CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejera de Estado ponente: Ana María Charry Gaitán Bogotá, D.C., once (11) de junio de dos mil veintiseis (2026) Radicación: 11001-03-06-000-2026-00045-00 Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas Partes: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y departamento de Caldas Autoridades vinculadas: Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Hospital Departamental Felipe Suarez ESE de Salamina (Caldas) y Hospital San Félix ESE de La Dorada (Caldas) Asunto: autoridad competente para resolver de fondo una solicitud de reconocimiento y pago de un bono pensional, ante la ausencia de soportes suficientes que acrediten los aportes a Cajanal.
Reiteración La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112, numeral 10, de La Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificados, respectivamente, por los artículos 2° y 19 de la Ley 2080 de 2021, procede a resolver el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1. Entre el 21 de abril de 1979 y el 31 de agosto de 1979, el señor Reinaldo Londoño García trabajó en el Centro de Salud San Félix, actual dependencia del Hospital Departamental Felipe Suárez, ESE de Salamina Caldas. Actualmente, tiene 70 años y se encuentra afiliado a la Administradora de Fondo de Pensiones Colfondos, AFP Cofondos SA, entidad que solicita en su favor el reconocimiento y pago del bono pensional por el periodo laboral referido.
Radicación: 11001-03-06-000-2026-00045-00 2. El 9 de octubre de 20251, en respuesta a una solicitud de la AFP Colfondos SA, la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales (UGPP) manifestó que «no es competente para emitir bonos pensionales o validar información» y que esa responsabilidad se encuentra atribuida al Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 3.
El 11 de noviembre de 20252, igualmente, en respuesta a una solicitud de la AFP Colfondos SA, el departamento de Caldas rechazó la competencia. Dicha autoridad manifestó que, conforme al Decreto 790 de 2021, artículo 2.2.16.3.8, esa entidad territorial tenía la obligación de «aportar copia de los recibos de caja o de las nóminas que contengan el sello de Cajanal donde conste que los aportes fueron efectuados» y, en cumplimiento, la obligación referida ya fue satisfecha.
Lo anterior, según manifiesta el departamento, puede evidenciarse con el concepto 2- 2022-016455 del 20 de abril de 20223, emitido por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Oficina de Bonos Pensionales y, por consiguiente, a su juicio, la competencia recae en la Nación. 4. El 12 de febrero de 20264, la AFP Colfondos SA, por medio de apoderado, solicitó a la Sala dirimir el presunto conflicto de la referencia, y, en esa medida, establecer la autoridad competente para el reconocimiento y pago del bono pensional. 5.
El Cetil que adjuntó la AFP Colfondos SA para presentar la solicitud, corresponde a aquel con radicado número 202307890801026000520020, el cual fue diligenciado por el «Hospital Felipe Suarez de Salamina, Caldas», el 26 de julio de 20235. Según este documento, el señor Reinaldo Londoño García prestó sus servicios al Centro de Salud de San Félix, en calidad de conductor, por dos periodos: - En el primero, comprendido entre el 21 de abril de 1979 y el 31 de agosto de 1979, se reporta como «fondo aporte» Cajanal y como entidad responsable a la Nación. - En el segundo, comprendido entre el 10 de septiembre de 1979 y el 15 de enero de 1980, se reporta como «fondo aporte» al «Fondo de Prestaciones Sociales de 1 Samai, actuación 2, 3_110010306000202600045003DemandaWeb202621712431, folio. 4. 2 Samai, actuación 2, 3_110010306000202600045003DemandaWeb202621712431, folio. 1. 3 Samai, actuación 24, 84_110010306000202600045002MemorialWeb202641019274, folios 10 al 14. 4 Inicialmente, con la solicitud de resolución del conflicto, la entidad solicitó definir la autoridad competente para el «reconocimiento» del bono pensional.
Mediante oficio allegado al despacho el 14 de mayo de 2026, la entidad precisó que la solicitud era para el «reconocimiento y pago» del bono. Samai, actuación 3, 5_EXPEDIENTEDIGI_02CONSTANCIARADICACI_1_20260217074426670. Samai, actuación 52, 127_RECIBEMEMORIAL_memorialconflictorei_3_20260514085656568. Ver también actuación 51 Recibe memoriales, 127_RECIBEMEMORIAL_memorialconflictorei_3_20260514085656568. 5 Samai, actuación 2, 3_110010306000202600045003DemandaWeb202621712431, folios 8 y 9.
Esta misma información fue reportada en el Cetil 202408890801026000880002 del 14 de agosto de 2024. Samai, actuación 7, 28_1100103060002026000450017MemorialWeb2026224221457. Radicación: 11001-03-06-000-2026-00045-00 la Dirección Territorial de Caldas» y como responsable al Fondo de Prestaciones Sociales de la Dirección Territorial de Salud de Caldas.
El conflicto se planteó entorno al bono pensional por el tiempo comprendido entre el 21 de abril de 1979 y el 31 de agosto de 1979. II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado, en su inciso 3, por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, se fijó el edicto núm. 032 del 16 de febrero de 20266, por el término de 5 días hábiles contados desde el 20 hasta el 26 de febrero de 2026, en la Secretaría de la Sala, con el fin de que las autoridades involucradas y los particulares interesados presentaran sus alegatos o consideraciones en el trámite del presente conflicto.
Según informe secretarial del 17 de febrero de 20267, se comunicó del conflicto a la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Parafiscales (UGPP), al departamento de Caldas, al Centro de Salud de San Félix (Caldas), al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Patrimonio Autónomo de la Dirección Territorial de Salud de Caldas, a la AFP Colfondos SA, al señor Juan Fernando Granados Toro (apoderado de la AFP Colfondos SA) y al señor Reinaldo Londoño García. De acuerdo con el informe secretarial del 27 de febrero de 20268, dentro del término de fijación del edicto, presentaron memoriales la Dirección Territorial de Salud de Caldas, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Hospital Departamental Felipe Suárez ESE de Salamina (Caldas).
Igualmente, el mismo día del informe, presentó consideraciones el departamento de Caldas. El 25 de marzo de 20269, por medio de auto, la magistrada ponente vinculó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Hospital Departamental Felipe Suarez, ESE de Salamina 6 Samai, actuación 4, 8_POREDICTO_05EDICTO_0_20260217075208630. Por solicitud del despacho ponente, este documento tuvo que corregirse, en razón de que la secretaria de la Sala sí comunicó del conflicto al señor Reinaldo Londoño García, mediante correo electrónico, pero en el edicto esta dependencia se refirió a un ciudadano diferente.
Ver Samai, Actuación 38, Constancia Secretarial, 103_CONSTANCIASECR_Constanciasecretaria_0_20260429163341325. 7 Samai, actuación 3, 12_EXPEDIENTEDIGI_04INFORMEDECOMUNICAC_0_20260218112509804. 8 Samai, actuación 10, 41_ALDESPACHOPOR_Informesecretarial20_0_20260227110823624. 9 Samai, actuación 14, 47_Autoparamejor_CCA2026045AMCHGAutop_0_20260325172549743.
Mediante este auto se vinculó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público debido a la competencia eventual que podría asistirle -conforme el Decreto 1833 de 2016, artículo 2.2.16.3.8, modificado por el Decreto 790 de 2021-. Debe precisarse que el Ministerio fue comunicado desde el origen del conflicto, sin embargo, al presentar sus consideraciones, manifestó que no rechazaba ni negaba la competencia, pues no era sujeto activo ni pasivo de este proceso.
En adición, el despacho sustanciador solicitó a esta cartera ministerial Radicación: 11001-03-06-000-2026-00045-00 (Caldas) y al Hospital San Félix, ESE de La Dorada (Caldas) y solicitó información necesaria para mejor proveer. De conformidad con el informe secretarial del 10 de abril de 202610, presentaron consideraciones, dentro de término, la Dirección Territorial de Salud de Caldas y el Hospital San Félix, ESE de La Dorada (Caldas).
Este mismo día, se presentó un segundo informe, de conformidad con el cual, el departamento de Caldas presentó consideraciones11. Seguidamente, el 15 y 16 de abril de 2026, la Secretaría de la Sala allegó memoriales presentados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público12. Ante la de mayo13 de 202614, emitió nuevos autos para mejor proveer, en procura de requerir varias Información recibida, la magistrada ponente, mediante providencias del 2915 de abril y manifestarse frente a las particularidades del caso en concreto y allegar el material probatorio que tuviera en su entidad sobre este asunto.
Las entidades de salud se vincularon debido a que, el Hospital Departamental Felipe Suárez, ESE de Salamina (Caldas) fue la autoridad que diligenció el Cetil 202307890801026000520020 del 26 de julio de 2023. El Hospital San Félix ESE de La Dorada (Caldas) se vinculó porque la AFP Colfondos SA manifestó en la solicitud de resolución del conflicto que (i) el ciudadano trabajó en el Centro de Salud «San Félix de la Dorada (Caldas)»;
(ii) conforme con las pruebas allegadas hasta entonces, en la Dorada (Caldas), presta sus funciones el Hospital San Félix ESE de La Dorada (Caldas); por ende, (iii) era necesario identificar a cuál de las dos entidades había prestado sus servicios el ciudadano. Igualmente, se solicitaron pruebas para identificar los recibos de caja o de las nóminas con el sello de Cajanal donde constara el soporte de la información reportada en el Cetil referido; especificar la naturaleza jurídica de la entidad donde laboró el señor Reinaldo Londoño García; precisar la relación del proceso de tutela 0500140880202019-00154 con este conflicto de competencias, considerando que fue allegada la notificación de ese proceso al expediente; y finalmente, se requería precisar el alcance del pronunciamiento promovido por la AFP Colfondos SA, en el sentido de si se restringía al «reconocimiento» del bono pensional o si la solicitud en realidad se tramitaba por el «reconocimiento y pago» del mismo. 10 Samai, actuación 22, 84_INFORMESECRETA_202600045INFORMESECR_0_20260410065011183. 11 Samai, actuación 25, 88_INFORMESECRETA_Informesecretarial20_0_20260410145201881. 12 Samai, actuación 29, 95_INFORMESECRETA_Informesecretarial20_0_20260415090208897. 13 Por medio de este auto, se insistió a la Procuraduría General de la Nación que precise el estado de las mesas de trabajo adelantadas en relación con el caso del señor Reinaldo Londoño García; se insistió en la remisión de información sobre el proceso de tutela 0500140880202019-00154; se insistió en la remisión de información para cotejar los aportes globales validados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público con la vinculación del señor Reinaldo Londoño García y los aportes efectivamente realizados en seguridad social por concepto de los servicios prestados por este ciudadano; se insistió en la remisión de información y de los soportes documentales que permitieran constatar la naturaleza jurídica de la entidad en que él trabajó; se solicitó a la Dirección Territorial de Salud de Caldas que especificara la información sobre un proceso judicial que refirió en sus consideraciones sin ninguna precisión; se solicitó información que permitiera analizar las consideraciones de la UGPP, relacionadas con la historia laboral del mencionado ciudadano, como sustento del rechazo de su competencia; y, finalmente, se solicitó a la UGPP y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público informar si se había reconocido bonos pensionales para trabajadores de entidades de salud beneficiadas con el contrato entre el departamento de Caldas y Cajanal.. 14 Samai, actuación 34, 98_Autoparamejor_CCA2026045AMCHGAutod_0_20260429093956270; y actuación 54, 128_Autoparamejor_CCA2026045AMCHGAutod_0_20260526154057762. 15 Mediante este auto se vinculó al Centro de Salud San Félix de Salamina (Caldas), debido a que, a través de memorial allegado al despacho el 15 de abril de 2026, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público Radicación: 11001-03-06-000-2026-00045-00 26 precisiones a las autoridades relacionadas con este asunto, insistir en la remisión de algunos documentos y solicitar nuevo material probatorio.
El día 4 de junio de 202616, la Secretaría de la Sala devolvió el expediente al despacho, informando que, dentro de término presentaron consideraciones la procuradora 119 judicial II para la conciliación administrativa Bogotá, con Agencia Especial en la Delegada para Asuntos Civiles, del Trabajo y de la Seguridad Social, la Dirección Territorial de Salud de Caldas, el Juzgado 20 Penal con Función de Control de Garantías de Medellín (Antioquia), la AFP Colfondos SA y el Hospital Departamental Felipe Suarez ESE de Salamina (Caldas).
Seguidamente, según informe secretarial presentado el mismo día, 4 de junio de 2026, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público allegó consideraciones17. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES 3.1. Departamento de Caldas Mediante memorial allegado al despacho el 27 de febrero de 202618, y los documentos allegados los días 10 de abril de 202619, la entidad territorial presentó «alegatos y consideraciones».
Mediante uno de los memoriales en el cual planteó «negar de manera total o parcial las pretensiones de la demanda», expresó que «la obligación pensional manifestó que la competencia en disputa recaía en esa entidad de salud. Igualmente, el despacho insistió en la remisión de los soportes documentales que dieran cuenta de la naturaleza jurídica de la entidad en que trabajó el señor Reinaldo Londoño García; se insistió en la remisión de información sobre el proceso de tutela 0500140880202019-00154; se insistió a la AFP Colfondos SA que precise el alcance del pronunciamiento pretendido ante la Sala; se solicitó a esta entidad y al departamento de Caldas su postura sobre las manifestaciones que de oficio presentaron las partes, sobre el bono pensional por el periodo comprendido entre el 10 de septiembre de 1979 y el 15 de enero de 1980.
En adición, al expediente se allegaron distintos soportes documentales que daban cuenta de la validación, por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de aportes globales realizados por concepto de seguridad social en pensiones por el departamento de Caldas a Cajanal. Por ende, el despacho solicitó información para cotejar el vínculo laboral del señor Reinaldo Londoño García con los aportes globales.
Igualmente, se solicitó a la Procuraduría General de la Nación que precise el estado de las mesas de trabajo adelantadas en relación con el caso del señor Reinaldo Londoño García, conforme con la información remitida a la Sala el 15 de abril de 2026; se solicitó a la UGPP que se pronuncie de manera directa sobre este conflicto y precise información relacionada con el contrato suscrito entre Cajanal y del departamento de Caldas el 13 de diciembre de 1968, junto con sus prórrogas; las mismas precisiones, sobre el contrato, se solicitaron al departamento de Caldas; y, finalmente, se solicitó a la Secretaría de la Sala corregir el edicto 032 del 16 de febrero de 2026, debido a que esta dependencia comunicó del conflicto al señor Reinaldo Londoño García, pero en el documento hacía alusión a otro ciudadano. 16 Samai, actuación 63, 150_INFORMESECRETA_202600045INFORMESECR_0_20260604082348297. 17 Samai, actuación 65, 150_110010306000202600045002MemorialWeb202664181236. 18 Samai, actuación 11, 42_110010306000202600045003MemorialWeb202622720357.
Documento presentado mediante apoderada, la abogada Laura María Alzate Ocampo. 19 Samai, actuación 24, 85_110010306000202600045003MemorialWeb202641019274. Documento presentado mediante la Unidad de Prestaciones Sociales del departamento de Caldas Radicación: 11001-03-06-000-2026-00045-00 correspondiente al período reclamado debe ser asumida por la Nación» y aseveró que, en el ámbito de sus competencias, el departamento dio una respuesta de fondo, clara, congruente y motivada a la solicitud de la AFP Colfondos SA.
Respecto del Cetil, la entidad indicó que, el periodo laborado por el señor Reinaldo Londoño García se certificó como cotizado a Cajanal y se asignó la responsabilidad a la Nación, documento que «goza de presunción de veracidad y que constituye el instrumento oficial para la determinación de la entidad obligada al reconocimiento del bono pensional».
Por consiguiente, esta certificación es «suficiente para determinar la competencia frente a la obligación pensional». Ahora bien, debido a un contrato interadministrativo firmado el 13 de diciembre de 1969, entre el departamento de Caldas y Cajanal, esta última asumió la competencia para reconocer y pagar las prestaciones sociales, entre estas, las obligaciones pensionales, de los trabajadores del sector salud vinculados entre el 1º de febrero de 1967 y el 31 de agosto de 1979.
En consecuencia, para el periodo laborado por el señor Reinaldo Londoño García, entre el 21 de abril de 1979 y el 31 de agosto de 1979, estaba vigente esta obligación contractual. Esta situación, a su juicio, es «determinante para establecer la competencia en materia pensional y […] excluye cualquier obligación directa a cargo del Departamento».
En esa línea, la entidad manifestó haber logrado que «los soportes documentales existentes fueran validados en el sistema dispuesto por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, debido a que esta entidad, por medio de la Oficina de Bonos Pensionales, emitió el concepto 2-2022-016455 del 20 de abril de 202220, en el cual se indicó: «la nación solo responde por el período establecido en entre [sic] 01/02/1967 al 31/08/1979, siempre y cuando dicho periodo tenga soporte documental.
Validando el sistema de bonos, se evidencia que su entidad actualmente ha soportado el periodo entre el 01/09/1969 y 31/08/1979» [énfasis añadido]. En ese sentido, la entidad hizo énfasis en el contrato previamente referido, suscrito el 13 de diciembre de 1969, las medidas de cumplimiento adoptadas por el departamento; el Acuerdo 149 del 17 de agosto de 1978, mediante el cual se creó el Fondo de Prestaciones Sociales del Servicio de Salud de Caldas -ante la finalización gradual del referido contrato-21 y precisó lo siguiente 20 Samai, actuación 24, 84_110010306000202600045002MemorialWeb202641019274, folio 10 al 14. 21 En el departamento de Caldas se emitió el Acuerdo 0149 del 17 de agosto de 1978, por medio del cual se creó el Fondo de Prestaciones Sociales del Servicio de Salud de Caldas, indicando en las consideraciones para la creación, lo siguiente: […] El contrato por medio del cual la Caja Nacional de Previsión venía atendiendo las prestaciones sociales de los empleados del Servicio de Salud, está terminándose gradualmente conforme a lo pactado en el convenio celebrado entre el Departamento de Caldas y Cajanal el 18 de mayo de 197821.
Radicación: 11001-03-06-000-2026-00045-00 [A]nte la imposibilidad fáctica de aportar los soportes de pago con el sello CAJANAL, pues que como primera medida, el concepto de aportes pensionales no existían en la vida jurídica, puesto que se crearon a partir de la ley 100 de 1993 y, además, el departamento de Caldas […] adelantó las acciones administrativas pertinentes, logrando que, en la actualidad, los soportes se encuentren debidamente validados […] afirmación que se fundamenta en el concepto emitido por la Oficina de Bonos Pensionales, identificado con radicado No. 2-2022-016455 del 20 de abril de 2022 […] [énfasis añadido].
Con sustento en las consideraciones precedentes, el departamento planteó como excepciones la falta de legitimación en la causa por pasiva22; la inexistencia de la obligación clara, expresa y exigible atribuible al departamento de Caldas23; la incompetencia material del departamento24; el cobro de lo no debido25; improcedencia de condena por ausencia de título jurídico26; la prescripción27; y una «excepción genérica»28.
Finalmente, la entidad puso de presente que, en el marco de la tutela con radicado número 17001400901220250027000, el Juzgado Doce Penal Municipal con Función de Conocimiento de Manizales (Caldas) negó el amparo del derecho de petición a favor de la AFP Colfondos SA, por considerar que el departamento de Caldas dio una respuesta de fondo a la solicitud tramitada para el reconocimiento y pago del bono pensional, con el oficio emitido el 11 de noviembre de 202529. […] Artículo primero. Créase el Fondo de Prestaciones Sociales del Servicio de Salud de Caldas, el cual se encargará de cubrir las prestaciones legales consagradas en la ley […]. 22 La entidad reiteró las consideraciones previas e hizo énfasis en que «la responsabilidad pensional por los tiempos reclamados fue asignada a la Nación […]». 23 El departamento añadió que no existe un «acto administrativo, título jurídico ni disposición normativa», con sustento en los cuales pueda identificarse la existencia de una obligación pensional exigible a dicha entidad territorial. 24 La autoridad aseveró que, acceder a cualquier pretensión en su contra «desconoce el reparto legal de competencias y vulnera el principio de legalidad del gasto público». 25 La entidad afirmó que no existe una causa jurídica para sustentar el pago del bono pensional a su cargo y, por ende, imponerle una obligación implicaría generar un enriquecimiento sin justa causa en contradicción con los principios que rigen la actividad administrativa y el manejo de recursos públicos. 26 La autoridad insisió en que no existe un «acto administrativo ejecutoriado, certificación o norma que imponga dicha obligación a esta entidad» y la relación laboral con el señor Reinaldo Londoño García no implica per se trasladar la obligación al departamento. 27 Aunque no se reconoce obligación alguna a cargo del departamento, este pone de presente que no se acreditó la interrupción del término de prescripción previsto en la Ley 1066 de 2006, artículo 4º.
Según esta norma “El derecho al recobro de las cuotas partes pensionales prescribirá a los tres (3) años siguientes al pago de la mesada pensional respectiva.” 28 La entidad solicitó que «se declaren todas aquellas excepciones cuyos presupuestos de hecho y de derecho se llegaren a evidenciar en el curso del proceso, siempre que permitan negar de manera total o parcial las pretensiones de la demanda» 29 Samai, actuación 11, 41_110010306000202600045002MemorialWeb202622720356, folio 6 al 8.
Radicación: 11001-03-06-000-2026-00045-00 3.2. Dirección Territorial de Salud del Departamento de Caldas Mediante memoriales allegados al despacho el 27 de febrero30, el 10 de abril31 y el 8 de mayo32 de 2026, la Dirección Territorial de Salud de Caldas presentó «alegatos y consideraciones», en los cuales solicitó declarar la «improcedencia» del conflicto, debido a que «no se advierte evasiva de la Dirección Territorial de Salud de Caldas sobre la competencia para conocer y dar respuesta sobre el bono pensional […]» y, en adición, consideró que este asunto debe ser sujeto de debate en el marco de un proceso judicial ordinario y no de un conflicto de competencias.
Sin perjuicio de lo anterior, manifestó que, en el evento en que se emitiera un pronunciamiento de fondo, debe declararse competente a la «Nación/UGPP – Ministerio de Hacienda y Crédito Público y al departamento de Caldas». La entidad explicó que el departamento de Caldas y Cajanal celebraron un contrato interadministrativo el 13 de diciembre de 1968, en virtud del cual la entidad territorial realizaba aportes de manera global a Cajanal y esta última, a su vez, debía asumir el reconocimiento y pago de las prestaciones económicas de los empleados administrativos de la entidad territorial.
En consecuencia, actualmente, los reclamos sobre pasivos pensionales o la suficiencia de la reserva sobre asuntos cubiertos por dicho contrato deben dirigirse contra el «esquema de previsión nacional» y no contra la Dirección Territorial de Salud de Caldas. Para sustentar lo anterior, la entidad adjuntó, entre otros, el contrato del 13 de diciembre de 1968, las prórrogas y algunas certificaciones que dan cuenta del reconocimiento del contrato y del alcance del mismo por parte de ambas entidades33; igualmente, hizo alusión a un caso en el cual el Ministerio de Hacienda y Crédito Público «incluyó uno de los Hospitales Departamentales como asumidos por la Nación; caso del Hospital San Vicente de Paul de Aránzazu, Caldas», debido a que se demostró «el giro de los recursos por concepto de reserva pensional con cargo a CAJANAL».
En todo caso, indicó que «[s]i bien el objeto del conflicto se limita al periodo del 21 de abril de 1979 al 31 de agosto de 1979, es importante señalar que, la responsabilidad financiera de ninguno de dichos tiempos se encuentra a cargo de la Dirección Territorial 30 Samai, actuación 7, 29_1100103060002026000450018MemorialWeb2026224221457.
Documento presentado mediante el subdirector jurídico de la entidad. 31 Samai, actuación 18, 63_RECIBEMEMORIAL_RespuestaRequerimien_11_20260406152529840. Documento presentado mediante el subdirector jurídico de la entidad. 32 Samai, actuación 39, 107_RECIBEMEMORIAL_RespuestaRequerimien_3_20260505093002982. Documento presentado mediante el SUBDIRECTOR, CÓDIGO 070, GRADO 01 vinculado al área funcional de la Subdirección Jurídica, a quien, de conformidad con la Resolución 340 del 21 de mayo de 2024, de la Dirección Territorial de Salud de Caldas, artículo quinto, se le delegó la representación legal en los trámites de carácter judicial o administrativo.
Samai, actuación 39, 31_1100103060002026000450020MemorialWeb2026224221457. 33 Samai, actuación 07, 24_1100103060002026000450013MemorialWeb2026224221457 y 25_1100103060002026000450014 MemorialWeb2026224221457. Radicación: 11001-03-06-000-2026-00045-00 de Salud de Caldas ni del Patrimonio Autónomo que custodia esta entidad por delegación»34.
En ese sentido puso de presente que para el periodo por el cual se reclama el bono pensional, la Dirección Territorial de Salud de Caldas operaba como un Servicio Seccional de Salud en el departamento de Caldas y, por ende, como una dependencia administrativa de dicha entidad territorial. Esta autoridad, según manifiesta, solo adquirió personería jurídica el 19 de octubre de 1990 mediante la Ordenanza núm. 02 el 19 de octubre de 1990 y, aun así, su naturaleza jurídica sería la de una «unidad administrativa especial, adscrita al despacho del Gobernador», en consecuencia, la relación de interdependencia con el departamento se mantuvo.
Solo en el año 2002, por medio de la Ordenanza 446, la dirección se transformó en establecimiento público. Igualmente, señaló que si bien el departamento de Caldas delegó a la Dirección Territorial de Salud de Caldas la custodia del Patrimonio Autónomo constituido en virtud del Contrato de Concurrencia 083 de 2001, este tiene como objeto la deuda prestacional de beneficiarios del Fondo del Pasivo Prestacional, reconocidos mediante la Resolución núm. 02937 del 20 de noviembre de 2000, para los periodos comprendidos entre el 1º de septiembre de 1979 y el 31 de diciembre de 1993 y respecto de quienes tuvieran la calidad de activos, jubilados o beneficiarios de cesantías.
En esa línea, precisó que el señor Reinaldo Londoño García «no fue reportado como beneficiario activo» y, por consiguiente, el pasivo prestacional debe ser financiado por al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y las «entidades territoriales». En ese sentido, hizo énfasis en que los recursos del Patrimonio Autónomo tienen destinación específica y, dar un alcance diferente, desbordaría el contrato de concurrencia. Igualmente, la entidad hizo énfasis en que, de conformidad con el artículo 242 de la Ley 100 de 1993, los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001, y el artículo 78 de la Ley 1438 de 2011, la responsabilidad del pasivo prestacional hasta el 31 de diciembre de 1993 recae en el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y en los entes territoriales, pero no en las entidades del sector salud, ni en la referida Dirección Territorial.
En ese sentido, resaltó que «la Dirección Territorial de Salud de Caldas (DTSC) y el departamento de Caldas son personas jurídicas distintas e independientes entre sí. La DTSC es un establecimiento público descentralizado, creado mediante Ordenanza No. 446 de 2002 de la Asamblea Departamental de Caldas […]»35. 34 Samai, actuación 08, 29_1100103060002026000450018MemorialWeb2026224221457, folio 2. 35 Samai, actuación 39, 107_RECIBEMEMORIAL_RespuestaRequerimien_3_20260505093002982, folio 2.
Radicación: 11001-03-06-000-2026-00045-00 Finalmente, mediante memoriales allegados al despacho el 4 de junio de 202636, la entidad indicó que, después de la revisión y consulta pública de los estados judiciales, cursa un proceso judicial de tipo ordinario laboral ante el Juzgado 21 Laboral de Bogotá, identificado con el radicado núm. 11001310502120250024800, promovido por el señor Reinaldo Londoño García contra la AFP Colfondos SA, relacionado con el «reconocimiento y pago de pensión de vejez, por garantía mínima, así como el reconocimiento y pago del respectivo retroactivo pensional y pago de los intereses moratorios a que tenga derecho».
En esa medida, indicó que, a su juicio «resulta jurídicamente innegable que dicha pretensión orientada al reconocimiento prestacional trae, por su propia naturaleza y estructura financiera, la gestión y determinación de los pasivos pensionales correspondientes». 3.3. La Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales (UGPP) Mediante oficio allegado al despacho el 8 de mayo de 202637, la entidad presentó consideraciones.
La UGPP puso de presente que, efectivamente, Cajanal asumió las prestaciones sociales del departamento de Caldas con el Contrato Inicial suscrito el 13 de diciembre de 1968, en cuyas cláusulas segunda y séptima se estableció una vigencia retroactiva «para el reconocimiento de servicios y el pago de cuotas patronales a partir del 1º de febrero de 1967».
De este contrato se hicieron cuatro prórrogas sucesivas y, en la cuarta, se indicó que tendría alcance hasta el 31 de agosto de 1979 «cubriendo así la totalidad del periodo consultado por la Sala». Al respecto, hizo énfasis precisando lo siguiente: En relación con el señor Reinaldo Londoño García, cuyo vínculo laboral en el Centro de Salud San Félix se dio entre el 21 de abril y el 31 de agosto de 1979, se observa que dicho intervalo coincide plenamente con la vigencia temporal de la citada Prórroga No. 4.
Por lo tanto, las obligaciones prestacionales del causante se rigen por los términos generales de este último acuerdo […], siendo importante mencionar que, de acuerdo a los documentos obrantes en la entidad, con posterioridad no fue suscrito contrato adicional con el Departamento de Caldas38. La entidad manifestó que, en su criterio, «no es competencia de la UGPP expedir, redimir y pagar el bono pensional del señor Reinaldo Londoño García, por el contrario, es competencia del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de conformidad con lo reglado en el Decreto 4712 del 15 de diciembre de 2008, en concordancia con los 36 Samai, actuación 58, 139_RECIBEMEMORIAL_RespuestaRequerimien_2_20260601152906664. 37 Samai, actuación 42, 109_110010306000202600045002MemorialWeb20265714130.
Documento presentado mediante la Subdirectora de Defensa Judicial Pensional de la UGPP. 38 Samai, actuación 42, 109_110010306000202600045002MemorialWeb20265714130, folio 2. Radicación: 11001-03-06-000-2026-00045-00 artículos 11, 14 y 16 del Decreto 1299 del 22 de julio de 1994, con el articulo 1º del Decreto 1513 del 14 de agosto de 198 [sic]» [énfasis añadido]39.
A pesar de lo anterior, finaliza manifestando que: (i) solo si, eventualmente, el ciudadano Reinaldo Londoño García (a) demuestra los aportes y que la «pensión» es la prestación que va a reconocerse –no una indemnización sustitutiva–, entonces «procede el reconocimiento del bono pensional»40; y, en todo caso, (ii) debe declararse que el departamento de Caldas debe certificar la entidad responsable del periodo laborado por el solicitante, de conformidad con los soportes que tenga en su poder.
En consecuencia, si la entidad empleadora afirma que los aportes se realizaron a Cajanal «debe contar con las planillas o soportes de pago que así lo demuestren, de lo contrario deberá asumir las obligaciones pensionales a que haya lugar»; y (iii) debe declararse que la UGPP no es competente para reconocer bonos pensionales. 3.4. Ministerio de Hacienda y Crédito Público Mediante memorial allegado al despacho el 27 de febrero de 202641, la apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público dio «respuesta» ante la comunicación de la solicitud de resolución del conflicto de competencias.
Seguidamente, mediante documentos allegados los días 15 de abril42 y 13 de mayo de 202643, manifestó que, en este caso, el bono pensional está a cargo del Centro de Salud San Félix de Salamina Caldas, a quien le corresponde, en calidad de empleador, expedir la certificación CETIL y aportar los soportes de cotización. La entidad indicó que, la competencia eventual de la Nación, por los tiempos presuntamente cotizados a Cajanal «está condicionada, de manera estricta, a la existencia de prueba del pago de los aportes».
De lo contrario, según el Decreto 1833 de 2016, artículo 2.2.16.3.8, modificado por el Decreto 790 de 2021, «en ausencia de información que demuestre el pago de las obligaciones a CAJANAL, se presumirá que 39 Samai, actuación 42, 109_110010306000202600045002MemorialWeb20265714130, folio 7. 40 Al respecto, la UGPP manifestó: Resalta que, de conformidad con el artículo 115 de la Ley 100 de 1993, tienen derecho a un bono pensional quienes antes de su ingreso al régimen de ahorro individual hubiesen cotizado mínimo 150 semanas al Instituto de Seguridad Social a las cajas o fondos de previsión del sector público.
No obstante, en este caso la AFP Colfondos no especifica el número de semanas cotizadas y, por ende, «no puede afirmar que la [sic] solicitante tenga derecho al reconocimiento del bono pensional». Igualmente, hace énfasis en que la AFP Colfondos y el solicitante debe demostrar el cumplimiento de los requisitos para acceder a una pensión del Sistema General de Pensiones, dado que «el bono pensional no fue creado para financiar indemnizaciones sustitutivas de pensión de vejez, si a ello hubiere lugar». 41 Samai, actuación 8, 35_110010306000202600045003MemorialWeb202622621012.
Documento presentado mediante apoderada, la abogada Yuandi Alexandra Figueroa García. 42 Samai, actuación 27, 89_RECIBEMEMORIAL_796RESPUESTAREQUERIM_0_20260414181800870. Documento abogado mediante apoderada, la abogada Yuandi Alexandra Figueroa García. 43 Samai, actuación 48, 119_110010306000202600045002MemorialWeb2026513211020. Documento abogado mediante apoderada, la abogada Yuandi Alexandra Figueroa García. Radicación: 11001-03-06-000-2026-00045-00 el responsable del pago del bono pensional es el propio empleador, quien deberá reconocer y pagar la obligación correspondiente».
En ese sentido manifestó que, de conformidad con la Ley 1581 de 2012, las certificaciones laborales reconocidas para los trámites de reconocimientos pensionales «deben ser expedidas directamente por los empleadores públicos en donde laboró el ciudadano o la entidad que tenga la custodia de los expedientes». En la actualidad, según afirmó «no se ha allegado prueba alguna del pago realizado a dicha caja».
En esa línea, el Ministerio indicó que, si bien el Decreto 2106 de 2009 asignó a la UGPP la custodia de historias laborales y la documentación relacionada, ello no implica trasladar la responsabilidad financiera y, en esa medida, si no se cumple con la carga probatoria «la obligación permanece en cabeza del empleador certificante». De cara al caso del señor Reinaldo Londoño García, la entidad aseveró que este ciudadano «tiene derecho a que se emita en nombre suyo un Bono pensional Tipo A Modalidad 2 por haberse trasladado al Régimen de Ahorro Individual con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 y tener una historia laboral de cotización al ISS o a cajas públicas superior a 150 semanas»44.
Puntualmente, afirmó: […] En el Bono Pensional Tipo A Modalidad 2 al que tiene derecho el señor REINALDO LONDOÑO GARCÍA, de acuerdo con la liquidación provisional del Bono Pensional generada por el sistema interactivo en respuesta a la petición ingresada por la AFP COLFONDOS el día 04/07/2025 y, de conformidad con la información reportada hasta la fecha tanto por COLPENSIONES como por la misma AFP, concurre como emisor la NACIÓN y adicionalmente, participarían como contribuyentes la DIRECCION TERRITORIAL DE SALUD DE CALDAS, el DEPARTAMENTO DE CALDAS y el CENTRO DE SALUD SAN FÉLIX (Por los tiempos laborados por el señor REINALDO LONDOÑO GARCÍA desde el 21/04/1979 al 31/08/1979 cotizados a CAJANAL, según Certificación Laboral CETIL No. 202408890801026000880002 de fecha 14/08/2024 expedida por el HOSPITAL FELIPE SUAREZ), cada uno con su respectivo cupón a cargo. […] La fecha de redención normal del Bono Pensional Tipo A Modalidad 2 tuvo lugar el día 24/02/2018, fecha en la cual el señor REINALDO LONDOÑO GARCÍA alcanzó la edad de 62 años de conformidad con lo establecido en el numeral 1) del artículo 2.2.16.2.1.1 del Decreto 1833 de 20161. […]El estado actual del bono pensional del señor REINALDO LONDOÑO GARCÍA es el de liquidación provisional, el cual de conformidad con lo establecido en el Artículo 52 del Decreto 1748 de 1995, modificado por el artículo 14 del Decreto 1474 de 1997 hoy recopilados en el Decreto 1833 de 2016 compilatorio de las normas del Sistema General de Pensiones, no constituye una “situación jurídica concreta…”. 44 Samai, actuación 27, 89_RECIBEMEMORIAL_796RESPUESTAREQUERIM_0_20260414181800870, folio 2.
Radicación: 11001-03-06-000-2026-00045-00 […]la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se permite informar que, en la liquidación provisional de fecha 04/07/2025 elevada por la AFP COLFONDOS, el Sistema Interactivo de la OBP del Ministerio de Hacienda y Crédito Público arroja el mensaje de error No. 4438 “ENTIDAD NO ESTA ASUMIDA POR LA NACIÓN O EXISTEN PERIODOS NO ASUMIDOS POR LA NACIÓN”, motivo por el cual se genera una cuotaparte de bono pensional a cargo del CENTRO DE SALUD SAN FÉLIX […]ahora bien, el mensaje error 4438, se genera específicamente por los tiempos laborados por el referido señor para el periodo comprendido del 21/04/1979 al 31/08/1979 En todo caso, la entidad precisó que, «[…] de conformidad con el conflicto planteado, se está discutiendo exclusivamente el periodo comprendido entre el 21 de abril de 1979 y el 31 de agosto de 1979, por su cotización en CAJANAL»45.
Finalmente, mediante memorial allegado al despacho el 4 de junio de 202646, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público manifestó que: La Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público ha emitido y pagado varios bonos pensionales en cumplimiento de lo estipulado en el Contrato Interadministrativo suscrito entre el DEPARTAMENTO DE CALDAS y la extinta CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL – CAJANAL, más conocido como “CONTRATO CALDAS”.
Sin embargo, debemos ser enfáticos en señalar que dichos bonos pensionales fueron emitidos y pagados por esta Oficina en representación de la NACION, porque se acreditó con los soportes de pago respectivos, que durante la vigencia del CONTRATO CALDAS (del 01 de febrero de 1967 al 31 de agosto de 1979) el DEPARTAMENTO DE CALDAS y/o las entidades adscritas o vinculadas a la referida Entidad Territorial, le pagaron oportunamente a la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL – CAJANAL, las cotizaciones a que se encontraban obligados, conforme lo estipulado en el Contrato.
Sin embargo, se reitera que la entidad considera que en este caso concreto no se ha cumplido con la carga probatoria en los términos dispuesto por el Decreto 1833 de 20216 modificado por el Decreto 790 de 2021. 3.5. Hospital Felipe Suárez ESE de Salamina (Caldas) Mediante memorial allegado al despacho el 27 de febrero de 202647, la entidad de salud presentó «respuesta» ante la comunicación de la solicitud de resolución del conflicto, mediante un memorial en el cual pidió a la Sala declarar responsable al departamento de Caldas para «atender el tiempo servido» por el señor Reinaldo Londoño García. 45 Samai, actuación 48, 119_110010306000202600045002MemorialWeb2026513211020, folio 1. 46 Samai, actuación 65, 150_110010306000202600045002MemorialWeb202664181236, folio 2. 47 Samai, actuación 9, 40_RECIBEMEMORIAL_RESPUE1_1_20260226191631840.
El documento fue presentado mediante apoderado, el abogado Gonzalo Medina Maya. Radicación: 11001-03-06-000-2026-00045-00 En el escrito, la ESE reconoció que el señor Reinaldo Londoño García trabajó «para el Hospital» en el periodo por el cual se tramita el bono pensional, esto es entre el 21 de abril de 1979 y el 31 de agosto de 1979, así como entre el 10 de septiembre de 1979 y el 15 de enero de 1980.
En consideración al tiempo por el cual se gestiona el bono pensional, el departamento de Caldas fue el empleador del referido ciudadano y, por ende, la entidad a la cual se debe asumir la competencia discutida en este proceso. Lo dicho, según la entidad, en armonía con el precedente sentado por la Sala de Consulta y Servicio Civil, para el efecto, la entidad hizo referencia, entre otros, a los pronunciamientos bajo radicado número 1101-03-06-000-2025-00536-00 y 11001030600020240060300, -relacionados, directamente con dicha ESE-, así como las decisiones adoptadas en los procesos con radicado número 11-1-03-06-000-2025- 00348-00, 11001-03-06-000-2025-00447-00.
Posteriormente, mediante escrito allegado al despacho el 8 de mayo de 202648, la entidad precisó que, «entre el 21 de abril de 1979 y e 31 de agosto de 1979, no existía una relación jurídica entre el Hospital Felipe Suárez de Salamina y el Centro de Salud San Félix, ambas eran dependencias administrativas del departamento de Caldas, quien fungió como empleador».
Actualmente, de conformidad con la Ordenanza 621 de 2009, el Centro de Salud San Félix es una dependencia administrativa del departamento. 3.6. Hospital San Félix ESE de La Dorada (Caldas)49 Por medio de oficio allegado al despacho el 10 de abril de 202650, el Hospital San Félix ESE de la Dorada (Caldas) puso de presente que el señor Reinaldo Londoño García, por el tiempo respecto del cual se tramita el bono pensional, laboró en Salamina (Caldas) y no en La Dorada (Caldas).
Puntualmente, precisó que el referido ciudadano trabajó en 48Samai, actuación 40, 109_RECIBEMEMORIAL_RESPUESTAREINALDOLON_1_20260505094110749. El documento fue presentado por el gerente del hospital, el señor Wilson Didier Carmona Duque. 49 De conformidad con lo expuesto en el auto del 25 de marzo de 2026 y lo referido en el acápite de actuación procesal, esta entidad fue vinculada en razón de lo siguiente: «se vinculará a la ESE Hospital Departamental Felipe Suarez de Salamina (Caldas) y a la ESE Hospital San Felix de la Dorada (Caldas), en razón de la responsabilidad eventual que les asista en el presente asunto, debido a los servicios prestados por el señor Reinaldo Londoño García, por el tiempo comprendido entre el 21 de abril de 1979 y el 31 de agosto de 1979, en calidad de conductor.
De conformidad con lo manifestado por Colfondos, el señor Reinaldo Londoño García trabajó en el «Centro de Salud San Felix de La Dorada (Caldas)», sin embargo, el cetil que aportó fue emitido por el «Hospital Felipe Suarez de Salamina (Caldas)», en el cual se da cuenta de los servicios prestados en el Centro de Salud de San Felix, autoridad que no ha negado el vínculo laboral con el referido ciudadano. Sin embargo, debe tenerse precisión de la entidad en que laboró el señor Reinaldo Londoño García para mejor proveer» [énfasis añadido].
Ver Samai, actuación 14, 47_Autoparamejor_CCA2026045AMCHGAutop_0_20260325172549743. 50 Samai, actuación 19, 64_110010306000202600045003MemorialWeb202646203357. El documento fue remitido por medio de apoderada, la abogada Viky Beltrán Salazar. Radicación: 11001-03-06-000-2026-00045-00 un centro de salud denominado San Félix ubicado en el referido corregimiento de Salamina (Caldas)51.
Sin perjuicio de lo anterior, la entidad resaltó que entre Cajanal y el departamento de Caldas se suscribió un contrato interadministrativo para reconocer y pagar las prestaciones económicas de servidores públicos del referido ente territorial, por el periodo comprendido entre el 1º de febrero de 1967 y el 31 de agosto de 1979, en consecuencia «el pasivo prestacional causado en ese lapso está cubierto por ese contrato».
Motivo por el cual, en criterio de la ESE la obligación recae en «Cajanal». Como sustento de lo antes dicho, adjuntó el contrato interadministrativo, las prórrogas, los certificados emitidos al respecto por Cajanal y el departamento de Caldas, así como oficios de respuesta a ciudadanos, diferentes al relacionado con este caso concreto, en los cuales se da cuenta de la interpretación de las obligaciones contractuales derivadas.
Indistintamente de lo anterior, sostiene la entidad, lo cierto es que las entidades hospitalarias no tienen responsabilidad sobre el pasivo prestacional, debido a que esta recae en la Nación -Ministerio de Hacienda y Crédito Público- y los entes territoriales. Lo anterior, en consideración a lo dispuesto en la Ley 100 de 1993, la Ley 60 de 1993, la Ley 715 de 2001, la Ley 1438 de 2011, artículo 78, las normas reglamentarias previstas en los Decreto 3061 de 1997, 1338 de 2002, 700 de 2013, 630 de 2016, y la jurisprudencia emitida al respecto52.
Finalmente, en su escrito solicitó, declarar la improcedencia del conflicto, debido a que «no se advierte actuación o negativa» de la ESE Hospital San Félix de La Dorada Caldas, sobre la competencia. Subsidiariamente, solicitó declarar como responsables al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y al departamento de Caldas para asumir la competencia en disputa. 3.7.
AFP Colfondos SA Mediante memorial allegado al despacho el 14 de mayo de 202653, la entidad precisó 51 Lo dicho, en los términos siguientes: mediante el Certificado Electrónico de Tiempos Laborados Cetil Nro. 20230389080102600067002 del 23 de marzo de 2023, la E.S.E HOSPITAL FELIPE SUAREZ DE SALAMINA, CALDAS, certifica que el señor REINALDO LONDOÑO GARCÍA, laboró para el centro de salud de san Félix, dejando de presente al despacho que San Félix es un corregimiento colombiano del Departamento de Caldas, bajo jurisdicción del municipio de Salamina.
Ubicado a 25 km de su cabecera municipal. En ese sentido, es claro que el señor LONDOÑO GARCÍA, laboró durante el período comprendido entre el 24/04/1979 hasta el 31/08/1979, en Salamina, Caldas y no en la Dorada. 52 Al respecto, la entidad hizo alusión a la «sentencia del Consejo de Estado del 21 de octubre de 2010, número de referencia 11001032500020050012500, Sentencia de la Corte Suprema de Justicia Radicado 71698 del 6 de febrero de 2014 y la sentencia del Consejo de Estado con número de referencia 17001-23- 33-000-2017-0079201».
Igualmente, hizo alusión a la providencia del 6 de febrero de 2018 dentro del proceso radicado 17001-23-33-000-2017-0079201. 53 Samai, Actuación 51, 127_RECIBEMEMORIAL_memorialconflictorei_3_20260514085656568. Radicación: 11001-03-06-000-2026-00045-00 que con la solicitud de resolución del conflicto se pretende que se defina la entidad competente para el «reconocimiento y pago del bono pensional»54.
En adición, precisó que a la fecha la AFP Colfondos SA no ha promovido otro conflicto de competencias para el mismo afiliado, «[s]in embargo, sí se requeriría ampliar el alcance del conflicto, en el sentido de que se precise cual es la entidad competente para que se defina el tiempo de servicio comprendido entre el 10 de septiembre de 1979 y el 15 de enero de 1980». 3.8.
Procuraduría General de la Nación La Procuraduría 119 Judicial II para la Conciliación Administrativa de Bogotá, con Agencia Especial Delegada para Asuntos Civiles, del Trabajo y de la Seguridad Social, por medio de memorial allegado al despacho el día 4 de junio de 2026, informó que, en el marco de la labor preventiva desarrollada por dicha entidad, se acompañó la mesa de trabajo liderada por la AFP Colfondos SA, realizada el 25 de marzo de 2026, en la cual «participaron entidades involucradas en la problemática asociada a bonos pensionales no asumidos a cargo de la Nación – CAJANAL, incluyendo casos relacionados con el departamento de Caldas y el Centro de Salud San Félix de Salamina».
Sin embargo, «pese a las gestiones adelantadas, no fue posible lograr una definición material que permitiera destrabar el reconocimiento del bono pensional del ciudadano Reinaldo Londoño García»55. IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado De conformidad con los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 2021, respectivamente, la Sala está habilitada para emitir un pronunciamiento de fondo ante un conflicto de competencias cuando: i) al menos una de las autoridades sea del orden nacional, o si se trata de autoridades del nivel territorial, que no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo; ii) se encuentre en curso una actuación o asunto de naturaleza administrativa, particular y concreta; y iii) se evidencie el reclamo o rechazo de la competencia simultánea o sucesivamente. 54 Lo dicho en razón del requerimiento del despacho realizado mediante los autos del 25 de marzo y 29 de abril de 2026, en razón de que, en el escrito original Colfondos solicitó a la Sala dirimir el presunto conflicto de la referencia, y, en esa medida, establecer «qué entidad es la competente para […] [d]efinir de fondo la solicitud de reconocimiento de cupón de bono pensional por aportes a CAJANAL para el periodo comprendido entre el 21 de abril de 1979 al 31 de agosto de 1979» [énfasis añadido].
Samai, Actuaciones 14 y 34, 47_Autoparamejor_CCA2026045AMCHGAutop_0_20260325172549743 y 98_Autoparamejor_CCA2026045AMCHGAutod_0_20260429093956270. 55 Samai, actuación 57, 136_RECIBEMEMORIAL_OficioDCTS10679_5_20260527101805033, folio 3. Radicación: 11001-03-06-000-2026-00045-00 En el caso bajo estudio se encuentran cumplidos estos requisitos debido a que: i) hay dos autoridades de orden nacional inmersas en el conflicto, esto es, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales (UGPP), y varias del orden territorial, el departamento de Caldas, la Dirección Territorial de Salud de Caldas, el Hospital Felipe Suarez ESE de Salamina (Caldas) y el Hospital San Félix ESE de La Dorada (Caldas); ii) está en curso una actuación administrativa, particular y concreta, relacionada con la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional al que presuntamente tiene derecho señor Reinaldo Londoño García, para el periodo comprendido entre el 21 de abril y el 31 de agosto de 1979, por su labor como conductor en el Centro de Salud de San Félix, actual dependencia del Hospital Departamental Felipe Suarez ESE de Salamina (Caldas); y iii) todas las entidades involucradas negaron la competencia, sucesivamente, para adelantar o continuar con la actuación administrativa.
En adición a lo anterior, deben realizarse las siguientes consideraciones: 1.1. En el Cetil que adjuntó la AFP Colfondos SA para solicitar que se dirima el conflicto, radicado con número 202307890801026000520020, diligenciado por el «Hospital Felipe Suarez de Salamina, Caldas», el 26 de julio de 202356, se indica que el señor Reinaldo Londoño García prestó sus servicios en el Centro de Salud de San Félix, en calidad de conductor, por dos periodos: - En el primero, comprendido entre el 21 de abril de 1979 y el 31 de agosto de 1979, se reporta como «fondo aporte» Cajanal y como entidad responsable a la Nación. - En el segundo, comprendido entre el 10 de septiembre de 1979 y el 15 de enero de 1980, se reporta como «fondo aporte» al «Fondo de Prestaciones Sociales de la Dirección Territorial de Caldas» y como responsable al Fondo de Prestaciones Sociales de la Dirección Territorial de Salud de Caldas.
El conflicto se planteó entorno al primer periodo laboral. Sin embargo, en las consideraciones allegadas a la Sala algunas autoridades57 rechazaron también la competencia para conocer el segundo. Por consiguiente, se requirió a la AFP Colfondos SA para que precise a la Sala el alcance de la solicitud58. Esa entidad, en documento 56 Samai, actuación 2, 3_110010306000202600045003DemandaWeb202621712431, pág. 8 y 9.
Esta misma información fue reportada en el Cetil 202408890801026000880002 del 14 de agosto de 2024. Samai, actuación 7, 28_1100103060002026000450017MemorialWeb2026224221457. 57 Ver: - Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Subdirección de Pensiones (DGRESS). Actuación 27, documento 89_RECIBEMEMORIAL_796RESPUESTAREQUERIM_0_20260414181800870, folio 7. - - 15 - Dirección Territorial de Salud de Caldas.
Actuación 7, documento 29_1100103060002026000450018MemorialWeb2026224221457, folios 2, 8 y 9. - Hospital Felipe Suárez de Salamina Caldas. 40_RECIBEMEMORIAL_RESPUE1_1_20260226191631840, folio 3. 58 Ver Auto del 29 de abril de 2026. Samai, Actuación 34, 98_Autoparamejor_CCA2026045AMCHGAutod_0_20260429093956270 Radicación: 11001-03-06-000-2026-00045-00 allegado al despacho el 17 de mayo de 2026, manifestó que «no se ha promovido otro conflicto de competencias para el mismo afiliado» y que se «requeriría ampliar el alcance del conflicto», sin dar cuenta de una actuación administrativa, particular y concreta en curso, que permitiera un pronunciamiento de esta Sala, respecto del segundo periodo laboral referido en el Cetil.
En consecuencia, el pronunciamiento de esta Sala se restringirá al bono pensional por el periodo comprendido entre el 21 de abril de 1979 y el 31 de agosto de 1979. 1.2. Al expediente fue allegada la sentencia del 10 de diciembre de 202559, por medio de la cual el Juzgado Doce Penal Municipal con Función de Conocimiento de Manizales, Caldas resolvió no tutelar el derecho fundamental de petición de la AFP Colfondos SA, por la supuesta falta de respuesta del departamento de Caldas a la solicitud sobre el reconocimiento y pago de un bono pensional, a favor del señor Reinaldo Londoño García. Este pronunciamiento no impide emitir una decisión de fondo en el presente conflicto, debido a que la ratio decidendi de la sentencia se restringió a lo siguiente: […] [A]l momento de interponer la presente acción tuitiva no existía (y actualmente tampoco) vulneración alguna a derechos fundamentales, pues la acción de tutela se interpuso el 27 de noviembre, y la respuesta a la petición es la UPS1475 del 11 de noviembre, y se notificó el 20 de noviembre.
Como se observa, la providencia se limitó a señalar que esta entidad había dado una respuesta a la AFP sin identificar si este pronunciamiento había o no resuelto de fondo lo requerido. En consecuencia, este pronunciamiento judicial no es óbice para que la Sala de Consulta y Servicio Civil defina la autoridad competente para emitir una respuesta de fondo en relación con la solicitud de reconocimiento y pago de un bono pensional, en el marco de una disputa entre el departamento de Caldas y las otras autoridades que hacen parte del presente proceso. 1.3.
Al expediente se allegó la notificación del proceso de una acción de tutela con radicado número 0500140880202019-0015460, sin que se explicara su relación con este asunto. El expediente relacionado con dicho proceso fue allegado al despacho el 4 de junio de 202661. Revisado su contenido este se relaciona con la acción de amparo promovida por 59 Samai, actuación 24, 84_110010306000202600045002MemorialWeb202641019274, folios 40 a 45. 60 Samai, actuación 11, 44_110010306000202600045005MemorialWeb202622720357, folio 2. 61 Samai, actuación 59, 141_RECIBEMEMORIAL_UD057712852Caja77020_1_20260602084533346.
Radicación: 11001-03-06-000-2026-00045-00 Porvenir SA contra la Asamblea Departamental de Caldas, solicitando la protección de los derechos fundamentales de la señora Amparo Quintero Jaramillo. En esa medida, la notificación de este asunto fue remitido a la Sala por error, pues el mismo no se relaciona con la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional del señor Reinaldo Londoño García. 1.4.
La Dirección Territorial de Salud de Caldas puso de presente que, ante el Juzgado 21 Laboral de Bogotá se adelanta un proceso identificado con el radicado núm. 11001310502120250024800, promovido por el señor Reinaldo Londoño García contra la AFP Colfondos SA, relacionado con el «reconocimiento y pago de pensión de vejez, por garantía mínima, así como el reconocimiento y pago del respectivo retroactivo pensional y pago de los intereses moratorios a que tenga derecho»62.
La AFP Colfondos SA allegó el expediente del referido proceso ordinario laboral, el 4 de junio de 2026 al despacho. Las pretensiones de la demanda son las siguientes63:
PRIMERO: DECLARESE QUE SEL SEÑOR REINALDO LONDOÑO GARCÍA tiene derecho a la pensión de vejez mínima conforme a lo establecido en el régimen de ahorro individual, a partir del 24 de febrero de 2018.
SEGUNDO. Como consecuencia de la anterior DECLARACIÓN, CONDENESE A COLFONDOS S.A. PENSIONES Y CESANTÍAS a reconocer y pagar dicha pensión desde el momento en que cumplió la edad y número de semanas requeridas, junto con sus respectivas mesadas adicionales y retroactivo a partir del 24 de febrero de 2018, suma que a la fecha de presentación de la demanda equivaldría a $95.721.002, sin perjuicio de las que sigan generando.
TERCERO. CONDENESE a Colfondos al pago de intereses moratorios sobre las sumas adeudadas. […]
CUARTO. CONDENESE a lo extra y ultra petita del proceso.
QUINTO. CONDENESE a la AFP COLFONDOS a las costas del proceso. En vista de lo anterior, la Sala advierte que las pretensiones del proceso ordinario laboral están relacionas con el reconocimiento y pago de la pensión de vejez del señor Reinaldo Londoño García, lo cual se encuentra en el ordenamiento jurídico en cabeza de las administradoras de fondo de pensiones, pretendiéndose que dicho reconocimiento sea efectuado por la AFP Colfondos SA. 62 De conformidad con el Sistema Integrado de Gestión Procesal (SIUGJ), la demanda se radicó el 2 de diciembre de 2025, y el 27 de abril de 2026, se admitió la demanda.
No se advierte la emisión de ninguna decisión de fondo. https://siugj.ramajudicial.gov.co/principalPortal/consultarProceso.php. Consultado última vez el 2 de junio de2026 a las 04:00 pm. 63 Samai, actuación 62, 149_RECIBEMEMORIAL_procesos_judiciales__1_20260602165125145. Radicación: 11001-03-06-000-2026-00045-00 Por su parte, el presente conflicto de competencias administrativas fue propuesto por la AFP Colfondos SA, con el fin de que se defina la autoridad que debe resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional, por el periodo comprendido entre el 21 de abril de 1979 y el 31 de agosto de 1979.
En vista de lo anterior, siguiendo las consideraciones de la decisión adoptada el 9 de abril de 2026, en el conflicto con radicado núm. 11001-03-06-000-2025-00596-00, resulta claro que se trata de dos procesos que persiguen diferentes propósitos: las pretensiones de la demanda ordinaria laboral no se relacionan de manera directa con el bono pensional por el periodo referido, sino con el reconocimiento de la pensión de vejez64. 1.5.
Después de la insistencia a las autoridades en la remisión de la información suficiente para emitir el presente pronunciamiento, el 4 de junio de 2026, al expediente se allegó la copia de la demanda ordinaria laboral referida en el numeral anterior. Entre los anexos finales, se encuentran dos oficios mediante los cuales la AFP Colfondos SA brinda información al señor Reinaldo Londoño García, sobre el bono pensional por el periodo entre el 21 de abril y el 31 de agosto de 1979.
En el primer oficio, dictado el 26 de septiembre de 202465, se indica que la administradora de pensiones emite respuesta en razón de una tutela que, al parecer, promovió el ciudadano Reinaldo Londoño García en su contra. En el segundo oficio, del 6 de marzo de 202566, la AFP Colfondos SA hace referencia a una acción de cumplimiento que, al parecer, el 25 de febrero de 2025, promovió en contra del departamento de Caldas, en procura de que dicha autoridad emita los soportes de los pagos a Cajanal.
Ninguno de los expedientes judiciales fue remitido por las autoridades en conflicto a esta Sala. A pesar de las diversas oportunidades procesales que tuvieron las partes para allegar información, ninguna hizo alusión de manera directa a estos procesos, como debían hacerlo en cumplimiento de la debida diligencia que les asistía y de la colaboración armónica con la Sala.
Este Cuerpo Colegiado no puede, indefinidamente, requerir a las autoridades para que alleguen de manera completa el material probatorio necesario, estando comprometida una garantía propia de la seguridad social de un adulto mayor, cuando la carga de la prueba sobre los documentos que se pretenda hacer valer en esta instancia les corresponde a las partes del proceso. 64 Samai, expediente, actuación 62, 149_RECIBEMEMORIAL_procesos_judiciales__1_20260602165125145, folio 6. 10. 65 Samai, actuación 62, 149_RECIBEMEMORIAL_procesos_judiciales__1_20260602165125145, folios 45 y 46.
En el encabezado de este oficio se indica «en atención a la respuesta emitida el día 15 de agosto de 2024, mediante consecutivo 0001919308, a su acción de tutela le comunicamos lo siguiente». 66 Samai, actuación 62, 149_RECIBEMEMORIAL_procesos_judiciales__1_20260602165125145, folio 47 y 48. En este documento se menciona que se radicó una acción de cumplimiento el 20 de febrero de 2025, al parecer, en contra del departamento de Caldas, sin embargo, esta no fue allegada al expediente.
Radicación: 11001-03-06-000-2026-00045-00 Adicionalmente, realizada la búsqueda en el sistema de consulta de procesos nacional unificada67, a nombre del señor Reinaldo Londoño García no se reporta a la fecha una acción de cumplimiento en favor del mencionado solicitante. En todo caso, el alcance de este pronunciamiento se restringe a definir la autoridad competente para emitir una respuesta de fondo sobre el reconocimiento y pago del bono pensional; no a imponer a la autoridad la emisión de los soportes de los pagos a Cajanal, se insiste, considerando el material probatorio efectivamente allegado al expediente.
Respecto del eventual fallo de tutela, se promovió, al parecer, en el año 2024, mientras que los hechos alegados en el presente conflicto, respecto del rechazo de la competencia, corresponden todos al año 2025, conforme se indicó en los antecedentes. Así las cosas, de conformidad con el material probatorio allegado a la Sala de Consulta y Servicio Civil y habiéndose cumplido los requisitos para dirimir el conflicto, en torno a la autoridad que debe pronunciarse de fondo respecto de la solicitud de reconocimiento y pago del señor Reinaldo Londoño García, por el periodo comprendido entre el 21 de abril de 1979 y el 31 de agosto de 1979, la Sala procede de conformidad. 2.
Términos legales El procedimiento establecido en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 prevé que, mientras se resuelve el conflicto de competencia se suspenderán los términos de las actuaciones administrativas, los cuales comenzarán a correr a partir del día siguiente de la comunicación de esta decisión, y así se declarará en la parte resolutiva68. 3.
Aclaración previa La función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo se efectúa a partir del análisis de los supuestos fácticos y los documentos que forman parte del expediente. En este sentido, las eventuales alusiones que se hagan al caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. Esta Sala no puede pronunciarse sobre los derechos que se reclaman ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime el conflicto.
Corresponderá a la autoridad que sea declarada competente la verificación de las situaciones de hecho y de derecho para decidir de fondo sobre el asunto de la referencia. 4. Problema jurídico y síntesis del conflicto 67 https://consultaprocesos.ramajudicial.gov.co/Procesos/NombreRazonSocial. 68 Este mandato es armónico con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.
Radicación: 11001-03-06-000-2026-00045-00 La Sala debe definir la autoridad competente para responder de fondo la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional del señor Reinaldo Londoño García, por el periodo comprendido entre el 21 de abril de 1979 y el 31 de agosto de 1979, durante el cual trabajó como conductor en el Centro de Salud de San Félix de Salamina (Caldas), considerando, lo dispuesto en el artículo 2.2.16.3.8 del Decreto 1833 de 2016, modificado por el artículo 1º del Decreto 790 de 2021, ante la ausencia de soportes suficientes que acrediten los aportes a Cajanal.
En el presente caso, el departamento de Caldas rechazó la competencia con sustento en que, por su parte, cumplió con las obligaciones contraídas en el contrato de concurrencia suscrito el 13 de diciembre de 1968, así como la obligación de acreditar dichos aportes, y, por consiguiente, con la obligación prevista en el Decreto 790 de 2021.
La Dirección Territorial de Salud del Departamento de Caldas indicó que, en razón del referido contrato, la competencia le corresponde al «esquema de previsión nacional», frente a quien deben plantearse los reclamos sobre pasivos pensionales o la suficiencia de la reserva sobre asuntos cubiertos por dicho contrato; agregando que, para la época en que se reclama el bono pensional, esta operaba como un Servicio Seccional de Salud en el departamento de Caldas, y que, en todo caso, el ciudadano «no fue reportado como beneficiario activo», por consiguiente, el pasivo prestacional debe ser financiado por al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y las «entidades territoriales» La UGPP manifestó que, en efecto, el vínculo laboral del señor Reinaldo Londoño García, comprendido entre el 21 de abril y el 31 de agosto de 1979 coincide con el tiempo durante el cual estuvo vigente el contrato del 13 de enero de 1968, «[p]or lo tanto, las obligaciones prestacionales del causante se rigen por los términos generales de este último acuerdo», y la obligación debe atribuirse al Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Con todo, pone de presente que el departamento de Caldas es la autoridad competente certificar la entidad responsable del periodo laborado por el solicitante, de conformidad con los soportes que tenga en su poder. Todo lo anterior sumado a que solo si, eventualmente, el ciudadano Reinaldo Londoño García (a) demuestra los aportes y que la «pensión» es la prestación que va a reconocerse -no una indemnización sustitutiva-, entonces «procede el reconocimiento del bono pensional».
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público rechazó la competencia, con sustento en que, por los tiempos presuntamente cotizados a Cajanal, «está condicionada, de manera estricta, a la existencia de prueba del pago de los aportes», situación que en este caso no está acreditada por el Centro de Salud de San Félix y, por consiguiente, en el sistema de la entidad se genera un «mensaje de error 4438» específicamente por los tiempos a los que se hace alusión en este conflicto.
El Hospital Felipe Suárez ESE de Salamina (Caldas) manifestó que el departamento de Caldas es la autoridad competente por ser el empleador del ciudadano para el tiempo Radicación: 11001-03-06-000-2026-00045-00 por el cual se reclama el bono pensional. En esa misma línea se pronunció el Hospital San Félix ESE de La Dorada (Caldas).
Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala analizará los siguientes temas: i) Antecedentes normativos generales sobre el Sistema Nacional de Salud y las competencias y procedimientos para garantizar el pago del pasivo prestacional del sector salud. Reiteración. ii) La liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) y la creación de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).
Reiteración. iii) Los bonos pensionales. Reiteración iv) El deber de los empleadores de conservar la información laboral. Reiteración v) El caso concreto. 5. Análisis de la normativa aplicable al conflicto planteado 5.1. Antecedentes normativos generales sobre el Sistema Nacional de Salud y las competencias y procedimientos para garantizar el pago del pasivo prestacional del sector salud.
Reiteración69 La Sala de Consulta y Servicio Civil considera relevante destacar algunos aspectos generales, relacionados con el Sistema Nacional de Salud y con los mecanismos creados por el Legislador para la financiación del pasivo prestacional del sector salud. Sistema Nacional de Salud a. Sobre el Sistema Nacional de Salud debe recordarse que este fue creado desde el año 1968, con la expedición del Decreto Ley 247070, y reorganizado, en el año de 1973, por el presidente de la República, en ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas mediante la Ley 9ª71. 69 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 20 de agosto de 2025, con radicado 11001-03-06-000-2025-00273-00.
Ver también Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 3 de septiembre de 2025, radicado núm. 11001-03-06-000-2025-00349-00. 70 Este decreto reorganizó el Ministerio de Salud Pública y definió el Sistema Nacional de Salud como el conjunto de organismos con la finalidad específica de procurar la salud de la comunidad (artículo 1º).
Dicho sistema quedó organizado en los niveles nacional, seccional y territorial (artículo 2°). 71 Otorgó facultades extraordinarias al presidente de la República para reorganizar el Sistema Nacional de Salud y el Ministerio de Salud, con la finalidad de determinar la organización y el régimen de funcionamiento de los servicios seccionales de salud que funcionaban en las capitales de departamentos, intendencias, comisarías y en el Distrito Especial de Bogotá. También dispuso elaborar el Estatuto de Personal y escala salarial para los empleados oficiales que prestaban sus servicios en el Sistema Nacional de Salud, con base en la política general fijada y dentro de las posibilidades presupuestales.
Radicación: 11001-03-06-000-2026-00045-00 b. Con fundamento en las facultades extraordinarias, mediante el Decreto Ley 056 de 1975 se definió el Sistema Nacional de Salud como el «conjunto de organismos, instituciones, agencias y entidades que tenían como finalidad específica procurar la salud de la comunidad, en los aspectos de promoción, protección, recuperación y rehabilitación» (artículo 1º)72.
Adicionalmente, se estableció que las entidades de salud quedaban integradas al sistema, unas, como entidades adscritas, que eran todas las personas jurídicas de derecho público que prestaban servicios de salud a la comunidad y, otras, como entidades vinculadas, que eran todas aquellas personas jurídicas de derecho privado que prestaban servicios de salud a la comunidad.
En ambos casos, dichas personas jurídicas podían recibir o no aportes del Estado (artículo 2, literales b. y c.)73. c. A su vez, el Decreto Ley 356 de 1975 desarrolló el régimen de adscripción y vinculación al Sistema Nacional de Salud y fue enfático en indicar que las entidades adscritas, es decir, las de derecho público que prestaban servicios de salud, entraban a depender administrativamente de los organismos de dirección del 72 Ese Decreto también señaló que los servicios seccionales de salud funcionarían como dependencias técnicas del Ministerio de Salud Pública al que, entre otros asuntos, le correspondía aprobar los planes seccionales de salud.
Además, incorporó a las intendencias, a las comisarías y a las secretarías de salud de los departamentos y del Distrito Especial de Bogotá, al respectivo servicio seccional de salud. Respecto del nivel seccional, ordenó dividirlo en Unidades Regionales de Salud, que correspondían a determinadas áreas geográficas, y dispuso que, en cada unidad regional, las instituciones ejecutoras de los programas de salud tendrían una organización homogénea en el aspecto técnico y administrativo (artículo 19). 73 «En torno a las normas transcritas y enunciadas [se refiere a los artículos 1º y 3º del Decreto Ley 056 de 1975], es conveniente hacer las precisiones siguientes: // - Los términos adscripción y vinculación referidos al Sistema Nacional de Salud, tienen una significación particular, diferente de la atribuida a ellos en la legislación general relativa a la organización administrativa del Estado.
La Corte Suprema de Justicia, al resolver sobre la constitucionalidad de las disposiciones del Decreto Ley 056 de 1975, que se comentan, puso de presente que con arreglo a ellas la administración de las entidades adscritas está a cargo de la Dirección del Sistema Nacional; respecto de las entidades vinculadas “solo se dispone que las actividades que en materia de salud y asistencia realicen deben cumplirse con estricta sujeción a los reglamentos del servicio ” Asimismo puntualizó que esas entidades vinculadas “como entes de derecho privado no hacen parte de la administración pública, pero sí están vinculadas a ella en los aspectos técnicos propios de las actividades de orden científico, en la misma forma que otras personas de igual naturaleza jurídica lo hacen en servicios públicos como el transporte, la educación, etc.”».
La siguiente cita es del original del texto: Ver sentencia ya citada de 21 de agosto de 1975, Gaceta Judicial Nos. 2393 y 2394, ps. 144 y 145. // Asimismo debe reseñarse el importante salvamento de voto formulado por el Doctor Manuel Gaona Cruz y otros distinguidos Magistrados a la sentencia de la Sala Plena de 19 de septiembre de 1983, que declaró inexequible el artículo 8º. del Decreto-Ley 356 de 1975.
En dicho salvamento se puntualiza que el Sistema Nacional de Salud “es una organización institucional heterogénea pero coordinada por el Estado en su acción conjunta y común de procurar la salud pública” (p.11) y que los criterios de “adscripción” y de “vinculación”, regulados en los Decretos 056 y 356 de 1975 “no tienen que ver con los que rigen la estructura de la administración pública, sino con la actividad o con el servicio público de salud” (p.13).
TAFUR GALVIS, Álvaro. Las personas jurídicas privadas sin ánimo de lucro y el Estado. Ediciones Rosaristas. Colección de Estudios 1984, pp. 107 – 108. Radicación: 11001-03-06-000-2026-00045-00 sistema y el personal que laboraba en tales entidades quedaba sujeto a la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos (artículo 2).
Y, las entidades vinculadas, es decir, las de derecho privado que prestaban servicios de salud (tal es el caso de las instituciones de utilidad común sin ánimo de lucro), quedaban sometidas a la vigilancia y control sobre el cumplimiento de las disposiciones que regulaban la prestación de servicios de salud a la comunidad por parte de los organismos de dirección del sistema, en el respectivo nivel, y continuaban rigiéndose por sus propios estatutos, por lo cual debían ajustarse a las disposiciones que regulaban el funcionamiento del sistema (artículo 14). d. Posteriormente, el Decreto Ley 694 de 1975 estableció «el estatuto de personal para el Sistema Nacional de Salud», y unificó el régimen de personal aplicable a los empleados oficiales vinculados a los organismos, dependencias e instituciones que integraban el Sistema Nacional de Salud en todos sus niveles (creados por ley, ordenanza o acuerdo) y remitió a las disposiciones nacionales para llenar los vacíos que la reglamentación del sector salud tuviera en la materia. e. Más adelante, con la Constitución Política de 199174 se inició el proceso de trasformación y descentralización del sector salud.
Con la expedición de la Ley 10 de 1990 se reorganizó el Sistema Nacional de Salud y se dispuso que: i) la salud seguía siendo un servicio a cargo de la Nación, administrado en asocio de las entidades territoriales, sus entes descentralizados y las personas privadas autorizadas (artículo 1º); ii) se sujetó a las organizaciones locales y seccionales de salud, que autónomamente establecieran las entidades territoriales, «a las normas científicas para el control de los factores de riesgo para la salud» que dictara el Ministerio de Salud; iii) ordenó la pertenencia «al nivel administrativo nacional o de la entidad territorial correspondiente», de las entidades descentralizadas creadas o que se crearan para prestar servicios de salud, conforme al acto de creación (artículo 4º) y iv) también determinó como primer nivel de atención en el orden municipal a los hospitales locales, los centros y puestos de salud y en los niveles segundo y tercero de atención, los departamentos, las intendencias, las comisarías, los distritos y las áreas metropolitanas, que comprendían los hospitales regionales, universitarios y especializados.
De igual forma, previó la prestación de servicios de atención médica por la Nación, entre otras atribuciones. f. Con la Ley 60 de 199375 se consolidó el proceso de descentralización del sector salud, para lo cual: i) definió los servicios y las competencias en temas de salud a 74 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 13 de diciembre de 2022, con radicado 11001-03-06-000-2022-00098-00 y decisión del 21 de abril de 2020, con radicado 11001-03-06-000-2019- 00213-00. 75 Ley 60 de 1993 (agosto 12) «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones».
Radicación: 11001-03-06-000-2026-00045-00 cargo de las entidades territoriales y de la Nación; ii) estableció las reglas para que los departamentos, los distritos y los municipios asumieran las funciones de dirección y administración del servicio de salud, así como su prestación directa; iii) adoptó una serie de disposiciones tendientes a precisar las responsabilidades del nivel nacional y del nivel territorial en materia salarial y prestacional y, finalmente, iv) estableció un mecanismo para identificar el pasivo prestacional del sector salud y definir las responsabilidades que asumirían la Nación y las entidades territoriales para garantizar su pago.
Mecanismos para la financiación del pasivo prestacional76 a. En cuanto a los mecanismos para la financiación del pasivo prestacional del sector salud, el Legislador creó el Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud como una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, con independencia contable y estadística (Ley 60 de 1993, artículo 33), en respuesta a la falta de sostenimiento de la deuda prestacional de los funcionarios y ex funcionarios de las instituciones hospitalarias.
Este, posteriormente, fue suprimido por la Ley 715 de 2001 (artículo 61) que dejó dicha responsabilidad financiera en cabeza del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, autoridad que se haría cargo del giro de los recursos de acuerdo con los convenios de concurrencia77, para lo cual continuaría aplicando los procedimientos del fondo (artículo 62). b. Según la citada Ley 60, el pasivo prestacional que se cubriría con los recursos del fondo era el causado hasta el fin de la vigencia presupuestal de 1993, su pago debía ser asumido, de manera concurrente, entre la Nación y las entidades territoriales, según el reglamento, y los beneficiarios eran los servidores que hubieren estado vinculados a las instituciones o dependencias del subsector oficial, del privado78 o a las indefinidas.
Las dos últimas clases de instituciones o dependencias debían haber estado sostenidas o administradas por el Estado o que se hayan liquidado y sus bienes se hayan destinado a una entidad pública. c. El artículo 242 de la Ley 100 de 1993 reiteró lo regulado por la Ley 60 de 1993 respecto del fondo, pero, en su último inciso les atribuyó a las entidades del sector salud la obligación de «seguir presupuestando y pagando las cesantías y pensiones a que están obligadas hasta tanto no se realice el corte de cuentas con el fondo 76 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 7 de junio de 2023, con radicado 11001-03-06-000-2023-00107-00.
Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 12 de abril de 2023. Exp. 11001- 03-06-000-2022-00282-0. 77 La distribución de la concurrencia estaba reglamentada por el Decreto núm. 700 de 2013 que precisó que la misma se daba entre la Nación y las entidades territoriales, luego de que fuera anulado el Decreto 306 de 2004 que había incorporado como entidades concurrentes a las instituciones del sector salud. 78 De conformidad con la Ley 60 de 1993, artículo 33 «cuando se trate de instituciones que hayan estado sostenidas y administradas por el Estado, y aquellas privadas que se liquiden y cuyos bienes se destinen a una entidad pública».
Radicación: 11001-03-06-000-2026-00045-00 prestacional y se establezcan para cada caso la concurrencia a que están obligadas las entidades territoriales». d. Según el reglamento del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud (Decreto 530 de 1994), uno de los requisitos para acceder a dicho fondo era la obligación que tenían las dependencias o entidades de salud de enviar una relación completa del personal activo, pensionado o retirado, al 31 de diciembre de 1993, que no tuviese garantizado el pago del pasivo prestacional, con el fin de incluirlos como beneficiarios del fondo (artículo 10).
De no enviarse dicha información dentro del término establecido se perdía la posibilidad de presentar solicitudes de reconocimiento de beneficiarios del fondo, sin que tal omisión implicara detrimento de los derechos prestacionales de los trabajadores privados y servidores públicos, los cuales se mantenían vigentes de pleno derecho (Decreto 530 de 1994, artículo 11). e. Si las entidades obligadas a reportar información sobre su personal retirado antes del 31 de diciembre de 1993, no lo hicieron oportunamente conforme a las obligaciones establecidas en la ley, ello no supone consecuencias negativas para los exfuncionarios, ni la pérdida de los derechos prestacionales de los involucrados.
Los empleadores siguen siendo los responsables de sus compromisos laborales, por lo que las entidades territoriales, de ser procedente, podrán celebrar nuevos contratos de concurrencia con el Ministerio de Hacienda, para lograr ese propósito. De hecho, el inciso final del artículo 242 de la Ley 100 de 1993 impuso a las entidades del sector salud, como ya se mencionó, la obligación de continuar «presupuestando y pagando» las pensiones, hasta cuando se realizara el corte de cuentas que permitiría establecer las obligaciones de las entidades territoriales para concurrir con la Nación, en el Fondo del Pasivo, en cada caso. f. Con la expedición de la Ley 1438 de 2011 (artículo 78) se creó una nueva fuente de financiación para el pago del pasivo prestacional de las instituciones del sector salud con los recursos del monopolio de juegos de suerte y azar y del fondo pensional que se crearía con el proyecto de ley de regalías; se concedió un plazo de dos años contados a partir de la vigencia de la ley para que las entidades territoriales y los hospitales públicos le suministraran al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la información que le permita suscribir los convenios de concurrencia. Adicionalmente, se indicó que el pago del pasivo pensional no es responsabilidad de las ESE, pues ellas no tenían vida jurídica antes de diciembre de 1993. g. Finalmente, el Decreto 586 de 2017, que adicionó un capítulo al Decreto Único Reglamentario del Sector de Hacienda y Crédito Público, estableció el procedimiento para el cálculo del pasivo pensional del sector salud generado por el personal retirado a treinta y uno (31) de diciembre de 1993, que hubiese sido Radicación: 11001-03-06-000-2026-00045-00 certificado por el extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud; también estableció el procedimiento para el pago de las reservas asociadas a dicho pasivo y los presupuestos para la suscripción de los contratos de concurrencia, la administración y giro de dichos recursos y la responsabilidad de las instituciones hospitalarias y los entes territoriales (artículo 2.12.4.4.1 Decreto 1068 de 2015). h. Por lo tanto, los extrabajadores del sector salud que no fueron reconocidos en su momento como beneficiarios del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, no por ese hecho perdieron sus derechos pensionales.
Estos derechos prestacionales se mantienen vigentes y deben ser asumidos por el empleador, que es el primero responsable de esas obligaciones laborales, o por la entidad o administradora de fondos pensionales a la que fue afiliada la persona y a la que le fueron girados los aportes pensionales correspondientes. También se podrán celebrar nuevos contratos de concurrencia con el Ministerio de Hacienda, de ser el caso, para lograr el propósito de cumplir con las obligaciones prestacionales que correspondan y que no pierden su vigencia, así los extrabajadores de la salud no hayan sido reconocidos como beneficiarios del Fondo, de acuerdo a las exigencias de ley. 5.2.
La liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) y la creación de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP). Reiteración79 En decisiones previas80, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado realizó un importante análisis sobre la liquidación de Cajanal y la distribución de competencias con la UGPP.
En dichos pronunciamientos, la Sala anotó que la Caja Nacional de Previsión Social fue creada por la Ley 6 de 194581 como un establecimiento público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, a cuyo cargo se encomendó el reconocimiento y pago de las prestaciones de los empleados y obreros nacionales de carácter permanente82. 79 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión de 28 de febrero de 2023. Rad. núm. 11001-03-06-000-2022-00292-00. Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión de 11 de julio de 2013. Rad. núm. 11001-03-06-000-2013-00378-00. Citada también dentro del conflicto con Rad. núm. 11001-03-06-000-2015-00149-00. Ver también decisiones de la Sala de Consulta y Servicio Civil núm. 11001-03-06-000-2016-00029-00, 11001-03-06-000-2016-00054-00, 11001-03-06-000-2016-00256- 00 y 11001-03-06-000-2020-00227-00. 80 Ibidem. 81 Artículo. 18.
El Gobierno procederá a organizar la Caja de Previsión Social de los Empleados y Obreros Nacionales, a cuyo cargo estará el reconocimiento y pago de las prestaciones a que se refiere el artículo anterior. La organización de esta entidad se hará por el Gobierno antes del 1o. de julio de 1945. 82 Artículo 17. Radicación: 11001-03-06-000-2026-00045-00 Dicha entidad fue transformada en empresa industrial y comercial del Estado mediante la Ley 490 de 199883, y en materia pensional, se le encomendó continuar «con las funciones de trámite y reconocimiento de pensiones, así como con el recaudo de las cotizaciones en los términos establecidos por la ley […]» (artículo 4º ibidem).
Luego, en cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 15584 de la Ley 1151 de 2007 (Plan Nacional de Desarrollo 2006 – 2010), el Gobierno Nacional, mediante el Decreto 2196 de 200985, ordenó la supresión y liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal EICE. 83 Artículo. 1°. Naturaleza jurídica. La Caja Nacional de Previsión Social, establecimiento público del orden nacional creado mediante la Ley 6a de 1945, se transforma en virtud de la presente ley en Empresa Industrial y Comercial del Estado con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente.
Su régimen presupuestal y de personal será el de las entidades públicas de esta clase. Estará vinculada al Ministerio del Trabajo y Seguridad Social. Para todos los efectos legales la denominación de la empresa es, Caja Nacional de Previsión Social y podrá utilizar la sigla Cajanal. […] 84 Artículo 155. De la Institucionalidad de la Seguridad Social y la Administración del Régimen de Prima Media con Prestación Definida.
Con el fin de garantizar la actividad de aseguramiento en pensiones, salud y riesgos profesionales en condiciones de sostenibilidad, eficiencia y economía, se mantendrá una participación pública en su prestación. Para el efecto, se autoriza a las entidades públicas para que se asocien entre sí o con particulares para la constitución de sociedades que administran estos riesgos o participen en el capital de las existentes o para que las entidades públicas enajenen alguno o algunos de los negocios a otras entidades públicas o que los particulares inviertan o participen en el capital de las entidades públicas.
Adicionalmente créase una empresa industrial y comercial del Estado del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, vinculada al Ministerio de la Protección Social, denominada Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, cuyo objeto consiste en la administración estatal del régimen de prima media con prestación definida incluyendo la administración de los beneficios económicos periódicos de que trata el Acto Legislativo 01 de 2005, de acuerdo con lo que establezca la ley que los desarrolle.
Colpensiones será una Administradora del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, de carácter público del orden nacional, para lo cual el Gobierno, en ejercicio de sus facultades constitucionales, deberá realizar todas las acciones tendientes al cumplimiento de dicho propósito, y procederá a la liquidación de Cajanal EICE, Caprecom y del Instituto de Seguros Sociales, en lo que a la administración de pensiones se refiere.
En ningún caso se podrá delegar el reconocimiento de las pensiones. Esta Empresa tendrá domicilio en Bogotá, D. C., su patrimonio estará conformado por los ingresos que genere en desarrollo de su objeto social y por los aportes del Presupuesto General de la Nación, los activos que le transfieran la Nación y otras entidades públicas del orden nacional y los demás ingresos que a cualquier título perciba.
(Se subraya). 85 Artículo. 1. Supresión y Liquidación. Suprímase la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL EICE, creada por la Ley 6 de 1945 y transformada en empresa industrial y comercial del Estado, descentralizada de la rama ejecutiva del orden nacional, mediante la Ley 490 de 1998, vinculada al Ministerio de la Protección Social.
Para todos los efectos utilizará la denominación "Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL EICE en Liquidación. […]En consecuencia, a partir de la vigencia del presente decreto, dicha entidad entrará en proceso de liquidación, el cual deberá concluir a más tardar en un plazo de dos (2) años, que podrá ser prorrogado por el Gobierno Nacional, mediante acto administrativo debidamente motivado.
Radicación: 11001-03-06-000-2026-00045-00 En lo referente a la administración de los asuntos pensionales que estaban a cargo de dicha entidad, los artículos 3º y 4º del Decreto 2196 de 2009 dispusieron: (i) La Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal E.I.C.E. en Liquidación, adelantará, prioritariamente, las acciones que permitan garantizar el trámite y reconocimiento de obligaciones pensionales y demás actividades afines con dichos trámites, respecto de aquellos afiliados que hubieran cumplido con los requisitos de edad y tiempo de servicio para obtener pensión de jubilación o de vejez a la fecha en que se haga efectivo el traslado a que se refiere el artículo 4º del presente decreto, de acuerdo con las normas que rigen la materia (artículo 3º, inciso segundo).
(ii) Cajanal E.I.C.E. en Liquidación continuará con la administración de la nómina de pensionados, hasta cuando estas funciones sean asumidas por la Unidad Administrativa especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, creada por la Ley 1151 de 2007 (artículo 3º, inciso segundo, aparte final).
(iii) La Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal E.I.C.E. en Liquidación, deberá adelantar todas las acciones necesarias para el traslado de sus afiliados cotizantes, a más tardar dentro del mes siguiente a la vigencia del presente decreto, a la Administradora del Régimen de Prima Media del Instituto de Seguro Social – ISS […] (artículo 4º).
(Subraya la Sala). Mediante el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, se creó la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), como una entidad adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente.
En materia pensional, la Ley 1151, artículo 156 numeral 1°, atribuyó a la citada unidad: […] el reconocimiento de derechos pensionales, tales como pensiones y bonos pensionales, salvo los bonos que sean responsabilidad de la Nación, así como auxilios funerarios, causados a cargo de administradoras del Régimen de Prima Media del orden nacional, y de las entidades públicas del orden nacional que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya decretado o se decrete su liquidación. Para lo anterior, la entidad ejercerá todas las gestiones inherentes a este numeral, tales como la administración de base de datos, nóminas, archivos y asignaciones al Gobierno Nacional en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003[…]. [Resalta la Sala].
De conformidad con el texto transcrito, observa la Sala que la misma ley otorgó al Gobierno Nacional facultades extraordinarias para establecer las funciones de la entidad, entre otros fines, lo cual hizo mediante el Decreto Ley 169 de 200886. 86 Decreto Ley 169 de 2008 (6 de mayo) «[p]or el cual se establecen las funciones de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, y se armoniza el procedimiento de liquidación y cobro de las contribuciones parafiscales de la protección social».
Radicación: 11001-03-06-000-2026-00045-00 Por su parte, el artículo 1º, numeral 1, de dicho decreto dispuso que es función de la UGPP: […] el reconocimiento de los derechos pensionales y prestaciones económicas a cargo de las administradoras exclusivas de servidores públicos del Régimen de Prima Media con Prestación Definida del orden nacional, causados hasta su cesación de actividades como administradoras; así como el de aquellos servidores públicos que hayan cumplido el tiempo de servicio requerido por la ley para acceder a su reconocimiento y se hubieren retirado o desafiliado del Régimen de Prima Media con Prestación Definida sin cumplir el requisito de edad señalado, con anterioridad a su cesación de actividades como administradoras.
De igual manera, le corresponderá la administración de los derechos y prestaciones que reconocieron las mencionadas administradoras y los que reconozca la Unidad en virtud de este numeral. (Se destaca). La estructura y organización de la UGPP fue establecida mediante el Decreto 5021 de 28 de diciembre de 200987, y luego modificada por el Decreto 575 de 201388, que, dentro del objeto de las funciones de la entidad incluye: […] reconocer y administrar los derechos pensionales y prestaciones económicas a cargo de las administradoras exclusivas de servidores públicos del Régimen de Prima Media con Prestación Definida del orden nacional o de las entidades públicas del orden nacional que se encuentren en proceso de liquidación, se ordene su liquidación o se defina el cese de esa actividad por quien la esté desarrollando89. [énfasis añadido] Asimismo, la Sala recuerda que mediante el Decreto 4269 de 201190, se distribuyeron unas competencias entre Cajanal en Liquidación y la UGPP.
El artículo 1º del citado decreto91 dispuso: Artículo 1°. Distribución de competencias. La ejecución de los procesos misionales de carácter pensional y demás actividades afines que se indican a continuación, será ejercida por la Caja Nacional de Previsión Social -Cajanal EICE en Liquidación y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP, en los siguientes términos: 87 Decreto 5021 de 2009 (diciembre 28) «por el cual se establece la estructura y organización de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP– y las funciones de sus dependencias». 88 Decreto 573 de 2013 (marzo 22) «por el cual se modifica la estructura de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y se determinan las funciones de sus dependencias». 89 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Conflicto de competencias núm. 11001-03-06- 000-2013-00378-00. 90 Decreto 2040 de 2011 (junio 10) «Por el cual se prorroga el plazo de liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL EICE en Liquidación y se modifica el artículo 22 del Decreto 2196 de 2009». 91 Decreto 4269 de 2011 (20 de diciembre) «[p]or el cual se distribuyeron unas competencias en materia de reconocimiento de derechos pensionales».
Radicación: 11001-03-06-000-2026-00045-00 1. Atención de solicitudes relacionadas con el reconocimiento de derechos pensionales y prestaciones económicas. Estarán a cargo de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, las solicitudes de reconocimientos de derechos pensionales y prestaciones económicas, radicadas a partir del 8 de noviembre de 2011.
A cargo de la Caja Nacional de Previsión Social – Cajanal EICE en Liquidación estarán las solicitudes de reconocimiento de derechos pensionales y prestaciones económicas, radicadas con anterioridad al 8 de noviembre de 2011. […] [Se resalta]. Posteriormente, mediante la Resolución 4911 del 11 de junio de 201392, el Liquidador de la Caja Nacional de Previsión Social – Cajanal EICE en liquidación, declaró la extinción de la personería jurídica de Cajanal y, en consecuencia, finalizó el proceso de liquidación de dicha caja, a partir de las cero horas del 12 de junio de 2013.
En conclusión, a la UGPP le corresponde asumir íntegramente las competencias que antes eran de Cajanal EICE en materia pensional, y debe sustituirla sustancial y procesalmente en tales asuntos93. Finalmente, es importante mencionar que, en virtud del artículo 2.2.16.3.8 del Decreto 1833 de 2016, modificado por el artículo 1º del Decreto 790 de 2021, el reconocimiento y pago de un bono pensional que esté a cargo de la Nación requiere que el empleador pruebe que efectivamente se realizaron las cotizaciones a Cajanal, en caso contrario, ante la falta de información que demuestre el pago de las obligaciones a dicha entidad, «se presumirá que el responsable del pago es el propio empleador, quien tendrá la obligación de reconocer y pagar el bono pensional a que haya lugar, en los términos previstos en el presente Decreto». 5.3.
Los bonos pensionales. Reiteración94 Como lo señaló la Sala en otra oportunidad95, el bono pensional es un documento de contenido crediticio que representa, en dinero, el tiempo de afiliación o de servicios de 92 Resolución 4911 del 11 de junio de 2013. Por medio de la cual se declara terminado el proceso de liquidación de Cajanal EICE en liquidación. 93 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 1º de noviembre de 2024, radicado núm. 11001-03-06-000-2023-00521-00. 94 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 1º de noviembre de 2023, radicado núm. 11001-03-06-000-2023-00521-00.
Ver también Decisión de 27 de agosto de 2019 con radicado 11001-03-06-000-2019-00041-00. 95 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 30 de octubre de 2018, radicado núm. 11001-03-06-000-2018-00132-00. Radicación: 11001-03-06-000-2026-00045-00 una persona. Se emite en los casos que establece la ley, y se redime cuando el individuo que ha cumplido los requisitos exigidos en la legislación para obtener su pensión de vejez, solicita a la entidad a la cual se encuentra afiliado el reconocimiento y pago de esta prestación o, en su defecto, el pago de una indemnización sustitutiva de la pensión o la devolución de los aportes efectuados, según el régimen elegido.
El artículo 115 de la Ley 100 de 1993 se ocupa de definir en forma expresa los bonos pensionales, así: Artículo 115. Bonos Pensionales. Reglamentado por el Decreto Nacional 1748 de 1995. Los bonos pensionales constituyen aportes destinados a contribuir a la conformación del capital necesario para financiar las pensiones de los afiliados al Sistema General de Pensiones.
Tendrán derecho a bono pensional los afiliados que con anterioridad a su ingreso al régimen de ahorro individual con solidaridad cumplan alguno de los siguientes requisitos: a) Que hubiesen efectuado cotizaciones al Instituto de Seguros Sociales o las cajas o fondos de previsión del sector público; b) Que hubiesen estado vinculados al Estado o a sus entidades descentralizadas como servidores públicos; c) Que estén vinculados mediante contrato de trabajo con empresas que tienen a su cargo el reconocimiento y pago de las pensiones; […].
La Ley 100 señala los casos en que los bonos pensionales deben ser expedidos por la Nación (artículos 118 y 119) y, especialmente, en el artículo 121 que es del siguiente tenor: Artículo 121. Bonos pensionales y cuotas partes a cargo de la Nación. La Nación expedirá un instrumento de deuda pública nacional denominado bono pensional, de la naturaleza y con las características señaladas en los artículos anteriores, a los afiliados al Sistema General de Pensiones, cuando la responsabilidad corresponda al Instituto de los Seguros Sociales, a la Caja Nacional de Previsión Social, o a cualesquiera otra Caja, Fondo o entidades del sector público sustituido por el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, y asumirá el pago de las cuotas partes a cargo de estas entidades.
Los bonos a cargo de la Nación se expedirán con relación a los afiliados con anterioridad a la fecha de vigencia de la presente Ley y sobre el valor de la deuda imputable con anterioridad a dicha fecha. Conforme a lo anterior, los bonos pensionales representan el pasivo que debe ser objeto de atención por las entidades que concurren al pago de la pensión de un determinado trabajador y deben ser emitidos por el empleador o entidad pagadora de pensiones responsable directo de su pago, entre ellos, la Nación, cuando deba emitirlos conforme a las disposiciones analizadas, especialmente cuando se den los supuestos normativos del artículo 121 de la Ley 100 de 1993.
Radicación: 11001-03-06-000-2026-00045-00 A partir del 1° de enero de 1993, la persona que se traslade del Régimen de Prima Media (RPM) al de Ahorro Individual con Solidaridad (RAIS) genera a su favor un bono pensional. 5.4. El deber de los empleadores de conservar la información laboral. Reiteración96 De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, las entidades de naturaleza pública o privada que cuentan con bancos de datos o archivos públicos están en la obligación de actualizar y rectificar constantemente la información que en ellos se consigna, así como de ponerla a disposición de sus titulares, y garantizar el acceso a esa información, con las restricciones que la Constitución y la ley establecen97.
En cuanto al manejo de archivos, la Ley 594 de 200098, en su artículo 4, destaca entre los principios generales de esa función el de contar con «documentación organizada, en tal forma que la información institucional sea recuperable para uso de la administración en el servicio al ciudadano y como fuente de la historia», a fin de servir a la comunidad y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución. Destaca la ley, en ese mismo artículo, que los archivos son importantes, «porque los documentos que los conforman son imprescindibles para la toma de decisiones basadas en antecedentes», y en el artículo 27 de ese compendio normativo se determina que «todas las personas tienen derecho a consultar los documentos de archivos públicos, y a que se les expida copia de los mismos, siempre que dichos documentos no tengan carácter reservado conforme a la Constitución o a la ley».
Finalmente, la misma ley señala que los «servidores públicos son responsables de la organización, conservación, uso y manejo de los documentos» y que las autoridades responsables de los archivos públicos y privados garantizarán el derecho a la intimidad personal y familiar, honra y buen nombre de las personas, así como el acceso de las personas a los archivos de documentos públicos.
Se trata de disposiciones normativas que permiten concluir que existe una obligación para los administradores de archivos públicos y privados, en el sentido de actualizar, a partir de las posibilidades existentes y de la función constitucional que desempeñan y soportan, la información que custodian y administran, toda vez que ésta permite el goce efectivo de otros derechos por parte de los titulares de la información99.
En materia laboral, y de acuerdo con la jurisprudencia constitucional reiterada100, los empleadores y las entidades administradoras de pensiones deben conservar indefinidamente la información laboral de sus trabajadores. Si bien existen normas 96 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 20 de agosto de 2025, con radicado 11001-03-06-000-2025-00273-00.
Ver también la decisión del 23 de julio de 2025, en el proceso con radicado 11001-03-06-000-2025-00065-00. 97 Ver la sentencia T-470 del 2019 y otras previas como la T-443 de 1994 y C-567 de 1997. 98 «Por medio de la cual se dicta la Ley General de Archivos y se dictan otras disposiciones». 99 Ver la sentencia T-470 del 2019. 100 Ibidem.
Radicación: 11001-03-06-000-2026-00045-00 sustantivas que determinan ese deber en la legislación laboral101, una «interpretación coherente con la protección especial del trabajo señalada en el artículo 25 de la Constitución, así como los derechos que se desprenden de la información contenida en los certificados laborales, supone la existencia general de un deber del empleador en ese sentido».
En ese orden, la Corte Constitucional ha considerado que la obligación del empleador de conservar los soportes de la relación laboral «debe ser entendida como un derecho del trabajador que no prescribe, es decir, que sin importar el tiempo transcurrido desde la desvinculación del trabajador hasta el día en el que solicite la certificación laboral tiene derecho a que su empleador se la expida».102 Lo anterior, en consideración a que al empleador le corresponde manejar de manera diligente esa información y mantener actualizados los datos correspondientes a la relación laboral de sus empleados, por lo que debe cumplir con la obligación de expedir las constancias que correspondan sobre la prestación del servicio de sus trabajadores y debe implementar mecanismos apropiados para la guarda de la información institucional, en especial, aquella relacionada con las materias laborales del personal a su servicio103.
Se trata, en todo caso, como bien lo ha reconocido la jurisprudencia constitucional, de una labor de diligencia de la administración con respecto a la historia laboral104 del empleado por parte de las entidades públicas y privadas, que se constituye en uno de los objetos del derecho fundamental al habeas data105. En cuanto a la responsabilidad frente a la historia laboral del trabajador o afiliado, debe señalarse que, tal y como lo indica la sentencia T-083 de 2023 de la Corte Constitucional, y lo previamente señalado, esta es un instrumento determinante en el archivo y manejo 101 Artículo 264 CST.
Archivos de las empresas. 1. Las empresas obligadas al pago de la jubilación deben conservar en sus archivos los datos que permitan establecer de manera precisa el tiempo de servicio de sus trabajadores y los salarios devengados. // 2. Cuando los archivos hayan desaparecido o cuando no sea posible probar con ellos el tiempo de servicio o el salario, es admisible para aprobarlos cualquiera otra prueba reconocida por la ley, la que debe producirse ante el juez del Trabajo competente, a solicitud escrita del interesado y con intervención de la empresa respectiva. 102 Corte Constitucional.
Sentencia T-926 de 2013. 103 Corte Constitucional. Sentencia T-116 de 1997. 104 Según la jurisprudencia constitucional en el historial laboral de un empleado se encuentra registrada toda la información, positiva o negativa, relacionada con su hoja de vida, desempeño en el ejercicio de funciones tales como reconocimientos, llamados de atención, suspensiones.
Así mismo, la historia laboral contiene la información referente al tiempo laborado, las cotizaciones a la seguridad social, los periodos de vacaciones disfrutados o pendientes, el registro de sus cesantías, nombramientos, ascensos, traslados, retiros, incapacidades, comisiones de trabajo, entre otros datos indispensables para el goce de las prestaciones laborales que nuestro ordenamiento concede al trabajador. 105 Corte Constitucional.
Sentencia T-718 de 2005 y T-317 de 2004 Radicación: 11001-03-06-000-2026-00045-00 de datos, pues el reconocimiento o denegación de las prestaciones pensionales106 depende, en gran medida, de dicha historia. Sobre esa base, la historia laboral crea obligaciones para todos los involucrados, puesto que «tanto el empleador, como las administradoras de pensiones son responsables de almacenar correctamente la información que reposa en su poder sobre la historia laboral de una persona.
Ello, de manera que los ciudadanos interesados puedan acceder oportunamente a esta, presentar correcciones o solicitar certificaciones para realizar trámites legales»107. Así las cosas, el empleador y/o los fondos de pensiones deben colaborar en la construcción de la historia laboral y disponer de la información pertinente, para que el afiliado tenga acceso a ella.
Por lo tanto, ante las inconsistencias o errores que surjan en dicha historia, «las consecuencias desfavorables [no] pueden trasladarse sin más a los afiliados»108 [Énfasis de la Sala], puesto que los empleadores, los fondos de pensiones y las entidades involucradas tienen la obligación de consignar información cierta, precisa, fidedigna y actualizada en las historias laborales, de modo que se garantice el derecho al habeas data de los beneficiarios.
En ese orden, están obligados a brindar respuestas oportunas y completas a las solicitudes de información, corrección y/o actualización de la historia laboral que expresen los afiliados al Sistema. Ello implica, además, «la obligación de respeto del acto propio, que se torna en una protección al trabajador»109. La jurisprudencia constitucional ha indicado, en consecuencia, que, cuando surgen diferencias o reclamos en la historia laboral, la carga de la prueba sobre la exactitud o veracidad de los datos que obran en ella no puede serle exigible, a priori, al beneficiario, sino que recae sobre las administradoras de pensiones o los empleadores, según el caso, puesto que la desorganización, la no sistematización de los datos o el descuido no pueden repercutir negativamente y sin más en los derechos del trabajador.
De manera que, solo razones justificadas y debidamente sustentadas ante el afiliado o trabajador pueden llevar a la modificación de la información contenida, prima facie, en su historia laboral110. Así las cosas, comparte la Sala la premisa de que los errores de los involucrados en el manejo de la historia laboral de un extrabajador no pueden ser imputables sin más al beneficiario, sin afectar su derecho al habeas data, y con él, eventualmente, sus derechos prestacionales. 106 Ibid. 107 Corte Constitucional, Sentencia T-463 de 2017. 108 Corte Constitucional, Sentencia SU-405 de 2021. 109 Corte Constitucional, Sentencia SU-405 de 2021. 110 Ibid.
Radicación: 11001-03-06-000-2026-00045-00 A ese respecto, la Corte Constitucional ha considerado, además, que las entidades que forman parte del Sistema General de Pensiones vulneran el derecho al debido proceso administrativo cuando exigen al solicitante «el cumplimiento de requisitos formales que constituyen obstáculos irrazonables y desproporcionados»111 en su contra, que hacen imposible, de cualquier modo, su acceso a los derechos sociales.
Por lo tanto, es claro que las entidades públicas encargadas o responsables del tratamiento de datos personales tienen deberes y obligaciones en el manejo de las historias laborales. Por ello, es exigible su diligencia ante la necesidad de corrección y/o actualización de la historia laboral que soliciten los afiliados al Sistema, o ante los ajustes o acuerdos que se den entre entidades al interior del sistema frente al manejo de los soportes o constancias de pago correspondientes, sin que esas situaciones o inconsistencias impliquen para los beneficiarios cargas desproporcionadas e irrazonables que, incluso, involucren la afectación de su debido proceso administrativo y de sus derechos pensionales.
Ahora bien, en lo concierne a las certificaciones de la historia laboral con destino a la emisión de bonos pensionales, CETIL, lo cierto es que de acuerdo con el Decreto 726 de 2018, la entidad responsable de administrar ese certificado es la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de acuerdo con el artículo 2.2.9.2.2.5112 del decreto en mención. No obstante, según el artículo 2.2.9.2.2.10, relacionado con la corrección de las certificaciones, solo la entidad pública o privada obligada a expedir la certificación de tiempos laborados o cotizados113 puede corregirlas registrando previamente los motivos que dieron origen a la modificación. En lo concerniente al manejo en sí de los datos contenidos en el CETIL, el decreto enunciado determina un requerimiento de veracidad y certeza del dato y una responsabilidad de los empleadores para el efecto, acorde a los parágrafos del artículo 111 Cfr. Corte Constitucional.
Sentencia T-247 de 2021 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado 112 Artículo 2.2.9.2.2.5. Administrador del Sistema de Certificación Electrónica de Tiempos Laborados (CETIL). El administrador del Sistema de Certificación Electrónica de Tiempos Laborados (CETIL) será la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (OBP), que estará encargada de definir los lineamientos para la implementación del Sistema CETIL, así como de la operación del mismo y ejercerá las funciones de coordinación y apoyo técnico entre las diferentes entidades que requieran del sistema.
La Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (OBP) definirá y diseñará los módulos necesarios para el adecuado funcionamiento del Sistema CETIL. 113 Entidad certificadora: Entidad pública o privada obligada a expedir la certificación de tiempos laborados o cotizados y salarios con destino al reconocimiento de prestaciones pensionales y para el financiamiento de las mismas.
Radicación: 11001-03-06-000-2026-00045-00 2.2.9.2.2.8114, como garantía del derecho al habeas data determinado en el artículo 2.2.9.2.2.12. Finalmente, según el artículo 2.2.9.2.2.11., la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (OBP) puede efectuar procesos de auditoría a las certificaciones, relacionadas con el contenido y calidad de la información que incluyan las entidades en el certificado. 6.
Análisis del caso concreto La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado considera que, de conformidad con los documentos allegados al expediente y la normativa analizada previamente, el departamento de Caldas es la autoridad competente para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional a favor del señor Reinaldo Londoño García, por el periodo comprendido entre el 21 de abril y el 31 de agosto de 1979, ante la ausencia de soportes suficientes que acrediten de manera directa los aportes realizados en razón de la vinculación laboral del referido ciudadano. Lo anterior, en consideración a lo siguiente: (i) El señor Reinaldo Londoño García tomó posesión del cargo de «conductor mensajero para el centro de Salud de San Félix», de conformidad con el acta de posesión núm. 184 del 20 de abril de 1979, suscrita por la «jefatura del servicio de salud de Caldas», para el cual fue nombrado, según el documento, por Resolución 550 del 4 de abril de 1979, «emanado de la jefatura115».
Para el periodo por el cual se tramita el bono pensional, el Centro de Salud de San Félix de Salamina (Caldas) era una dependencia administrativa del departamento de Caldas116 y, a partir de la Ordenanza 621 de 2009117, se constituyó como una dependencia administrativa del Hospital Departamental Felipe Suárez ESE de Salamina 114 […] Parágrafo 2°.
Todas las certificaciones expedidas a través del Sistema de Certificación Electrónica de Tiempos Laborados (CETIL), tendrán un mecanismo que las dotes de autenticidad, integridad y certeza, debiendo emplear para ello la firma digital, cuyos costos serán asumidos por cada entidad certificadora. //Parágrafo 3°. Por la veracidad de la información contenida en la certificación, responden civil, fiscal y administrativamente, de acuerdo con la ley, sin perjuicio de las acciones penales a que haya lugar, los empleadores, y en general, cualquiera que haya certificado vinculación laboral y de salarios. //Parágrafo 4°.
El funcionario competente para la expedición de certificaciones deberá acreditar tal calidad ante la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (OBP) de acuerdo con los lineamientos que dicha Oficina establezca. 115 Samai, actuación 61, 144_RECIBEMEMORIAL_ACTADEPOSESIONN_184L_0_20260602161543831. 116Samai,actuación 40, 109_RECIBEMEMORIAL_RESPUESTAREINALDOLON_1_20260505094110749. 117 Samai, actuación 61, 147_RECIBEMEMORIAL_ORDENANZA621FUSIONCE_3_20260602161544128 Radicación: 11001-03-06-000-2026-00045-00 (Caldas)118; lo anterior, de conformidad con la información precisada por esta última entidad de salud119 y en consideración a lo siguiente: En el año de 1975, cuando se reorganizó el Sistema Nacional de Salud entendido como el conjunto de organismos, instituciones, agencias y entidades cuya finalidad específica era procurar la salud de la comunidad (Decreto 056, artículo 1º), las personas jurídicas de derecho público que prestaban servicios de salud se consideraban adscritas al sistema.
El Decreto Ley 356 de 1975 que reguló el régimen de adscripción y vinculación de las entidades prestadoras de servicios de salud, dispuso en su artículo 2º que las entidades adscritas al Sistema Nacional de Salud, es decir, aquellas cuya naturaleza era pública, pasaban a depender administrativamente de los organismos de dirección del sistema120.
En el departamento de Caldas, el organismo encargado de la dirección a nivel seccional del Sistema Nacional de Salud era el Servicio de Salud de Caldas. Dicha institución fue creada mediante la suscripción del contrato de constitución del Servicio de Salud de Caldas de fecha 25 de febrero de 1975121, entre el referido departamento y el Ministerio de Salud Pública, como una dependencia administrativa del departamento de Caldas, sometido al régimen departamental (cláusulas primera y segunda).
En dicho contrato se indicó, igualmente, que el Servicio de Salud de Caldas comprendería «todos los recursos de salud existentes en el territorio de CALDAS, tales como Hospitales, Centros y Puestos de Salud, agencias de Salud de las entidades 118 De conformidad con la Certificación de Beneficiarios del Fondo del Pasivo Prestacional del Departamento de Caldas emitido el 11 de junio de 1999, de conformidad con el cual el Hospital Felipe Suarez de Salamina «es una institución pública, fundado [sic] el 31 de marzo de 1883, con ordenanza No. 12 del 17 de julio de 1888 es reorganizado como Hospital de Caridad del Departamento, con Decreto No. 826 de agosto de 1884 del Estado Soberano de Antioquia, se reconoce personería jurídica».
Samai, Actuación 7, 15_110010306000202600045004MemorialWeb2026224221456, folio 6. Igualmente, al expediente se allegó la Ordenanza núm. 313 del 22 de abril de 1999, emitida por el Departamento de Caldas, por medio de la cual se transforma el Hospital Felipe Suarez de Salamina «en una entidad pública descentralizada del orden Departamental, con categoría de segundo nivel de atención, dotada de personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa […]».
Samai, actuación 18 61_RECIBEMEMORIAL_08Ordenanzadecreacio_9_20260406152529637. 119Samai,actuación 40, 109_RECIBEMEMORIAL_RESPUESTAREINALDOLON_1_20260505094110749. De conformidad con la información reportada por el Hospital Felipe Suarez, «entre el 21 de abril de 1979 y e 31 de agosto de 1979, no existía una relación jurídica entre el Hospital Felipe Suárez ESE de Salamina (Caldas) y el Centro de Salud San Félix, ambas eran dependencias administrativas del Departamento de Caldas, quien fungió como empleador».
En razón de la Ordenanza 621 de 2009, el Centro de Salud San Félix es una dependencia administrativa del departamento. 120 Decreto Ley 356 de 1975, artículo 2: «Las entidades de derecho público que presten servicios de salud a la comunidad, están adscritas al sistema nacional de salud, dependen administrativamente de los organismos de dirección del sistema y el personal que en ellas labora está sujeto a la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos». [subrayado de la Sala]. 121 Samai, actuación 7, 13_110010306000202600045002MemorialWeb2026224221456.
Radicación: 11001-03-06-000-2026-00045-00 descentralizadas y demás Instituciones de Salud y las que establezcan en el futuro a las cuales les corresponderá ejecutar todos los planes y programas de salud de su jurisdicción» (cláusula tercera) [énfasis añadido]. Es de anotar que el Servicio de Salud de Caldas desde el 25 de febrero de 1975, fecha de su creación mediante el contrato de constitución referido, no tenía personería jurídica, sino que era una dependencia del departamento de Caldas.
Posteriormente, mediante la Ordenanza 02 del 19 de octubre de 1990122 este se transformó en la Dirección Seccional de Salud de Caldas, cuya naturaleza era la de unidad administrativa especial con régimen de establecimiento público del departamento, dotado de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio. Luego, mediante la Ordenanza 446 del 29 de abril de 2002 esa dirección se transformó en la Dirección Territorial de Salud de Caldas, cuya naturaleza es la de establecimiento público del orden Departamental, con autonomía administrativa, presupuestal y financiera.
Es por ello que, el Centro de Salud San Félix de Salamina (Caldas), con la reorganización del Sistema Nacional de Salud, pasó a depender administrativamente del Servicio de Salud de Caldas, que, a su vez, fungía para entonces como una dependencia del departamento de Caldas. (ii) En ese orden, le corresponde al departamento de Caldas acreditar los aportes a pensión realizados a Cajanal, en beneficio del señor Reinaldo Londoño García, por el periodo comprendido entre el 21 de abril y el 31 de agosto de 1979.
En efecto, esta autoridad es la primera responsable del tratamiento de los datos laborales generados, al ser la encargada de conservar los archivos y documentos necesarios para acreditar lo pagado por esta a Cajanal, en cuanto a las obligaciones prestacionales correspondientes, y de lo certificado en el CETIL número 202307890801026000520020 del 26 de julio de 2023123.
En concordancia con lo anterior, el artículo 2.2.16.3.8 del Decreto 1833 de 2016, modificado por el artículo 1º del Decreto 790 de 2021 expresamente señala:
ARTÍCULO 2. 2.16.3.8. Emisor y cuotas partes. El bono será emitido por el último empleador o entidad pagadora de pensiones. Sí hubiere varios, por aquel con quien el trabajador tuvo una vinculación más larga, y, en caso de igualdad, por el que tenga el menor código, según el artículo 2.2.16.1.25. del presente decreto. 122 https://saluddecaldas.gov.co/publicaciones/290/nuestra-historia [Consultado por última vez el 3 de junio de 2026] 123 Similares consideraciones fueron realizadas por la Sala en las decisiones del 20 de agosto y 3 de septiembre de 2025, en los procesos con radicado núm. 11001-03-06-000-2025-00273-00 y 11001-03-06- 000-2025-00349-00.
Radicación: 11001-03-06-000-2026-00045-00 La cuota parte a cargo de cada empleador o entidad pagadora de pensiones, es proporcional al correspondiente tiempo de servicios o aportes, sea o no simultáneo con otros tiempos de servicios o aportes. La Nación asumirá la emisión y absorberá las cuotas partes de todos los empleadores que aportaban a cajas o fondos sustituidos por el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional.
Para los efectos del reconocimiento y pago de un bono pensional, cuando un empleador, entidad pública o privada expida una certificación laboral, en la cual registre que cotizó a la Caja Nacional de Previsión (CAJANAL) sin que obre prueba en relación a dichos pagos, será responsabilidad del empleador aportar copia de los recibos de caja o de las nóminas que contengan el sello de CAJANAL donde conste que los aportes fueron efectuados.
Los soportes deben entregarse dentro del mismo término establecido en el artículo 2.2.9.2.2.8. de este Decreto. En ausencia de la información que demuestre el pago de las obligaciones a la Caja Nacional de Previsión (CAJANAL), se presumirá que el responsable del pago es el propio empleador, quien tendrá la obligación de reconocer y pagar el bono pensional a que haya lugar, en los términos previstos en el presente Decreto.
PARÁGRAFO. El tiempo de servicio oficial que el empleador certifique haber cotizado a la Caja Nacional de Previsión (CAJANAL), para el reconocimiento de prestaciones, sólo se contabilizará por la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) si obra el correspondiente soporte de pago en los archivos de la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para el respectivo traslado de aportes.
En el reconocimiento de la indemnización sustitutiva por parte Colpensiones podrá incluir los aportes corroborados por la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social (UGPP), siempre que la Unidad remita los recursos para tal efecto. En cualquier caso, de no existir evidencia del pago de las obligaciones a la Caja Nacional de Previsión (CAJANAL), si el empleador o quien haga sus veces garantiza la financiación de estos tiempos a través del pago del bono pensional, el traslado de aportes o el pago del cálculo actuarial por omisión, según corresponda, las semanas se convalidarán para el reconocimiento de la prestación solicitada. [Resaltado de la Sala].
(iii) En consideración de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, las pruebas allegadas al expediente para evidenciar los aportes realizados a Cajanal, en beneficio del señor Reinaldo Londoño García son insuficientes. De conformidad con lo explicado en la parte motiva, la información que compone la historia laboral es fundamental para acceder al goce efectivo de los derechos sociales de los trabajadores, por lo que los empleadores tienen el deber de conservar en debida forma los archivos que soportan la información registrada en sus sistemas electrónicos, así como garantizar el acceso de los trabajadores a esa información, dado que, como se Radicación: 11001-03-06-000-2026-00045-00 ha analizado, es a ellos a quienes les compete asegurar, a priori, que esa información sea veraz, de calidad y completa.
Por lo tanto, los soportes de la información laboral relativa a los aportes o a las cotizaciones en materia de seguridad social deben ser conservados, dado que ellos dan cuenta de la claridad y certeza de la información registrada en las bases de datos del sistema, y aseguran para el trabajador, como parte de sus derechos laborales, de seguridad social y de habeas data, el que la expedición de un documento o la modificación o corrección de sus datos sea posible, porque la información reportada está debidamente soportada en los archivos conservados por el empleador.
En razón de lo anterior, no resultan suficientes las pruebas de cotizaciones globales que allegó el departamento de Caldas para acreditar el cumplimiento de sus obligaciones en materia de seguridad social respecto del señor Reinaldo Londoño García, por el periodo comprendido entre el 21 de abril y el 31 de agosto de 1979, respecto del cual se solicita el bono pensional.
La acreditación de aportes globales no constituye una prueba suficiente de que el señor Reinaldo Londoño García hubiese sido cobijado por los pagos realizados. No puede decirse que dichos soportes satisfagan los principios de veracidad, completitud, exactitud que se requiere para entender garantizadas las prestaciones sociales de este trabajador; ni que sea comprobable ni comprensible que las obligaciones en materia de seguridad social en pensión fuesen satisfechas.
En ese sentido, debe considerarse que cada trabajador tiene un vínculo laboral, del cual surgen obligaciones y derechos, que deben acreditarse mediane los medios idóneos, siendo insuficientes las pruebas genéricas o abstractas, sin una individualización comprobable respecto de cada persona. Así entonces, si bien al expediente se allegó prueba de la existencia del contrato interadministrativo suscrito por el departamento de Caldas con Cajanal124, algunas certificaciones generales sobre su alcance125, constancia de pagos globales126, prueba del reconocimiento de cuotas partes o bonos pensionales de Cajanal a otros ciudadanos127, la «entrega» de un inmueble a Cajanal128 y una validación genérica del Ministerio de Hacienda y Crédito Público sobre aportes globales129, son pruebas con las cuales no es dable asumir, automáticamente, que el bono pensional del señor Reinaldo Londoño García se encuentra cubierto, mucho menos cuando no hay prueba que dé 124 Samai, actuación 7, 22_1100103060002026000450011MemorialWeb2026224221457. 125 Samai, actuación 18, 24_1100103060002026000450013MemorialWeb2026224221457 y 25_1100103060002026000450014MemorialWeb2026224221457. 126 Samai, actuación 11, 44_110010306000202600045005MemorialWeb202622720357, folios 34 al 70. 127 Samai, actuación 11, 44_110010306000202600045005MemorialWeb202622720357, folio 103 a 136. 128 Samai, actuación 11, 44_110010306000202600045005MemorialWeb202622720357, folio 191 y siguientes. 129 Samai, actuación 24, 84_110010306000202600045002MemorialWeb202641019274, folios 10 al 14.
Radicación: 11001-03-06-000-2026-00045-00 cuenta o que permita inferir de manera certera que los aportes se realizaron en beneficio particular y concreto de este trabajador. En relación con el contrato suscrito entre Cajanal y el departamento de Caldas, el 13 de diciembre de 1968, debe precisarse que, este tuvo efectos por el periodo comprendido entre el 1º de febrero de 1967 hasta el 31 de agosto de 1979130 y tenía como objeto contribuir a la integración de la seguridad social a escala Nacional, Departamental y Municipal; evitar la multiplicidad de organismos y funciones; lograr una acertada planeación y eficaz atención de las prestaciones económicas, así como un trato igualitario para los trabajadores oficiales.
Para cumplir ese fin, por un lado, Cajanal se comprometió a «liquidar y pagar a favor de los trabajadores (empleados y obreros) que hubieren estado o estén al servicio» del departamento de Caldas «desde el 1º de febrero de 1967, todas las prestaciones sociales, económicas y médico asistenciales creadas y establecidas por la Ley 6ª de 1945, y demás disposiciones legales vigentes sobre las materias»131.
Por su parte, el 130 El contrato se suscribió el 13 de enero de 1968, con efectos retroactivos a partir del 1º de febrero de 1967 -según se desprende de las cláusulas contractuales- y se mantuvo vigente, en razón de las prórrogas acordadas por las partes, hasta el 31 de agosto de 1979. En total se suscribieron cuatro prórrogas, prórrogas las dos primeras establecieron que el contrato quedaba igual en todas sus partes; en la tercera y cuarta prórroga se realizaron algunas modificaciones, que, en todo caso, conservan la obligación de Cajanal respecto del reconocimiento y pago de «las prestaciones económicas» -en lo que interesa en el presente asunto: (i) Considerando que el contrato se mantendría vigente 5 años contados a partir del 1º de febrero de 1969, es decir, hasta el 1º de febrero de 1974, la primera prórroga se estableció por el periodo comprendido entre el 2 de febrero de 1974 hasta el 31 de mayo del mismo año, de conformidad con esta «dicho contrato quedará igual en todas sus partes».
(ii) La segunda prórroga se suscribió por el término comprendido entre el 1º de junio de 1974 y el 31 de diciembre de 1974, igualmente, se estableció que el contrato «quedará igual en todas sus partes». (iii) En la tercera prórroga se estableció, en lo que interesa en este asunto que, Cajanal se obligaba con el departamento de Caldas a mantener sus servicios hasta el 31 de diciembre de 1978 «excepto cesantías».
(iv) La cuarta y última prórroga se acordó por el periodo comprendido entre el 1º de enero de 1979 hasta el 31 de agosto del mismo año, en los términos siguientes: «Clausula segunda. La Caja se obliga para con el Departamento de Caldas a reconocer y pagar las prestaciones económicas de los empleados del Departamento, en los términos del contrato suscrito entre ambas entidades por primera vez, en el año de mil novecientos sesenta y ocho (1968), excepto el reconocimiento y pago de cesantías Definitivas o parciales […].
Cláusula tercera: […] La Cuota Patronal será equivalente a un diez por ciento (10%) del valor de todos los sueldos, remuneraciones, honorarios, viáticos, salarios y demás emolumentos que el Departamento de Caldas pague a los empleados a que se refiere esta prórroga. […] La Cuota Laboral será descontada por el Departamento de Caldas al personal de que trata este contrato, a partir de su vigencia y será un (5%) de las asignaciones a que se refiere la cuota patronal y la sobretasa de que trata la ley […].
La cuota de afiliación será descontada al personal que ingrese al servicio del Departamento de Caldas con posterioridad a esta prórroga y será la tercera parte del sueldo, honorarios, salario que se fija al ingreso del Departamento, como también la tercera parte de todo aumento de salario […]. Samai, actuación 42, 110_110010306000202600045003MemorialWeb20265714130.
El documento se suscribió el 11 de marzo de 1974, folios 22 al 29. 131 Contrato entre Cajanal y el departamento de Caldas, el 13 de diciembre de 1968, Cláusula 3ª. Radicación: 11001-03-06-000-2026-00045-00 departamento de Caldas se comprometió a realizar unos aportes, por concepto de cuota patronal y de cuota laboral: En relación con la cuota patronal, el departamento se comprometió con Cajanal a «pagarle a título de cuota patronal, el equivalente a un […] [10%] mensual del valor de todos los sueldos, remuneraciones, honorarios, salarios y emolumentos que este pague a los que sean sus empleados y obreros»132 [énfasis añadido].
Igualmente, se comprometió a «descontar» con destino a Cajanal, respecto de los empleados u obreros, el «[5%] por concepto de cuota laboral periódica que se computará sobre la asignación mensual de cada uno y proporcionalmente a los días trabajados conforme a las nóminas, planillas o cuentas de cobro respectivas y con base en lo que constituye su remuneración integral»133 [subrayado propio].
En consecuencia, considerando el contenido del contrato suscrito entre el departamento de Calas y Cajanal el 13 de diciembre de 1968, resulta claro para la Sala que el pago patronal y la cuota laboral debían realizarse con sujeción estricta a los vínculos laborales concretos que se tuvieran para el momento de realizarse cada aporte; y, por consiguiente, es válido considerar que el departamento de Caldas es la autoridad que debía conservar los soportes documentales pertinentes, para evidenciar satisfechas las obligaciones respecto de cada trabajador; no siendo validos los soportes globales sin una prueba, que permita comprobar con certeza, que el señor Reinaldo Londoño García se encontrara cobijado con esos pagos.
Debe recordarse que, de conformidad con lo explicado por la Sala en el concepto del 17 de octubre de 2017 dentro del radicado 11001-03-06-000-201700076-00(C), el bono pensional es «un documento de contenido crediticio que representa, en dinero, el tiempo de afiliación o de servicios de una persona». Y, por consiguiente, los recursos que sustentan su reconocimiento y pago deben poderse constatar con certeza, en procura de constituir de manera efectiva los aportes destinados a la conformación del capital para financiar la pensión de los trabajadores, especialmente, cuando se pretenda imputar esa obligación a la Nación, considerando el compromiso del erario que ello implica.
En razón de lo anterior, considerando que en este asunto se relaciona con el derecho fundamental a la seguridad social de un adulto mayor y que, a la vez, se encuentran comprometidos recursos del erario asociados al sistema pensional, la Sala de Consulta y Servicio Civil, a través del despacho ponente solicitó y requirió en múltiples ocasiones a las autoridades en disputa, con el ánimo de que allegaran la información pertinente para cotejar la validación de los aportes globales, suficientemente documentada en el expediente, con el caso particular y concreto del señor Reinaldo Londoño García. Sin embargo, como ya se explicó, las autoridades no remitieron el material probatorio idóneo y suficiente que permitiera realizar este contraste. 132 Contrato entre Cajanal y el departamento de Caldas, el 13 de diciembre de 1968, Cláusula 7ª. 133 Contrato entre Cajanal y el departamento de Caldas, el 13 de diciembre de 1968, Cláusula 8ª.
Radicación: 11001-03-06-000-2026-00045-00 Así las cosas, sin los recibos de caja o de las nóminas que contengan el sello de Cajanal evidenciando de manera directa los aportes del señor Reinaldo Londoño García, la Sala debe necesariamente dar cumplimiento al artículo 2.2.16.3.8 del Decreto 1833 de 2016, modificado por el artículo 1º del Decreto 790 de 2021 y, en esa medida, determinar que el departamento de Caldas, como empleador, es el responsable, primero, de ajustar la información pertinente en el Cetil y, en esa medida, de acreditar los aportes del pago a Cajanal, por el periodo del bono pensional que se reclama en esta oportunidad.
En consecuencia, ante la ausencia de información suficiente que demuestre el pago de las obligaciones a Cajanal, se presume que el responsable para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional aludido es el empleador, que, para el presente caso, se reitera, es el departamento de Caldas134. En todo caso, se precisa que la competencia que declara la Sala no es para que el departamento de Caldas reconozca un derecho pensional, sino para que atienda mediante un pronunciamiento suficiente y de fondo la solicitud efectuada por la AFP Colfondos S.A. y que las excepciones, como la eventual prescripción alegada por la entidad, como las diferencias que surjan entre las autoridades en conflicto respecto de la información contenida en las certificaciones CETIL son asuntos de fondo que no le corresponde resolver la Sala. 7.
Exhorto Finalmente, y teniendo en cuenta que el señor Reinaldo Londoño García es una persona adulta mayor135 y por tal razón tiene una especial protección constitucional, la Sala exhortará al departamento de Caldas para que, de manera prioritaria adelante la gestión que debe cumplir para dar una pronta respuesta a la AFP Colfondos SA, como representante de su afiliado136.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. 134 Similares decisiones en las cuales la Sala de Consulta y Servicio Civil ha reconocido la competencia a un departamento para resolver la solicitud de reconocimiento y pago de un bono pensional, en razón de lo dispuesto en el artículo 2.2.16.3.8 del Decreto 1833 de 2016, modificado por el artículo 1º del Decreto 790 de 2021, pueden consultarse en los casos como los siguientes: Decisión del 20 de agosto de 2025, radicado núm. 11001-03-06-000-2025-00273-00.
Decisión del 3 de septiembre de 2025, radicado núm. 11001-03-06-000-2025-00349-00. Decisión del 17 de septiembre de 2025, radicado núm. 11001-03-06-000-2025-00009-00. 135 Conforme con su documento de identidad, el ciudadano nació el 24 de febrero de 1956. Samai, actuación 61, 149_RECIBEMEMORIAL_procesos_judiciales__1_20260602165125145, folio 15. 136 La Sala ha exhortado a las autoridades para que, en ejercicio de sus funciones legales, adelanten las actuaciones que considere pertinentes, cuando se advierten circunstancias diferentes a las que dieron origen al conflicto de competencias, en procura de contribuir a la materialización de los derechos de las personas comprometidas en cada caso.
Ver decisión del 25 de abril de 2026, en el proceso con radicado 11001-03-06-000-2025-00509-00. Radicación: 11001-03-06-000-2026-00045-00 RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR competente al departamento de Caldas para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional a favor del señor Reinaldo Londoño García, por el periodo comprendido entre el 21 de abril y el 31 de agosto de 1979, tiempo durante el cual laboró en el Centro de Salud de San Félix de Salamina (Caldas), hoy dependencia de la ESE Hospital Departamental Felipe Suarez de Salamina (Caldas), ante la ausencia de soportes de pago suficientes a Cajanal por dicho período, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2.2.16.3.8 del Decreto 1833 de 2016, modificado por el artículo 1º del Decreto 790 de 2021, en los términos señalados en la parte considerativa de esta decisión.
SEGUNDO: REMITIR el expediente al departamento de Caldas para lo de su competencia.
TERCERO. EXHORTAR al departamento de Caldas para que, de manera prioritaria y expedita, estudie la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional correspondiente a los tiempos laborados por el señor Reinaldo Londoño García.
CUARTO: COMUNICAR esta decisión a la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales (UGPP), al departamento de Caldas, a la Dirección Territorial de Salud de Caldas, a la ESE Hospital Departamental Felipe Suarez de Salamina (Caldas), al Centro de Salud San Félix de Salamina (Caldas), a la ESE Hospital San Felix de La Dorada (Caldas), al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a la AFP Colfondos SA y al señor Reinaldo Londoño García.
QUINTO: RECONOCER, en relación con las autoridades que actuaron mediante apoderado, personería a los abogados: i) Juan Fernando Granados Toro, identificado con la cédula de ciudadanía 79.870.592 y tarjeta profesional 114.233 del CSJ, como apoderado de AFP Colfondos SA; ii) Laura María Alzate Ocampo, identificada con cédula de ciudadanía 1.053.822.595 y portadora de la tarjeta profesional 264.292. expedida por el CS.J., como apoderada del departamento de Caldas; iii) Yuandi Alexandra Figueroa García, identificada con cédula de ciudadanía 1.026.582.063 y portadora de la tarjeta profesional 307.656 expedida por el C.S.J., como apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público; iv) Gonzalo Medina Maya, identificado con la cédula de ciudadanía 10.229.471 y tarjeta profesional 23.703 expedida por el CSJ, como apoderado del Hospital Felipe Suárez ESE de Salamina (Caldas); y v) Viki Beltrán Salazar, identificada con cédula de ciudadanía 1.128.395.096 y portadora de la tarjeta profesional 341.109 expedida por el C.S.J., como apoderada del Hospital San Félix ESE de La Dorada (Caldas), en los términos de los poderes otorgados.
SEXTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011. Radicación: 11001-03-06-000-2026-00045-00 SÉPTIMA: ADVERTIR que los términos legales se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha, Comuníquese y cúmplase JOHN JAIRO MORALES ALZATE MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA Presidente de la Sala Consejera de Estado ANA MARÍA CHARRY GAITÁN JUAN MANUEL LAVERDE ALVAREZ Consejera de Estado Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLORZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai, con el fin de garantizar su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.