REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN B Bogotá DC, treinta (30) de marzo de dos mil veintidós (2022) Magistrado Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 25000-23-26-000-2007-00753-01 (50.800) Actor: CONSTRUCCIONES LAMDA Y CIA LTDA Demandados: BOGOTÁ DC – SECRETARÍA DISTRITAL DE PLANEACIÓN Medio de control: REPARACIÓN DIRECTA Asunto: APELACIÓN DE SENTENCIA – DAÑO DERIVADO DE OFICIOS INFORMATIVOS Síntesis del caso: la sociedad demandante solicitó una licencia de urbanismo sobre un predio de su propiedad, trámite dentro del cual la Secretaría Distrital de Planeación de Bogotá informó, a través de varios oficios, que previamente a ese trámite debía adelantar el proceso de plan parcial por pertenecer a una zona de tratamiento de desarrollo, lo cual generó una daño antijurídico que reclama le sea reparado, derivado de operaciones administrativas consolidadas en dichos oficios por ser ejecutores de los decretos distritales que regulan la materia puesto que su predio no cumplía con las condiciones necesarias para dicho procedimiento, de manera que se podía solicitar directamente la licencia de urbanismo sin plan parcial.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 11 de diciembre de 2013 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección B por medio de la cual resolvió lo siguiente: “PRIMERO. DECLARAR probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por indebida escogencia de la acción, de conformidad con la pate motiva de esta providencia, en consecuencia la sala se inhibe para decidir de fondo el asunto.

SEGUNDO. Sin condena en costas” (fl. 246 cdno. ppal. – mayúsculas sostenidas del original). 2 Expediente 25000-23-26-000-2007-00753-01 (50.800) Actor: Construcciones Lamda y Cía. Ltda. Reparación directa - apelación de sentencia I.

ANTECEDENTES 1. La demanda 1.1 Pretensiones Mediante escrito presentado el 19 de diciembre de 2007 (fl. 59 respaldo cdno. 1) la sociedad Construcciones Lamda y cía. ltda. promovió demanda de reparación directa en contra de Bogotá DC – Secretaría Distrital de Planeación con el fin de que se hagan las siguientes declaraciones y condenas: “2.1.

PRIMERA PRETENSIÓN: Que se declare responsable a BOGOTÁ DISTRITO CAPITAL – SECRETARÍA DISTRITAL DE PLANEACIÓN, por el daño antijurídico ocasionado a mi representada, en virtud de la falla del servicio que genera la imposibilidad de desarrollar directamente por urbanización el predio denominado Nueva Bretaña, desde el momento de la causación del daño antijurídico y hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia que culmine la presente acción contencioso administrativa. 2.2.

SEGUNDA PRETENSIÓN: Que como consecuencia de la anterior declaración, se condene a BOGOTÁ DISTRITO CAPITAL – SECRETARÍA DISTRITAL DE PLANEACIÓN, a pagar a mi representada la indemnización por los perjuicios ocasionados que se prueben en el proceso, los cuales al momento de la presentación de la demanda se estiman en más de ciento treinta y tres mil novecientos dieciocho millones doscientos ochenta mil novecientos ochenta y seis pesos ($133.918.280.986,oo), cuantía razonada de la siguiente manera: 2.2.1.

DAÑO EMERGENTE: Corresponde al dinero invertido en la adquisición del predio ubicado en la KR 57 No. 162 B – 47, honorarios profesionales, pago de impuestos, estudios técnicos, etc., y en general todos los gastos ocasionados a la fecha de la presentación de la demanda y los que se determinen a la fecha del experticio y que tengan relación de causalidad con el desarrollo urbanístico denominado Benevento.

(…). TOTAL DAÑO EMERGENTE: Cincuenta y siete mil ciento cuarenta y dos millones ciento cuarenta y cuatro mil seiscientos sesenta y seis pesos ($57.142.144.666,oo). 2.2.2. LUCRO CESANTE: Correspondiente a las ganancias dejadas de percibir por la imposibilidad de desarrollo directo por urbanización del proyecto denominado Benevento. (…).

TOTAL LUCRO CESANTE: Setenta y seis mil setecientos setenta y seis millones ciento treinta y seis mil trescientos veinte pesos 3 Expediente 25000-23-26-000-2007-00753-01 (50.800) Actor: Construcciones Lamda y Cía. Ltda. Reparación directa - apelación de sentencia ($76.776.136.320,oo).

2.2.3. TOTAL DAÑO EMERGENTE MÁS LUCRO CESANTE: Ciento treinta y tres mil novecientos dieciocho millones doscientos ochenta mil novecientos ochenta y seis pesos ($133.918.280.986,oo). 2.3. TERCERA PRETENSIÓN: Se condene a la entidad demandada a las costas y agencias en derecho, de conformidad con lo establecido en el artículo 393 del C.P.C. (fls. 6 y 7 cdno. 1 – mayúsculas sostenidas del texto original). 1.2 Hechos Como fundamento fáctico de la demanda se narró, en síntesis, lo siguiente: 1) Al entonces Departamento Administrativo de Planeación Distrital (hoy Secretaría Distrital de Planeación) se solicitó un concepto de normas para el plan parcial del predio denominado Nueva Bretaña ubicado en la carrera 54A no. 161 - 47 (hoy carrera 57 no. 162B - 47) de Bogotá DC, ante lo cual la aludida entidad contestó en oficio no. 2-2000-42876 del 13 de diciembre de 2000, principalmente, que el predio no cumplía con los requisitos necesarios para la expedición de un plan parcial como exigencia previa para el desarrollo de la urbanización. 2) Debido a la expedición de diferentes decretos por parte de la Alcaldía Mayor de Bogotá relacionados con el tema, se solicitó el 27 de enero de 2005 la aclaración de las normas aplicables al predio Nueva Bretaña para determinar si el desarrollo urbanístico de este requería la formulación de un plan parcial que cubriera dicho predio y los inmuebles colindantes. 3) Por oficio no. 2-2005-03347 del 8 de febrero de 2005 el Departamento Administrativo de Planeación Distrital determinó que el predio Nueva Granada ubicado en la carrera 54A no. 161-47 se encontraba sometido al tratamiento de desarrollo regido por las disposiciones del POT y el Decreto 327 de 2004, según las cuales era necesaria la obtención de una licencia de construcción para desarrollar el proyecto. 4) El 9 de febrero de 2007 la sociedad Construcciones Lamda y Cía. Ltda. presentó ante la Curaduría Urbana no. 3 de Bogotá la solicitud de licencia integral 4 Expediente 25000-23-26-000-2007-00753-01 (50.800) Actor: Construcciones Lamda y Cía. Ltda. Reparación directa - apelación de sentencia de urbanismo y construcción en la modalidad de obra nueva para el predio Nueva Bretaña ubicado en la carrera 57 no. 162B - 47, entidad que en respuesta expidió el 5 de marzo de 2007 el acta de observaciones y correcciones no. MT 07-3- 0064 y, el 14 de mayo siguiente la sociedad realizó las correspondientes correcciones al proyecto. 5) Dentro del trámite de dicha licencia la Curaduría Urbana no. 3 de Bogotá radicó ante la Secretaría Distrital de Planeación el oficio no. 07-3-0191 del 15 de marzo de 2007 para consultar si el predio ubicado en la carrera 57 no. 162B - 47 generaba el pago de plusvalía. 6) En respuesta a lo anterior mediante oficios no. 3-2007-02196 y 1-2007-10502 del 23 de abril de 2007 la Secretaría Distrital de Planeación le informó que por las condiciones específicas del predio previamente a la solicitud de licencia de urbanismo se debía desarrollar la formulación y adopción de plan parcial. 7) La Curaduría Urbana no. 3 de Bogotá solicitó el 30 de abril de 2007 a la Secretaría Distrital de Planeación la aclaración sobre la exigencia de plan parcial para el desarrollo del predio Nueva Bretaña por cuanto no cumplía con las condiciones exigidas por el Decreto 327 de 2004, motivo por el cual consideraba que se podía obtener directamente la licencia de urbanización ante cualquier curaduría de la ciudad. 8) A través del oficio no. 2-2007-19032 del 25 de junio de 2007 la Secretaría Distrital de Planeación le contestó que definitivamente sí era necesario la formulación de plan parcial para la urbanización que la sociedad Construcciones Lamda y Cía. Ltda. pretendía construir. 9) La sociedad demandante allegó a la Secretaría Distrital de Planeación un concepto jurídico urbanístico en el que se expusieron las razones por las cuales no era viable la exigencia de plan parcial para el desarrollo directo por urbanización del predio Nueva Bretaña ubicado en la carrera 54A no. 161 - 47 de la localidad de Suba de la ciudad de Bogotá DC. 5 Expediente 25000-23-26-000-2007-00753-01 (50.800) Actor: Construcciones Lamda y Cía. Ltda. Reparación directa - apelación de sentencia 10) En respuesta al concepto anterior la Secretaría Distrital de Planeación a través de oficio no. 2-2007-26003 del 24 de agosto de 2007 reiteró que el mencionado predio requería para su desarrollo urbanístico la adopción de un plan parcial, pero, inconforme con ello la sociedad radicó un derecho de petición con el fin de obtener información acerca de los estudios técnicos que sirvieron de sustento para la expedición de ese oficio, frente a lo cual la entidad mediante oficio no. 2-2007-28758 del 13 de septiembre de 2007 le envío copia de los documentos utilizados como soporte técnico y jurídico. 11) Construcciones Lamda y Cía. Ltda. presentó una solicitud de revocatoria directa del oficio no. 2-2007-26003 “por medio del cual se estudió la viabilidad de someter a plan parcial la zona predeterminada Suba 11 como requisito previo al desarrollo por urbanización, toda vez que era claro que no existía estudio técnico serio al respecto” (fl. 24 cdno. 1). 12) Mediante oficio no. 2-2007-33130 del 18 de octubre de 2007 la entidad denegó la solicitud por cuanto el oficio objeto de controversia constituía una simple manifestación de la administración y no la creación, modificación o extinción de una situación jurídica. 13) Por medio de oficio no. 07-3-1121 del 28 de junio de 2007 la Curaduría Urbana no. 3 de Bogotá informó a Construcciones Lamda y Cía. Ltda. que con base en la información brindada por la secretaría Distrital de Planeación, previamente a efectuar el trámite de la licencia de construcción, era necesario adelantar la formulación y adopción de un plan parcial para lo cual resolvió ampliar el plazo para el estudio y expedición de la licencia a través de la Resolución no. 07-3-0271 del 29 de junio de 2007. 14) No obstante, debido a la posición de la entidad demandada, la sociedad constructora presentó desistimiento voluntario del trámite de licencia por cuanto no era posible someter el predio a plan parcial como requisito previo para el desarrollo de la urbanización, por lo tanto, la curaduría expidió el auto no. 07-3- 0082 del 1 de agosto de 2007 a través del cual ordenó el archivo del expediente contentivo del trámite de la licencia. 6 Expediente 25000-23-26-000-2007-00753-01 (50.800) Actor: Construcciones Lamda y Cía. Ltda. Reparación directa - apelación de sentencia 1.3 Cargos 1) El predio se encuentra sin desarrollar debido a “la errónea posición asumida por la Secretaría Distrital de Planeación” (fl. 26 cdno. 1) de exigir un plan parcial previamente a la licencia de urbanismo, lo cual implica un trámite mucho más largo y exigente al que no debía estar sometido por no ajustarse a las condiciones urbanísticas para el desarrollo de ese instrumento de planeación, es decir, era innecesario. 2) El daño antijurídico proviene de “la operación administrativa desplegada con posterioridad a la expedición de un acto administrativo” por parte de la Secretaría Distrital de Planeación (fl. 30 cdno. 1). 3) Los oficios números 3-2007-02196, 1-2007-10502 del 23 de abril de 2007 y 2- 2007-19032 del 25 de junio de 2007 expedidos por la Secretaría Distrital de Planeación “constituyen los actos administrativos que dan inicio a la operación administrativa desarrollada por la entidad demandada, la cual restringe el derecho de dominio” de la sociedad (fl. 34 cdno. 1), son actos administrativos por cuanto produjeron efectos jurídicos para el predio ubicado en la carrera 57 no. 162B – 47 por provocar “la imposibilidad de desarrollo del predio directamente a través de la obtención de licencia de urbanismo” (fl. 37 cdno. 1). 4) La entidad demandada desplegó una operación administrativa para obligar a la sociedad a adoptar un plan parcial para el predio de su propiedad, incurriendo en una falla del servicio debido a que no efectuó la correcta aplicación e interpretación de las normas urbanísticas establecidas en el POT y en los Decretos 327 de 2004 y 2181 de 2006 y las demás disposiciones que reglamentan la adopción de planes parciales. 2.

Posición de la demandada La Secretaría Distrital de Planeación de Bogotá DC (fl. 107 cdno. 1) se opuso a las pretensiones de la demanda porque: i) sus actuaciones respecto del predio de la sociedad demandante estuvieron ajustadas a las normas pertinentes, ii) no se ocasionó un daño emergente pues el predio sigue siendo de propiedad de la 7 Expediente 25000-23-26-000-2007-00753-01 (50.800) Actor: Construcciones Lamda y Cía. Ltda. Reparación directa - apelación de sentencia sociedad respecto del cual ejerce pleno derecho de dominio y no se encuentra impedido para su desarrollo, y iii) no hubo un lucro cesante en tanto se solicitó como las ganancias que dejó de percibir por la venta de apartamentos que aún no ha vendido ni construido.

Además, sostuvo que no sometió el predio Nueva Bretaña a plan parcial como requisito de su desarrollo, esta exigencia fue determinada para la zona Suba 11 a la que pertenece el bien en la revisión del POT de Bogotá que se hizo mediante Decreto Distrital 469 de 2003, y por los Decretos Distritales 167 y 327 de 2004 y 436 de 2006 y el Decreto Nacional 2181 de 2006, de manera que la entidad demandada solamente informó sobre esa exigencia normativa.

El predio no quedó en imposibilidad de desarrollarse puesto que “justamente el objeto del plan parcial es su desarrollo adecuado dentro de la zona y con la debida distribución de cargas y beneficios que su desarrollo implica” (fl. 129 cdno. 1). No es cierto que el plan parcial sea más extendido en el tiempo porque incluso suele ser más demorado el trámite de la licencia, y tampoco es cierto que era un trámite exclusivamente a cargo de la sociedad demandante puesto que lo podía iniciar cualquier propietario de los predios ubicados en la zona e incluso cualquier interesado en que se desarrolle.

No existe la operación administrativa a la que se refiere el demandante dado que no existen actos administrativos que impidan el desarrollo del predio y, por lo tanto, no hay hechos ejecutorios, los diferentes conceptos y oficios se emitieron con ocasión de las peticiones que efectuó la sociedad y en ninguno de ellos se determinó que era el predio Nueva Bretaña el que debía formular el plan parcial, solo contienen información relacionada con las normas vigentes aplicables en el sector donde se ubica el predio, razón por la cual no contienen una expresión unilateral de la voluntad de la administración encaminada a crear o exigir para el predio la formulación de un plan parcial.

Propuso las siguientes excepciones: i) inexistencia de daño emergente, ii) inexistencia de daño por lucro cesante, iii) acción indebida por cuanto la 8 Expediente 25000-23-26-000-2007-00753-01 (50.800) Actor: Construcciones Lamda y Cía. Ltda. Reparación directa - apelación de sentencia delimitación de la zona Suba 11 nació a la vida jurídica mediante el Decreto Distrital 436 de 2006 y, en todo caso, si la demandante considera que fue en el oficio no. 2-2007-26003 donde nació la exigencia del plan parcial para el predio Nueva Bretaña, debía interponer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, iv) inexistencia de nexo de causalidad por falta de operación administrativa, v) inexistencia de falla en el servicio, vi) culpa exclusiva de la víctima debido a que la sociedad demandante, cuando compró el predio debió percatarse de que se encontraba en una zona para cuyo desarrollo exigía el plan parcial pues, aquella ya estaba establecida en el POT, además, desistió de la solicitud de licencia, cuando esa pudo haber sido una oportunidad para cuestionar las exigencias normativas que rigen en el predio, y vii) hecho de un tercero toda vez que la Curaduría Urbana no. 3 de Bogotá cuestionó la información suministrada por la Secretaría Distrital de Planeación sobre la referida exigencia y, tampoco expidió el acto administrativo que resolviera de fondo la solicitud de la licencia de urbanismo y construcción “cerrando el paso a los recursos de la vía gubernativa o contenciosa que la hoy demandante hubiera podido ejercer para cuestionar en debida forma la exigencia o no del plan parcial, que hoy se discute de manera inapropiada” (fl. 141 cdno. 1). 3.

Alegatos de conclusión de primera instancia 1) La entidad demandada (fl. 220 cdno. 2) manifestó que no se probó ningún hecho, omisión, operación u ocupación respecto del predio de la sociedad actora que hubiere provocado un daño antijurídico, motivo por el cual no hay causa y no procede la acción de reparación directa en este caso. Tampoco existe ningún daño pues nada impide el desarrollo del predio Nueva Bretaña y cualquiera que llegare a probarse proviene de la sociedad constructora.

La Secretaría Distrital de Planeación no está obligada a ejercer vigilancia, control, explotación o mejoramiento del predio Nueva Bretaña, su obligación referente a la acción urbanística la cumplió en la medida en que expidió las normas urbanas para el sector en donde se encuentra el inmueble, como los Decretos 469 de 2003, 167 y 327 de 2004 y 436 de 2006 a través de los cuales, 9 Expediente 25000-23-26-000-2007-00753-01 (50.800) Actor: Construcciones Lamda y Cía. Ltda. Reparación directa - apelación de sentencia entre otras cosas, delimitó la zona Suba 11 en cumplimiento de lo dispuesto en el Decreto Nacional 2181 de 2006.

Por otra parte, adujo que los dictámenes periciales practicados en este proceso concluyeron que no era posible que los predios incluidos dentro de la zona Suba 11 se desarrollaran de manera individual puesto que si lo hubieran hecho habrían ido en contra del desarrollo adecuado y equilibrado de la ciudad. Correspondía entonces a la parte demandante adelantar las gestiones pertinentes para obtener el plan parcial en cumplimiento de las normas urbanísticas vigentes para la época, pero, no lo hizo.

Insistió en que por el hecho de no existir actos administrativos que imposibilitaran el desarrollo del predio tampoco hubo lugar al acaecimiento de operación administrativa alguna como lo alegó la demandante, por lo tanto, no es posible atribuirle ningún daño antijurídico y, además, los perjuicios derivados de este se fundamentaron en hipótesis y supuestos fácticos que no se probaron.

También insistió en la culpa de la víctima porque fue la propia sociedad actora quien desistió de la solicitud de licencia de urbanismo y, en el hecho de un tercero, porque la Curaduría Urbana no. 3 de Bogotá prorrogó el plazo de dicha solicitud. 2) La demandante (fl. 224 cdno. 2) expuso que con los diferentes oficios expedidos por la entidad accionada se ha entendido que no existe opción jurídica viable para que se pueda desarrollar el predio de su propiedad, en ese orden de ideas la acción de reparación directa es la idónea porque se adelantaron operaciones administrativas encaminadas a exigir indebidamente la formulación de un plan parcial, previo a cualquier desarrollo urbanístico del predio Nueva Bretaña. Se debe entender que son operaciones administrativas debido a que fueron actuaciones que dieron eficacia a los contenidos de una ley o acto administrativo previamente expedidos. 10 Expediente 25000-23-26-000-2007-00753-01 (50.800) Actor: Construcciones Lamda y Cía. Ltda. Reparación directa - apelación de sentencia Dicha operación inició con la remisión de los oficios a la curaduría urbana en los que impuso como definitiva la delimitación de la zona Suba 11, estos son, los números 1-2007-10502 del 23 de abril y 2-2007-19032 del 25 de junio de 2007; posteriormente “emitió nuevas manifestaciones operativas concretadas en los oficios” números 2-2007-26003 del 24 de agosto y 2-2007-33130 del 18 de octubre de 2007, “de cuyos contenidos solo se desprende una mecánica e irreflexiva aplicación de las normas generales de rango legal y administrativo concernientes a la exigencia de planes parciales”, como los Decretos Distritales números 190 de 2000, 167 y 327 de 2004 y 356 de 2006 (fl. 227 cdno. 2).

No se pretende la nulidad de ningún acto administrativo como la entidad demandada afirma sino el daño generado con la concreción de sus efectos llevada a cabo por la Secretaría Distrital de Planeación, lo que se controvierte no es la legalidad de los actos administrativos que reglamentaron lo referente a los planes parciales y el reparto equitativo de cargas y beneficios sino, la ilicitud de las operaciones administrativas desplegadas por la aludida entidad tendientes a aplicar indebidamente los efectos de la predelimitación del plan parcial Suba 11 contenida en los planos anexos del Decreto Distrital 436 de 2006 que imposibilitaron el desarrollo urbanístico del predio.

También aseguró que con los dictámenes periciales practicados en el proceso se acreditaron los perjuicios materiales sufridos por la sociedad y expuso argumentos que, en su juicio, justifican la falla del servicio en el entendido en que la zona Suba 11 no cumplía con los requisitos para que fuera catalogada como zona que requiere plan parcial y los dictámenes periciales que concluyeron lo contrario se equivocaron. 3) El Ministerio Público (fl. 253 cdno. 2) puso de presente que la normativa que exige la adopción de planes parciales para el desarrollo urbanístico es de los años 2003 y 2004, y la sociedad demandante adquirió el predio e inició el trámite de la licencia urbanística en los años 2006 y 2007, de manera que eran de su conocimiento las condiciones en las que lo adquirió, además, por encontrarse dentro de la zona Suba 11 se requiere la adopción de un plan parcial, medida que no constituye una privación al desarrollo del predio sino que permite la generación de los soportes necesarios para nuevos usos urbanos o para la 11 Expediente 25000-23-26-000-2007-00753-01 (50.800) Actor: Construcciones Lamda y Cía. Ltda. Reparación directa - apelación de sentencia transformación de estos, asegurando condiciones de habitabilidad y de protección de la estructura ecológica principal de conformidad con el POT, por lo tanto, dicha exigencia por parte de la entidad demandada no causó daño alguno a la sociedad demandante.

Finalmente, estimó que la Secretaría Distrital de Planeación no impidió el desarrollo del predio sino que exigió el cumplimiento del ordenamiento urbanístico vigente, motivo por el cual el daño no es antijurídico, pues, el cumplimiento de unos requisitos para el desarrollo de proyectos urbanísticos es una carga que deben soportar todos los propietarios de los predios de determinadas zonas que establezca la administración distrital con el fin de permitir un desarrollo conjunto y coordinado del espacio de la ciudad, en consecuencia, se deben denegar las pretensiones de la demanda. 4.

La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección B (fl. 287 cdno. ppal.) declaró probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por indebida escogencia de la acción y, en consecuencia, se inhibió para decidir el asunto de fondo. Consideró que el daño alegado por la actora de no habérsele permitido la urbanización de su predio Nueva Bretaña no fue causado por un hecho, omisión u operación administrativa de la entidad demandada sino por una decisión unilateral de esta que consolidó una situación particular y concreta contenida en el oficio no. 2-2007-26003 del 24 de agosto de 2007, el cual constituye un acto administrativo puesto que estableció que el requisito legal de formular plan parcial le era exigible a la propietaria del predio Nueva Bretaña. No se trata de un acto de ejecución por cuanto no le precede una orden de autoridad judicial o administrativa, además, tampoco se trata de la mera ejecución de los preceptos normativos en materia de urbanismo pues en el oficio se expone no solo la aplicación de la ley sino también elementos propios de estudio técnico que permitieron a la entidad demandada decidir que el predio era susceptible de formulación de un plan parcial previo para su urbanización. 12 Expediente 25000-23-26-000-2007-00753-01 (50.800) Actor: Construcciones Lamda y Cía. Ltda. Reparación directa - apelación de sentencia En consecuencia, la sociedad Construcciones Lambda y Cía. Ltda. debió impugnar la legalidad del mencionado acto administrativo a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

El a quo resaltó que la misma parte demandante, a través de un memorial con radicación no. 1-2007-42023 del 29 de septiembre de 2007, solicitó a la entidad revocar directamente el acto administrativo contendido en el oficio no. 2-2007- 26003 del 24 de agosto del mismo año, situación que demuestra el convencimiento de la parte de que dicho oficio es un acto administrativo porque solo contra tales decisiones procede la revocatoria directa.

La mencionada solicitud de revocatoria directa fue rechazada por la entidad demandada mediante oficio no. 2-2007-33130 del 18 de octubre de 2007 que, constituye un segundo acto administrativo confirmatorio, situación que evidencia que el oficio no. 2-2007-26003 del 24 de agosto de 2007 fue el causante del daño y, por lo tanto, es improcedente la acción incoada.

Adicionalmente, la entidad expidió la Resolución 0839 el 2 de octubre de 2008 por medio de la cual adoptó determinaciones para la formulación del plan parcial Nueva Bretaña, acto administrativo que por incluir el predio de la sociedad actora es también fuente de daño, solo que fue expedida con posterioridad a la presentación de la demanda; aunado a ello, la sociedad interpuso recurso de reposición contra dicho acto lo cual denota el convencimiento de aquella de que el daño proviene de una decisión y no de ningún hecho, omisión u operación administrativa, recurso que fue despachado desfavorablemente en la Resolución 0262 del 11 de febrero de 2009. 5.

El recurso de apelación La parte demandante (fl. 256 cdno. ppal.) solicitó la revocatoria del fallo apelado para lo cual insistió en que el origen del daño alegado fue una operación administrativa concretada en las manifestaciones expuestas por la Secretaría Distrital de Planeación sobre la necesidad de adoptar un plan parcial para el desarrollo del predio de su propiedad, manifestaciones que hicieron valer la predelimitación del plan parcial Suba 11 adoptada por el Decreto Distrital 436 de 13 Expediente 25000-23-26-000-2007-00753-01 (50.800) Actor: Construcciones Lamda y Cía. Ltda. Reparación directa - apelación de sentencia 2006, por manera que los oficios solo reprodujeron los mandatos de ese acto administrativo.

Advirtió que en caso de que se considere acertada la tesis del a quo, lo correspondiente no es denegar las pretensiones de la demanda sino adecuar el trámite a la acción adecuada por disposición del artículo 86 del Código de Procedimiento Civil, la jurisprudencia y el principio pro actione. Adicionalmente, insistió en todos los argumentos referentes a la falla del servicio que alegó en el escrito introductorio y en las alegaciones de conclusión de primera instancia. 6.

Las alegaciones de conclusión en segunda instancia 1) La Secretaría Distrital de Planeación de Bogotá (fl. 295 cdno. ppal.) comparte la decisión del tribunal de primera instancia porque lo que el demandante alega como una operación administrativa en realidad es un acto administrativo, por ser una manifestación o declaración unilateral de la voluntad de la administración en cumplimiento de una función administrativa que afectó derechos de un particular, también insistió en los mismos argumentos expuestos a lo largo del presente proceso. 2) La parte demandante y el Ministerio Público guardaron silencio en esta instancia. II.

CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) objeto de la controversia y anuncio de la decisión, 2) análisis probatorio, 3) análisis de la escogencia de la acción, 4) análisis de la responsabilidad extracontractual del Estado, 5) conclusión, y 6) condena en costas. 14 Expediente 25000-23-26-000-2007-00753-01 (50.800) Actor: Construcciones Lamda y Cía. Ltda. Reparación directa - apelación de sentencia 1.

Objeto de la controversia y anuncio de la decisión Debido a que en primera instancia se decretó la indebida escogencia de la acción, cuestión que fue objeto de apelación, corresponde a la Sala determinar si la acción de reparación directa interpuesta por la demandante no fue la correcta, de lo contrario, establecer si la Dirección Distrital de Planeación de Bogotá incurrió en falla del servicio por haber exigido el trámite de un plan parcial para el desarrollo de un predio de propiedad de la sociedad actora, con el que se le habría causado un daño antijurídico que deba ser reparado.

La sentencia de primera instancia será revocada y, en su lugar, se denegarán las pretensiones de la demanda, para lo cual, primero se explicará que la acción de reparación directa fue la adecuada por cuanto el origen del daño alegado no se encuentra en un(os) acto(s) administrativo(s) sino en unos oficios a través de los cuales la entidad accionada rindió un concepto1, luego, se expondrá que no se demostró dicho daño motivo por el cual no hay lugar a condenarla. 2.

Análisis probatorio De conformidad con las pruebas válidamente aportadas al proceso se encuentran demostrados los siguientes hechos relevantes: 1) El entonces Departamento Administrativo de Planeación de Bogotá mediante oficio no. 2-2000-42876 del 13 de diciembre de 2000 emitió un concepto de normas para plan parcial del predio ubicado en la carrera 54A no. 161 – 47 de la ciudad de Bogotá DC en los siguientes términos: “En atención a la solicitud de estudio de Plan Parcial para el predio denominado Nueva Bretaña en la localidad de Suba, así como las normas generales para su ejecución, le informamos que de conformidad con el Plan de Ordenamiento Territorial POT para Bogotá Distrito Capital adoptado mediante el Decreto 619 del 28 de julio del presente año, el departamento Administrativo de Planeación Distrital actualmente prepara el proyecto de decreto ‘por el cual se reglamenta el artículo 451 del Decreto 619/2000 y se crea el Comité Técnico Interinstitucional’, dicho decreto, una vez sancionado por el 1 La acción de reparación directa se interpuso oportunamente según el numeral 8 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo dado que el último oficio emitido por la administración fue del 18 de octubre de 2007 y la demanda se presentó el 19 de diciembre siguiente. 15 Expediente 25000-23-26-000-2007-00753-01 (50.800) Actor: Construcciones Lamda y Cía. Ltda. Reparación directa - apelación de sentencia Alcalde Mayor será la base sobre la cual todo plan parcial se adelantará. Entre tanto a continuación señalamos los parámetros generales a considerar establecidos por el Decreto 619 de 2000 para la definición de los planes parciales, los cuales fundamentalmente consisten en los sistemas generales, sus proyectos estratégicos y las correspondientes entidades partícipes.

(…). Es bueno aclarar que, aun cuando el artículo 351 del POT determina que los planes parciales en tratamiento de desarrollo localizados en suelo urbano deben tener un área mínima de 10 hectáreas netas urbanizables, con el parágrafo 1 de la norma citada se exceptúan de la obligación de reunir las dimensiones mínimas los predios en suelo urbano menores a 10 hectáreas netas urbanizables completamente rodeados por áreas ya desarrolladas urbanísticamente o vías construidas de la malla vial arterial o suelo de protección y aquellos que se destinen a usos dotacionales en suelo urbano o de expansión, situación dentro de la cual se enmarca el predio de la consulta, ya que según plano topográfico S10/1-98, el predio tiene 83342,06 m2.

(…)”. (fl. 306 cdno. 2 – negrillas adicionales). 2) A través del oficio no. 2-2002-25877 del 22 de noviembre de 2002 esa misma entidad manifestó lo siguiente respecto del mismo inmueble: “En atención a su solicitud de concepto de plan parcial (…) y de conformidad con lo indicado en el decreto 619 de 2000 POT le informamos lo siguiente: El predio en cuestión se encuentra ubicado en suelo urbano, de acuerdo con los planos anexos al POT se le asignó el tratamiento de desarrollo y su uso es área urbana integral zona residencial.

De acuerdo con lo anterior, se requiere la adopción de un plan parcial previo al proceso de urbanización. Este procedimiento se debe adelantar atendiendo lo dispuesto para el efecto por el Decreto 1141 del 29 de diciembre de 2000, ‘Por medio del cual se reglamenta el artículo 451 del Decreto Distrital 619 del 28 de julio de 2000 y se crea el Comité Técnico de Planes Parciales de Desarrollo’.

(…)”. (fl. 314 cdno. 2 – resalta la Sala). 3) La misma información respecto de la obligación acerca del sometimiento del predio al trámite de un plan parcial antes de cualquier desarrollo urbanístico se comunicó mediante los oficios números 2-2004-20954 del 14 de septiembre de 2004, 2-2004-19143 del 25 de agosto de 2004, 2-2005-03347 del 8 de febrero de 2005, 2-2005-06655 del 17 de marzo de 2005, 2-2005-28117 del 8 de noviembre de 2005 y 2-2006-13480 del 5 de junio de 2006 (fls. 316, 318, 322, 326, 330 y 333 cdno. 2). 16 Expediente 25000-23-26-000-2007-00753-01 (50.800) Actor: Construcciones Lamda y Cía. Ltda. Reparación directa - apelación de sentencia 4) La sociedad demandante adquirió el 75% del referido inmueble por compraventa protocolizada en escritura pública no. 2185 del 12 de junio de 2006 (fl. 75 cdno. 2) y el 25% restante por compraventa protocolizada en escritura pública no. 1064 del 9 de marzo de 2007 (fl. 70 cdno. 2), ambas registradas en el correspondiente folio de matrícula inmobiliaria el 23 de junio de 2006 y el 29 de marzo de 2007, respectivamente (fl. 1 cdno. pruebas). 5) El 9 de febrero de 2007 la sociedad Construcciones Lamda y Cía. Ltda. presentó una solicitud de licencia de urbanismo para el predio Nueva Bretaña ubicado en la carrera 57 no. 162B – 47 (fl. 6 cdno. pruebas). 6) Mediante oficio no. 07-03-0191 del 13 de marzo de 2007 la Curaduría Urbana 3 de Bogotá DC le solicitó a la Secretaría Distrital de Planeación determinar si el predio Nueva Bretaña ubicado en la carrera 57 no. 162B – 47 era objeto de plusvalía puesto que estaba en estudio una licencia de urbanización a realizarse en este (fl. 335 cdno. 2), frente a lo cual la entidad requerida contestó por oficio no. 3-2007-02196, 1-2007-10502 del 23 de abril de 2007 que, debido a las condiciones donde se encontraba localizado el predio era necesario, previamente a la solicitud de esa licencia, que se desarrollara la formulación y adopción de plan parcial (fl. 336 cdno. 2). 7) De cara a la anterior respuesta citada la Curaduría Urbana 3 remitió un nuevo oficio identificado con el no. 07-3-0509 del 26 de abril de 2006 en el que solicitó a la Secretaría Distrital de Planeación la revisión de ese concepto por cuanto el predio se encontraba localizado en suelo urbano con área inferior a 10 hectáreas rodeado de áreas desarrolladas, lo cual no permitía el englobe con otros predios sin desarrollar para que se configuraran las 10 hectáreas, por lo tanto, el predio no cumplía con las condiciones establecidas en el Decreto 327 de 2004 y podía adelantar el trámite de la licencia urbana directamente, sin necesidad de adelantar el procedimiento de plan parcial (fl. 338 cdno. 2). 8) En respuesta, la Secretaría Distrital de Planeación a través de oficio no. 2- 2007-19032 del 25 de junio de 2007 aseguró que el área neta utilizable de la zona donde estaba ubicado el predio era de 11,9 hectáreas, razón por la cual se debía desarrollar mediante la formulación de un plan parcial (fl. 339 cdno. 2).

La 17 Expediente 25000-23-26-000-2007-00753-01 (50.800) Actor: Construcciones Lamda y Cía. Ltda. Reparación directa - apelación de sentencia información consignada en este oficio la Curaduría Urbana 3 se la dio a conocer a la sociedad ahora demandante el 28 de junio de 2007 y le comunicó que una vez obtuviera la adopción del plan parcial podía presentar nuevamente la solicitud de licencia de urbanización (fl. 10 cdno. pruebas). 9) A través de la Resolución no. 07-0-0271 del 29 de junio de 2007 la misma Curaduría Urbana 3 prorrogó el término para pronunciarse sobre la solicitud de la licencia de urbanismo para obra nueva del predio Nueva Bretaña mientras se resolvía de fondo una objeción presentada por la sociedad ahora demandante frente al concepto de la Secretaría Distrital de Planeación sobre la obligación de adelantar el trámite de plan parcial (fl. 12 cdno. pruebas). 10) Por auto proferido el 1 de agosto de 2007 la Curaduría Urbana 3 ordenó el archivo del expediente que contenía el trámite de la solicitud de licencia de urbanismo para obra nueva del predio ubicado en la carrera 57 no. 162B – 47 en virtud del desistimiento manifestado por el gerente de la sociedad Construcciones Lamda y Cía. Ltda. que había sido presentada el 9 de febrero de 2007 (fl. 6 cdno. pruebas). 11) El apoderado de la Constructora Lamda y Cía. Ltda. remitió a la Secretaría Distrital de Planeación, el 27 de julio de 2007, un concepto jurídico urbanístico sobre la viabilidad de la solicitud de plan parcial para el predio Nueva Bretaña en el cual concluyó que la zona Suba 11 de la cual hacía parte no cumplía con las condiciones exigibles para ello, especialmente con la dimensión mínima de 10 hectáreas (fl. 343 cdno. 2).

Se hizo en los siguientes términos “Conforme a lo anterior, es claro que el área debe tener unos límites específicos que permitan determinar su conformación, los cuales no están claramente comprendidos en el caso que nos ocupa en el área considerada Plan Parcial Predelimitado Suba_11, toda vez que uno de los predios incluidos dentro de esta predelimitación es completamente independiente y no comparte lindero alguno común con los otros predios incluidos.

De esta forma se puede verificar que la denominada Área de Plan Parcial Predelimitado Suba_11 presenta falencias en su conformación toda vez que no responde al concepto básico, que permita el cumplimiento de los requisitos paras al determinación del área. (…). 18 Expediente 25000-23-26-000-2007-00753-01 (50.800) Actor: Construcciones Lamda y Cía. Ltda. Reparación directa - apelación de sentencia En ese orden de ideas, es claro que no solo no configura un terreno que pueda ser considerado en estricto sentido como un área, en su conjunto, sino que más aun no contiene las características propias de las zonas que puedan ser comprendidas dentro del terreno destinado a adoptar un Plan Parcial.

En ese orden de ideas, el predio localizado en una zona adyacente de la zona predelimitada no genera ningún valor adicional, en la medida que su desarrollo puede ser totalmente individual, lo cual es urbanísticamente viable toda vez que de su ubicación no colindante con el predio denominado Nueva Bretaña y no colindante con el lote contiguo por el norte al predio Nuvea Bretaña, denominado predio San Diego (…), el mismo no puede ser considerado un predio asociado al área de plan parcial y en este orden de ideas, no genera la posibilidad de un mejor aprovechamiento pues es claro que por su ubicación, el predio debe desarrollarse de forma autónoma, lo cual solo es posible dado su metraje a través de licencia de urbanismo.

(…). Lo anterior es más claro aun cuando se verifica de conformidad con la plancha 1:2000 que el predio no colindante se encuentra totalmente rodeado de zonas urbanizadas que generan para el predio una independencia total. De esta forma se evidencia la improcedencia de hacer exigencia de plan parcial bajo el supuesto que configura una zona con una extensión de más de 10 ha, a una zona que no responde a las características y condiciones que las mismas normas especiales de Plan Parcial establecen.

De esta forma se puede concluir que el área de plan parcial predelimitada Suba_11 no responde a las condiciones propias exigibles para ser condicionada al requisito de plan parcial, por todas las razones expuestas en líneas anteriores y en esa media no hay lugar a realizar la exigencia para el predio denominado Nueva Bretaña toda vez que el mismo no cuenta con la dimensión mpínima exigida, así como tampoco cumple con la dimensión mínima aun cuando se incluya el predio colindante denominado San Diego que hace parte de la zona predelimitada, toda vez que descontando el área del predio no colindante que es de aproximadamente de 24.900 mts2, es claro que el área restante no alcanza a completar 10 hectáreas, y de esa forma no es posible hacer exigible el plan parcial como instrumento previo para el desarrollo por urbanización” (se resalta). 12) La Secretaría Distrital de Planeación le contestó en oficio no. 2-2007-26003 del 24 de agosto de 2007 lo siguiente: “Tras un detallado análisis se puede llegar a determinar que cuando se aduce la existencia de un predio completamente independiente, basándose en el argumento de la no colindancia del mismo con los otros, se puede observar que lo que separa tales predios es una simple ‘vía carreteable’.

Esto quiere decir que no se rompe con la continuidad en el ámbito que existe en el suelo urbano con tratamiento de desarrollo -tal como lo supone el peticionario- y, que, por tanto, es 19 Expediente 25000-23-26-000-2007-00753-01 (50.800) Actor: Construcciones Lamda y Cía. Ltda. Reparación directa - apelación de sentencia procedente la formulación de plan parcial para la zona incluido el predio ‘Nueva Bretaña’.

Como se observó en el artículo 5, parágrafo 2 del Decreto Distrital 327 de 2004, se rompería con la continuidad del ámbito si lo que no permitiera la colindancia fuese una vía construida de la malla vial arterial, santuarios distritales de fauna y flora, parques distritales, líneas divisorias de aguas, etc. De aceptarse el planteamiento que hace el peticionario, los predios incluidos dentro de una zona predelimitada tendrían que desarrollarse de manera autónoma, contrariando los objetivos de los planes parciales tendientes a superar la gestión predio a predio.

Lo anterior confirma lo que en su momento manifestó la Secretaría de Planeación Distrital en respuesta al oficio presentado por la Curaduría Urbana Número Tres, el 30 de abril de 2007, pues el predio ‘Nueva Bretaña’ hace parte de la zona predelimitada (plan parcial predelimitado Suba 11) en la medida en que posee una extensión aproximada de 11.95 Has., en todo caso superior a la superficie mínima establecida en el Decreto Distrital 190 de 2004 y en el Decreto Distrital 327 de 2004.

En consecuencia, es necesario radicar en debida forma los documentos que señala el Decreto Nacional 2181 de 2006 en su artículo 5 determinantes para la formulación de planes parciales, acompañado del respectivo formato F-17 ante la Dirección de Planes Parciales de esta Secretaría” (fl. 354 cdno. 2). 13) El 31 de agosto de 2007, el apoderado de la sociedad ahora demandante elevó un derecho de petición el 31 de agosto de 2007 a la entidad ahora demandada, con el fin de que se le informara sobre los estudios técnicos que sirvieron de sustento para emitir el oficio anterior (fl. 360 cdno. 2), motivo por el cual la Secretaría Distrital de Planeación envío copia de los documentos respectivos (fl. 363 cdno. 2). 14) A través de escrito radicado el 27 de septiembre de 2007 ante la Secretaría Distrital de Planeación el apoderado de la sociedad Constructora Lamda y Cía. Ltda. solicitó la revocatoria directa del oficio no. 2-2007-26003 del 24 de agosto de 2007 “por carecer de fundamentos jurídicos y estudios técnicos serios que soporten su expedición” (fl. 364 cdno. 2). 15) La Secretaría Distrital de Planeación le contestó mediante oficio no. 2-2007- 33130 del 18 de octubre de 2007 que “la simple manifestación, ratificando lo expuesto en anteriores respuestas a los interesados en relación al predio Nueva 20 Expediente 25000-23-26-000-2007-00753-01 (50.800) Actor: Construcciones Lamda y Cía. Ltda. Reparación directa - apelación de sentencia Bretaña, no configura la creación, modificación o la extinción de una situación jurídica” y, además, expuso lo siguiente: “[L]a administración se ha sujetado a las disposiciones normativas relativas a la obligatoriedad de efectuar la formulación de plan parcial, y es precisamente con base en estas disposiciones que ha respondido a las consultas de los interesados.

Teniendo en cuenta lo anterior, en el presente caso la administración se limitó a responder el concepto jurídico urbanístico presentado por el señor Juan Manuel González Garavito con base en la Constitución Política y en las disposiciones del Decreto Distrital 190 de 2004, del Decreto Distrital 327 de 2004 y del Decreto Distrital 436 de 2006.

En el referido concepto el peticionario presentó una serie de consideraciones generales que esta oficina simplemente corrigió y precisó. Al hacerlo no profirió ningún acto administrativo que variara la situación jurídica del predio en cuestión. (…). Finalmente, el peticionario debe recordar que, teniendo en cuenta las disposiciones que obligan a la formulación de plan parcial las zonas ubicadas en suelo urbano con tratamiento de desarrollo que cuenten con 10 o más hectáreas netas urbanizables, el predio Nueva Bretaña deberá formular plan parcial como procedimiento previo al trámite de la licencia de urbanización. Para el efecto, se sugiere radicar en debida forma los documentos que señala el artículo 5 del Decreto Nacional 2181 de 2006 sobre la solicitud de determinantes para la formulación de plan parcial, acompañado del respectivo formato F-17 ante la Dirección de Planes Parciales de esta Secretaría. Ahora bien: la respuesta que profiera la Secretaría Distrital de Planeación a la solicitud de determinantes tiene el carácter de acto administrativo.

(…). Para terminar, esta dirección, basándose en las normas sobre los planes parciales, debe precisar que la delimitación preliminar de las áreas sujetas a la formulación de plan parcial es indicativa. En este orden de ideas, al adelantarse el procedimiento administrativo aplicable para los planes parciales en suelos sujetos a tratamiento de desarrollo, la respuesta expedida por la administración, respecto a la solicitud de determinantes (dentro de estas se encuentra la delimitación del área de planificación del plan parcial), procederán los recursos de la vía gubernativa.

Esperando haber resuelto en cuanto al carácter de oficio no. 2- 2007-26003, y tras la reiteración de la necesidad de plan parcial como requisito previo para el desarrollo urbanístico del predio Nueva Bretaña, nos ponemos a su disposición para aclarar cualquier duda al respecto.” (fl. 379 cdno. 2 – negrillas adicionales). 16) El 8 de agosto de 2008 la Constructora Lamda y Cía. Ltda. radicó la solicitud de determinantes del plan parcial Nueva Bretaña y mediante la Resolución no. 21 Expediente 25000-23-26-000-2007-00753-01 (50.800) Actor: Construcciones Lamda y Cía. Ltda. Reparación directa - apelación de sentencia 0839 del 2 de octubre de 2008 la Secretaría Distrital de Planeación adoptó dichas determinantes (fls. 436 a 468 cdno. 2). 3.

Análisis de la escogencia de la acción La sociedad demandante alega que el origen del daño fue una operación administrativa llevada a cabo por la Secretaría Distrital de Planeación de Bogotá concretada en los distintos oficios2 que dieron cuenta de la necesidad de tramitar un plan parcial para el desarrollo urbanístico del predio denominado Nueva Bretaña de propiedad de la actora, debido a una supuesta incorrecta aplicación de las normas urbanísticas existentes, especialmente de la predelimitación del plan parcial Suba 11 adoptada por el Decreto Distrital 436 de 20063.

El tribunal de primera instancia consideró que el daño cuya reparación se pretende proviene del oficio no. 2007-26003 del 24 de agosto de 2007 que, en su juicio, constituye un acto administrativo y, en ese orden de ideas, la acción adecuada para demandar era la de nulidad y restablecimiento del derecho y no la de reparación directa. Esta Sala encuentra que no le asiste razón al Tribunal Administrativo de Cundinamarca toda vez que dicho oficio no es un acto administrativo por no contener una decisión concreta frente a la situación jurídica del predio de la demandante.

En efecto, con las pruebas recaudadas en este proceso se pudo establecer que la sociedad Construcciones Lamda y Cía. Ltda, propietaria del predio Nueva Bretaña, solicitó licencia de urbanismo el 9 de febrero de 2007 ante la Curaduría Urbana 3 de Bogotá, procedimiento dentro del cual la Secretaría Distrital de Planeación le informó a dicha entidad en los oficios números 3-2007-02196, 1- 2007-10502 del 23 de abril de 2007 y 2-2007-19032 del 25 de junio de 2007 que, 2 Concretamente los oficios no. 3-2007-02196, 1-2007-10502 del 23 de abril de 2007, el 2-2007- 19032 del 25 de junio de 2007, el 2007-26003 del 24 de agosto de 2007 y el 2-2007-33130 del 18 de octubre de 2007. 3 También hizo referencia al POT y a los Decretos 190, 167 y 327 de 2004, y 356 y 2181 de 2006 que regulan la materia. 22 Expediente 25000-23-26-000-2007-00753-01 (50.800) Actor: Construcciones Lamda y Cía. Ltda. Reparación directa - apelación de sentencia previamente a la solicitud de esa licencia, era necesario que se adoptara un plan parcial.

Frente a esa situación, la sociedad allegó a la Secretaría Distrital de Planeación un concepto jurídico urbanístico en el que expuso que la zona Suba 11 a la cual pertenecía el predio de su propiedad no cumplía con las condiciones para que se exigiera un plan parcial4, en virtud de lo cual la mencionada entidad le contestó, por oficio 2-2007-26003 del 24 de agosto de 2007, que no era adecuado su planteamiento porque el predio hacía parte de la zona predelimitada Suba 11 que posee una extensión mayor a 10 hectáreas motivo por el cual definitivamente se debía tramitar el plan parcial antes de solicitarse la licencia de urbanismo de conformidad con lo dispuesto en los Decretos Distritales 327 y 190 de 2004 y el Decreto Nacional 2181 de 2006.

Para la Sala es evidente que el aludido oficio contiene simplemente un concepto o una información relacionada con la aplicación de una normativa urbanística a un predio, pero, que de ninguna manera constituye un acto administrativo en la medida en que no es una decisión concreta que afecte el bien de propiedad de la sociedad demandante, se trata de la información sobre su deber de cumplir con un procedimiento particular para poder desarrollar su predio, exigido por los decretos distritales y nacionales existentes sobre la materia.

Según el Decreto Distrital 190 de 2004, por medio del cual se compilaron las disposiciones contenidas en los Decretos Distritales 619 de 2000 y 469 de 2003 y vigente para la época de los hechos, los planes parciales se definen de la siguiente manera: “Artículo 31. Planes parciales. Definición y objetivos. Los planes parciales son los instrumentos que articulan de manera específica los objetivos de ordenamiento territorial con los de gestión del suelo concretando las condiciones técnicas, jurídicas, económico - financieras y de diseño urbanístico que permiten la generación de los soportes necesarios para nuevos usos urbanos o para la transformación de los espacios urbanos previamente existentes, asegurando condiciones de habitabilidad y de protección de la Estructura Ecológica Principal, de conformidad con las previsiones y 4 Al mismo tiempo, la sociedad solicitó desistimiento de la solicitud de licencia de urbanismo en virtud de lo cual la Curaduría Urbana 3 de Bogotá archivó el expediente que contenía ese trámite mediante auto del 1 de agosto de 2007. 23 Expediente 25000-23-26-000-2007-00753-01 (50.800) Actor: Construcciones Lamda y Cía. Ltda. Reparación directa - apelación de sentencia políticas del Plan de Ordenamiento Territorial.

(…)”. A su turno, el artículo 32 ibidem estableció los casos en los que deben ser adoptados los planes parciales, así: “Artículo 32. Casos en que deben ser adoptados los Planes Parciales. Será obligatoria la formulación de planes parciales en los siguientes casos: 1. Para todas aquellas áreas clasificadas como suelo de expansión urbana. 2.

Para las zonas clasificadas como suelo urbano con tratamiento de desarrollo y que tengan un área igual o superior a 10 hectáreas de área neta urbanizable. 3. Para las zonas clasificadas como suelo urbano con tratamiento de renovación urbana en la modalidad de redesarrollo. 4. Para todos aquellos terrenos que deban desarrollarse mediante unidades de actuación urbanística, macroproyectos y operaciones urbanas especiales y así lo defina el Plan Zonal, o el plan de ordenamiento zonal, o el Programa de Ejecución o cualquier otro instrumento que desarrolle el Plan de Ordenamiento Territorial.

(…)”. Aunque en el expediente no obran los planos anexos al Decreto 436 de 2006 en el cual, según se afirmó, se encuentra la determinación del predio Nueva Bretaña como perteneciente a la zona donde es exigible el plan parcial, según el testimonio rendido en este proceso por el señor Gustavo Adolfo Ramírez Páez, quien ocupó el cargo de Director de Norma Urbana de la Secretaría Distrital de Planeación y adelantó el proceso de reglamentación previo a la expedición del Decreto Distrital 167 de 2004, por el cual se reglamenta la UPZ (Unidad de Planeamiento Zonal) no. 18 Britalia de la localidad de Suba, el predio Nueva Bretaña se ubica en ese sector y se calificó como suelo urbano con tratamiento de desarrollo mayor a 10 hectáreas urbanizables (fl. 311 cdno. pruebas), lo cual se corrobora también con un estudio técnico aportado al proceso en el cual se expusieron los elementos que se tuvieron en cuenta para la clasificación del predio (fl. 177 cdno. pruebas), testimonio que no fue tachado y menos aun desvirtuado, sumado al hecho de la condición calificada de quien lo rindió, le confieren credibilidad.

Por lo expuesto, la Sala encuentra que en los distintos oficios expedidos por la entidad demandada y a los cuales la sociedad demandante le imputa el daño antijurídico alegado no hubo ninguna decisión respecto de su predio ni creó una 24 Expediente 25000-23-26-000-2007-00753-01 (50.800) Actor: Construcciones Lamda y Cía. Ltda. Reparación directa - apelación de sentencia situación jurídica, sino que, simplemente informó sobre la situación en la que este se encontraba y los requisitos que debía cumplir para su desarrollo.

Aunque podría pensarse que por el hecho de que la sociedad demandante le solicitó a la entidad demandada la no exigencia de ese requisito y le contestó negativamente, se trate de un acto administrativo por parecer una petición denegada, lo cierto es que, en realidad, no se trata de una decisión de la administración causante de efectos jurídicos sino de la simple subsunción de unos hechos a unos postulados normativos para emitir un concepto, que, en los términos de lo expresamente dispuesto en el artículo 25 del Decreto-ley 01 de 1984, vigente para la época y fecha en las que se emitieron las referidas comunicaciones, las respuestas en ellas contenidas no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, como tampoco comprometen la responsabilidad de las entidades que las expidieron.

No se trata de una decisión susceptible de ser demandable en anulación porque no crea, modifica o extingue una situación jurídica del predio de la sociedad demandante, de manera que no hay lugar al restablecimiento de ningún derecho. No se le denegó la propuesta de plan parcial ni mucho menos, solamente se le informó acerca de un requisito establecido en las normas para la urbanización de su predio consistente en la obtención de un plan parcial, aquí no hay una decisión que permita discutir y obtener una declaración de anulación judicial para proceder a la reparación del daño, motivo por el cual esta Sala encuentra que, contrario a lo afirmado por el a quo, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho no es procedente en este caso, como sí lo es la acción de reparación directa, en tanto no se trata de atacar la legalidad de un acto administrativo sino de las actuaciones de la Secretaría Distrital de Planeación cuando emitió un concepto a través de varios oficios.

Cabe resaltar que, aunque la sociedad demandante solicitó la revocatoria directa del oficio no. 2-2007-26003 del 24 de agosto de 2007, lo cual denota su convicción sobre que este constituye un acto administrativo, lo cierto es que la Secretaría Distrital de Planeación aseguró en oficio no. 2-2007-33130 del 18 de octubre de 2007 que aquel no constituía la creación, modificación o extinción de una situación jurídica, sino que, era la respuesta a consultas, basadas en 25 Expediente 25000-23-26-000-2007-00753-01 (50.800) Actor: Construcciones Lamda y Cía. Ltda. Reparación directa - apelación de sentencia disposiciones jurídicas relativas a la obligatoriedad de efectuar la formulación de plan parcial y, que por lo tanto, no era un acto administrativo susceptible de revocatoria directa, muy contrario, valga aclarar, a lo manifestado por la misma entidad en los alegatos de conclusión de segunda instancia en este proceso.

Tampoco es una operación administrativa, como lo esgrime la demandante, toda vez que, no se trata de actuaciones dirigidas a ejecutar materialmente una decisión unilateral de la administración, es decir, un acto administrativo; esta misma Subsección al respecto ha explicado lo siguiente: “[L]a operación comprende las medidas de ejecución de una o varias decisiones administrativas, sin que puedan considerarse desligadas de estas en su alcance o contenido y, esto es así, porque es el acto administrativo el que delimita los poderes de ejecución de la decisión que se pretende materializar con la operación administrativa”5.

Es pertinente recordar que la acción de reparación directa consagrada en el artículo 86 del CCA está concebida para demandar la reparación del daño derivado de un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos –o por cualquiera otra causa–, siempre que esta última no consista en un acto administrativo porque cuando este constituye la fuente de un daño, la ley prevé como acción generalmente pertinente la de nulidad y restablecimiento del derecho.

De conformidad con lo expuesto, ninguno de los oficios referenciados en esta providencia constituyen actos administrativos susceptibles de ser demandados mediante el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento de derecho, razón por la cual, por tratarse de una actuación de la entidad demandada6 -que el demandante llama equivocadamente operación administrativa, pues, en realidad no se trata de la ejecución de actos administrativos sino del suministro de una información o emisión de un concepto sobre la aplicación de unas disposiciones normativas sobre el predio de la sociedad demandante-, la vía 5 Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección B, sentencia proferida el 30 de mayo de 2019, proceso no. 001-23-31-000-2004-00699-01 (35.783), MP Alberto Montaña Plata. 6 Incluso podría decirse que se trata de la respuesta a una consulta que ni siquiera es de obligatorio cumplimiento o ejecución como lo dispone el artículo 25 del Código Contencioso Administrativo. 26 Expediente 25000-23-26-000-2007-00753-01 (50.800) Actor: Construcciones Lamda y Cía. Ltda. Reparación directa - apelación de sentencia adecuada para demandarla era la de reparación directa, como en efecto se hizo y, en ese orden de ideas, la Sala puede pronunciarse sobre el fondo del asunto. 4.

Análisis de la responsabilidad patrimonial extracontractual del Estado El daño alegado por la parte actora lo hace consistir en “la imposibilidad de desarrollar directamente por urbanización el predio denominado Nueva Bretaña”, del cual deriva los perjuicios materiales de daño emergente por el dinero invertido en su adquisición y de lucro cesante por las supuestas ganancias dejadas de percibir.

Para la Sala dicho daño no se encuentra probado por cuanto, el hecho de que se le informara a la sociedad propietaria del bien sobre la exigencia de un determinado procedimiento para su urbanización no restringe ni limita su derecho de propiedad, no impide su urbanización y desarrollo ni tampoco la negociabilidad del bien inmueble, de manera que la demandante no debe pretender que por el cumplimiento de unas normas previamente establecidas y con las cuales no está de acuerdo, que se le devuelva el dinero correspondiente a lo que le costó el predio y unos supuestas ganancias que dejó de percibir pero que ni siquiera fueron probadas.

Si bien existe el testimonio de la señora Gladys Jiménez Vargas, quien era la coordinadora comercial de vivienda de la compañía Pedro Gómez y Cía. SA y quien solicitó a la entidad demandada información sobre la normatividad vigente aplicable al predio Nueva Bretaña, manifestó que su trabajo consistía en analizar predios y normas para futuros proyectos y que con la respuesta sobre la exigencia del plan parcial y una reunión con los propietarios del predios, la empresa “decidió no continuar el análisis y desarrollo del predio” (fl. 425 cdno. pruebas.), lo cierto es que ello ocurrió cuando la sociedad demandante todavía no era dueña del bien, pues, el oficio data del 8 de noviembre de 2005 (fl. 330 cdno. 2), en tanto la sociedad ahora demandante lo adquirió en junio de 2006, lo cual evidencia que las negociaciones no se pudieron haber hecho con ella; además, no hay ninguna prueba sobre las supuestas ganancias dejadas de percibir. 27 Expediente 25000-23-26-000-2007-00753-01 (50.800) Actor: Construcciones Lamda y Cía. Ltda. Reparación directa - apelación de sentencia Aunado a ello, cuando la sociedad adquirió el bien ya conocía la condición del inmueble debido a que en la demanda dio cuenta de los oficios previos a la compraventa en los que la Secretaría Distrital de Planeación aseguró que el predio estaba sujeto al trámite de plan parcial para su desarrollo y los cuales obran en el encuadernamiento.

A la sociedad no se le negó nada, no hay qué reparar, no perdió el predio ni comprobó una disminución del patrimonio, pero, principalmente, no impidió el desarrollo del predio porque, incluso, se comprobó que el 8 de agosto de 2008 la Constructora Lamda y Cía. Ltda. radicó la solicitud de determinantes del plan parcial Nueva Bretaña y mediante la Resolución no. 0839 del 2 de octubre de 2008 la Secretaría Distrital de Planeación adoptó dichas determinantes, lo cual ocurrió posteriormente a la presentación de la demanda que originó el presente litigio, de manera que el conocimiento del requisito para el desarrollo del bien no impidió que la sociedad desistiera de su proyecto pues esa solicitud demuestra su intención de desarrollarlo, sin perjuicio, además, que finalmente la propia sociedad demandante desistió voluntariamente ante la respectiva curaduría urbana de la petición de licencia de construcción que ante ella había presentado, la cual le fue aceptada.

En consecuencia, por no haber ningún daño no hay lugar a pronunciarse sobre la actuación de la entidad accionada y tendrán que denegarse las súplicas de la demanda. 5. Conclusión Como la acción de reparación directa fue la adecuada, la Sala revocará la sentencia apelada para en su lugar fallar de fondo y, denegar las súplicas de la demanda por no haberse irrogado el daño reclamado por la parte actora. 6.

Costas Debido a que para el momento en que se profiere este fallo el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 determina que solo hay lugar a la imposición de costas cuando 28 Expediente 25000-23-26-000-2007-00753-01 (50.800) Actor: Construcciones Lamda y Cía. Ltda. Reparación directa - apelación de sentencia alguna de las partes haya actuado temerariamente y, en el sub lite, ninguna procedió de esa forma, no habrá lugar a imponerlas.

En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A 1°) Revócase la sentencia proferida el 11 de diciembre de 2013 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección B, en su lugar dispónese: “PRIMERO: Deniéganse las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: Sin costas en esta actuación”. 2°) Abstiénese de condenar en costas de esta instancia procesal. 3°) Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente de la Sala Magistrado Salva voto FREDY IBARRA MARTÍNEZ MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado Magistrado Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 del Decreto Legislativo 806 de 2020.