídicos de los actos controvertidos, medida cautelar decretada con auto de 10 de mayo de 2019 por el Tribunal Administrativo de Santander, confirmado por esta Corporación, a través de proveído de 25 de noviembre de 2021, dado «[…] que a partir de la confrontación de [aquellos] con las normas invocadas como trasgredidas, es dable determinar prima facie que para el reconocimiento de la pensión gracia de la demandada, se incluyeron períodos servidos para el Ministerio de Educación Nacional (desde el 20 de septiembre de 1973 hasta el 30 de septiembre de 1981), lo que en principio denota una vinculación del orden nacional, aspecto que no es viable admitir para ser beneficiario de esa prestación […]». 1.3 Contestación de la demanda (ff. 161 a 172).
La accionada, por conducto de apoderado, se opuso a las pretensiones del medio de control y se pronunció frente a cada uno de los hechos, en el sentido de que unos son ciertos, otros no y los demás no le constan. Asimismo, propuso las excepciones denominadas falta del requisito de revocatoria directa, presunción de legalidad de los actos enjuiciados, cumplimiento de los requisitos para adquirir la pensión gracia y buena fe.
Arguye que satisface los presupuestos para acceder a la pensión gracia que le fue concedida, comoquiera que laboró aproximadamente 35 años como educadora territorial, esto es, del 24 de marzo de 1965 al 1º de septiembre de 1973 en el departamento de Norte de Santander, y entre el 18 de septiembre de 1981 y el 7 de febrero de 2009 en el municipio de Floridablanca.
Que «[…] al solicitar que se condene […] a pagar y reintegrar todas las sumas pagadas en exceso, va en contravía del principio de buena fe […]. En el evento que el escenario, en el presente caso, fuese un error de la administración al concederse un derecho a quien no reunía los requisitos legales, no puede la entidad alegar a su favor su propia culpa para tratar de recuperar un dinero que fue recibido […] de buena fe» (sic). 1.4 La providencia apelada.
El Tribunal Administrativo de Santander, en sentencia de 29 de julio de 2020, accedió de manera parcial a las pretensiones de la demanda (sin condena en costas), al considerar que aunque los medios de convicción allegados evidencian que la demandada laboró en condición de pedagoga por aproximadamente 27 años, de ellos 8 años y 4 meses lo fueron con vinculación nacional, motivo por el cual no podía ser beneficiaria de la pensión gracia dirigida a los maestros oficiales nacionalizados o adscritos a los departamentos, distritos o municipios.
Por otro lado, negó la devolución de los dineros sufragados por concepto de mesadas pensionales, por cuanto «[…] no se probó […] actuación fraudulenta alguna atribuible a la señora FUENTES LEAL […]» (sic). 1.5 Los recursos de apelación: 1.5.1 Accionada. Inconforme con el anterior fallo, interpuso recurso de apelación, para lo cual, además de reiterar los argumentos expuestos en el escrito de contestación, en el sentido de que colmó las exigencias legales para acceder a la pensión gracia (edad y tiempo de servicios), sostiene que (i) la UGPP «[…] no siguió los lineamientos que se requieren para demandar los actos administrativos, omitiendo adelantar un proceso de revocación directa […], y para el presente caso, […] solo tuvo conocimiento de la voluntad de la administración, cuando fue notificada de la demanda objeto de la presente contestación» (sic); y (ii) se desempeñó «[…] como docente un tiempo total de 43 años, 7 meses y 11 días, de los cuales lo hizo en entidades educativas del sector territorial 35 años, 9 meses y 26 días, siendo el período a tener en cuenta para el reconocimiento de la pensión de gracia 20 años, 9 meses y 25 días» (sic). 1.5.2 Entidad demandante.
La UGPP también formula alzada (parcial) con el propósito de que se ordene a la demandada (i) devolver los valores sufragados por concepto de pensión gracia, habida cuenta de que incurrió en fraude «[…] para obtener el reconocimiento de la pensión gracia en ausencia del derecho conforme a las normas que lo consagran» (sic); y (ii) pagar las costas procesales «[…] para compensar los gastos ejercidos […] en el ejercicio de su defensa» (sic).
II. TRÁMITE PROCESAL Los recursos de apelación fueron concedidos mediante auto de 14 de enero de 2021 y admitidos por esta Colegiatura a través de proveído de 24 de mayo de 2022, en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitidas las alzadas, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, por medio de proveído de 8 de noviembre de 2022, para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, oportunidad aprovechada por el segundo y la parte actora. 2.1.1 Accionante.
Asevera que «[…] la administración de justicia […] debe encargarse de promover el ejercicio de un orden justo, y por ende, ordenar el reembolso de lo pagado, toda vez que, a causa de la intención del hoy aquí demandado, la entidad tuvo que destinar recursos para fines ilegales, pues bien es cierto que como ciudadano de Colombia es conocedor de la ley que se le aplica, además, él más que nadie conoce su historia laboral y cada uno de los documentos en el expediente administrativo […], en consecuencia, alegar impericia legal del tema no le excusa, máxime cuando existieron diversas resoluciones en las cuales se le explicó las razones de ley por las cuales no era posible otorgarle el derecho» (sic). 2.1.2 Ministerio Público.
El señor procurador tercero delegado ante el Consejo de Estado, quien funge como representante del Ministerio Público dentro del presente proceso, es del criterio que la decisión impugnada debe ser revocada, por cuanto «[…] el a quo tuvo en cuenta solo parcialmente los tiempos prestados en calidad de docente territorial, desconociendo los tiempos posteriores al año de 1981, con lo cual se encontró ajustado a derecho el acto administrativo de reconocimiento pensional […]».
Que «Extrañamente […] el a quo llega a una conclusión errada […], pues incluso no teniendo en cuenta el tiempo de vinculación nacional que pudiere debatirse o no, en sede de segunda instancia, del 20 de septiembre de 1973 al 3 de septiembre de 1981, pues no tuvo en cuenta en su conclusión el tiempo […] relativo a Departamento de Santander, del 1 de enero de 1981 hasta el 14 de enero de 1993, tiempo con el cual los 20 años reglamentarios de acceso a la pensión gracia se hubieren obtenido sumando los tiempos del 24 de marzo de 1965 al 1 de septiembre de 1973 y del 1 de enero de 1981 al 14 de enero de 1993, todos ellos sin discusión aparente sobre el tipo de vinculación, siendo esta toda de carácter territorial, prestada a los departamentos de Norte de Santander y Santander, aclarando que la vinculación encontrada como certificación para el segundo periodo que debía tenerse en cuenta, correspondiente al departamento de Santander, difiere levemente de aquella señalada por el tribunal de primera instancia en su fallo, pues según documento expedido por la Secretaría de Educación Pública de la Gobernación de Santander del 3 de marzo de 1994, señala que la accionada ha venido prestando servicios al departamento desde el acto de nombramiento acaecido el 18 de septiembre de 1981 y que en la actualidad se encuentra trabajando en el municipio de Floridablanca» (sic).
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problemas jurídicos. Corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar (i) si a la demandada le asistía derecho al reconocimiento de su pensión gracia en cumplimiento de los requisitos exigidos por las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan; o, por el contrario, carece de fundamento, pues no laboró por lo menos veinte (20) años en instituciones educativas departamentales, distritales o municipales; y, en caso negativo, (ii) si procede o no la devolución a la UGPP de las sumas pagadas a aquella por concepto de dicha prestación, que le fue indebidamente concedida, y condenar en costas a la parte vencida. 3.3 Marco normativo.
En punto a la resolución del problema jurídico de fondo planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo y jurisprudencial para efectos de establecer la solución jurídicamente correcta para el asunto sub examine. En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.
Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1º de la Ley 114 de 1913 consagró por primera vez la pensión gracia: Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley.
El numeral 3 del artículo 4 de la citada Ley determina que para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «[q]ue no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional […]». De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que recibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 1928 amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: Artículo 6º.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Nacional de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual.
La Ley 37 de 1933 tampoco introdujo modificaciones a los presupuestos contenidos en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los profesores que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional, en sentencia C-479 de 9 de septiembre de 1998, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.
Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley.
A raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 1975, los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación». Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial.
Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2º), respecto de las pensiones, preceptuó: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.
Las normas trascritas permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón antes enunciada, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, se acata el criterio expuesto por la sala plena de esta Corporación en fallo de 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el artículo 15 (numeral 2) de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.
En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: […] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[…] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. […] 5.
La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[…] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia […] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley.
Recientemente, la sección segunda de esta Colegiatura se ocupó de dilucidar la interpretación aplicable de la letra a del numeral 2 del artículo 15 de la mencionada Ley 91 de 1989, mediante sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2021 de 11 de agosto de 2022, expediente 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), en la que se fijó la siguiente regla en torno al tema, así: Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento.
Lo anotado, al considerar que, como lo coligió la Corte Constitucional en fallo SU-14 de 2020, esa disposición «[…] «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación [después del 29 de diciembre de 1989,] siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989». De acuerdo con las anteriores normativa y jurisprudencia, nótese que en criterio de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado resulta dable conceder la pensión gracia a quien, pese a colmar los requisitos con posterioridad al 29 de diciembre de 1989 (entrada en vigor de la Ley 91 de ese año), sirvió al sector educativo antes del 31 de diciembre de 1980, umbral que precisamente previó el legislador como plazo máximo para iniciar tales labores y, por ende, ser acreedor de esa prestación. En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, letra b, de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional, en sentencia C-84 de 17 de febrero de 1999, expuso: Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1.
De la propia evolución histórico-legislativa de la vinculación laboral de los “docentes oficiales”, aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen “un servicio a cargo de la Nación”, lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.
Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.
La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.
La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación [se subraya y destaca].
De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; cumplir cincuenta (50) años de edad; y desempeñarse con honradez, consagración y buena conducta. 3.4 Caso concreto.
A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: Cédula de ciudadanía y registro civil de nacimiento de la accionada, según los cuales nació el 6 de febrero de 1944 (ff. 68 y 74).
Certificación de 27 de agosto de 1993, por la que la secretaría de educación de Norte de Santander informa que la demandada laboró como maestra en ese ente territorial del 24 de marzo de 1965 al 1º de septiembre de 1973, es decir, por 7 años, 5 meses y 6 días (f. 69). Constancias expedidas por la Escuela Normal Nacional Francisco de Paula Santander y la secretaría de educación de Santander, en las que figura que la accionada prestó sus servicios para esa institución educativa en condición de profesora, entre el 20 de septiembre de 1973 y el 14 de septiembre de 1981, «[…] nombrada por el Ministerio de Educación Nacional interinamente por resolución N° 10016 de 24 de Septiembre [de 1973]; [y] fue confirmado su nombramiento en Propiedad por [dicho] Ministerio […] mediante resolución N° 1169 del 28 de Febrero de 1974 […]» (sic), período durante el cual «[…] solicitó una licencia ordinaria por 60 días a partir del 1º de Octubre de 1981 la cual le fue concedida […]» por esa cartera (ff. 70 y 173).
Certificado de 3 de marzo de 1994 proveniente de la secretaría de educación de Santander, que da cuenta de que la demandada se desempeña como pedagoga nacionalizada a cargo de ese departamento en el Colegio José Elías Puyana de Floridablanca, desde el 18 de septiembre de 1981 (ff. 71 y 186). Resolución 2406 de 15 de marzo de 1995 de la extinguida Cajanal (ff. 77 a 78), que reconoció pensión gracia a la accionada a partir del 6 de febrero de 1994 (fecha de adquisición del estatus pensional), con el 75% del salario promedio devengado durante los doce (12) meses anteriores a ese día. Lo anotado, al encontrar: Que la peticionaria prestó los siguientes servicios al Estado, ENTIDAD DESDE HASTA DIAS DEDUC LABORAD DEPARTAMENTO DE 650324 730901 3038 NORTE DE SANTANDER MINISTERIO DE 730920 810930 2891 EDUCACION NACIONAL DEPARTAMENTO DE 811001 930101 4064 SANTANDER --------------------- 10162 Que laboró un total de 9.993 días […] (sic para toda la cita).
Resolución 923 de 12 de enero de 2005, por cuyo conducto la referida entidad, en cumplimiento de un fallo de tutela de 26 de agosto de 2003 proferido por el Juzgado Tercero (3º) Penal del Circuito de Bogotá (ff. 80 a 94), reajusta la mencionada prestación por nuevos factores de salario (ff. 97 a 99 vuelto). Resolución RDP 765 de 12 de enero de 2018, con la que la accionante negó el reajuste de la pensión gracia, al observar que en «[…] los tiempos tenidos en cuenta en la Resolución de reconocimiento y reliquidación hubo vinculación NACIONAL del 02 de septiembre de 1973 al 03 de septiembre de 1981» (sic) y «[…] con los tiempos restantes no cumple con el requisito de los 20 años, por lo tanto no tendría derecho al reconocimiento de la pensión gracia» (ff. 116 a 118 vuelto).
De las pruebas antes enunciadas se desprende que la demandada nació el 6 de febrero de 1944 y prestó sus servicios como docente territorial, nacional y nacionalizada, así: Asimismo, se tiene que la entonces Cajanal, a través de Resolución 2406 de 15 de marzo de 1995, le otorgó a la demandada pensión gracia a partir del 6 de febrero de 1994, para lo cual tuvo en cuenta los tiempos de servicio como educadora en los departamentos de Norte de Santander y Santander (24 de marzo de 1965 a 1º de septiembre de 1973 y «1º de octubre de 1981» a 1º de enero de 1993) y el Ministerio de Educación Nacional (20 de septiembre de 1973 a 30 de septiembre de 1981); reliquidada con Resolución 923 de 12 de enero de 2005, en virtud de lo ordenado en un fallo de tutela de 26 de agosto de 2003 del Juzgado Tercero (3º) Penal del Circuito de Bogotá, en el sentido de computar nuevos factores de salario.
Luego, mediante Resolución RDP 765 de 12 de enero de 2018, la UGPP negó el nuevo reajuste pedido por la accionante, dado que al verificar los períodos tenidos en cuenta en el acto de reconocimiento pensional, advirtió que los correspondientes a vinculaciones territoriales y nacionalizadas no son suficientes para colmar el requisito de tiempo de servicio exigido para acceder a esa prestación. En el asunto sub judice, la demandada cuestiona la decisión del a quo, en cuanto accedió parcialmente a las pretensiones, comoquiera que, según los documentos adosados, trabajó por más de veinte años como profesora nacionalizada y territorial para la educación oficial.
Ahora bien, con el propósito de dilucidar los reparos de la recurrente, se deberán abordar las distinciones previstas por el legislador entre profesores nacionales, nacionalizados y territoriales, en lo que tiene que ver con su vinculación. Sobre este aspecto, resulta oportuno aclarar que, en virtud de la Ley 43 de 1975, se nacionalizó la educación primaria y secundaria, para lo cual se concedió un término de 5 años (artículo 3), esto es, hasta el 31 de diciembre de 1980, de lo que se colige que con antelación a dicho trámite únicamente existían dos (2) categorías de maestros oficiales, a saber: nacionales y territoriales.
Y, posterior a la referida nacionalización de la educación, se clasificaron en nacionales, nacionalizados y territoriales, cuya diferenciación quedó establecida en el artículo 1º de la Ley 91 de 1989, así: i) Personal nacional. Son los vinculados por nombramiento del Gobierno nacional. ii) Personal nacionalizado. Los designados por nombramiento de entidad territorial antes del 1º de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. iii) Personal territorial.
Son los vinculados por nombramiento de entidad territorial a partir del 1º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito del artículo 10 de la Ley 43 de 1975. La distinción que trae la norma clasifica la vinculación oficial docente en dos grandes grupos: (i) los vinculados por nombramiento del Gobierno nacional (personal nacional) y (ii) los nombrados por entidades territoriales (personal nacionalizado y territorial).
La importancia de tal clasificación radica en que se constituye en el punto de partida de la Administración y los jueces de esta jurisdicción para evaluar si el interesado tiene derecho o no al reconocimiento de la pensión gracia. De acuerdo con lo expuesto, en lo atinente al período servido por la accionada desde el 24 de marzo de 1965 hasta el 1º de septiembre de 1973 en el departamento de Norte de Santander (7 años, 5 meses y 6 días), la secretaría de educación de este certifica que aquella laboró a su cargo como maestra territorial, motivo por el cual ese período es susceptible de ser contabilizado para conceder la pensión gracia deprecada.
En lo que concierne al segundo interregno laborado por la demandada (20 de septiembre de 1973 a 14 de septiembre de 1981), obran en el expediente constancias de la Escuela Normal Nacional Francisco de Paula Santander y la secretaría de educación de Santander, en las que se consigna que en ese interregno la demandada trabajó en condición de profesora, según nombramiento efectuado por el Ministerio de Educación Nacional, con Resolución 10016 de 24 de septiembre de 1973, de lo que se colige entonces que su vinculación, conforme a lo explicado en líneas previas, es de carácter nacional, lo que impide que esos tiempos puedan ser tenidos en cuenta para la mencionada prestación. Por último, frente al lapso incluido por la desaparecida Cajanal en los actos enjuiciados, comprendido entre el «811001» y el «930101», la Sala precisa que, de acuerdo con los medios de convicción aportados, proviene de la designación de la accionada por parte del departamento de Santander en calidad de pedagoga nacionalizada, lo que impone su contabilización para efectos de la pensión gracia; empero, dado que se advierte que los extremos temporales deben ser verificados, habida cuenta de que lo certificado por la respectiva secretaría de educación denota que la vinculación ocurrió entre el 18 de septiembre de 1981 y el 3 de marzo de 1994, día en que fue elaborado el último de los certificados de trabajo adosados y la interesada seguía «ACTIV[A]», se tiene que ella laboró durante 12 años, 5 meses y 15 días, que sumados a los 7 años, 5 meses y 6 días trabajados en el departamento de Norte de Santander, resultan insuficientes para alcanzar el derecho (19 años, 10 meses y 21 días) que, ab initio, le fue otorgado.
En consecuencia, resulta evidente que entre el 20 de septiembre de 1973 y el 14 de septiembre de 1981 la accionada estuvo al servicio de la «profesión docente» como personal nacional, motivo por el cual ese lapso no podía (ni puede) ser tenido en cuenta para reconocer la pensión gracia, al paso que las labores desempeñadas del 24 de marzo de 1965 al 1º de septiembre de 1973 y desde el 18 de septiembre de 1981 hasta el 3 de marzo de 1994 como maestra territorial y nacionalizada, en su orden, no alcanzan las 2 décadas como mínimo para acceder a esa pensión, como lo concluyó el a quo.
Ahora bien, el Ministerio Público, al rendir concepto, sostiene que el a quo no tuvo en cuenta que la liquidada Cajanal, al otorgar la pensión, incluyó el lapso comprendido entre el «1º de enero de 1981» y el 14 de enero de 1993, que, de ser así contabilizado, excedería los veinte (20) años de servicios exigidos por la normativa; no obstante, verificados los actos atacados y el fallo de primera instancia, se observa que allí se consignó que el ingreso de la accionada al servicio educativo del departamento de Santander ocurrió el 1º de octubre de 1981, lo que descarta su validez como argumento para revocar la decisión impugnada.
Sin perjuicio de lo expuesto, se precisa que, a pesar de que la certificación de 3 de marzo de 1994 de la secretaría de educación de Santander da cuenta de que para ese día la demandada continuaba adscrita al magisterio, por lo que pudo completar el umbral mínimo para ser beneficiaria de la pensión gracia, la interesada, de estimarlo pertinente, podrá reclamarla nuevamente de la UGPP, previa acreditación de los lapsos necesarios para tal propósito.
Por otra parte, frente al argumento de alzada consistente en que la actora no solicitó el consentimiento de la demandada para revocar los actos administrativos que le otorgaron y reliquidaron la pensión gracia, recuerda la subsección que la vía idónea para esa finalidad es la revocación directa, prevista en el artículo 97 del CPACA (evento en el cual es imperativa dicha autorización), pero esta misma disposición le permitía a la UGPP demandar su propio acto, sin necesidad de agotar trámite alguno, para que el juez examinara la legalidad de aquellos.
En lo atañedero al recurso de apelación interpuesto por la accionante, en cuanto sostiene que la demandada actuó de mala fe, en la medida en que incurrió en fraude al reclamar una prestación de la que, a su juicio, conocía que no tenía derecho, lo que impone condenarla a devolver las sumas de dinero pagadas con ocasión de los actos administrativos acusados, cabe precisar que al tenor del artículo 83 de la Constitución Política, la buena fe se presume en todas las gestiones que los particulares adelanten ante las autoridades públicas, por ende, en lo que se refiere al reintegro de los valores recibidos por ella, la Sala lo negará, dado que en el proceso no se encuentra acreditada la mala fe con que actuó para obtener el reconocimiento y reajuste de la pluricitada prestación, toda vez que no existe prueba orientada a demostrar fraude, maniobras o actos ilegales tendientes a lograr ese beneficio.
Lo anterior, por cuanto no basta que la entidad exponga la falta de legalidad del reconocimiento pensional, sino que resulta necesario que aporte todo el material probatorio tendiente a demostrar que la conducta de la accionada se apartó del postulado de buena fe, en atención a que este mandato constitucional está estrechamente ligado a los derechos al buen nombre y la dignidad humana, lo que se echa de menos dentro de las presentes diligencias, contrario sensu, se colige que el demandada actuó con la convicción de que le asistía el derecho a ello.
Por tanto, debe darse aplicación a la letra c del numeral 1 del artículo 164 del CPACA, comoquiera que al estar ante un caso de prestaciones periódicas, «[…] no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe». Por último, respecto de la condena en costas que pide la entidad demandante, esta Sala estima que no es dable aplicar de manera restrictiva lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso (CGP), por remisión expresa del artículo 188 del CPACA, a la parte vencida, pues debe estudiarse aspectos como la temeridad o mala fe en la que esta pudo incurrir, y no adoptar esa decisión con el único fundamento de que la norma en mención preceptuaba de manera inexorable la imposición de tal condena.
En este sentido, se pronunció esta Corporación, en sentencia de 1.º de diciembre de 2016, así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr. Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).
En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).
Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por consiguiente, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandada, no se impondrá condena en costas.
Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala confirmará el fallo de primera instancia, que accedió de manera parcial a las pretensiones de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1º.
Confírmase la sentencia de 29 de julio de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que accedió en forma parcial a las súplicas de la demanda en el proceso instaurado por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) contra la señora Ana Josefa Fuentes Leal, por las razones expuestas en la parte motiva. 2º.
Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS