Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., dieciséis (16) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 17001 23 33 000 2019 00238 02 (2176-2023) Demandante: María Jovita Herrera Agudelo Demandado: Nación (Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial) Tema: Prima especial, artículo 14 de la Ley 4.ª de 1992.
Decisión: Se confirma la sentencia de primera instancia y se modifica el numeral quinto a efectos de precisar el periodo del reconocimiento. La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia de primera instancia expedida el 6 de septiembre de 2022 por el Tribunal Administrativo de Caldas. I.
ANTECEDENTES. Demanda 1. La señora María Jovita Herrera Agudelo instauró demanda en ejercicio del medio de control de la referencia con el objeto de que se declare la nulidad de la Resolución DESAJMAR17-223 del 13 de marzo de 2017 y el acto administrativo ficto o presunto configurado por la omisión de resolver el recurso de apelación interpuesto contra el acto acusado, mediante los cuales se negó su petición. 2.
A título de restablecimiento del derecho reclamó el reconocimiento y pago de la prima especial como adición al salario, así como las diferencias salariales y prestacionales resultantes al incluir el 30% de su ingreso básico mensual, desde el 1o de abril de 2005 hasta el 30 de noviembre de 2016, durante los periodos en que se desempeñó como juez; además, solicitó que las sumas reconocidas sean debidamente indexadas, que se reconozcan intereses y que se dé aplicación a los artículos 192 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo1. 3.
Adujo que laboró en la Rama Judicial como juez de la República durante diferentes periodos comprendidos entre el 1o de abril de 2005 y el 30 de noviembre de 2016 y que el 28 de febrero de 2017 presentó reclamación ante la entidad demandada con el fin de lograr el reconocimiento y pago de las diferencias salariales y prestacionales adeudadas, la cual fue resuelta desfavorablemente mediante los actos acusados, los cuales deben declararse nulos porque violan los artículos 1, 2, 4, 13, 25, 53, 58 y 228 1 En adelante, CPACA. 2 Radicación: 17001 23 33 000 2019 00238 02 (2176-2023) Demandante: María Jovita Herrera Agudelo constitucionales, 2, 12 y 14 de la Ley 4a de 1992; además de desconocer el precedente del Consejo de Estado sobre la materia, al no comprender que el mencionado emolumento es adicional al salario.
Contestación de la demanda2. 4. La Rama Judicial se opuso a las pretensiones de la demanda alegando que la prima especial no tiene carácter salarial salvo para efectos pensionales de conformidad con lo previsto en la sentencia del 2 de septiembre de 2019 expedida por la Sala de Conjueces del Consejo de Estado3. Formuló las excepciones de falta de integración de litisconsorcio necesario por la no vinculación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Presidencia de la República y el Departamento Administrativo de la Función Pública; imposibilidad presupuestal para asumir el reconocimiento del derecho reclamado, prescripción trienal y la innominada.
Sentencia apelada4. 5. El Tribunal Administrativo de Caldas declaró la nulidad de los actos acusados; precisó que a los beneficiarios de la prima especial les fue mermada su asignación salarial en un 30%, producto de una indebida interpretación normativa, pero dicho beneficio en realidad comprende una adición al salario y no parte de este; además, solamente tiene carácter salarial para efectos pensionales.
Por último, se acogió a lo resuelto en la sentencia del 2 de septiembre de 2019 de la Sala de Conjueces en cuanto a la prescripción trienal, por lo cual declaró prescritos los derechos causados antes del 28 de febrero de 2014 con excepción de los aportes pensionales. 6. En consecuencia, ordenó a la demandada reconocer y reliquidar las prestaciones sociales de la demandante sobre el 100% de su asignación básica desde el «14 de agosto de 2008»5, por prescripción trienal, hasta la fecha en que permanezca en un cargo beneficiario de la prima especial de la Ley 4a de 1992.
Adicionalmente, condenó a la entidad a realizar los aportes en pensiones de la actora incluyendo el 30% que fue descontando de su remuneración en los periodos en los que se desempeñó como juez, comprendidos entre el 1 de abril de 2005 y el 30 de noviembre de 2016. Recurso de apelación. 7. Inconforme con la decisión, la entidad demandada interpuso recurso de apelación6, centró su reparo respecto a la orden de realizar el ajuste de los aportes pensionales de la demandante comprendiendo periodos que bajo su análisis se 2 Expediente digitalizado en el índice 2 de SAMAI. 3 Sentencia del 2 de septiembre de 2019, radicación 41001 23 33 000 2016 00041 02 (2204-18) conjuez ponente, Carmen Anaya de Castellanos 4 Expediente digitalizado en el índice 2 de SAMAI. 5 Así se dijo expresamente en el numeral quinto de la parte resolutiva de la sentencia. 6 Expediente digitalizado en el índice 2 de SAMAI. 3 Radicación: 17001 23 33 000 2019 00238 02 (2176-2023) Demandante: María Jovita Herrera Agudelo encuentran prescritos, máxime cuando en la demanda no se solicitó el reconocimiento de estos, por lo que dicha orden afecta los derechos de la entidad7.
II. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA. 8. Los ex consejeros que conformaban la Sección Segunda de esta Corporación y el actual magistrado Luis Eduardo Mesa Nieves manifestaron impedimento8 y fueron separados del conocimiento del asunto9; el 14 de julio de 2023 se expidió el auto que admitió el recurso de apelación10. El conocimiento del proceso regresó a la Subsección, pues la nueva conformación de la sala dio lugar a que se desplazara a los conjueces.
III. CONSIDERACIONES. Competencia. 9. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), modificado por los artículos 615 del Código General del Proceso (CGP) y 26 de la ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.
Problema jurídico. 10. En concordancia con el reparo concreto formulado en el recurso de apelación, esta Sala debe determinar si el Tribunal Administrativo de Caldas se equivocó al ordenar el reajuste de los aportes pensionales de la demandante y al no aplicar prescripción trienal respecto de estos. Análisis del problema jurídico 11.
Examinado el caso concreto, la Sala anuncia que, si bien confirmará la sentencia de primera instancia, se modificará el numeral quinto con el fin de ajustar las fechas del reconocimiento de la reliquidación prestacional. 12. Para resolver el problema jurídico, que consiste en cuestionar el hecho de que el Tribunal ordenó realizar los aportes con destino al Sistema de Seguridad Social en Pensiones de la demandante incluyendo periodos que se encuentran afectados por la prescripción trienal, se debe mencionar que dichos aportes constituyen un derecho imprescriptible e irrenunciable11 a favor del trabajador y por virtud de lo dispuesto en 7 Revisado el escrito de apelación se hizo transcripciones de apartes de la sentencia del 2 de septiembre de la Sala de Conjueces del Consejo de Estado, se explicó la figura de la extensión de la jurisprudencia y se expuso la situación presupuestal de la entidad; sin embargo, en tales planteamientos no se evidencia ningún reparo concreto contra el fallo de primera instancia, por lo que, esta Sala únicamente se centrará en estudiar el reparo encaminado a aplicar la prescripción trienal respecto de los aportes pensionales. 8 Índice 10 y 16 de SAMAI 9 Índice 18 Íbidem 10 Índice 4 Íbidem 11 La sentencia del 25 de agosto de 2016, radicación 23001 23 33 000 2013 00260 01 (0088-15) consejero ponente, Carmelo Perdomo Cuéter, precisó: «la Sala aclara que la prescripción extintiva no es dable aplicar 4 Radicación: 17001 23 33 000 2019 00238 02 (2176-2023) Demandante: María Jovita Herrera Agudelo el artículo 17 de la Ley 100 de 1993 son obligatorios, por lo tanto, no resulta equivocada la orden emitida por el a quo al ordenar los mismos, así como tampoco resulta desacertado haberlos ordenado por periodos durante los cuales se desempeñó como juez, previos al 28 de febrero de 201412, fecha a partir de la cual se declaró la prescripción trienal de los demás derechos reclamados, toda vez que los mencionados aportes no son susceptibles de prescripción. En consecuencia, no prospera el reparo planteado por la entidad demandada. 13.
Ahora bien, la Sala advierte que en la motivación de la sentencia apelada se concluyó que los periodos causados con anterioridad al 28 de febrero de 2014 se encontraban afectados por el fenómeno prescriptivo; en esa misma línea, en el numeral tercero de su parte resolutiva se declararon prescritas las diferencias reclamadas respecto de los periodos discontinuos allí mencionados, hasta el 27 de febrero de 2014; sin embargo, en el numeral quinto se condenó a la entidad demandada a reliquidar y pagar las diferencias de las prestaciones sociales de la demandante sobre el 100% de su salario incluyendo porcentaje descontando a título de prima especial, desde el 14 de agosto de 2008, lo que resulta incongruente. 14.
En consecuencia, en virtud del principio de congruencia dispuesto en el artículo 281 del CGP, se modificará dicho numeral a fin de precisar que el periodo de reconocimiento comprende a partir del 28 de febrero de 2014, teniendo en cuenta el análisis expuesto en las consideraciones de dicha providencia13 y debe limitarse hasta el 30 de noviembre de 2016, pues solo hasta esa fecha se reporta tiempo de servicio en el certificado laboral allegado14, por lo que resulta inapropiado haber omitido imponerle dicho límite al reconocimiento15. 15.
La Sala considera necesario mencionar que sería del caso inaplicar el término prescriptivo respecto de las diferencias de cesantías, conforme a lo señalado en la Sentencia de Unificación CE-SUJ-004-2016, según la cual el derecho a estas no prescribe mientras la relación laboral se encuentre vigente, lo que ocurre en el caso concreto; sin embargo, la decisión de primera instancia no fue apelada por la demandante, motivo por el cual se mantendrá tal decisión, pues un análisis diferente podría hacer más desfavorable la situación del apelante único. frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional, que los hace imprescriptibles, pues aquellos se causan día a día y en tal sentido se pueden solicitar en cualquier época, mientras que las prestaciones sociales y salariales, al ser pagadas por una sola vez, sí son susceptibles del mencionado fenómeno, por tener el carácter de emolumentos económicos temporales». 12 Según certificado visible en los folios 44 a 52, con fecha de expedición del 25 de enero de 2017. 13 Cuyo análisis partió de la fecha de radicación de la petición en sede administrativa – 28 de febrero de 2017- por lo que el reconocimiento se produjo con 3 años de antelación a ella.
Particularmente la página 27 de dicha providencia. 14 Folio 44 del expediente digitalizado. 15 El reconocimiento, en ese numeral, se ordenó «hasta que la demandante deje de ocupar el cargo de Juez de la República, u otro similar beneficiario de a prima reclamada o hasta que se dé el pago de la sentencia (lo que ocurra primero), SIN tener en cuenta la prima como factor salarial». 5 Radicación: 17001 23 33 000 2019 00238 02 (2176-2023) Demandante: María Jovita Herrera Agudelo 16.
Por otro lado, la Sala debe mencionar que en la sentencia del 29 de abril de 2014 de la Sala de Conjueces del Consejo de Estado, emitida en el proceso 11001 03 25 000 2007 00087 00 (1686-07) se declaró la nulidad de algunos artículos de los decretos salariales anuales, expedidos entre 1993 y 2007, que establecieron la prima especial creada por el artículo 14 de la Ley 4a de 1992 como una parte del salario y no como un pago adicional equivalente al 30% de aquel, e igual decisión se adoptó respecto de los decretos salariales de 2008 a 2018, en la sentencia del 9 de abril de 2024, emitida en el proceso 11001 03 25 000 2019 00609 00 (4735-2019); en consecuencia, en la parte resolutiva se ordenará estarse a lo decidido en dichas providencias. 17.
Por último, se ordenará la compensación del presente caso, teniendo en cuenta que el proceso originalmente fue repartido al despacho del consejero Luis Eduardo Mesa Nieves y luego de resolver su impedimento y declararlo fundado, le correspondió el conocimiento al despacho del actual ponente, por lo que es procedente dicha orden. Condena en costas. 18.
La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 19.
La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.
Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 20. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 21.
En este contexto, en el caso concreto no procede la condena en costas, toda vez que la apelación dio lugar a que se hicieran las modificaciones contendidas en esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 6 Radicación: 17001 23 33 000 2019 00238 02 (2176-2023) Demandante: María Jovita Herrera Agudelo IV.
RESUELVE
PRIMERO. Adicionar la decisión de primera instancia para estarse a lo resuelto en las sentencias del 29 de abril de 2014 y del 9 de abril de 2024, de la Sala de Conjueces del Consejo de Estado, emitidas en los procesos 11001 03 25 000 2007 00087 00 (1686-07) y 11001 03 25 000 2019 00609 00 (4735-2019) en las que se declaró la nulidad de algunos artículos de los decretos salariales anuales expedidos entre 1993 y 2007 y 2008 y 2018, respectivamente, de conformidad con lo manifestado en las consideraciones.
SEGUNDO. MODIFICAR el numeral quinto de la parte resolutiva de la sentencia expedida el 6 de septiembre de 2022 por el Tribunal Administrativo de Caldas. En su lugar disponer lo siguiente: ORDENAR a la entidad demandada reliquidar las prestaciones sociales de la demandante, tomando el sueldo básico en un 100% y no en el 70% como se hizo y pagar las diferencias adeudadas desde el 28 de febrero de 2014 hasta el 30 de noviembre de 2016, en los periodos en los que haya ocupado un cargo beneficiario de la prima especial prevista en el artículo 14 de Ley 4a de 1992.
TERCERO. CONFIRMAR en lo demás la providencia recurrida.
CUARTO. Por secretaría de la Sección Segunda en coordinación con la oficina de sistemas, háganse las compensaciones que sean del caso.
QUINTO. Sin condena en costas en segunda instancia.
SEXTO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, REALIZAR las anotaciones correspondientes y RETORNAR el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente Con impedimento LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. DVM