Demandantes: Carlos Abel Buitrago González Demandados: Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Segunda de Decisión Radicación: 11001-03-15-000-2023-06672-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA MAGISTRADO PONENTE: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá, D.C., veintidós (22) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-06672-01 Demandante: CARLOS ABEL BUITRAGO GONZÁLEZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO, SALA SEGUNDA DE DECISIÓN Temas Tutela contra providencia judicial – efecto decisivo o determinante de la irregularidad procesal alegada SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala resuelve el recurso de impugnación presentado por la parte accionante contra la sentencia proferida en primera instancia el 30 de noviembre de 2023 por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado.
En ese fallo se negó la solicitud de amparo al concluir que la autoridad accionada no había incurrido en ningún defecto. I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo 1. Con escrito radicado el 31 de octubre de 2023, el señor Carlos Abel Buitrago González, actuando por intermedio de apoderado judicial, presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Segunda de Decisión. El peticionario consideró que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales a la dignidad humana, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. 2.
Desde el punto de vista del accionante, la trasgresión de las citadas garantías constitucionales se la adjudica a las siguientes providencias proferidas por el tribunal (i) el auto del 21 de marzo de 2023, que declaró infundado el impedimento manifestado por la magistrada Sandra Lucía Ojeda Insuasty, y (ii) la sentencia del 24 de marzo de 2023, que revocó la providencia del 17 de junio de 2021 proferida por el juez de primera instancia mediante la cual ordenó seguir adelante con la ejecución en contra de Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional (de ahora en adelante, CASUR) y, en su lugar, declaró probada de oficio la ausencia del título de recaudo.
Demandantes: Carlos Abel Buitrago González Demandados: Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Segunda de Decisión Radicación: 11001-03-15-000-2023-06672-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3. El accionante solicitó: Dejar sin efectos la sentencia No. D003-26-2023 de 24 de marzo de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, dentro del proceso radicado 52001-33-33- 008-2016-00193-01, como consecuencia de ello, se le ordene a la Corporación emitir otro fallo conforme las directrices que marque el Máximo Tribunal de lo administrativo. 1.2.
Hechos probados y/o admitidos 4. El señor Buitrago González ingresó a la Policía Nacional el 20 de mayo de 1984 en calidad de agente alumno. El 7 de septiembre de 1999 fue promovido al grado de intendente en dicha institución. 5. El 27 de julio de 2009, CASUR profirió la Resolución 3374 por medio de la cual reconoció la asignación mensual de retiro al actor en cuantía de 85%, con fundamento en los Decretos 1091 de 1995 y 4433 de 2004.
Esto, una vez cumplió un tiempo de servicios en la Policía Nacional de 25 años, 7 meses y 11 días. 6. Contra dicho acto administrativo, el actor interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de que se reconociera y pagara su asignación de retiro de conformidad con lo señalado en el artículo 104 del Decreto 1213 de 1990 y, de tal forma, se llevara a cabo la respectiva reliquidación de la prestación social. 7.
Mediante fallo del 6 de diciembre de 2013, el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito Judicial de Pasto declaró la nulidad parcial del acto y condenó a la entidad a que reconociera la asignación de retiro del actor en aplicación de la norma solicitada y en la cuantía allí establecida de las partidas computables. A su vez, ordenó su reliquidación desde el 26 de agosto de 2009 hasta su inclusión en nómina, así como el pago de las sumas de dinero que resultaran de la diferencia entre lo cancelado y la nueva liquidación. 8.
El 10 de diciembre de 2013, la parte actora solicitó aclaración de la sentencia, en el sentido de que se determinara la denominación del grado del actor que ostentaba al momento de su retiro. Mediante auto del 24 de enero de 2014, el juzgado negó lo pedido al considerar que no existía falta de claridad en la parte motiva de la sentencia que afectara lo ordenado en la resolutiva.
Esto pues, desde su perspectiva, la no inclusión del grado del actor no incidía sobre los efectos jurídicos de la providencia. La sentencia declarativa quedó debidamente ejecutoriada el 30 de enero de 2014. 9. El 6 de marzo de 2014, el señor Buitrago González radicó cuenta de cobro ante CASUR. A través de la Resolución 3879 del 10 de junio del mismo año, la entidad reliquidó la pensión del tutelante con el grado de agente.
Por tanto, el interesado consideró que incumplió con lo ordenado en la sentencia condenatoria, Demandantes: Carlos Abel Buitrago González Demandados: Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Segunda de Decisión Radicación: 11001-03-15-000-2023-06672-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pues a su juicio, se debía reliquidar su prestación con el grado de intendente, cargo que ocupaba cuando fue retirado de la Policía Nacional. 10.
En este sentido, el actor presentó demanda ejecutiva contra la autoridad, con el fin de que se librara mandamiento ejecutivo por el valor correspondiente a las diferencias dinerarias dejadas de cancelar resultantes de la reliquidación de su asignación de retiro para el período comprendido desde el 26 de agosto de 2009, hasta junio de 2016.
A su vez, por las mesadas que se generaran en adelante y por la indexación e intereses moratorios causados, todo ello, de conformidad con lo ordenado en la sentencia del 6 de diciembre de 2014 y con el sueldo básico del grado en que había sido retirado. 11. Mediante providencia del 6 de febrero de 2017, el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito Judicial de Pasto libró mandamiento de pago al concluir que la obligación que se pretende ejecutar es clara, expresa y exigible.
Estableció que las sumas objeto de la ejecución debía ceñirse a lo dispuesto en la sentencia dictada en el proceso declarativo. Este mandamiento de pago fue corregido mediante providencia del 21 de marzo de 2017. 12. En fallo del 17 de junio de 2021, el juzgado decidió lo siguiente: (i) declaró no probada la excepción de pago propuesta por la ejecutada y rechazó las demás;
(ii) ordenó seguir adelante con la ejecución contra CASUR en los términos señalados en el mandamiento sometido a corrección; (iii) ordenó practicar la liquidación del crédito y, (iv) condenó en costas a la entidad. 13. El juez de primera instancia consideró que la obligación era clara y determinable pues, aunque la sentencia no señaló cuál era la suma que debía pagarse al accionante, sí precisó cómo debía liquidarse la pensión. A su vez, sostuvo que en la liquidación realizada por la entidad no se cumplió con lo ordenado en el fallo del proceso declarativo, pues allí «nada se dijo con modificar o variar el grado con el que el actor había sido retirado de la Institución, simplemente se indicó que los factores del componente salarial eran los establecidos en el artículo 104 del Decreto 1213 de 1990». 14.
Inconforme con la decisión adoptada, la entidad ejecutada interpuso recurso de apelación. 15. Previo al pronunciamiento por parte del juez de segundo grado, el 16 de marzo de 2023 la magistrada Sandra Lucía Ojeda Insuasty manifestó impedimento para conocer del proceso ejecutivo. Alegó la configuración de la causal consagrada em el numeral 21 del artículo 141 del Código General del Proceso, debido a que fue titular del Juzgado Octavo Administrativo de Pasto y dictó la sentencia del 6 de septiembre de 2013 que se aportó a la demanda como título ejecutivo. 1 “Son causales de recusación las siguientes: (…) 2.- Haber conocido del proceso o haber realizado cualquier actuación en instancia anterior, el juez, su cónyuge, compañero permanente o algunos de sus parientes indicados en el numeral precedente” Demandantes: Carlos Abel Buitrago González Demandados: Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Segunda de Decisión Radicación: 11001-03-15-000-2023-06672-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16.
Mediante providencia del 21 de marzo de 2023, el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Segunda de Decisión declaró infundado el impedimento manifestado. Consideró que la providencia dictada por la magistrada como titular del juzgado fue proferida en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y no dentro del trámite ejecutivo en cuestión. Por tanto, concluyó que no se cumplía con el supuesto fáctico para la configuración de la causal alegada y no se alteraba la imparcialidad de las decisiones judiciales. 17.
El auto en cuestión fue notificado mediante estado fijado el 12 de julio de 2023. 18. A través de sentencia del 24 de marzo de 2023, con ponencia de la magistrada a quien se negó el impedimento, el tribunal revocó la sentencia del 17 de junio de 2021 y, en su lugar, declaró probada de oficio la ausencia del título de recaudo. 19.
Argumentó que en la providencia que constituye el título base de recaudo no estableció nada en relación a si el sueldo básico que se debía aplicar era para el grado de intendente, tal como lo pretendía el ejecutante. Sostuvo que lo ordenado en el fallo «fue el reconocimiento de la asignación de retiro con fundamento en el Decreto 1213 de 1990, en atención a que tenía una situación jurídica protegida ya que fue homologado al nivel ejecutivo el 1.º de junio de 1994».
Agregó que ello no implicaba que se hubiera accedido a la reliquidación de la prestación en la forma que se pretendía ejecutar. Al respecto, añadió: lo que en su momento pretendió la parte actora fue la aclaración de la sentencia para que se precisará el último grado del actor, no obstante al serle negada, no hizo uso del recurso de apelación mostrando conformidad con la forma en que en la sentencia se ordenó el reajuste de su asignación de retiro.
Es tan evidente que para el ahora ejecutante, la sentencia no había ordenado la reliquidación con el grado de intendente que, por ello, pidió aclaración y se insiste en que, al no ser aceptada la solicitud en tal sentido, lo procedente era precisamente la apelación. 20. Puso de presente que «el título ejecutivo que se trae como base de ejecución contiene una obligación clara, expresa y exigible pero no en la forma como lo solicita el demandante».
Agregó que el actor tuvo que haber interpuesto el respectivo recurso de apelación contra la sentencia dictada en primera instancia del proceso declarativo, dado que lo pretendido no fue reconocido expresamente en el fallo objeto de recaudo. Esto, pues era improcedente que a través de la demanda ejecutiva se impusieran condenas adicionales. 21.
La sentencia de segunda instancia fue notificada electrónicamente el 30 de junio de 2023. 1.3 Fundamentos de la vulneración 22. Por medio de extensas citas textuales tomadas de las distintas providencias Demandantes: Carlos Abel Buitrago González Demandados: Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Segunda de Decisión Radicación: 11001-03-15-000-2023-06672-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del proceso ejecutivo, el actor relató a detalle los presupuestos fácticos de la presente acción constitucional.
A su vez, trajo a colación todos los argumentos expuestos al interior de dicho trámite por medio de la demanda ejecutiva y las distintas actuaciones que adelantó. 23. Sostuvo que, con respecto a las causales de impedimento y recusación, el Consejo de Estado y la Corte Constitucional «han expuesto que se trata de instrumentos o mecanismos jurídicos con los que se busca preservar la integridad moral del servidor judicial, garantizando que sus decisiones sean adoptadas bajo los principios de imparcialidad e independencia». 24.
Agregó que, en virtud de lo anterior, «una vez la señora magistrada Ojeda Insuasty declaró el impedimento, de inmediato el proceso quedó suspendido hasta tanto fuera resuelto, así lo dispone el artículo 145 del CGP». Citó esta disposición normativa que establece: Suspensión del proceso por impedimento o recusación. El proceso se suspenderá desde que el funcionario se declare impedido o se formule la recusación hasta cuando se resuelva, sin que por ello se afecte la validez de los actos surtidos con anterioridad. 25.
Alegó que este fenómeno «obra ipso iure, es decir, sin necesidad de declaración expresa o por decreto del juez» y cuenta con «la misma característica esencial de la interrupción». Por tanto, indicó que en el proceso no puede adelantarse ninguna actuación desde que se manifiesta el impedimento y hasta que no sea resuelto. En relación con ello, argumentó: El 24 de marzo de 2023, es decir, a los 8 días siguientes a la declaración de impedimento, se reunieron los señores magistrados Sandra Lucia Ojeda Insuasty y Paulo León España Pantoja en sesión de Sala Virtual, en la cual discutieron, aprobaron y notificaron la sentencia No. D003-26-2023 que ponía fin al proceso, pero olvidaron que este se encontraba suspendido. 26.
Puso de presente en la sala en la que se dictó dicha sentencia, se ausentó «la señora magistrada Ana Beel Bastidas Pantoja, a quien, según constancia del 17 de marzo de hogaño, se le había remitido el expediente por ser quien seguía en lista». Al respecto, cuestionó que «si el expediente se encontraba en el despacho de la señora magistrada Ana Beel, cómo hicieron los otros dos colegiados para discutir y aprobar la sentencia». 27.
Arguyó que «se adelantó el proceso cuando estaba suspendido», lo que vulneró su derecho al debido proceso. 28. Trajo a colación generalidades relacionadas con la naturaleza del régimen de impedimentos y recusaciones y adujo que «en el asunto que nos ocupa se está ejecutando una sentencia judicial a continuación del proceso declarativo en que fue proferida».
En este sentido, arguyó que «la causal de impedimento propuesta por la señora magistrada ponente se encontraba demostrada de forma documental» y, a Demandantes: Carlos Abel Buitrago González Demandados: Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Segunda de Decisión Radicación: 11001-03-15-000-2023-06672-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co su juicio, era una «situación objetiva fácilmente demostrada, que dejaba muy poco margen para la apreciación subjetiva o la contradicción». 29.
Afirmó que el auto que decidió el impedimento de la magistrada desconoció el ordinal 2 del artículo 141 del Código General del Proceso, pues la providencia citó jurisprudencia que a su juicio desconoció, lo que vulnera su derecho al debido proceso. 1.4. Trámite de la acción de tutela 30. Mediante auto de 1º de noviembre de 2023, la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado admitió la presente acción de tutela.
En consecuencia, ordenó notificar como demandado al Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Segunda de Decisión. Asimismo, dispuso que se comunicara como tercera con interés a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional – CASUR –. 1.5. Intervenciones e informes 31. Realizadas las notificaciones ordenadas de manera electrónica, se presentaron las siguientes intervenciones: 1.5.1.
Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Segunda de Decisión 32. La magistrada ponente de la decisión informó que el 16 de marzo de 2023 formuló el impedimento que se declaró infundado el 21 del mismo mes y año; sin embargo, puso de presente que este auto se notificó con posterioridad a la providencia que resolvió el recurso de apelación «pese a que la misma había sido revisada y suscrita con anterioridad». 33.
Precisó que, a pesar de que se presentó dicha irregularidad, «es inocua y no causó daño alguno». Agregó que los argumentos según los cuales el impedimento debió aceptarse «no son de recibo alguno» y, por tal motivo, puso de presente que «de emitir tutela favorable al actor por la irregularidad presentada, el resultado sería el mismo».
Esto, pues se debería surtir de nuevo el trámite del impedimento, el cual no sería aceptado por la sala y, dado que frente a esta decisión no procede recurso, el fallo sería proferido con ponencia de la misma magistrada. 1.5.2. Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional - CASUR 34. La entidad vinculada rindió informe en el que solicitó que se niegue el amparo invocado pues, a su juicio, la decisión de segunda instancia se dictó de conformidad con la normatividad aplicable y sin vulnerar ningún derecho fundamental. 35.
Manifestó que, en aras de proteger el principio de favorabilidad, la entidad mantuvo la asignación de retiro con el sueldo básico que fundamentó la liquidación de la prestación social. Esto, debido a que, si reconocía la asignación de Demandantes: Carlos Abel Buitrago González Demandados: Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Segunda de Decisión Radicación: 11001-03-15-000-2023-06672-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co conformidad con el artículo 104 del Decreto 1213 de 1990, desmejoraría sustancialmente la situación pensional del actor. 1.6.
Sentencia de tutela de primera instancia 36. La Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, en sentencia del 30 de noviembre de 20232, negó el amparo solicitado al concluir que la providencia cuestionada no incurrió en ningún defecto. 37. Advirtió que, de conformidad con los argumentos expuestos en el escrito inicial, el señor Buitrago González considera que la vulneración de sus derechos fue causada mediante el auto del 21 de marzo de 2023 que declaró infundado el impedimento manifestado por la magistrada Ojeda Insuasty. 38.
Consideró que se cumplieron con los requisitos generales de procedibilidad de tutela contra providencia judicial y estudió el fondo del asunto. Observó que el tribunal demandado fundamentó su decisión en que la funcionaria actuó en un proceso diferente al ejecutivo, lo cual no permitía la configuración de la causal alegada. A su juicio, ello implica que la magistrada «no tuvo conocimiento del proceso ejecutivo en una instancia anterior, sino que tan solo profirió la condena en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que sirvió de base para la ejecución».
Agregó que esta situación no contraviene la imparcialidad de la magistrada en la decisión judicial. 39. Arguyó que el accionante no sustentó el defecto en el que habría incurrido la autoridad demandada pues, si bien afirmó que se desconocieron normas de orden público, no señaló cuáles fueron ni en qué consistió dicha omisión. 1.7.
Impugnación 40. La parte accionante presentó escrito de impugnación3 en el que solicitó revocar la decisión de primera instancia y, en su lugar, amparar sus derechos fundamentales por los mismos argumentos expuestos en la solicitud de amparo. 41. Afirmó que el fallo de primera instancia «incurre en irónica contradicción» pues, a pesar de que consideró que se cumplieron los requisitos generales de procedibilidad, a su vez sostuvo que en el escrito inicial no se sustentó defecto alguno. 42.
Reiteró que «el proceso ejecutivo se tramitó a continuación del proceso declarativo», por lo que no era un trámite autónomo. Por tanto, indicó que, a diferencia de lo decidido por el juez de tutela de primera instancia, la magistrada sí estaba impedida pues se trataba de un mismo proceso el cual «tramitó desde el inicio». 2 La providencia de primera instancia se notificó el 5 de diciembre de 2023. 3 El escrito de impugnación fue presentado el 13 de diciembre de 2023.
Demandantes: Carlos Abel Buitrago González Demandados: Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Segunda de Decisión Radicación: 11001-03-15-000-2023-06672-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 43. Puso de presente que en el escrito inicial se argumentó que el tribunal profirió sentencia de segunda instancia encontrándose el proceso suspendido, dado que no se había notificado el auto que decidió sobre la manifestación de impedimento de la togada.
En este sentido, insistió en los argumentos expuestos en la tutela. 44. Concluyó que el juez de primera instancia no resolvió este cargo formulado contra el tribunal y, por tanto, solicitó que se llevara a cabo el estudio correspondiente. Agregó lo siguiente: «recuerdo a los señores jueces constitucionales de segunda instancia que la solicitud de dejar sin efectos el auto que niega el impedimento de la señora magistrada, fue presentada en forma adicional». 1.8.
Trámite en segunda instancia 45. Mediante auto del 24 de enero de 2024, el magistrado ponente de la presente decisión vinculó al Juzgado Octavo Administrativo del Circuito Judicial de Pasto en calidad de tercero con interés en el resultado del proceso. Pese a lo anterior, esta autoridad guardó silencio. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1.
Competencia 46. Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada por el accionante contra la sentencia de primera instancia proferida el 30 de noviembre de 2023 por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado. Lo anterior de conformidad con lo establecido en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, así como en el Acuerdo 080 de 2019. 2.2.
Legitimación en la causa 47. La legitimación en la causa consiste, de una parte, en que quien promueve la acción sea el titular del derecho o del interés que se invoca como fundamento de las pretensiones que se aducen (activa), y, de otra, en que el accionado sea el sujeto frente a quien deben reclamarse y controvertirse estas (pasiva). 48.
Con fundamento en el marco conceptual expuesto, se advierte que el señor Buitrago González se encuentra legitimado en la causa por activa. Esto, porque figura como demandante en el proceso ejecutivo del derecho en el que se profirieron las providencias aquí cuestionadas. 49. Por su parte, se encuentra que el Tribunal Administrativo de Nariño también está legitimado en la causa por pasiva al ser la autoridad judicial que profirió las decisiones reprochadas en esta oportunidad.
Demandantes: Carlos Abel Buitrago González Demandados: Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Segunda de Decisión Radicación: 11001-03-15-000-2023-06672-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.3. Problemas jurídicos 50. Le corresponde a la Sala determinar si revoca, modifica o confirma la decisión de primera instancia proferida por la Sección Segunda, Subsección A de esta Corporación, el 30 de noviembre de 2023. 51.
Para ello, deberá analizar si concurren los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela. De encontrarse superados los mismos, la Sala analizará lo siguiente: 52. ¿El Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Segunda de Decisión vulneró los derechos fundamentales a la dignidad humana, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, al proferir el auto del 21 de marzo de 2023 y la sentencia del 24 de marzo del mismo año mediante los cuales, respectivamente, declaró infundado el impedimento manifestado por la magistrada Ojeda Insuasty y revocó el fallo de primera instancia del proceso ejecutivo para, en su lugar, declarar de oficio la excepción de ausencia de título de recaudo? 53.
Para resolver los interrogantes planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) el criterio de la Sección sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial; (ii) estudio de los requisitos de procedibilidad y, de superarse, (iii) análisis del caso concreto. 2.4. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 54.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, en fallo de 31 de julio de 20124. Lo anterior, porque hasta ese momento, las distintas Secciones y la misma Sala Plena tenían diferentes posturas sobre este tema5. En la referida sentencia se estableció que la tutela contra providencias judiciales sí es procedente si se cumplen ciertos requisitos especiales y excepcionales6. 55.
A su vez, los requisitos especiales y excepcionales para que proceda una acción de tutela contra providencia judicial fueron unificados por la Sala Plena de esta Corporación en la sentencia del 5 de agosto del 20147. En esta sentencia se 4 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 31 de julio de 2012, M.P. María Elizabeth García González, Rad.
No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 5 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 6 Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia”. 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 05 de agosto de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez, Rad.
No. 11001-03-15-000-2012-02201-01. Demandantes: Carlos Abel Buitrago González Demandados: Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Segunda de Decisión Radicación: 11001-03-15-000-2023-06672-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co establecieron seis requisitos generales de procedencia8 y ocho defectos especiales en los que puede incurrir una providencia judicial9. 56.
Por tanto, previo a estudiar de fondo el asunto y establecer si se configura los defectos especiales, la Sala determinará si se superan los siguientes requisitos generales de procedencia: i) que la tutela no se dirija contra un fallo de tutela, ii) inmediatez, iii) subsidiariedad, iv) relevancia constitucional, v) identificación razonable de los hechos vulneradores del derecho, vi) efecto decisivo de la irregularidad procesal. 57.
De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara improcedente la acción de amparo, sin que se analice el fondo del asunto. Cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala estudiar si se configura uno o más de los defectos materiales o especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial.
En este mismo sentido, la sala ha establecido que, para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que con la acción no se intente reabrir el debate de instancia. 8 Los seis requisitos generales de procedibilidad establecidos en la sentencia de unificación del 05 de agosto del 2014 son: i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. iv);
Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora; v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y vi) Que no se trate de sentencias de tutela. 9 Los ocho defectos materiales son los siguientes: i) Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; ii) Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó́ completamente al margen del procedimiento establecido; iii) Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; iv) Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; v) Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales; vi) Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; vii).
Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerad y viii) Violación directa de la Constitución. Demandantes: Carlos Abel Buitrago González Demandados: Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Segunda de Decisión Radicación: 11001-03-15-000-2023-06672-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 58.
Es importante recalcar que la acción de tutela no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 59. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar si en el caso concreto concurren los requisitos de procedibilidad y solo en el caso de encontrarlos superados, se resolverá si las providencias censuradas incurrieron en los defectos aludidos. 2.5.
Análisis sobre el requisito general de efecto decisivo o determinante de la irregularidad procesal alegada 60. Previo al estudio del requisito en cuestión, la sala pone de presente que, si bien el actor dirigió el mecanismo de amparo contra el auto del 21 de marzo de 2023 y la sentencia del 24 del mismo mes y año, el estudio de la procedibilidad de la acción constitucional se hará de manera conjunta, pues a juicio del actor, la vulneración de sus derechos fundamentales se originó en la misma irregularidad procesal, tal como será expuesto. 61.
Mediante la sentencia del 5 de agosto de 201410, la Sala Plena del Consejo de Estado estableció que, cuando el accionante invoque como la causa de la vulneración de sus garantías constitucionales una irregularidad procesal, en el escrito de tutela se debe establecer con claridad su efecto decisivo o determinante en la decisión cuestionada. 62.
Por su parte, mediante la sentencia SU-061 de 201811, la Corte Constitucional estableció que en los casos en los que la parte actora alegue la configuración de una irregularidad procesal, «debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora»12. 63.
El alto tribunal ha establecido que este requisito de procedibilidad se fundamenta en el límite que el derecho fundamental al debido proceso implica para la autonomía con la que operan los jueces. Esto trae como consecuencia que el juez de tutela debe intervenir en el evento en que en un proceso ordinario el operador incurra en excesos o arbitrariedades y actúe en contravía de los postulados legales y constitucionales13. 64.
Sin embargo, la Corte Constitucional dispuso que «cualquier error u omisión en el curso del proceso no constituye una causal de procedencia de la acción de 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 05 de agosto de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez, Rad. No. 11001-03-15-000-2012-02201-01. 11 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 12 Esto obedece a una reiteración de la postura establecida por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005. 13 Al respecto, ver: Sentencia T586 de 2012.
Demandantes: Carlos Abel Buitrago González Demandados: Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Segunda de Decisión Radicación: 11001-03-15-000-2023-06672-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tutela»14. Lo anterior, pues el juez constitucional cuenta con el deber de analizar que la irregularidad procesal cuente con la magnitud suficiente de vulnerar los derechos fundamentales del interesado y, con ello, incidir en la decisión adoptada en la providencia que se cuestiona. 2.6.
Caso concreto 65. La sala anticipa que revocará la decisión de primera instancia y, en su lugar, declarará la improcedencia del mecanismo de amparo pues la irregularidad procesal alegada por el señor Buitrago González no tiene un efecto determinante en las providencias cuestionadas, como pasa a exponerse. 66. Como se puso de presente en los antecedentes de la presente providencia, el actor sostuvo que la vulneración de sus derechos fundamentales, principalmente el debido proceso, tuvo lugar pues la sentencia del 24 de marzo de 2023 fue dictada mientras el proceso se encontraba suspendido, con lo que se habría desatendido el artículo 145 del Código General del Proceso que dispone: Suspensión del proceso por impedimento o recusación. El proceso se suspenderá desde que el funcionario se declare impedido o se formule la recusación hasta cuando se resuelva, sin que por ello se afecte la validez de los actos surtidos con anterioridad. 67.
A juicio del tutelante, se configuró una irregularidad procesal ante la desatención del artículo 145 del Código General del Proceso. Esto, debido a que la magistrada Sandra Lucía Ojeda Insuasty manifestó impedimento y, con ello, operó una suspensión automática del proceso ejecutivo que fue desconocida por el Tribunal Administrativo de Nariño. Lo anterior, dado que esta autoridad dictó sentencia de segunda instancia el 24 de marzo de 2023, con ponencia de dicha togada y sin haberse notificado el auto del 21 del mismo mes y año que decidió sobre el impedimento presentado.
Al respecto, se pone de presente que, en efecto, el auto fue comunicado el 12 de julio de 2023, mientras que la notificación del fallo se surtió el 30 de junio de 2023. 68. Sin embargo, a pesar de esta irregularidad procesal alegada y que presuntamente se configuró en el trámite ejecutivo, no se advierte que tenga un carácter determinante y decisivo con la suficiente virtualidad de incidir en las decisiones adoptadas por la demandada, tal como pasa a exponerse. 69.
De efectuarse por el juez de tutela un estudio de fondo del asunto que le permita concluir que se desconocieron las ritualidades procesales que regulan el asunto, debería dictar una orden tendiente a que se efectúe correctamente la notificación del auto que declaró infundado el impedimento manifestado por la magistrada. De igual forma, se debería ordenar que la sentencia de segunda 14 Ibidem.
Demandantes: Carlos Abel Buitrago González Demandados: Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Segunda de Decisión Radicación: 11001-03-15-000-2023-06672-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co instancia se dictara una vez se surtiera dicho trámite y el auto adquiriera fuerza ejecutoria. 70.
No obstante, dado que la ejecución de esta orden daría lugar a un trámite eminentemente secretarial, las decisiones adoptadas por el tribunal demandado serían las mismas. Esto, si se toma en consideración que contra el auto que decide sobre la manifestación de impedimento no admite recurso alguno, de conformidad con el artículo 140 del Código General del Proceso.
Por tanto, el señor Buitrago González no contaría con la oportunidad de efectuar alguna otra actuación al interior del proceso y, de tal forma, intervenir con el objetivo de que el juez natural de la causa adopte una decisión de conformidad con sus intereses. 71. En este sentido, cualquier decisión de fondo que adoptara esta sala en calidad de juez de tutela, con fundamento en un estudio de fondo de la irregularidad procesal alegada, resultaría inocua.
Por tanto, al no advertirse algún efecto determinante en el cargo formulado por el actor, es necesario declarar la improcedencia de la presente acción constitucional. 72. En relación con este cargo, la sala pone de presente que la acción constitucional tampoco cumple con el requisito de subsidiariedad. Esto, pues el actor pudo haber solicitado la nulidad parcial del proceso en virtud del numeral 3.º del artículo 133 del Código General del Proceso.
En efecto, la norma en cita dispone: El proceso es nulo, en todo o en parte, solamente en los siguientes casos: (…) 3. Cuando se adelanta después de ocurrida cualquiera de las causales legales de interrupción o de suspensión, o si, en estos casos, se reanuda antes de la oportunidad debida. 73. Dada la irregularidad procesal alegada por el señor Buitrago González la cual, a su juicio, se configura en virtud del artículo 145 del Código General del Proceso, el tutelante contaba con este mecanismo judicial el cual ha debido formular en el término dispuesto por el numeral 3 del artículo 13615 del mismo código.
Por tanto, se concluye que el demandante no agotó todos los mecanismos judiciales con los que contaba para poner de presente la irregularidad procesal formulada en esta acción constitucional. 74. Por último, se advierte que el demandante también alegó que la causal de impedimento invocada por la magistrada estaba plenamente probada al ser un proceso en el que se ejecuta «una sentencia judicial a continuación del proceso declarativo en que fue proferida».
Sin embargo, se concluye que esto carece de relevancia constitucional, pues obedece simplemente a una mera manifestación 15 La nulidad se considerará saneada en los siguientes casos: 3. Cuando se origine en la interrupción o suspensión del proceso y no se alegue dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha en que haya cesado la causa.
Demandantes: Carlos Abel Buitrago González Demandados: Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Segunda de Decisión Radicación: 11001-03-15-000-2023-06672-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de desacuerdo que no cuenta la carga argumentativa mínima requerida para que el juez de tutela estudie el fondo del asunto puesto a su consideración. Lo anterior, debido a que el tutelante no formuló este argumento en clave de derechos fundamentales ni tampoco lo adecuó a alguno de los defectos o yerros establecidos por la Corte Constitucional como requisitos especiales de procedibilidad del mecanismo de amparo contra providencia judicial. 75.
En otras palabras, con respecto a este punto, la sala concluye que el accionante no demostró por qué este tema debe trascender las instancias ya agotadas para llegar a la órbita del juez constitucional, pues no explicó con claridad y de manera suficiente el cargo planteado. En efecto, en relación con este motivo expuesto por el señor Buitrago González, no se evidencia una estructura argumentativa en clave de derechos fundamentales. 2.9.
Conclusión 76. De conformidad con lo expuesto, se revocará la decisión de primera instancia que negó las pretensiones de la acción de tutela y, en su lugar, declarará su improcedencia por cuanto no se cumple con los requisitos de que la irregularidad procesal alegada tenga un efecto decisivo o determinante, de subsidiariedad y de relevancia constitucional.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida el 30 de noviembre de 2023 por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A que negó las pretensiones de la demanda y, en su lugar, DECLARAR LA IMPROCEDENCIA de la acción constitucional interpuesta por el señor Carlos Abel Buitrago González contra el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Segunda de Decisión.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Presidente Demandantes: Carlos Abel Buitrago González Demandados: Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Segunda de Decisión Radicación: 11001-03-15-000-2023-06672-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente.
Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081.