REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá D.C, catorce (14) de febrero de dos mil veintidós (2022). Magistrado Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 11001-03-15-000-2021-05504-00 Demandantes: LUZ AMPARO RODRÍGUEZ FLOREZ Y OTROS Demandados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Y OTROS Medio de control: ACCIÓN DE TUTELA Asunto: TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL PROFERIDA EN TRÁMITE INCIDENTAL DE DESACATO DE ACCIÓN POPULAR Síntesis del caso: Los actores cuestionaron el auto proferido dentro del trámite incidental de desacato de una acción popular en el que se ordenó a la ANLA materializar el cierre definitivo del sitio de disposición final de residuos El Carrasco para lograr el cumplimiento de la sentencia de 1° de marzo de 2009 del Juzgado 4 Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga confirmada el 16 de febrero de 2011 por el Tribunal Administrativo de Santander.

La Sala evidenció que las acciones de tutela no cumplieron con el requisito de subsidiariedad al estar en trámite el incidente de desacato. La Sala procede a decidir las acciones de tutela presentadas por los señores Luz Amparo Rodríguez Flórez, Adriana Ruiz Patiño, Carmen Sofía Villamizar de Portilla, Paulina Ariza Valenzuela, Eida Castellanos Jiménez, Yasmín Rueda Galvis, Rita Olga Barrera, Flor Elba Guerrero, Laura Barreto Serrano, Jenny Patricia Ribero Duarte, Orlando Morales Rueda y Erik Mauricio Oliveros Amaya en contra del Tribunal Administrativo de Santander, el Juzgado 15 Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga, la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA, La Empresa Municipal de Aseo de Bucaramanga SA ESP – EMAB, Veolia Aseo Santander y Cesar S.A., Limpieza Urbana S.A. E.S.P., Metrolimpia S.A.S. E.S.P., Riuroque S.A. E.S.P. para la protección de su derecho fundamental a la salud.

Expedientes: 11001-03-15-000-2021-005504-00 Actores: Luz Amparo Rodríguez Flórez y otros Acción de Tutela 2 I.

ANTECEDENTES 1. Los hechos de la demanda Como fundamento fáctico de la acción la parte demandante señaló, en síntesis, lo siguiente: 1) Con ocasión de las afectaciones generadas por el relleno sanitario El Carrasco, algunos habitantes del barrio El Porvenir de Bucaramanga presentaron una acción popular para efectos de lograr un adecuado manejo de las basuras depositadas en ese sector. 2) El 1° de marzo de 2009 el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga declaró la vulneración de los derechos e intereses colectivos y ordenó el cierre definitivo del botadero El Carrasco en un plazo de 12 meses.

La decisión fue apelada y en sentencia de 16 de febrero de 2011 el Tribunal Administrativo de Santander confirmó parcialmente el fallo de primera instancia y modificó el plazo de cierre hasta el 30 de septiembre de 2011. 3) En virtud de la orden de cierre y mediante el Decreto no. 0234 de 1° de octubre de 2011 el alcalde de Bucaramanga declaró el Estado de Emergencia Sanitaria por 6 meses para atender la situación. Luego, mediante el Decreto 0056 de 30 de marzo de 2012 prorrogó el término por 18 meses más con lo cual dispuso la continuación de las operaciones en el sitio de disposición final El Carrasco. 4) Mediante Decreto no. 0190 de 30 de septiembre de 2013 la administración distrital declaró la existencia de una situación de calamidad pública ambiental, circunstancia que dio lugar a un Estado de Emergencia Sanitaria y Ambiental a partir del 1° octubre de 2013 y por un periodo de 24 meses. 5) El mencionado decreto se fundamentó en la carencia de un sitio alterno para la disposición final de residuos sólidos en el área metropolitana de Bucaramanga.

No obstante, para ese momento la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga ya había proferido la Resolución no. 000017 de 12 de enero de 2011 con la que otorgó a la empresa Entorno Verde SAS ESP una licencia Expedientes: 11001-03-15-000-2021-005504-00 Actores: Luz Amparo Rodríguez Flórez y otros Acción de Tutela 3 para la construcción y operación del Relleno Sanitario Parque Tecnológico Ambiental Chocoa, ubicado en el terreno La Bonanza, municipio de Girón. 6) Con auto 1565 de 30 de abril de 2014 y en cumplimiento de una orden emitida por la Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la ANLA avocó conocimiento del Proyecto de Recuperación Ambiental del Relleno Sanitario “El Carrasco” y asumió la verificación del funcionamiento del botadero. 7) Posteriormente, la ANLA expidió la Resolución no. 53 de 18 de enero de 2018 en la que ordenó a la EMAB materializar el cierre definitivo de El Carrasco antes del 31 de enero de 2019.

Sin embargo, mediante Resolución no. 153 de 11 de febrero de 2019 esa autoridad ordenó la construcción de 2 celdas de contención conformadas por residuos sólidos en el mismo sitio. 8) Mediante Resolución no. 1909 de 30 de noviembre de 2020 la ANLA ajustó el cronograma del Plan de Desmantelamiento y Abandono, prorrogó el plazo para el cierre definitivo y estableció que el 3 de mayo de 2021 sería la fecha límite para el cese de actividades. 9) De manera simultánea a las actuaciones administrativas mencionadas los demandantes de la acción popular referida presentaron un incidente de desacato ante el Juzgado 15 Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga. 10) En audiencia de verificación de cumplimiento de 28 de noviembre de 2018 la autoridad judicial exhortó a que antes del 31 de enero de 2019 se acatara la orden de cierre.

Luego, mediante auto de 19 de diciembre de 2019 el juzgado ordenó suspender la recepción de residuos sólidos en El Carrasco a partir del 5 de enero de 2020 y una vez más exhortó al cumplimiento inmediato del Plan de Desmantelamiento y Abandono de la ANLA. 11) Con auto de 14 de diciembre de 2020 el juzgado reiteró que el plan de desmantelamiento no es un instrumento para disponer de residuos sólidos de manera indefinida y requirió a los alcaldes de los 16 entes territoriales afectados por la decisión para que activaran sus planes de contingencia, buscaran un nuevo sitio Expedientes: 11001-03-15-000-2021-005504-00 Actores: Luz Amparo Rodríguez Flórez y otros Acción de Tutela 4 de disposición y explicaran las razones por las cuales no cumplieron las órdenes emitidas en las sentencias. 12) En providencia de 14 de mayo de 2021 el juzgado advirtió a las partes que la fase de estabilización finalizaría el 13 de agosto de 2021 y convocó a una audiencia a efectos de materializar el cierre definitivo de El Carrasco.

En esa oportunidad se reiteró la ejecución de los planes de contingencia para traslado de residuos a fin de garantizar la continuidad en la prestación del servicio. 13) Finalmente, el 5 de agosto de 2021 el juzgado ordenó la materialización del cierre definitivo del sitio de disposición final “El Carrasco” a partir de las 00:00 horas del 14 de agosto de 2021, además, requirió por séptima vez a los alcaldes de los municipios de Bucaramanga, Floridablanca, Piedecuesta y Girón para que implementaran sus planes de contingencia y trasladaran sus residuos sólidos a otro lugar. 14) En esa providencia se advirtió a los alcaldes de los municipios involucrados y al Gerente de la Empresa de Aseo de Bucaramanga que debían abstenerse de depositar residuos en ese lugar a partir de la fecha mencionada.

De igual manera se advirtió que la orden de cierre definitivo no quedaría condicionada o suspendida por la expedición de actos administrativos o declaratorias de emergencia en tanto ninguna dependencia o ente territorial tenía la potestad de autorizar capacidad remanente por cuanto ya había finalizado la fase de estabilización del Plan de Desmantelamiento y Abandono de El Carrasco. 2.

Los fundamentos de la vulneración Los actores cuestionaron el contenido del auto de 5 de agosto de 2021 en el que se ordenó el cierre definitivo de El Carrasco. Afirmaron que a la fecha no existe un lugar que pueda servir como depósito de las basuras que durante más de 40 años fueron destinadas a El Carrasco por lo cual la orden del juzgado implica una seria amenaza para los derechos fundamentales de las poblaciones afectadas por el fallo de la acción popular.

Expedientes: 11001-03-15-000-2021-005504-00 Actores: Luz Amparo Rodríguez Flórez y otros Acción de Tutela 5 Manifestaron que desde hace 10 años el municipio de Girón se encuentra bajo declaratoria de emergencia sanitaria sin que se presente alguna de las situaciones alegadas por los demandantes de la acción popular, esto es, que no hay malos olores, presencia de aves carroñeras o cualquier otra situación imposible de ser controlada. 3.

Pretensiones Con fundamento en lo anterior los demandantes solicitaron que se acceda a las siguientes súplicas: “PRIMERA: Tutelar nuestros derechos fundamentales a la VIDA, la SALUD, la SALUBRIDAD PUBLICA los cuales se ven afectados a partir del día 14 de agosto de 2021, por la imposibilidad de trasladar los residuos sólidos al CARRASCO, siendo que no existe otra alternativa para su disposición. SEGUNDA: ORDENAR a las empresas PÚBLICAS PRESTADORAS DEL SERVICIO PÚBLICO DE ASEO, acatar la situación de emergencia sanitaria declarada por el municipio de GIRON, mediante decreto 120 de 2020.

TERCERA: SUSPENDER el proceso de CIERRE DEL CARRASCO ordenado por el Juez 15 Administrativo de Bucaramanga, hasta tanto se obtenga técnicamente la habilitación de un nuevo sitio de disposición final de residuos sólidos. CUARTA: Que este honorable TRIBUNAL, ordene al JUEZ QUINCE ADMINISTRATIVO DE BUCARAMANGA a concertar el cumplimiento del fallo, no mediante multas o arrestos, o cierre del carrasco, sino con la búsqueda de una alternativa regional que solucione de forma definitiva el problema de la disposición de residuos, por la cual le solicitamos aceptar LA PROPUESTA PRESENTADA POR LA GOBERNACIÓN DE SANTANDER, Y LA ALCALDIA DE LEBRIJA, en cuanto a darle continuidad a la FASE 3 del estudios (sic) AMB-UIS, EL (sic) LO REFERENTE A LA COMPRA DE PREDIOS Y DEMÁS ACCIONES PARA CONCRETAR LA SOLUCIÓN DEFINITIVA.” (mayúsculas fijas y negrillas del original – archivo disponible en medio magnético en el aplicativo SAMAI). 4.

Actuación procesal Mediante auto de 25 de agosto de 2021 la Sección Primera del Consejo de Estado admitió la acción de tutela y ordenó la notificación de las autoridades demandadas. Expedientes: 11001-03-15-000-2021-005504-00 Actores: Luz Amparo Rodríguez Flórez y otros Acción de Tutela 6 Con auto de 7 de diciembre de 2021 se ordenó la remisión del asunto a este despacho para establecer la posibilidad de acumularlo al proceso con radicación número 11001-03-15-000-2021-05572-00.

En atención a que en ese asunto se dictó fallo de primera instancia el 4 de octubre de 2021 no fue posible decretar la acumulación de proceso. No obstante, dado que este despacho fue el primero en avocar conocimiento de una tutela con similitud fáctica y jurídica, con auto de 24 de enero de 2022 se avocó el conocimiento del proceso. 5.

Actuación de las autoridades demandadas El Juzgado Quince Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga allegó informe de respuesta en el que solicito que se declare la improcedencia de la acción de tutela y se exhorte a las partes involucradas en el trámite de la acción popular a que den cumplimiento sin dilación a las órdenes judiciales impartidas en las sentencias que dispusieron el cierre definitivo de “El Carrasco”.

Afirmó que el estudio técnico propuesto por la Empresa de Aseo de Bucaramanga que, a juicio de los actores, justifica la continuidad del botadero corresponde a aquel que fue negado en tres oportunidades por la ANLA por no ser un estudio para estabilizar sino para ampliar la capacidad remanente del lugar con las posibles consecuencias ambientales que se pueden generar en su implementación. Señaló que no es posible disponer indefinidamente de “El Carrasco” porque la sentencia del Tribunal Administrativo de Santander fue clara en establecer que ese lugar debía cerrarse a partir del 30 de septiembre de 2011 y no hasta que se encontrara un nuevo lugar, máxime cuando han transcurrido más de 10 años sin que sea posible la concertación de los Municipios del área metropolitana de Bucaramanga.

No es posible autorizar nuevas prorrogas o ampliar la vida útil o la capacidad remanente del botadero porque ya culminó la fase de su estabilización y en tal medida es procedente el cumplimiento de la orden de cierre contenida en las sentencias que fueron expedidas hace más de 10 años. Expedientes: 11001-03-15-000-2021-005504-00 Actores: Luz Amparo Rodríguez Flórez y otros Acción de Tutela 7 II.

CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado procede la Sala a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) finalidad de la acción de tutela y 2) el caso concreto. 1. Finalidad de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, disposiciones que regulan la acción de tutela, tal mecanismo se ejerce mediante un procedimiento preferente y sumario cuyo objeto es proteger de manera inmediata y eficaz los derechos constitucionales fundamentales amenazados o vulnerados por una acción u omisión de una autoridad pública o de un particular.

Sin embargo, este mecanismo no puede ser utilizado válidamente para pretender sustituir los recursos idóneos previstos por el legislador y tampoco para desplazar o variar los procedimientos de reclamo judicial preestablecidos ni para revivir términos precluidos o acciones caducadas. De igual forma, dichas normas establecen la improcedencia de esta acción cuando exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable sobre uno o varios derechos fundamentales del demandante. 2.

El caso concreto En el caso de la referencia se demanda por esta vía constitucional al Tribunal Administrativo de Santander, el Juzgado 15 Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga, la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA, La Empresa Municipal de Aseo de Bucaramanga SA ESP – EMAB, Veolia Aseo Santander y Cesar S.A., Limpieza Urbana S.A. E.S.P., Metrolimpia S.A.S. E.S.P., Riuroque S.A. E.S.P. con el fin de que se proteja el derecho fundamental a la salud presuntamente vulnerado por motivo del auto de 5 de agosto de 2021 proferido dentro del trámite incidental de desacato en la acción popular no. 68001-23-31-000- 2002-02891-00.

Expedientes: 11001-03-15-000-2021-005504-00 Actores: Luz Amparo Rodríguez Flórez y otros Acción de Tutela 8 En los términos en que fue propuesta la controversia la Sala declarará improcedente la acción de tutela al no estar satisfecho el requisito de subsidiariedad por las razones que procede la Sala a exponer: 1) De acuerdo con las pruebas aportadas al expediente la Sala concluyó que es un hecho evidente que a la fecha se encuentra en trámite el incidente de desacato de la acción popular en la que actuaron como demandantes los ciudadanos Luis Guillermo Rosso Bautista, Jacob Giraldo Dávalos y Linnette Andrea Gutiérrez, demandantes de la acción popular referida ante el Juzgado 15 Administrativo del Circuito de Bucaramanga en la que solicitaron el amparo a los derechos colectivos de los habitantes de los barrios El Porvenir, Balcones de Provenza, Mal Paso, Manuela Beltrán, Dangond, Monterredondo, Estoraques y Punta Estrella de Bucaramanga. 2) Justamente en ese trámite incidental en curso se discute si hay lugar a declarar el cumplimiento de la sentencia proferida el 1° de marzo de 2009 por el Juzgado 4 Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga confirmada el 16 de febrero de 2011 por el Tribunal Administrativo de Santander y en el que las partes legitimadas podrán exponer las razones que sustenten una u otra postura. 3) Basta lo anterior para concluir que la acción de tutela no superó el requisito de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial por lo que será declarada improcedente en la parte resolutiva de esta sentencia. En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, EN SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA –SUBSECCIÓN B-, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A 1º) Declárese improcedente la acción de tutela presentada por los señores Luz Amparo Rodríguez Flórez, Adriana Ruiz Patiño, Carmen Sofía Villamizar de Portilla, Paulina Ariza Valenzuela, Eida Castellanos Jiménez, Yasmín Rueda Galvis, Rita Olga Barrera, Flor Elba Guerrero, Laura Barreto Serrano, Jenny Patricia Ribero Expedientes: 11001-03-15-000-2021-005504-00 Actores: Luz Amparo Rodríguez Flórez y otros Acción de Tutela 9 Duarte, Orlando Morales Rueda y Erik Mauricio Oliveros Amaya, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2º) Notifíquese esta decisión personalmente a las partes o mediante telegrama, telefónica, electrónicamente o por cualquier otro medio expedito y eficaz. 3º) Si esta sentencia no fuese impugnada dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, una vez retorne el expediente archívese con las constancias previas de Secretaría.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FREDY IBARRA MARTÍNEZ ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado Magistrado (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado (Firmado electrónicamente) Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 del Decreto Legislativo 806 de 2020.