Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D. C., cuatro (4) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-04838-00 Demandante: Zoila Lastenia Rivera Potosí Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño Temas: Tutela contra providencia judicial.
Nulidad y restablecimiento del derecho. Ineptitud de la demanda por no agotarse adecuadamente la vía administrativa. Defecto procedimental por exceso ritual manifiesto. Decisión: Niega el amparo. La Sala decide la acción de tutela formulada por Zoila Lastenia Rivera Potosí en contra del Tribunal Administrativo de Nariño. I.
ANTECEDENTES Solicitud de amparo 1. El 4 de agosto de 2025, Zoila Lastenia Rivera Potosí, por intermedio de apoderado judicial, presentó acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, igualdad y seguridad social. 2. Como consecuencia de lo anterior, solicitó dejar sin efectos la sentencia proferida el 11 de abril de 2025 por el Tribunal Administrativo de Nariño, mediante la cual se revocó la decisión adoptada el 18 de agosto de 2023 por el Juzgado 2 Administrativo de Pasto en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 52001-33-33-002-2022-00018-00/01, y, en su lugar, se emita una nueva providencia en la que se garanticen los derechos fundamentales mencionados, se dé prevalencia del derecho sustancial sobre el formal y se tenga en cuenta que la accionante es una persona de la tercera edad. 3.
Como fundamentos fácticos de la solicitud de amparo, la accionante afirmó que la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares (CREMIL) reconoció asignación de retiro a Campo Elías Cárdenas Sánchez, quien falleció el 6 de diciembre de 2020. 4. El 17 de diciembre de 2020, solicitó el reconocimiento y pago de la sustitución de asignación de retiro en calidad de cónyuge sobreviviente del causante, pero omitió informar de la existencia de unión marital de hecho constituida Radicado: 11001-03-15-000-2025-04838-00 Demandante: Zoila Lastenia Rivera Potosi 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co desde octubre de 2015 hasta el 24 de marzo de 2018, fecha en la que contrajo matrimonio con el causante. 5.
El 16 de marzo de 2021, CREMIL, mediante la Resolución No. 4221, negó el reconocimiento y pago de la sustitución de la asignación de retiro del señor Cárdenas Sánchez, por la falta de convivencia efectiva. El 28 de junio de igual anualidad, la entidad precitada, a través de la Resolución No. 8803, rechazó por extemporáneo el recurso de reposición interpuesto contra el acto administrativo mencionado. 6.
Zoila Lastenia Rivera Potosí instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares (CREMIL), para que se declarara la nulidad de las resoluciones mencionadas. Adicionalmente, a título de restablecimiento del derecho, solicitó ordenar a la entidad precitada reconocer y pagar la sustitución de asignación mensual de retiro en calidad de la cónyuge sobreviviente del señor Cárdenas Sánchez, efectiva a partir del 6 de diciembre de 2020 (fecha de fallecimiento del causante), junto con el pago de las mesadas dejadas de percibir hasta la inclusión en nómina de pensionados; sumas a las que debían aplicarse los reajustes de ley y la indexación de acuerdo al IPC. 7.
El 18 de agosto de 2023, el Juzgado 2 Administrativo de Pasto accedió a las pretensiones de la demanda, al considerar que las pruebas obrantes en el expediente demostraban la convivencia real y efectiva con ánimo de permanencia de la demandante con el causante, desde octubre de 2015 hasta el 6 de diciembre de 2020, en virtud de un vínculo de hecho y, posteriormente, uno matrimonial.
Agregó que conformaron una comunidad de vida en la que la demandante dependía económicamente de su cónyuge, razón por la que le asistía el derecho a la sustitución pensional. 8. La entidad demandada interpuso recurso de apelación en contra de la anterior decisión, puesto que la actuación que el fallador de primer grado tomó como un «eventual error», terminó siendo determinante en su decisión, debido a que la parte demandante olvidó acreditar su convivencia durante los últimos 5 años al fallecimiento del señor Cárdenas Sánchez; por lo que «es curioso» que se hubiese omitido dicha información al momento de presentar la reclamación administrativa, a pesar de que es un requisito indispensable y/o necesario para que a dicha beneficiaria se le haga el reconocimiento pretendido. 9.
El 11 de abril de 2025, el Tribunal Administrativo de Nariño revocó la sentencia de primera instancia y, en su lugar, declaró probada de oficio la excepción de inepta demanda por el indebido agotamiento de la sede administrativa y, en consecuencia, se inhibió para emitir un pronunciamiento de fondo sobre las pretensiones de la demanda. 10.
Como fundamento de su decisión, explicó que si bien en sede judicial se trasladó el alegato conforme al cual el tiempo de convivencia entre la demandante Radicado: 11001-03-15-000-2025-04838-00 Demandante: Zoila Lastenia Rivera Potosi 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y el causante se acreditaba por la convivencia previa al matrimonio en calidad de compañeros permanentes, lo cierto es que esta situación no fue planteada ni decidida en sede administrativa, pues no existió un acto administrativo que negara expresamente el reconocimiento de la pensión con base en ese argumento, por lo que no se agotó debidamente la vía administrativa, lo cual constituye un requisito de procedibilidad indispensable, conforme a lo previsto en el artículo 161 del CPACA, que exige el ejercicio y resolución de los medios y recursos obligatorios antes de acudir a la jurisdicción. 11.
En ese sentido, indicó que al no haberse producido un acto administrativo que resolviera esa pretensión específica, no era viable solicitar su nulidad ni mucho menos un restablecimiento del derecho, ya que la entidad demandada nunca tuvo la oportunidad de pronunciarse al respecto. 12. Por último, cuestionó que el juez de primera instancia hubiese convalidado la actuación de la demandante en sede administrativa bajo la consideración de que se trató de un «eventual error», por cuanto se acreditó que ni siquiera se mencionó la convivencia previa en dicha instancia. 13.
Como fundamentos de derecho, la accionante afirmó que el Tribunal Administrativo de Nariño, al expedir la sentencia del 11 de abril de 2025, incurrió en defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, al darle prioridad al derecho formal y no proferir un fallo definitivo, a pesar de que la discusión se centraba en un asunto sustancial como lo era el reconocimiento de la sustitución pensional. 14.
Aclaró que si bien inicialmente no mencionó la convivencia previa con el causante esta sí existió y fue expuesta, posteriormente, en el proceso ordinario, pues la convivencia inició el 1 de octubre de 2015 sumada al matrimonio desde el 24 de marzo de 2018, lo que acreditaba más de 5 años y, en ese sentido, cumplía con el requisito legal para la sustitución pensional. 15.
Adicionalmente, manifestó que se incurrió en el defecto mencionado, al aplicar de forma exegética y asilada el artículo 161 del CPACA que establece que cuando se pretende la nulidad de un acto administrativo particular, se requiere como requisito de procedibilidad para demandar, haberse ejercido todos los recursos en la vía administrativa.
Sin embargo, indicó que el recurso de reposición no es obligatorio, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 74 y 76 del CPACA, por lo que la falta de agotamiento de dicho instrumento no puede emplearse de excusa para no decidir de fondo el asunto. 16. De otra parte, señaló que la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la Sentencia del 11 de marzo de 2016 con radicado No. 05001-23-31-000-2003- 01739-01, sostuvo lo siguiente: «la expedición de sentencias inhibitorias debe ser excepcional, [toda vez] que la función judicial está dirigida a resolver los conflictos que surgen en el seno de la sociedad, en aplicación de los artículos 228 y 229 de la Constitución política de Colombia.
En ese sentido, reiteró, los jueces tienen la obligación de adoptar decisiones de fondo en los Radicado: 11001-03-15-000-2025-04838-00 Demandante: Zoila Lastenia Rivera Potosi 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co asuntos materia de proceso y solo en determinados casos, en los que el juez tenga certeza que no hay otra alternativa, procederá la inhibición».
Intervenciones1 17. El Tribunal Administrativo de Nariño afirmó que la acción de tutela es improcedente, toda vez que no se acreditaron los requisitos generales y específicos de procedencia de la acción de tutela. Sobre el particular, indicó que no se configuró el defecto procedimental alegado, ya que la decisión cuestionada se adoptó con estricto apego al ordenamiento jurídico. 18.
Explicó que si bien es cierto que el artículo 328 del Código General del Proceso, aplicable por remisión expresa del artículo 306 del CPACA, limita el ámbito de decisión de la segunda instancia a los reparos formulados contra la sentencia de primera instancia, también lo es que el artículo 187 ibidem establece la obligatoriedad de un pronunciamiento que, de ser procedente, declare la excepción que se encuentre acreditada.
En ese sentido, precisó que en el caso no se debatió en sede administrativa la acreditación del requisito de convivencia entre la accionante y el causante de la pensión cuya sustitución se reclama, lo que impedía a la judicatura emitir un pronunciamiento de fondo. En consecuencia, solicitó negar por improcedente la acción de la referencia. 19.
El Juzgado 2 Administrativo de Pasto indicó que la solicitud de amparo no cumple con los requisitos de procedencia, comoquiera que goza de relevancia constitucional, en tanto que se trata de un aspecto netamente procesal ya discutido y resuelto en el trámite ordinario. Además, señaló que la inconformidad no constituye un defecto de fondo frente a la providencia cuestionada, sino que corresponde a la interposición de una especie de apelación frente a una decisión que fue proferida en ejercicio de la autonomía judicial y que hizo tránsito a cosa juzgada. 20.
La Caja de Retiro de las Fuerzas Militares (CREMIL) manifestó que el presente mecanismo es improcedente por cuanto el accionante pretende que se le reconozcan los derechos que discutió en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. II. CONSIDERACIONES Competencia 21. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del Sector Justicia, y el Acuerdo No. 80 de 2019, Reglamento Interno del Consejo de Estado, esta Sala es competente para conocer del proceso de la referencia. 1 El 8 de agosto de 2025, se admitió la acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo de Nariño y se vinculó a la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares (CREMIL) y al Juzgado 2 Administrativo de Pasto.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04838-00 Demandante: Zoila Lastenia Rivera Potosi 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Problema jurídico 22. Corresponde a la Sala determinar, una vez verificados los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, si el Tribunal Administrativo de Nariño, al expedir la Sentencia del 11 de abril de 2025, incurrió en defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, al declarar probada la excepción de inepta demanda por no haberse agotado adecuadamente la vía administrativa.
Procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial 23. La presente acción de tutela cumplió con todos los requisitos generales de procedencia, comoquiera que (1) la controversia goza de relevancia constitucional, toda vez que el debate gira en torno a la presunta transgresión de los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, igualdad y seguridad social, se argumentaron con suficiencia los reparos alegados, por lo que no se observa que la parte accionante pretenda emplear el presente mecanismo como una instancia adicional para reabrir el debate ya resuelto; y, por último, la discusión no versa sobre un asunto de mera legalidad o carácter eminentemente económico;
(2) se tiene acreditada la legitimación, tanto activa como pasiva, puesto que Zoila Lastenia Rivera Potosí es la titular de las garantías constitucionales invocadas como vulneradas, y el Tribunal Administrativo de Nariño es la autoridad que profirió la decisión que se cuestiona en el escrito de amparo; (3) no existe otro mecanismo judicial que permita a la parte actora procurar la defensa de sus derechos constitucionales;
(4) la acción de tutela se presentó el 4 de agosto de 2025, es decir, dentro de los 6 meses siguientes a la notificación de la providencia del 11 de abril de 2025 2; (5) se identificaron razonablemente los hechos y argumentos con fundamento en los cuales se alega la vulneración de derechos fundamentales; y (6) la tutela no se interpone contra una providencia de igual naturaleza.
Análisis de vulneración alegada: estudio de los defectos 24. La Sala negará el amparo solicitado, con fundamento en las razones que a continuación se exponen: 25. La accionante solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, igualdad y seguridad social, los cuales estimó vulnerados por el Tribunal Administrativo de Nariño, al expedir la Sentencia del 11 de abril de 2025, comoquiera que incurrió en defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, al darle prioridad al derecho formal y no proferir un fallo definitivo, a pesar de que la discusión se centraba en derechos sustanciales como lo es el reconocimiento de la sustitución pensional. 26.
En ese sentido, explicó que si bien inicialmente no mencionó la convivencia previa con el causante esta sí existió y fue expuesta, posteriormente, en el proceso 2 Notificada el 22 de mayo de 2025. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04838-00 Demandante: Zoila Lastenia Rivera Potosi 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ordinario, pues la convivencia inició el 1 de octubre de 2015 sumada al matrimonio desde el 24 de marzo de 2018, lo que acreditaba más de 5 años y, en ese sentido, cumplía con el requisito legal para la sustitución pensional. 27.
Pues bien, se advierte que, en la providencia reprochada, el Tribunal Administrativo del Huila revocó la decisión adoptada por el Juzgado 2 Administrativo de Pasto, que accedió a las pretensiones de la demandante, y, en su lugar, declaró probada de oficio la excepción previa de inepta demanda por indebido agotamiento de la vía administrativa y, en consecuencia, se inhibió para fallar de fondo. 28.
Para adoptar la anterior decisión, la corporación judicial accionada explicó que la demandante acudió al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con la intención de obtener el reconocimiento de la pensión negada por CREMIL, con fundamento en que el requisito de 5 años de convivencia se acredita con el tiempo compartido con el causante en calidad de compañeros permanentes desde el año 2015 hasta la fecha de la muerte de este en diciembre de 2020. 29.
Sin embargo, precisó que al revisar el trámite administrativo no evidenció que el tiempo convivido por cuenta de una unión marital de hecho fuera discutido, por cuanto la interesada «no lo consideró relevante» y si bien pretendió acreditarlo en sede de reposición, su recurso fue allegado de manera extemporánea, por lo que la administración no tuvo la oportunidad de decidir nada al respecto. 30.
En ese sentido, resaltó que no existe pronunciamiento que niegue el reconocimiento pensional, pese a haberse demostrado en sede administrativa la existencia de convivencia previa al matrimonio; de ahí que el artículo 161 del CPACA haya establecido que cuando lo que se pretende es la nulidad de un acto administrativo particular, se requiere como requisito de procedibilidad para demandar, haberse ejercido y decidido los medios y recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios. 31.
Por tanto, concluyó que como la pretensión de reconocimiento de la pensión de sobrevivientes con base en el tiempo de convivencia previo al matrimonio no fue planteada en dicha sede y si bien la demandante tuvo la oportunidad de acreditar tal situación, interpuso el recurso de manera extemporánea, lo que generó que la Administración no hubiere proferido decisión alguna respecto de acceder o no a la prestación pensional con base en el tiempo de convivencia adicional. 32.
En consecuencia, estimó que el acto administrativo susceptible de enjuiciamiento, por medio del cual se negó la prestación por falta de acreditación de tiempo de convivencia, se expidió con apego al ordenamiento jurídico, por cuanto la parte actora solo acreditó un tiempo de convivencia de 2 años, 8 meses y 8 días, contados desde la fecha del matrimonio hasta la de la muerte del causante, por lo que no era factible declarar la nulidad del acto administrativo acusado, al no haberse desvirtuado la presunción de legalidad.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04838-00 Demandante: Zoila Lastenia Rivera Potosi 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 33. Finalmente, aclaró que si el artículo 187 del CPACA dispone que en la sentencia debe resolverse acerca de la totalidad de excepciones, incluso si el juez de primera instancia no lo hizo, por lo que al no haberse cumplido con el requisito de procedibilidad de agotamiento de la sede administrativa, debía revocarse la decisión adoptada por el Juzgado 2 Administrativo de Pasto. 34.
De los fundamentos expuestos, la Sala considera que la determinación del Tribunal Administrativo de Nariño no desconoce el principio de prevalencia del derecho sustancial sobre las formas, ya que si bien la actora alegó haber convivido con el causante desde el 1 de octubre de 2015, lo cierto es que en sede administrativa no expuso dicha circunstancia. Ciertamente, según se desprende del expediente, la accionante limitó su solicitud inicial al reconocimiento de la pensión de sobrevivientes con fundamento únicamente en el matrimonio celebrado el 24 de marzo de 2018, sin incluir la convivencia previa como compañeros permanentes, la cual fue invocada en sede judicial. 35.
En esa medida, al no haberse planteado en sede administrativa la solicitud relacionada con el reconocimiento de la convivencia previa al matrimonio, la administración (CREMIL) no tuvo la oportunidad de pronunciarse al respecto, de ahí que no pueda considerarse que la autoridad accionada privilegió una norma procesal, sino que su decisión responde a un requisito indispensable para el reconocimiento del derecho que persigue la demandante en el proceso ordinario. 36.
Para la Sala la anterior decisión lejos de constituir una actuación formalista encuentra respaldo expreso en el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, el cual establece que «la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada», de manera que era procedente que la autoridad judicial accionada estudiara dicha excepción en la sentencia de segunda instancia. 37.
Adicionalmente, se aclara que la autoridad accionada en ningún momento consideró que era obligatorio el agotamiento del recurso de reposición, como lo discute la accionante, sino que la referencia a este instrumento se hizo porque fue a través de este que la demandante pretendía incorporar el debate sobre la convivencia previa, lo cual refuerza la conclusión de que no se agotó adecuadamente la vía gubernativa, siendo esta omisión atribuible a la propia parte actora y no a una actitud excesivamente formalista por parte del órgano judicial. 38.
Por tanto, la Sala concluye que en la sentencia acusada no se aplicó de forma irrazonable el ordenamiento procesal, por lo que no se encuentra estructurado el defecto procedimental alegado; en consecuencia, se negará el amparo deprecado, al no haberse transgredido los derechos fundamentales de la parte actora. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Radicado: 11001-03-15-000-2025-04838-00 Demandante: Zoila Lastenia Rivera Potosi 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co III.
RESUELVE
PRIMERO. NEGAR el amparo solicitado por Zoila Lastenia Rivera Potosí, a través de la acción de tutela instaurada en contra del Tribunal Administrativo de Nariño, de conformidad con los argumentos expuestos en la parte motiva de la presente providencia SEGUNDO. En caso de no ser impugnada la anterior decisión, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.