CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., dieciocho (18) de julio de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 05001-23-33-000-2015-01650-02 (1554-20241) Demandante: Rosa Emília Soto Buritica Demandado: Nación – Rama Judicial Judicatura – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Prima especial de servicios (artículo 14, Ley 4ª de 1992) Decisión: Sentencia de segunda instancia La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del veinticuatro (24) de agosto de dos mil veintitrés (2023), proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia -Sala de Conjueces, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1. La demanda2. 1.1. Pretensiones. La señora Rosa Emilia Soto Buriticá, por intermedio de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), para solicitar la nulidad de la Resolución No. DESAJMR 14-4335 de julio 1 de 2014, mediante la cual se niega la petición de pago de un salario en un 30% junto con la liquidación de las prestaciones sociales correspondiente a dicho porcentaje y del reconocimiento de las prestaciones sociales que corresponden a dicha proporción, por concepto de la prima especial que se ha cancelado sin factor salarial.
Asimismo, reclama la anulación del acto ficto presunto mediante el cual se presume la negativa del recurso de apelación presentado desde el día 1 de agosto de 1 Expediente híbrido, visible en la herramienta electrónica Samai. 2 Folios 1 al 6 del expediente físico. 2 Número Interno: 1554-2024 Demandante: Rosa Emilia Soto Buriticá Demandado: Nación – Rama Judicial 2014, el cual fuera concedido mediante la Resolución No. DESAJMR 14-4724, de fecha 15 de septiembre de 2014.
A título de restablecimiento del derecho La demandante solicitó que, el pago del monto total asignado legalmente de la parte de salario (30%), al igual que se liquiden las prestaciones sociales, cesantías, primas de vacaciones, servicios y navidad, vacaciones, cesantías y aportes a pensión, sobre dicho porcentaje, todo ello, desde el año 1993 hasta el año 2015 inclusive, junto con la indexación y los intereses corrientes y moratorios causados.
Los hechos en que se fundan las pretensiones son los siguientes: La señora Rosa Emilia Soto Buriticá, actualmente ostenta la calidad de Juez Octava de Familia del Circuito de Medellín y presta sus servicios desde el año 1993. Señaló que, en el tiempo que se ha desempeñado como Juez, se le reconoció como salario en contraprestación, solo un estimativo del 70% del que regularmente certifica el Gobierno Nacional en los decretos que reglamentan la aplicación de la Ley 4 de 1992, sin que se le pagara el saldo restante del salario, ni sus prestaciones sociales sobre 30% que corresponde a una prima especial, teniendo en cuenta que efectivamente se ha dicho que tiene factor salarial.
Argumenta que, el no pago de los dineros indicados, ha afectado y decrecido los ingresos que debe percibir por concepto de salario, cesantías y prestaciones sociales, prima, bonificación, vacaciones, etc., teniendo en cuenta que esta actúa como Juez con categoría de Circuito. Aduce que, con la reasignación de la prima especial referida en el Decreto 57 de 1993 y siguientes decretos reglamentarios en materia salarial, se desbordó la autorización del Artículo 14 de la Ley 4a de 1992, en cuanto dicha prima es un valor positivo que suma en un 30% a la remuneración mensual, sin carácter salarial, no negativo, disminuyendo el valor del salario como lo ha estado efectuando la demandada. 1.2.
Concepto de violación. 3 Número Interno: 1554-2024 Demandante: Rosa Emilia Soto Buriticá Demandado: Nación – Rama Judicial La parte demandante argumentó que se vulneró los artículos 13, 53, 150 y 189 de la Constitución Política; la Ley 4 de 1992 y jurisprudencia del Consejo de Estado3. Expuso que, debe distinguirse entre el verbo rector al que hace alusión el artículo 14 de la Ley 4a de 1992, frente a los decretos que seguidamente se dictaron por el Gobierno Nacional, pues mientras aquella ley ordenó establecer (crear, fundar), sus decretos reglamentarios indicaron considerar como prima especial el 30% del salario básico mensual, restando así este porcentaje del factor salarial que por ley ya está establecido.
Que el Consejo de Estado, ha dado alcance definitivo a lo que representa la prima especial del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 como factor salariar, anulando los artículos que restringían su pago de esta sin factor salarial, ordenando en consecuencia su pago adicional al salario y sobre este porcentaje (30%) con factor salarial, establecer sus prestaciones sociales que por ley le corresponden. 2.
Contestación de la demanda. Al contestar la demanda, indicó que, corresponde al Congreso de la República, fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública, así como la regulación del régimen prestacional mínimo de los trabajadores oficiales y que, en ejercicio de dicha facultad, expidió la Ley 4 de 1992, en la que faculta al Gobierno Nacional para fijar el régimen salarial de los servidores públicos.
Agregó que, en virtud de lo anterior, se expiden anualmente los decretos sobre el régimen salarial y prestacional de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y, que es en virtud de esta facultad que el ejecutivo expide de manera anual los decretos que regulan el régimen prestacional y salarial, incluyendo la prima especial del 30% de la base salarial.
Arguye que, no puede darle carácter salarial a la prima especial del 30%, porque así lo indican los decretos que reglamentan el régimen salarial, además que el artículo 1 de la Ley 332 de 1996, aclarado por la Ley 476 de 1998, aduce que la prima especial solo tiene el carácter salarial para efectos de la liquidación de la pensión; que conforme a lo anterior, 3 Consejo de Estado, Sección Segunda, C.P. Gerardo Arenas Monsalve, sentencia del 4 de agosto de 2010, radicación No. 25000- 23-25-000-2005-05159-01 (0230-2008) 4 Número Interno: 1554-2024 Demandante: Rosa Emilia Soto Buriticá Demandado: Nación – Rama Judicial no puede liquidar, vacaciones, prima de servicios, cesantías e intereses a las cesantías con el 100% del salario pagado, sino con el 70% del mismo, debido a que es el único que tiene carácter salarial.
Finalmente señaló que, como autoridad administrativa, están sometidos al imperio de la ley y obligados a aplicar el derecho vigente, dándole estricto cumplimiento. Como consecuencia de ello, no es viable efectuar la reliquidación pretendida por la parte accionante como juez de la república, incluyendo el 30% de prima especial como factor salario, pues estaría en desacato del ordenamiento legal vigente.
Formuló como excepción, la que denominó: «presunción legal de validez de los actos administrativos». 3. La sentencia de primera instancia. El Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala de Conjueces, mediante sentencia proferida el veinticuatro (24) de agosto de dos mil veintitrés (2023)4, declaró la nulidad de los actos acusados y accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, sin imponer condena en costas.
En la decisión de primera instancia, el A-quo, analizó el alcance de la prima especial para los funcionarios de la rama judicial, estimo que, aceptar que las primas, aun cuando estén exentas de su carácter salarial, puedan disminuir el valor de la remuneración mensual de los servidores públicos, constituye una contradicción con el sistema jurídico propio de un Estado Constitucional de Derecho, por lo que consideró lógico concluir que, el artículo 7° del Decreto No. 618 de 2007 —al descontar un 30% de la remuneración del funcionario bajo el concepto de prima especial sin carácter salarial— implica, en la práctica, una vulneración de los principios y valores consagrados en la Ley 4ª de 1992.
Por lo tanto, se hace necesario apartar dicha disposición del ordenamiento jurídico. La providencia de la Sala de Conjueces del tribunal señaló: « De lo expuesto, es posible indicar que lo que sucede en realidad, es que se requiere una orden judicial, para que la entidad demandada extienda al demandante las consecuencias jurídicas que se desprenden de la sentencia del 29 de abril de 2014 donde la Sala única de Conjueces, con Ponencia de María Carolina Rodríguez Ruiz, (radicado 1686-07), determinaron una “interpretación correcta” del Artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 y de sus Decretos reglamentarios, al 4 Samai, índice 00037, Tribunal Administrativo de Antioquia. 5 Número Interno: 1554-2024 Demandante: Rosa Emilia Soto Buriticá Demandado: Nación – Rama Judicial indicar que dicha interpretación debe responder a los principios constitucionales, en especial, los de progresividad y favorabilidad.
En esas condiciones, esta Sala entiende que la prima especial a que se refieren dichas normas debe ser un incremento y no una disminución de la remuneración básica de los servidores señalados en las mismas, entre ellos, los Jueces de la República y que a su vez constituye factor salarial. Bajo lo expuesto, el fundamento de la anulación de las resoluciones demandadas en esta oportunidad, se cogerán a lo dispuesto en la sentencia del 29 de abril de 2014, Consejera Ponente María Carolina Rodríguez Ruiz (radicado 1686-07), declaratoria expresa de anulación de, entre otros, el artículo 6º del Decreto 57/93, el 6º del Decreto 106/94, el 7º del Decreto 43/95, el 6º del Decreto 36/96, el 6º del Decreto 76/97, el 6º del Decreto 64/98, el 6º del Decreto 44/99, el 7º del Decreto 2740/00, el 7º del Decreto 1475/01 y el 6º del Decreto 673/02 y bajo los mismos argumentos expresados en la ratio decidendi de la sentencia, inaplicar las disposiciones que sobre el mismo asunto se hayan expedido con posterioridad. […] En conclusión, esta sala se acogerá a lo resuelto en la sentencia del 29 de abril de 2014, Consejera Ponente María Carolina rodríguez Ruiz (radicado 1686-07) y dará aplicación a la interpretación correcta allí contenida[…]» (negrillas del texto) En cuanto a la prescripción de los valores reclamados, señaló que, debía ser aplicada frente a los tres años anteriores a la reclamación administrativa, la cual fue elevada el 5 de junio de 2014 y por consiguiente, esta figura, respecto de las sumas causadas con anterioridad al 5 de junio de 2011.
En atención a lo expuesto, ordenó lo siguiente: «PRIMERO: INAPLICAR por inconstitucionalidad el contenido del Artículo 8° del Decreto No. 1039 de 2011; el Artículo 8º del 874 de 2012, el Artículo 8º del Decreto 1024 de 2013, el Artículo 8º del Decreto 194 de 2014 y el el Artículo 6º del Decreto 1105 de 2015 SEGUNDO. ANULAR la Resolución No. DESAJMR 14-4335 de julio 1 de 2014, expedida por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración de Justicia.
TERCERO: Como consecuencia de lo anterior, CONDÉNASE a la NACIÓN- CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA-DIRECCIÓN EJECUTIVA DE LA ADMINISTRACIÓN JUDICIAL, al reconocimiento y pago del saldo restante del salario y prestaciones sociales favor de la señora ROSA EMILIA SOTO BURITICA C.C. 42.962.000, en un 30% el porcentaje restante de las prestaciones sociales (prima de servicio, prima de vacaciones, prima de navidad, auxilio de cesantías e intereses a la cesantías); sobre la prima especial que debe entenderse como factor salarial, desde el 5 de junio del año 2011 hasta el año 2015 inclusive, siempre y cuando NO HAYAN SIDO PAGADAS.
CUARTO: ORDENAR a la NACIÓN- CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA-DIRECCIÓN EJECUTIVA DE LA ADMINISTRACIÓN JUDICIAL, a pagar la señora ROSA EMILIA SOTO BURITICA C.C. 42.962.000, las sumas de dinero indicadas en el numeral anterior, debidamente indexadas.
QUINTO: DECLARAR la excepción de prescripción trienal presentada por la demandada por los años 1993 hasta el 4 de junio de 2011, inclusive.
SEXTO: DENEGAR las demás súplicas de la demanda.
SÉPTIMO: Conforme lo dispuesto en el artículo 192 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, las cantidades líquidas reconocidas en esta sentencia devengarán los intereses que trata la citada norma.
OCTAVO: No se condena en costas en esta instancia. […]» 6 Número Interno: 1554-2024 Demandante: Rosa Emilia Soto Buriticá Demandado: Nación – Rama Judicial 4. El recurso de apelación La Nación – Rama Judicial – Consejo Superior de la Judicatura,5solicitó la revocatoria de la sentencia de primera instancia, para lo cual refirió que, sostuvo que la prima especial no tiene carácter salarial conforme con lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, razón por la cual no procede su inclusión como factor para la reliquidación de las prestaciones sociales.
En el mismo sentido, la entidad demandada solicitó revocar la sentencia y, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda, toda vez que, existe una imposibilidad presupuestal para incluir en nómina el pago adicional del 30% de la prima especial antes del 1 de enero de 2021, según la interpretación y alcance establecido por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, respecto de los efectos vinculantes de la sentencia de nulidad proferida por el Consejo de Estado el 29 de abril de 2014.
Indicó que, este escenario se superó con la expedición del Decreto 272 de 2021, a partir del cual se ha realizado el pago mensual de dicho porcentaje como un valor adicional a la asignación básica, a partir de abril de 2021. 5. Trámite de segunda instancia Mediante auto del 25 de noviembre de 20246, el despacho sustanciador admitió el recurso de apelación y, al no existir pruebas que decretar en segunda instancia, el proceso ingresó al despacho para fallo.
II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA. De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP)7, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 5 Samai, índice 027, Tribunal Administrativo de Antioquia. 6 índice 0004 de Samai. 7 “ARTÍCULO 328.
COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar 7 Número Interno: 1554-2024 Demandante: Rosa Emilia Soto Buriticá Demandado: Nación – Rama Judicial 2. Problema jurídico En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, le corresponde a la Sala, establecer si revoca o no, la sentencia del Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala de Conjueces, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
Para el efecto, se analizará lo relativo a la procedencia de la reliquidación de las prestaciones sociales y salariales de la demandante, con la incorporación de la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, como consecuencia de la orden impartida en primera instancia. Con el propósito de desatar el problema jurídico, se abordarán los siguientes aspectos: 2.1.
Marco normativo y jurisprudencial; 2.2. Hechos probados; y 2.3. Caso concreto. 2.1. Marco normativo y jurisprudencial de la Prima Especial de Servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992: prerrogativas y generalidades. Conforme lo prevé el artículo 150 (numeral 19, literal e) de la Constitución Política, corresponde al Congreso de la República hacer las leyes y, por medio de ellas, dictar las normas generales, y señalar los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno nacional para «[f]ijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pública».
En cumplimiento de la mencionada competencia constitucional, el legislador expidió la Ley 4 de 1992, la cual, en el artículo 14 creó la prima especial de servicios como un emolumento «[…] no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial», para los magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial, y para los jueces de la República, incluidos los magistrados y fiscales del Tribunal Superior Militar, auditores de Guerra y jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con copias.
El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia.” 8 Número Interno: 1554-2024 Demandante: Rosa Emilia Soto Buriticá Demandado: Nación – Rama Judicial efectos a partir del primero 1° de enero de 1993.
Posteriormente, el Gobierno nacional mediante el Decreto No. 57 de 19938, estableció un nuevo régimen salarial y prestacional para los servidores públicos vinculados a la Rama Judicial y a la Justicia Penal Militar en Colombia, por lo que, en su artículo 2° otorgó a dichos funcionarios la posibilidad de optar, por una sola vez y dentro de un plazo determinado, por acogerse a las nuevas condiciones establecidas.
En su tenor literal, el artículo 2° refiere lo que a continuación se cita: «ARTÍCULO 2º. Los servidores públicos vinculados a la Rama Judicial y a la Justicia Penal Militar podrán optar por una sola vez, antes del 28 de febrero de 1993, por el régimen salarial y prestacional establecido en el presente Decreto. Los servidores públicos que no opten por el régimen aquí establecido continuarán rigiéndose por lo dispuesto en las normas legales vigentes a la fecha» Por su parte, el artículo 6 del referido decreto sostuvo que: «se considerará como prima, sin carácter salarial, el treinta por ciento (30%) del salario básico mensual de los magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, de los jueces de la República, de los magistrados y fiscales del Tribunal Superior Militar, los auditores de guerra y jueces de Instrucción Penal Militar».
Vale recordar que, el Gobierno nacional ha expedido una serie de decretos salariales (entre ellos los Decretos N° 106 de 1994, 43 de 1995, 36 de 1996 y así sucesivamente hasta el 594 de 20259), mediante los cuales reafirmó que la prima especial del 30% otorgada a ciertos funcionarios judiciales no tiene carácter salarial. Esta prima, establecida conforme al artículo 14 de la Ley 4 de 1992, se reconoció como un pago adicional al salario básico de magistrados, jueces, fiscales del Tribunal Superior Militar y otros cargos judiciales y administrativos, sin que formara parte del salario para efectos como cesantías o liquidaciones ordinarias.
De igual manera, los Decretos 106 de 1994, 43 de 1995 y 36 de 1996 dispusieron que para determinados servidores públicos del Consejo Superior de la Judicatura, la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, tales como el secretario general, magistrado auxiliar, jefe de control interno, directores (administrativo, de planeación, del Registro Nacional de Abogados, de unidad), secretario de sala o 8 «Por el cual se dictan normas sobre el régimen salarial y prestacional para los servidores públicos de la rama judicial y de la justicia penal militar y se dictan otras disposiciones». 9 “ARTÍCULO 4.
Prima especial. Los funcionarios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, con excepción de los señalados en el parágrafo de dicho artículo, tendrán derecho a percibir a partir del 1 de enero de 2025, una prima especial, sin carácter salarial, equivalente al treinta por ciento (30%) del salario básico.” 9 Número Interno: 1554-2024 Demandante: Rosa Emilia Soto Buriticá Demandado: Nación – Rama Judicial sección y relator; de la Dirección Nacional de Administración Judicial, directores nacional, administrativo y seccional; y de los tribunales judiciales, abogado asesor; el treinta por ciento (30 %) de la remuneración mensual tendría la naturaleza de prima especial sin carácter salarial.
De acuerdo con este contexto, surgió una primera interpretación que sostenía que la prima especial creada por el Congreso de la República en virtud de la Ley 4 de 1992 equivalía al 30 % de la asignación básica, suma que debía considerarse adicional al 100 % de dicha asignación, resultando en un total del 130% [producto de adicionar la prima al salario básico]; y, una segunda interpretación que, afirmaba que la asignación mensual básica debía entenderse como el 70% del ingreso, siendo el 30% restante el valor correspondiente a la prima especial de servicios recientemente instituida, de modo que ambos componentes conformaban el 100 % de la remuneración laboral del servidor público; es decir que, se deducía del total el porcentaje reconocido como prima.
Atendiendo a las diferencias interpretativas sobre el alcance de la mencionada prima especial, esta Sección, a través de la sentencia proferida el 29 de abril de 201410, declaró la nulidad de algunas normas que reglamentaban la prima especial, al considerar que, «de acuerdo con los criterios establecidos en la ley marco, esto es la Ley 4ª de 1992, es claro que el Gobierno nacional contravino los criterios fijados por el legislador con la expedición de los decretos demandados, pues como se pudo observar, el literal a) del artículo 2 de la mencionada Ley estableció que de ninguna manera se podían desmejorar los salarios y prestaciones sociales.
Sin embargo, los decretos demandados interpretaron erróneamente y aplicaron indebidamente la Ley 4 de 1992 al haber mermado el salario de un grupo de servidores públicos, razón suficiente para determinar que son contrarios a la Constitución y la Ley, así como para declarar su nulidad». Con posterioridad, esta vez a través de la Sala de Conjueces, la Sección Segunda de la 10“SEGUNDO. Declárase la nulidad, con los efectos previstos en la parte motiva de esta sentencia, de los siguientes Artículos: 9º del Decreto 51 de 1993; 9º y 10º del Decreto 54 de 1993; 6º del Decreto 57 de 1993; 9º del Decreto 104 de 1994; 6º del Decreto 106 de 1994; 9º y 10º del Decreto 107 de 1994; 10º y 11º del Decreto 26 de 1995; 7º del Decreto 43 de 1995; 9º del Decreto 47 de 1995; 9º del Decreto 34 de 1996; 10º, 12º y 14º del Decreto 35 de 1996; 6º del Decreto 36 de 1996; 9º del Decreto 47 de 1997; 9º, 11º y 13º del Decreto 56 de 1997; 6º del Decreto 76 de 1997; 6º del Decreto 64 de 1998; 9º del Decreto 65 de 1998; 9º, 11º y 13º del Decreto 67 de 1998; 9º, 11º y 13º del Decreto 37 de 1999; 9º del Decreto 43 de 1999; 6º del Decreto 44 de 1999; 9º, 11º y 13 del Decreto 2734 de 2000; 9º del Decreto 2739 de 2000; 7º del Decreto 2740 de 2000; 9º del Decreto 1474 de 2001; 7º del Decreto 1475 de 2001; 9º, 11º y 13º del Decreto 1482 de 2001; 7º del Decreto 2720 de 2001; 9º del Decreto 2724 de 2001; 9º, 11º y 13º del Decreto 2730 de 2001; 6º del Decreto 673 de 2002; 9º del Decreto 682 de 2002; 8º, 10º y 12º del Decreto 683 de 2002; 8º, 10º y 12º del Decreto 3548 de 2003; 9º del Decreto 3568 de 2003; 6º del Decreto 3569 de 2003; 8º, 10º y 12º del Decreto 4169 de 2004; 9º del Decreto 4171 de 2004; 6º del Decreto 4172 de 2004; 8º, 10º y 12º del Decreto 933 de 2005; 9 del Decreto 935 de 2005; 6º del Decreto 936 de 2005; 9º del Decreto 388 de 2006; 6 del Decreto 389 de 2006; 8º, 10º y 12º del Decreto 392 de 2006; 9º del Decreto 617 de 2007; 6º del Decreto 618 de 2007; 8º, 10º y 12º del Decreto 621 de 2007; y los Arts. 8º, 9º, y 11 del Decreto 3048 de 2007.” 10 Número Interno: 1554-2024 Demandante: Rosa Emilia Soto Buriticá Demandado: Nación – Rama Judicial Corporación, profirió la sentencia SUJ-016-CE-S2-2019 del 2 de septiembre de 2019, en la cual, analizó la naturaleza y alcance de la prima especial de servicios contemplada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, precisando que, corresponde a un valor adicional al ingreso de los servidores, que implica un aumento en la remuneración derivada del vínculo laboral y no puede entenderse, en ningún caso, como un elemento de deducción que afecte negativamente los derechos del trabajador.
En la sentencia, se fijaron lss siguientes parámetros, que sirven de parámetro de interpretación para definir los casos en los que se discute el reconocimiento de dicha prima especial. 1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor.
La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de la pensión de jubilación. 2. Todos los beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría, entre otros, tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100% de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30% que había sido excluido a título de prima especial. 4.
Los demás beneficiarios de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, 11 Número Interno: 1554-2024 Demandante: Rosa Emilia Soto Buriticá Demandado: Nación – Rama Judicial nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969. 6.
La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Este 80% es un piso y un techo. Con fundamento en los derroteros trazados por la jurisprudencia del Consejo de Estado, se procede a decidir el presente caso. 2.2 Hechos probados.
A continuación, procede la Sala a analizar las particularidades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que rige la materia. En ese sentido, y con base en el material probatorio aportado al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) Resolución No. DESAJMR 14-4335 de 1 de julio de 2014, proferida por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Antioquia, y su notificación11, mediante el cual resolvió el derecho de petición de la demandante, en el sentido de negar el pago de salario en un 30%, con liquidación de las prestaciones sociales y el reconocimiento del 30% de la prima especial. b) Recurso de Reposición y en subsidio apelación, formulado en contra de la Resolución anterior, con fecha de recibido 1 de agosto de 201412. c) Resolución No. DESAJMR 14-4724 de 15 de septiembre de 201413, suscrita por el Director Ejecutivo Seccional de Administración Judicial de Antioquia, por medio de la cual se concede recurso de apelación, ante la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. d) El área de talento humano de la Dirección Seccional de Administración Judicial de Antioquia – Chocó, certifica los conceptos devengados por la demandante, entre los años 11 Folios 18 a 19 del expediente físico. 12 Folio 20 a 21 ibidem. 13 Notificada el 26 de septiembre de 2014.
Documentos visibles de folios 22 a 23 del expediente físico. 12 Número Interno: 1554-2024 Demandante: Rosa Emilia Soto Buriticá Demandado: Nación – Rama Judicial 1978 a 2015, en los cuales se refleja el periodo liquidado, cargo desempeñado, tiempo de servicios y los descuentos efectuados14. 2.3 Caso concreto. La sala procede a resolver el problema jurídico planteado por la demandada, esto es, analizar si a la demandante le asiste el derecho al reconocimiento de la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, de ser así, si esta prima constituye factor salarial para la liquidación de las prestaciones sociales.
Aquí debe precisarse que, conforme se dijo en precedencia, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido enfática en señalar que la prima especial debe ser un factor adicional al 100% del salario básico y/o asignación básica, y no una parte de este, como se venía liquidando por la entidad accionada; así mismo, ha quedado sentado que aquella – prima especial de servicios- solo es factor salarial para el pago de aportes pensionales y, en consecuencia, no sirve de base para la liquidación de prestaciones sociales; no obstante, tales prestaciones sociales deben ser liquidadas teniendo en cuenta el 100% de la asignación básica, sin sumarle o restarle el 30% de la prima especial de servicios.
En el sub examine, de acuerdo con el material probatorio allegado legal y oportunamente al proceso se evidencia que la señora Rosa Emilia Soto Buriticá, se encuentra vinculada a la Rama Judicial desde el 15 de febrero de 1978 y el último cargo desempeñado es el de Juez de Familia del Circuito, en el año 2017. De manera que, al caso de la demandante, le resultan aplicables las reglas jurisprudenciales establecidas por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda, mediante sentencia SUJ-016-CE-S2-2019; concluyéndose que, en los periodos en que ha prestado sus servicios como juez; le asiste el derecho al reconocimiento y pago de la diferencia pretendida, esto es, a que se le pague un valor adicional a su salario básico mensual equivalente al 30% por prima especial establecida en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, aclarándose que en ningún caso se podrá superar el valor máximo fijado por el Gobierno Nacional.
Sobre el particular, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala de Conjueces, accedió 14 Folio 97 al 115 ibidem. 13 Número Interno: 1554-2024 Demandante: Rosa Emilia Soto Buriticá Demandado: Nación – Rama Judicial parcialmente a las pretensiones de la demanda, disponiendo, declarar la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución No. DESAJMR14-4335 del 1 de julio de 2014.
En consecuencia, a título de restablecimiento del derecho, condenó a la Nación – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, al «reconocimiento y pago del saldo restante del salario y prestaciones sociales favor de la señora ROSA EMILIA SOTO BURITICA (…) en un 30% el porcentaje restante de las prestaciones sociales (prima de servicio, prima de vacaciones, prima de navidad, auxilio de cesantías e intereses a las cesantías); sobre la prima especial que debe entenderse como factor salarial, desde el 5 de junio de 2011 hasta el año 2015, inclusive, siempre y cuando NO HAYAN SIDO PAGADAS.» (sic) Por otra parte, se tiene que, la entidad demandada, afirmó que, no es dable conceder la prima especial como factor salarial, en atención a que «[…] contradice los postulados consagrados en la referida sentencia de unificación jurisprudencial SUJ-016-CE-S2-2019.» (negrillas del texto) Respecto a lo anterior, se tiene que, el reproche de la demandada respecto de la orden impartida por el A-quo, no recae en la reliquidación de los salarios y prestaciones de la demandante con el 30% que se indicó como faltante, sino en la consecución de la prima especial indicando que esta debe entenderse como factor salarial.
Como se ha señalado en esta providencia, la prima especial no puede ser entendida como una parte sustraída del salario básico, sino como una suma adicional al mismo, por tanto, en cumplimiento del mandato contenido en la Ley 4ª de 1994, esta se debe adicionar respecto del 100% de la asignación de la demandante y partiendo de ese porcentaje, liquidar las prestaciones sociales de la demandante, sin reducir el salario en un 30%, como ocurrió en el caso de la demandante.
Así las cosas, de los apartes normativos y jurisprudenciales citados en precedencia, la Sala estima que, le asiste razón a la parte apelante, toda vez que, como se ha señalado en esta providencia, la prima especial de servicios no es factor salarial, por ende, no puede servir de base para liquidar aquellas. No obstante, tales prestaciones deben ser pagadas sobre el 100% de la asignación básica, se insiste, sin incluir el 30% de la prima especial de servicios cuyo pago se ordenó en primera instancia. Por lo tanto, resulta necesario modificar la decisión de primera instancia, en el sentido de 14 Número Interno: 1554-2024 Demandante: Rosa Emilia Soto Buriticá Demandado: Nación – Rama Judicial eliminar del numeral tercero la parte resolutiva del fallo del (24) de agosto de dos mil veintitrés (2023), la expresión «que debe entenderse como factor salarial», por no estar ajustada a derecho.
Por último, la Sala resolverá la inconformidad que enrostró la entidad cuando alegó la imposibilidad de pagar el reajuste aquí concedido. En esa dirección, sobre este reparo la Subsección se remite a lo indicado por ella al dar respuesta a ese misma replica en otro proceso con los mismos contornos al aquí discutido15: “43. En lo atinente a la imposibilidad presupuestal para incluir en la nómina el pago adicional correspondiente a la prima especial, es del caso señalar que las limitaciones presupuestales no constituyen una causal válida para negar el reconocimiento de un derecho salarial debidamente causado. 44.
Lo anterior, porque el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 prevé claramente la obligación de reconocimiento y pago de la prima especial, la cual forma parte del ingreso base únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación. En ese marco, la denegación de reconocimiento y pago de la prima especial con el argumento de la imposibilidad presupuestal, además de desconocer el derecho salarial establecido en la citada norma, también afecta los aportes que por mandato de la misma norma se deben realizar al Sistema de Seguridad Social en Pensiones. 45.
Por tanto, la entidad demandada tiene el deber de gestionar los recursos necesarios para cumplir la obligación impuesta en la ley, sin que sea válido desconocer el derecho laboral y prestacional que la Constitución Política protege (arts. 48 y 53), bajo el argumento de la planificación presupuestal, máxime porque el aporte para pensión constituye un derecho irrenunciable e imprescriptible.
Al respecto, la Corte Constitucional ha reiterado que «la situación económica y presupuestal que afrontan un gran número de entidades públicas no justifica el incumplimiento de las obligaciones laborales». 46. Por tanto, la denegación del derecho laboral y prestacional por la imposibilidad de establecer una partida presupuestal involucra la planeación de recursos que en ningún caso puede incidir en el reconocimiento de la prima especial que se analiza en este caso, tampoco condicionar su pago, menos aún afectar los aportes al Sistema de Seguridad Social en Pensiones.
Así, la respuesta al segundo problema jurídico es negativa.” Por tal razón, acogiendo íntegramente esta tesis, la Sala desestimará este reparo formulado con la alzada. Por otra parte, debe precisarse que, comoquiera que la prima especial de servicios es base para la liquidación de aportes pensionales, a pesar que este aspecto no fue parte de los reproches al fallo, debe esta instancia pronunciarse dada la característica de irrenunciables e imprescriptibles de aquellos. 15 C.P.: Elizabeth Becerra Cornejo, diez (10) de julio de dos mil veinticinco (2025), radicación:76001-23-33-004-2016-01696-02 (3631-2024), demandante: Héctor Chica Torres, demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. 15 Número Interno: 1554-2024 Demandante: Rosa Emilia Soto Buriticá Demandado: Nación – Rama Judicial Así las cosas, se precisa que sobre el reajuste salarial y prestacional aquí ordenado debe la entidad realizar los aportes al sistema de seguridad social en pensión respectivos.
Aunado a lo anterior, debe indicarse que si bien sobre el derecho al reajuste salarial y prestacional que aquí se ordena opera la prescripción en los términos que dispuso la Sala de Conjueces del Tribunal, esto es, los causados con anterioridad al 5 de junio de 2011; no es menos cierto que sobre los aportes al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones no opera la citada figura jurídica; ante ello, se ordenará a la entidad que proceda a realizar el pago de dichos aportes pensionales sobre ese incremento del 30% que correspondía a la prima especial de servicios en mención, en el evento de no haberse efectuado aquel pago de aportes pensionales, durante los periodos en que la demandante ha ejercido el cargo de juez y por tanto era acreedor de la citada prima.
En virtud de ello, se adicionará la sentencia de la Sala de Conjueces del tribunal ordenando el pago de los aportes pensionales en la forma indicada anteriormente. 2.4 Condena en costas. No habrá lugar a la condena en costas, ya que no se cumplen los presupuestos exigidos por el artículo 188 del CPACA, pues esta Sala ha sostenido que dichas normas otorgan al juez la facultad de valorar la procedencia de las costas, lo cual implica examinar la actuación procesal de la parte vencida, verificar con certeza su causación y constatar que la conducta desplegada revele temeridad o mala fe.
No es suficiente el simple resultado adverso del proceso. En esos términos, en el caso concreto, tras revisar la actuación de la demandada a lo largo del proceso, no se evidencia temeridad ni mala fe. Por lo tanto, la Sala se abstendrá de imponerlas esta sede. III. DECISIÓN En atención a lo anterior, la Sala confirmará parcialmente la sentencia del Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala de Conjueces, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, 16 Número Interno: 1554-2024 Demandante: Rosa Emilia Soto Buriticá Demandado: Nación – Rama Judicial Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR PARCIALMENTE la sentencia del veinticuatro (24) de agosto de dos mil veintitrés (2023), proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala de Conjueces, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: MODIFICAR el numeral tercero de la sentencia del veinticuatro (24) de agosto de dos mil veintitrés (2023), proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala de Conjueces, de la siguiente manera: «TERCERO: Como consecuencia de lo anterior, CONDÉNASE a la NACIÓN- CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA-DIRECCIÓN EJECUTIVA DE LA ADMINISTRACIÓN JUDICIAL, al reconocimiento y pago del saldo restante del salario y prestaciones sociales favor de la señora ROSA EMILIA SOTO BURITICA C.C. 42.962.000, en un 30% del porcentaje restante de las prestaciones sociales (prima de servicio, prima de vacaciones, prima de navidad, auxilio de cesantías e intereses a la cesantías); desde el 5 de junio del año 2011 hasta el año 2015 inclusive, siempre y cuando NO HAYAN SIDO PAGADAS.
El reajuste se hará respetando los topes establecidos para tal propósito.» TERCERO: ADICIONAR la sentencia del veinticuatro (24) de agosto de dos mil veintitrés (2023), proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala de Conjueces, en lo referente a la reliquidación y pago de los aportes pensionales de la demandante con la inclusión de la prima especial, en los siguientes términos: “DÉCIMO: CONDENAR a la Nación, Rama Judicial, Consejo Superior de la Judicatura, Dirección Ejecutiva, de Administración Judicial, reliquidar y pagar a favor de la señora Rosa Emilia Soto Buriticá, las cotizaciones o aportes hechos al sistema general de seguridad social en pensiones, teniendo en cuenta el reajuste salarial y prestacional aquí ordenado, durante todo el tiempo que la citada demandante haya ejercido cargos que la hagan beneficiaria del reconocimiento de la prima especial de servicios de que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1993, sin aplicar el fenómeno de la prescripción.”
CUARTO: Sin condena en costas.
QUINTO: Por Secretaría, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. 17 Número Interno: 1554-2024 Demandante: Rosa Emilia Soto Buriticá Demandado: Nación – Rama Judicial Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Aclaración de voto 05001-23-33-000-2020-00472-01 (1251-2024) Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.