CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA CONJUEZ PONENTE: ALFONSO PALACIOS TORRES Bogotá D. C., once (11) de abril de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 25000-23-42-000-2016-02056-02 Demandante: Diana Paola Caro Forero Demandado: Nación Rama Judicial Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Tema: Apelación sentencia – Prima especial de servicios – Bonificación por compensación Antecedentes Pretensiones.
En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 de CPACA, la demandante Diana Paola Forero Caro, a través del apoderado judicial, formuló diez pretensiones: Declarar la nulidad de los actos administrativos contenidos en los oficios No. DESAJ14-JR.3204 de 18 de junio de 2014, y Resolución No. 4523 de 12 de agosto de 2014, suscritos por el director ejecutivo Seccional de Administración Judicial Bogotá – Cundinamarca y en la Resolución No. 3675 de 3 de junio de 2015, suscrita por la Directora Ejecutiva Nacional de Administración Judicial, por el cual no s accedió a la petición de reliquidación y pago retroactivo, indexado, con los respectivos intereses moratorios y sanciones por el no pago de todas de todas las prestaciones sociales — primas, vacaciones, cesantías, intereses de las cesantías, y las demás a las que haya lugar — teniendo en cuenta el 100% del salario mensual de la accionante, incluyendo la Prima Especial de Servicios y la Bonificación por Compensación, como factores salariales y/o salario que deben tenerse en cuenta para liquidar y pagar todas las prestaciones sociales de mis poderdantes, en conformidad con lo previsto en la Constitución Política, artículos: 2, 4, 6, 13, 23, 25, 29, 53, 55, 58, 150, Ord. 19, lit. e), 228, 277, numeral 1 y 7.
El Acto Legislativo núm. 03 de 2002 (modificatorio del art. 116 constitucional), art. 10 del Código Contencioso Administrativo, las leyes 22 de 1967, 4 de 1992 (arts. 1, 2, 10 y 14) y 270 de 1996 (art. 152 numeral 7), los decretos 717 de 1978 (art. 12) y 610 de 1998, Ley 244 de 1995 y Ley 1071 de 2006, los Convenios 95, 100 y 111 de la OIT, la Convención Americana sobre Derechos Humanos, capítulo III Derechos Económicos, Sociales y Culturales, artículo 26.
Como consecuencia de la declaración anterior, se restablezca el derechos de la accionante, adquirido en el desempeño de sus cargos, ordenando a la demandada a tener como factor salarial, la Prima Especial de Servicios y la Bonificación por Compensación, y se proceda a reliquidar y pagar retroactivamente, indexado, con los respectivos intereses moratorios de todas sus prestaciones sociales – prima de navidad, vacaciones, cesantías, intereses de las cesantías, bonificaciones y las demás a las que haya lugar y que resulten probadas en la presente acción -, para lo cual deberá incluirse en nómina, es decir, que se proceda a pagar el mayor valor de la diferencia entre el valor a reliquidar y lo pagado ya como carga prestacional y para el caso de la bonificación por compensación lo que debía haber pagado desde la Vigencia del Decreto 610 de 1998, si la entidad demandada hubiese dado cumplimiento a dicho Decreto desde su vigencia, a la doctora Diana Paola Forero Caro, como magistrada del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Laboral de Descongestión, desde el 25 de marzo del 2012 hasta la fecha y en adelante, y mientras siga desempeñando un cargo similar y hasta el momento en que se profiera la sentencia y se haga efectivo el pago del fallo.
Esta reliquidación debe hacerse teniendo en cuenta el 100% de su salario, sin descontar lo correspondiente a la prima especial y la bonificación por compensación. Que en lo relativo a las cesantías e intereses a las cesantías, estas se consignen en el fondo de cesantías al que se encuentra afiliada la accionante. Que igualmente como consecuencia de la nulidad solicitada en la primera pretensión de la demanda, a título de restablecimiento de derecho se condene a la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, a pagar a la accionante las sanciones por la mora en el pago de las cesantías contempladas en el artículo 2 de la Ley 244 de 1995.
Anterior se reconocerá y pagará así: Para la doctora Diana Paola Forero Caro la sanción por mora en el pago de las cesantías así; Las correspondientes al año 2012, a partir del 15 de febrero de 2013 y hasta la fecha que haga efectivo el pago. Las correspondientes al año 2013, a partir del 15 de febrero de 2014 y hasta la fecha en que se haga efectivo el pago.
Las correspondientes al año 2014, a partir del 15 de febrero de 2015 y hasta la fecha en que se haga efectivo el pago. Las que se causen con posterioridad a la prestación de la demanda, a partir del 15 de febrero de la respectiva anualidad. Lo anterior debe ser consignado en el fondo de cesantías al que se encuentra afiliada la accionante.
Que igualmente como consecuencia de la nulidad solicitada en la primera pretensión de la demanda, a título de restablecimiento de derecho se condene a la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, a pagar los intereses en la forma y términos expresados en el Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo.
Las condenas respectivas a favor de la accionante serán actualizadas o indexadas de conformidad con lo previsto en nuestro ordenamiento jurídico, desde la fecha en que se hicieron exigibles hasta que se cause la ejecutoria de la sentencia que le dé término definitivo al proceso. En lo relativo a la prima especial se solicita que se inaplique, por ser violatorias del principio constitucional de la igualdad que consagra el artículo 13 de la Constitución Política, en armonía con los artículos 4, 53, 58 y 116 Ibídem, relacionados estos con la igualdad de oportunidades y remuneración para los trabajadores y la estructura de la Rama Judicial, que tienen idéntica situación con los funcionarios de la Fiscalía General de la Nación, las expresiones contenidas en los decretos que más adelante se relacionan los cuales establecen que la prima especial de servicios no tiene carácter salarial.
En consecuencia, se aplique la excepción de inconstitucionalidad de dichas expresiones las cuales se encuentran en las siguientes normas: artículo 6 Decreto 57 de 1993; artículo 6 Decreto 106 de 1994; artículo 7 Decreto 43 de 1995; artículo 6 Decreto 36 de 1996; artículo 6 Decreto 076 de 1997; artículo 6 Decreto 64 de 1998; artículo 6 Decreto 44 de 1999; artículo 6 Decreto 2740 de 2000; artículos 6 y 7 Decreto 2720 de 2001; artículos 6 y 7 Decreto 0673 de 2002; artículo 6 Decreto 4172 de 2004; artículo 6 Decreto 936 de 2005;
Decreto 389 de 2006; artículo 6 Decreto 618 de 2007; artículo 6 Decreto 658 de 2008; artículo 8 Decreto 723 de 2009; artículo 8 Decreto 1388 de 2010; artículo 8 Decreto 1039 de 2011; artículo 8 Decreto 874 de 2012; artículo 8 Decreto 1024 de 2012, y los que en adelante se expidan por el Gobierno Nacional, y demás normas que contengan disposiciones similares, todos ellos relacionados con el régimen salarial y prestacional de los servicios de la Rama Judicial.
En lo relativo a la bonificación por compensación se inaplique, por ser violatorios del artículo 4, 53, 58, 116 y 280 de la Constitución Política en armonía con el Bloque de Constitucionalidad relativo a la consagración de los derechos fundamentales de carácter laboral, las expresiones contenidas en los Decretos que más adelante se relacionan los cuales establecen que la bonificación por bonificación solo constituye factor salarial para efecto del ingreso base de cotización del Sistema General de Pensiones y del Sistema General de Seguridad Social en Salud o que la bonificación por compensación sólo constituirá factor salarial para efectos de determinar las pensiones de vejez, invalidez y sobrevivientes.
En consecuencia, se aplique la excepción de inconstitucionalidad de dichas expresiones las cuales se encuentran en las siguientes normas: Decretos 610 de 1998; 944 de 2005; 401 de 2006; 630 de 2007; 670 de 2008; 735 de 2009; 1400 de 2010; 1051 de 2011; 877 de 2012 y 1102 de 2012, y los que en adelante se expidan por el Gobierno Nacional, y demás normas que contengan disposiciones similares, todos ellos relacionados con el régimen salarial y prestacional de los servicios de la Rama Judicial.
Estarse a lo resuelto por el Consejo de Estado en la Sentencia del 29 de abril de 2014. Por medio del cual se declaró la nulidad de los Decretos que establecen que la prima especial no tiene carácter salarial para el pago de las prestaciones sociales. Que en lo relativo a la prima especial se aplique lo ordenado en nuestro ordenamiento jurídico en lo relacionado con precedente jurisprudencial.
Se condene a la demandada a pagar las costas procesales y agencias en derechos. Fundamentos de hecho. A continuación, se sintetizan los hechos de la demanda. Se precisa que en este apartado se hará referencia a aquellos hechos enlistados dentro del acápite titulado así por la demandante; las valoraciones jurídicas y referencias constitucionales, legales y jurisprudenciales se relacionarán en el apartado dedicado a la síntesis de los argumentos de la accionante en tanto que no son hechos.
De manera que, los fundamentos fácticos listados en el escrito promotor del litigio son los siguientes: Desde el 25 de marzo de 2012, Diana Paola Forero Caro ejerce el cargo de magistrada del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Laboral de Descongestión. El 05 de mayo de 2014, en ejercicio del derecho de petición, la demandante solicitó a la demandada la reliquidación y pago retroactivo, indexado, con los respectivos intereses moratorios y sanciones contempladas en la legislación por el no pago de todas las prestaciones sociales —primas, vacaciones, cesantías, intereses de las cesantías y las demás a las que haya lugar—, teniendo en cuenta el 100% del salario de la peticionaria, incluyendo la prima especial de servicios y la bonificación por compensación. Indica que la demandada expidió el oficio DESAJ14-JR-3204 del 18 de junio de 2014, notificado personalmente el 24 de junio de 2014 donde se le negó el reconocimiento y pago solicitado.
El 25 de junio de 2016, la accionante presentó recurso de apelación contra el oficio DESAJ14-JR-3204. El 3 de junio de 2014, la Dirección Ejecutiva Nacional de Administración Judicial resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la decisión adoptada en el acto administrativo DESAJ14-JR-3204, en el sentido de negar las pretensiones de la demandante.
El 11 de febrero de 20.16, se radicó solicitud de conciliación ante la Procuraduría General de la Nación. La conciliación fue declarada fallida por la Procuraduría 50 Judicial II para Asuntos Administrativos de Bogotá en constancia del 25 de abril de 2016. Fundamentos de derecho y concepto de violación Según el demandante, la decisión contenida en los actos administrativos viola las siguientes normas de la Constitución Política, de las leyes y decretos que la han desarrollado, estas son: Constitución política, artículos 2, 4, 6, 13, 23, 25, 29, 53, 55, 58, 150, 228, numeral 1 y 7 del 277 y 280; el Acto Administrativo No. 03 de 2002;
Convenios 95, 100 y 111 de la OIT; artículo 26 del Capítulo III Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, Ley 22 de 1967; artículos 1, 2, 10, 14, 15 y 16 de la Ley 4 de 1992; Decreto 610 de 1998; numeral 7, artículo 162 de la Ley 270 de 1996; artículo 12 del Decreto 717 de 1978; artículo 2 de la Ley 244 de 1995; artículo 5 de la Ley 1071 de 2006 y artículo 10 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
La demanda argumentó que las decisiones adoptadas por la administración que no accedieron a la reclamación elevada se fundan en planteamientos parciales que desconocen y vulneran la situación jurídica-laboral de la accionante. En relación con la prima especial de servicios, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial ha liquidado las prestaciones sociales de la doctora Caro Forero excluyendo la prima especial como factor salarial.
Por ende, se le ha vulnerado el derecho a recibir en forma íntegra, completa y oportuna sus acreencias laborales y prestaciones, adeudándole el correspondiente al 30% del salario. Al omitir el valor mensual de dichos factores, el monto total del auxilio de cesantía no se corresponde con la realidad de la remuneración mensual percibida y se desconoce la «rectificación jurisprudencial» de la sentencia del 2 de abril de 2009 sobre la inclusión del porcentaje del 30% en la base liquidataria de las prestaciones reconocidas a los servidores de la Fiscalía General de la Nación. Para la demandante, el carácter salarial de la prima del 30% debe aplicarse a los magistrados de Tribunal conforme con los principios de igualdad, equidad y justicia. De ahí que, deban cancelarse a estos funcionarios los rubros correspondientes a dicho 30% no reconocido ni pagado entre la fecha de posesión en el cargo y hasta la actualidad, así como los que se causen con posterioridad, respecto de las prestaciones sociales, esto es, primas, cesantías, vacaciones, intereses a las cesantías, intereses a las cesantías, bonificaciones, y las demás a que haya lugar.
Por el no pago de las cesantías incluyendo el 30% de la prima especial de servicios como factor salarial, la entidad debe pagar la sanción por mora en el pago de las cesantías contenida en el parágrafo del artículo 2 de la Ley 244 de 1995 correspondiente a un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de estas.
En punto de la bonificación por compensación, la demandante alegó que dicha prestación comenzó a ser pagada a partir del 27 de enero de 2012, en virtud de la expedición del Decreto 1102 de 2012. A través de este decreto el Gobierno Nacional cumplió parcialmente con lo ordenado por el Consejo de Estado en la sentencia del 14 de diciembre de 2011.
Para la demandante, se hace necesario que a aquellos a quienes está dirigido el Decreto 610 de 1998, se les reconozcan los efectos de la norma desde el momento en que surgió el derecho; es decir que, para aquellos que se encontraban ejerciendo el cargo de magistrados desde la vigencia del decreto referido corresponde un porcentaje equivalente al 60% de lo que percibe por todo concepto un magistrado de Alta Corte al año 1999, el 70% para el 2000 y el 80% a partir de 2001 hasta la fecha.
Según el caso, este razonamiento deber ser aplicado a la demandante teniendo en cuenta la vigencia de esta norma. La demanda finaliza argumentando por qué al ser la prima especial y la bonificación por compensación parte de salario es necesario la reliquidación y pago de todas las prestaciones sociales. La accionante afirma que para reestablecer los derechos conculcados se hace necesaria la reliquidación y pago de las prestaciones sociales en forma retroactiva, indexada, con los respectivos intereses moratorios y sanciones contempladas en la legislación por el no pago de todas las prestaciones sociales: primas, cesantías, vacaciones, intereses a las cesantías, bonificaciones y las demás que en derecho correspondan.
Todas ellas sobre el 100% del salario mensual, incluyendo la prima especial y la bonificación por compensación como factores salariales. Por último, al no haber cancelado las cesantías con la inclusión de la prima especial y la bonificación, la demandada es deudora de la sanción por mora en el pago de las cesantías. Contestación de la demanda.
La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial aceptó los relativos a los cargos desempeñados por la parte actora en la Rama Judicial, así como los extremos temporales que se encuentran debidamente soportados documentalmente. La parte accionada se opuso a las pretensiones de la demanda. En primer lugar, argumentó que a la demandante no le asiste derecho al reconocimiento de la bonificación por compensación, dado que, su vinculación a la Rama Judicial fue el 25 de marzo de 2012 y el Decreto 1102 de 2012 reconoció por nómina la bonificación por compensación a todos los beneficiarios desde el 27 de enero de 2012 por lo que la diferencia en el porcentaje previsto por concepto de bonificación por compensación a los actuales beneficiarios de la extinta bonificación por gestión judicial fue del orden de los $30.509 millones (27 de enero a 30 de diciembre de 2012).
Valor con el cual el Consejo Superior de la Judicatura pudo acatar la orden judicial y cubrir este concepto laboral a nivel nacional para todos los funcionarios de la Rama Judicial beneficiarios y que todavía no la percibían. En segundo lugar, alegó un impedimento de orden presupuestal para acceder a las pretensiones de la parte actora. La demandada advierte que existen inconvenientes de orden presupuestal relacionados con la posición invariable del Ministerio de Hacienda y Crédito Público sobre los efectos vinculantes de la sentencia del 29 abril de 2014.
Al momento de contestar la demanda, la entidad se encontraba ante una imposibilidad material y presupuestal debido a que no están presupuestados los mayores valores que generarían en la nómina para el reconocimiento de dichas acreencias laborales a todos los servidores judiciales beneficiarios. La entidad señala que un reconocimiento por fuera del presupuesto asignado violaría la prohibición prevista en el artículo 71 del Decreto 111 de 1996 y el artículo 2.8.3.2.1 del Decreto 1068 de 2015.
La entidad demandada concluye que, sin contar con la respectiva disponibilidad presupuestal que dé cuenta de la existencia de los recursos necesarios para asumir y cumplir con las obligaciones que le impongan la ley o las sentencias judiciales, la administración judicial está impedida para generar o disponer reconocimientos y pagos de nivelaciones salariales o prestacionales.
De lo contrario, estaría desacatando el ordenamiento legal vigente. Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sala de Conjueces, en sentencia del 30 de septiembre de 2019, dispuso en lo pertinente: PRIMERO – NEGAR las pretensiones de la demandada por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO – Sin condena en costas de conformidad con lo expuesto en el presente fallo.
TERCERO – En firme la presente decisión, procédase por Secretaría a la devolución a la parte demandada de los remanentes de los gastos ordinarios del proceso a que hubiere lugar, y al archivo del expediente. Recurso de apelación. La demandante impugnó la sentencia y solicitó su revocación por las siguientes razones: En primer lugar, la apelante alegó que la sentencia del Tribunal se apartó del precedente fijado por el Consejo de Estado que ha reconocido el carácter salarial de la prima especial.
Así las cosas, el Tribunal habría pretermitido el pronunciamiento sobre el yerro del Consejo de Estado a la hora de considerar la prima especial de servicios como factor salarial. La apelación hace referencia a fallos relacionados con la interpretación de los contenidos de la prima especial de servicios para los funcionarios de la Fiscalía General de la Nación para decir que, en virtud del principio de igualdad, debe aplicarse la misma hermenéutica a los magistrados de tribunal.
Por ende, deben reliquidarse las prestaciones con la inclusión de la prima especial de servicios con carácter salarial. En adición, la apelante señala que, pese a haber fijado correctamente la litis, el Tribunal hizo una lectura inadecuada de la demanda y se manifiesta en el sentido de expresar que lo que se pretendía era el pago de la prima especial, cuando ese no era el objeto de la solicitud.
El Consejo de Estado, en la sentencia de 14 de diciembre de 2011, define la bonificación por compensación del Decreto 610 de 1998 como salario. En todo caso, si ahora por bonificación por Compensación ya no es salario, entonces debe hacerlo mediante rectificación jurisprudencial con decisión de Sala Plena y en consecuencia admitir que se equivocó con la precipitada sentencia que declaró la nulidad del Decreto 4040 de 2004.
En segundo lugar, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca no se pronunció sobre la naturaleza habitual y periódica de la prima especial de servicios y la bonificación por compensación. Para la demandante, la bonificación por compensación es salario que debe ser amparado por el principio de progresividad. Además, advierte una contradicción entre las normas que otorgan carácter salarial a la bonificación por compensación para efectos de liquidar los aportes al Sistema de Seguridad Social mientras que, al tiempo, desconoce dicha condición para el pago de las prestaciones.
En consecuencia, la bonificación debe ser tenida en cuenta para determinar prestaciones sociales como vacaciones, primas, cesantías, intereses a las cesantías a las que se tiene derecho. En tercer lugar, la apelación se refiere a la contradicción entre el bloque de constitucionalidad y la sentencia del Tribunal por las razones expuestas en el salvamento de voto del doctor Luis Eduardo Pineda Palomino a la sentencia de primera instancia. En dicho escrito, el doctor Pineda Palomino apunta que la sentencia omitió el control de convencionalidad que le correspondía hacer sobre las disposiciones normativas que gobiernan las materias objeto del proceso.
Para él, el Tribunal debió haber aplicado la interpretación más favorable a los derechos laborales de la demandada y el principio de no regresividad. El Convenio 95 de la OIT establece que es salario toda remuneración o ganancia siempre que pueda evaluarse en efectiva, sea debida por el empleador a un trabajador, por el trabajo o servicios prestados.
Dicho así, la prima especial y la bonificación por compensación tienen carácter salarial y hacer parte del ingreso sobre el cual se liquidan las prestaciones sociales. Cualquier otra interpretación haría incurrir al Tribunal en una violación al principio de no regresividad en materia salarial dado que, con anterioridad se había considerado a la prima especial como un incremento al salario, nunca como una disminución. Aunque el legislador conserva una cierta libertad para establecer los componentes del salario, la facultad está limitada a los contenidos materiales de la Constitución, no pudiendo actuar arbitrariamente al punto de desconocer la primacía de la realidad sobre la forma y mudar arbitrariamente la naturaleza de las cosas, como sería quitarle la naturaleza de salario a lo que realmente tiene este carácter.
Audiencia de conciliación No se celebró audiencia de conciliación. Trámite de segunda instancia En octubre de 2020, los integrantes de Sección Segunda del Consejo de Estado, con fundamento en la causal regulada en el numeral 1 artículo 141 del Código General del Proceso y los artículos 130 y 131 del Código de Procedimiento Administrativos y de lo Contencioso Administrativo, manifestaron su impedimento para conocer del litigio.
El 13 de noviembre del 2020, la Sección Segunda de esta misma Corporación aceptó el impedimento manifestado y, asimismo, se declaró impedida para conocer del asunto por lo que ordenó el sorteo de conjueces. El 26 de julio de 2016, se dio cumplimiento a lo anterior y se conformó la presente Sala de Decisión de Conjueces. Mediante auto de 14 de septiembre de 2021, se admitió el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandante contra la sentencia proferida el 30 de agosto de 2019 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Por auto de 19 de noviembre de 2021, se ordenó correr traslado a las partes para que presenten alegatos de conclusión. Los apoderados de las partes presentaron sus correspondientes escritos de alegatos de conclusión. El Ministerio Público guardó silencio. CONSIDERACIONES Competencia del Consejo de Estado. Conforme a lo previsto en el artículo 149 de la Ley 1437 de 2011, corresponde al Consejo de estado conocer el recurso de apelación que se decide.
El marco de competencia funcional de esta Sala, para decidir la controversia en segunda instancia, se circunscribe al análisis de los puntos que fueron materia de apelación, referidos a los aspectos conceptuales y argumentativos esbozados por el recurrente, en la medida en que éste es el único que puede calificar lo que de la decisión de primera instancia fue desfavorable a sus intereses, de suerte que los aspectos que no fueron objeto del recurso de apelación se encuentran excluidos del debate sustancial en esta instancia, tal como lo dispone el inciso primero del artículo 328 del Código General del Proceso.
Al respecto, la jurisprudencia ha sostenido que las pretensiones del recurrente y su voluntad de interponer el recurso condicionan la competencia del juez que conoce del mismo. Lo que el procesado estime lesivo de sus derechos, constituye el ámbito exclusivo sobre el cual debe resolver el ad quem: “tantum devolutum quantum appellatum”. La sentencia de primera instancia sólo fue apelada por la parte demandante, con el fin de lograr que se revoque la decisión que negó sus pretensiones de la demandante.
De igual manera, en relación con la competencia por razón de la cuantía, vale expresar que aun cuando las competencias de esta Corporación fueron modificadas por la Ley 2080 de 2021, indicando su artículo 150 que esta Corporación conocerá en segunda instancia de las apelaciones de sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos, entre otras decisiones expedidos por los mismos; que el numeral 2 del artículo 152 de la referida Ley prevé como competencia de los Tribunales en primera instancia los asuntos que se sigan a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en que se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes; no es menos cierto que la referida Ley al establecer el régimen de vigencia y transición normativa, reguló, en el inciso 4 del artículo 86, el conocimiento de los recursos interpuestos en vigencia de la Ley anterior, indicando que los mismos se regirán por las leyes vigentes al momento en que éstos se interpusieron.
El texto de la norma en comento indica: “En estos mismos procesos, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones”.
De tal manera que, habiendo entrado en vigor la Ley 2080 el 25 de enero de 2021 y radicado el recurso de apelación que conoce la Sala el 24 de noviembre de 2016, la norma aplicable es la contenida en el artículo 150 de la Ley 1437 de 2011, subrogado por el artículo 615 del Código General del Proceso. Por ello, es esta Corporación la competente para decidir el recurso reseñado.
El recurso de apelación y el problema jurídico. Para esta Sala de Conjueces, dados los antecedentes facticos y jurídicos que informan el presente caso, con el fin de resolver el recurso de apelación interpuesto por la demandante resulta imprescindible observar lo que sobre el particular ha señalado la jurisprudencia de esta Corporación y, proceder, en consecuencia, a aplicar las reglas jurisprudenciales que rigen la materia.
Teniendo en cuenta que se trata de precedentes con carácter vinculante conforme con lo previsto en el artículo 10 de la Ley 1437 de 2011 y la sentencia que declara su constitucionalidad. Por lo tanto, el problema jurídico que se suscita en el caso sub judice es: si tanto la prima especial del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como la bonificación por compensación son salario a efectos de liquidar las prestaciones sociales.
Los magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores del Distrito Judicial y Contencioso administrativo tienen derecho al pago de la prima del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 y la bonificación por compensación del Decreto 610 de 1998. El artículo 14 de la Ley 4 de 1992 consagra una “prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo”.
El legislador de la Ley 4 de 1992 concibió una nivelación salarial entre los funcionarios y empleados de la Rama Judicial para garantizar el principio de igualdad. El legislador ordenó al Gobierno Nacional la realización de los reajustes correspondientes para que año a año se fueran cerrando las brechas en la escala de remuneración. Así, con el Decreto 610 de 1998, el Gobierno Nacional concibió la bonificación por compensación como el mecanismo que paulatinamente eliminaría la descompensación entre el salario de los funcionarios de primer y segundo nivel.
El artículo 2 de la norma reglamentaria hizo titulares de la bonificación a los siguientes funcionarios: ARTÍCULO 2º. La Bonificación por Compensación de que trata el artículo anterior, se aplicará a los Magistrados de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial, Contencioso Administrativo, Nacional y Superior Militar; a los Magistrados Auxiliares de la Corte Suprema de Justicia, la Corte Constitucional, y el Consejo Superior de la Judicatura; a los Abogados Auxiliares del Consejo de Estado; a los Fiscales y Jefes de Unidad ante el Tribunal Nacional; a los Fiscales del Tribunal Superior Militar, los Fiscales ante el Tribunal de Distrito, y los jefes de Unidad de Fiscalía ante Tribunal de Distrito.
En el caso bajo estudio se tiene que los extremos temporales en los que se enmarca la solicitud de la demandante comprenden el periodo laborado como magistrada del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Laboral de Descongestión entre el 25 de marzo de 2012 y el 15 de noviembre de 2014. Como corolario, sólo durante este lapso fue acreedora de ambas prestaciones.
Las reglas en materia de primera especial de servicios y bonificación por compensación fijadas en la sentencia del 2 de septiembre de 2019 del Consejo de Estado son de obligatoria aplicación en el presente litigio. De manera preliminar se precisa el contenido y alcance de las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado para justificar el porqué de la aplicación de las reglas fijadas en la sentencia del 2 de septiembre de 2019 al caso concreto.
Así pues, el artículo 270 del Código de Procedimiento Administrativo y de los Contencioso Administrativo regula lo relativo a este particular tipo de sentencias en los siguientes términos:
ARTÍCULO 270. SENTENCIAS DE UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL. Para los efectos de este Código se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009.
La disposición encuentra respaldo constitucional en los artículos 13 (principio de igualdad), 10 (deber de aplicación uniforme del ordenamiento jurídico) y 83 (buena fe y seguridad jurídica) de la Carta Política. En relación con el carácter vinculante de los precedentes de los órganos jurisdiccionales de cierre, la sentencia C-634 de 2011 sostuvo que: (..) [E]l carácter vinculante de los precedentes de las altas cortes se explica, desde la perspectiva teórica expresada, de la necesidad de otorgar eficacia a principios básicos del Estado Constitucional, como la igualdad y la seguridad jurídica.
Dentro de las distintas cualidades deseables de los sistemas jurídicos en los Estados democráticos está su predecibilidad (sic) y coherencia de las decisiones judiciales. Los ciudadanos esperan que, en todo caso, ante la existencia de asuntos análogos en sus hechos jurídicos relevantes, los jueces otorguen decisiones igualmente similares.
No basta, por ende, que se esté ante la estabilidad y coherencia de las reglas del derecho legislado, sino también ante la ausencia de arbitrariedad en las decisiones judiciales. Esto se logra a partir de dos vías principales: (i) el reconocimiento del carácter ordenador y unificador de las subreglas creadas por los altos tribunales de justicia, como la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y la Corte Constitucional; y (ii) la exigencia que las decisiones judiciales cumplan con las condiciones propias de todo discurso racional, esto es, que (a) incorporen todas las premisas obligatorias para la adopción de la decisión, esto es, las diversas fuentes formales de derecho, otorgándose prevalencia a aquellas de superior jerarquía, como la Constitución;
(b) cumplan con reglas mínimas de argumentación, que eviten las falacias y las contradicciones; (c) sean consistentes con las demás decisiones adoptadas por el sistema judicial, de modo que cumplan con el requisito de predecibilidad (sic) antes anotado. Recogiendo las reglas expuestas, es obligación del juez contencioso administrativo dar aplicación a los contenidos desarrollados por las sentencias de unificación esta Corporación. Salvo que concurran razones sustantivas y suficientes para apartarse del precedente establecido.
No sucede lo mismo con las autoridades administrativas, quienes carecen de ese grado de autonomía. De ahí que, sea el propio régimen procesal administrativo el que ordene a las autoridades administrativas el acatamiento incondicional del precedente contencioso-administrativo y constitucional. Dicha lectura se desprende la interpretación armónica del texto constitucional y el artículo 10 del CPACA, el cual norma que:
ARTÍCULO
10. DEBER DE APLICACIÓN UNIFORME DE LAS NORMAS Y LA JURISPRUDENCIA. Al resolver los asuntos de su competencia, las autoridades aplicarán las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias de manera uniforme a situaciones que tengan los mismos supuestos fácticos y jurídicos. Con este propósito, al adoptar las decisiones de su competencia, deberán tener en cuenta las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado en las que se interpreten y apliquen dichas normas.
Así las cosas, el Consejo de Estado estableció que la aplicación de la prima del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 y la bonificación por compensación creada por el Decreto 610 de 1998 —que concreta la nivelación salarial entre funcionarios de la Rama Judicial prevista por Ley 4 de 1992— se rige por las siguientes reglas: La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta.
En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. Todos los beneficiaros de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial.
Los demás beneficiarlos de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969.
La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Este 80% es un piso y un techo. La reliquidación de la bonificación por compensación procede respecto a los magistrados de tribunal y cargos equivalentes, siempre que, en la respectiva anualidad, sus Ingresos anuales efectivamente percibidos NO hayan alcanzado el tope del ochenta por ciento (80 %) de lo que por todo concepto devenga un magistrado de alta corte, incluido en ello las cesantías de los congresistas.
Sin embargo, en ese caso, la reliquidación debe efectuarse únicamente hasta que se alcance el tope del 80% señalado. Procede la prescripción de la bonificación por compensación entre el 5 de septiembre de 2001 y el 2 de diciembre de 2004. Lo anterior es la regla general. Esa regla tiene una excepción, que consiste en que si la persona logra demostrar en el expediente, con pruebas documental, que antes del 3 de diciembre de 2004 había interrumpido la prescripción conforme a la ley.
En ese caso la prescripción va más allá del 4 de diciembre de 2004 y se retrotraería hasta la fecha de presentación de esa interrupción, fecha entonces que debe ser posterior al 25 de septiembre de 2001 y anterior al 3 de diciembre de 2004.Esta excepción, como toda excepción, es de aplicación restrictiva. La sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiaros de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992— jueces, magistrados y otros funcionarios—, en la medida en que en ningún caso se superar los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional.
Las reglas de unificación fueron producto de un estudio extenso sobre la finalidad, naturaleza y alcance de la prima especial de servicios y la bonificación por compensación. Con esta sentencia se descartó la interpretación regresiva de la norma que aminoraba el salario básico de los titulares de la prima en un 30% siendo que, al tratarse de un sobresueldo, lejos de disminuir la remuneración salarial debía aumentarla.
Dicha interpretación sí era abiertamente contraria al principio de progresividad y prohibición de no regresividad puesto que una medida que pretendía beneficiar a los funcionarios de la Rama Judicial terminaba por afectar su salario en un 30% y, con ello, las prestaciones sociales que sobre esa deducción se hacían. En otras palabras, se optaba por la interpretación legal menos favorable al trabajador al hacer la liquidación de sus prestaciones sobre el 70% del salario y no sobre el 100%.
Al tiempo, el Consejo de Estado aclaró la duda relativa a la base salarial que sirve para liquidar las prestaciones sociales a la luz de clarificación interpretativa y el artículo 1 de la Ley 332 de 1996. La norma legal establece que la prima especial de servicios hará parte de la base de liquidación únicamente para efectos de calcular la pensión de jubilación. Siguiendo lo dicho en la sentencia 29 de abril de 2014, la Sala de Conjueces confirmó que el porcentaje del 30% debía ser incluido en el salario a la hora de la liquidación de la carga prestación. Esto se debía a que, debido a la incorrecta interpretación del artículo 14, las cesantías, auxilios de cesantías, primas y vacaciones se calculaban con base en el 70% y no del 100% de este.
Para superar los escollos que podía generar dicha interpretación, el Consejo de Estado propuso el siguiente ejemplo: si un funcionario tiene una salario básico de $10.000.000, su prima especial del 30% equivaldrá a $3.000.000. Esto quiere decir que, cada mes, el funcionario debe recibir $13.000.000. Conforme con la interpretación admitida por esta Corporación, la base para liquidar prestaciones sociales es $10.000.000, no $13.000.000 (equivalente al salario más la prima).
En similar sentido, el artículo 1 del Decreto 610 de 1998 determinó que la bonificación por compensación sólo constituye factor salarial para efectos de determinar las pensiones de vejez, invalidez y sobrevivientes en los mismos términos en los que lo hace la prima especial de servicios de los magistrados de Altas Cortes. En los casos en que los funcionarios perciben tanto la prima especial de servicios como la bonificación por compensación, en la sentencia del 1 de noviembre de 2022, esta Corporación afirmó que: […] la bonificación por compensación de los magistrados opera “en los mismos términos de la prima especial de servicios”, o sea que será considerada como “factor salarial para efectos de determinar las pensiones”, lo que significa que la bonificación por compensación tiene el mismo efecto que la prima especial; y si tiene el mismo efecto y es más cuantiosa, la subsume.
Ahora bien, de conformidad con la jurisprudencia de unificación citada, sumadas la bonificación por compensación y la prima especial de servicios, en ningún caso pueden superar el techo del 80% de la suma que por todo concepto reciba un magistrado de Alta Corte. De las consideraciones previamente expuestas se tiente que, ni la prima especial de servicios ni la bonificación por compensación se suman al salario que sirve de base para liquidar las prestaciones sociales pues, ello podría llevar a superar el tope del 80% de la remuneración de los magistrados de Altas Cortes.
Las reglas en materia de primera especial de servicios no violan el principio de progresividad y la prohibición de no regresividad. 5.1 El juez constitucional, tomando como referente el amplio corpus jurídico internacional en materia de protección y garantía de los derechos económicos sociales, culturales y ambientales (DESCA), ha desarrollado el contenido y alcance que el principio de progresividad (dimensión positiva) y la regla de no regresividad (dimensión negativa).
En cuanto a dimensión negativa del derecho, ésta supone «la prohibición de adoptar políticas, medidas y normas jurídicas que empeoren la situación de los DESC de los que gozaba la población como resultado de cada “mejora progresiva”». 5.2 De contera, el legislador cuenta con una limitación a la hora de regular estos derechos debido a que «ya no goza de una discrecionalidad absoluta para regular y desarrollar asuntos relacionados con la garantía de los DESC».
La sentencia C-038 de 2004 fijó las bases del juicio de no regresividad en control de constitucionalidad, para lo que debe evaluarse si la reforma: (i) desconoce derechos adquiridos; (ii) garantiza los principios constitucionales del trabajo; y (iii) está justificada en términos de proporcionalidad y razonabilidad. A partir de allí, se diseñan los test requeridos para evaluar la justificación de una determinada medida y su proporcionalidad en sentido estricto. 5.3 La libertad de configuración que le asiste al legislador le permite establecer aquellos factores que tendrán naturaleza salarial, siempre y cuando, no desmejore la situación jurídica y económica del trabajador.
Ciertamente, la limitación que existe frente al principio de progresividad y la prohibición de no regresividad no implica que, desde su concepción, al legislador le esté prohibida la exclusión de prestaciones o bonificaciones de la base salarial para liquidar prestaciones sociales. Contrario sensu, si desde la creación de una prestación o bonificación adicional esta es tenida como parte del salario base, una norma posterior que la sustrajera de dicho cálculo sí atentaría contra la progresividad que se espera de la ley laboral.
En tanto que, en esta hipótesis, el trabajador vería mermadas sus prestaciones sociales y, de esta manera, su remuneración total. 5.4 La lectura que hasta ahora ha hecho el Consejo de Estado sobre el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 ha propendido por maximizar los derechos de los trabajadores y trabajadoras de la Rama Judicial frente a interpretaciones abiertamente inconstitucionales —por regresivas— como aquella que sustraía del salario base el 30% a título de prima.
Con ello, en la amplia jurisprudencia de esta Corporación sobre la materia, se ha ordenado la reliquidación de las prestaciones sociales siempre que el cálculo se hubiere hecho sobre el 70% y no sobre el 100%, como se expuso previamente, con el fin, precisamente, de garantizar los derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidades en favor de los trabajadores.
Lo cierto es que, el añadir la prima especial de servicios y la bonificación por compensación al salario base de liquidación de las prestaciones sociales desborda el alcance de las normas que expresamente la excluyen. Hasta ahora, ni la jurisdicción constitucional ni la contencioso administrativa advierten que se trate de una disposición legal regresiva que altere la situación jurídica de quienes hasta ahora han percibido ambas prestaciones —prima y bonificación por compensación—.
Síntesis. En el presente caso, se tuvo por probado que la demandante fue magistrada del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Laboral de Descongestión entre el 25 de marzo de 2012 y el 15 de noviembre de 2014 (momento en el que terminó su vinculación como magistrada del Tribunal). El litigio versó sobre la consideración de la prima del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 y la bonificación por compensación como factores salariales a la hora de liquidar las prestaciones sociales.
La demandante solicitaba que se reliquidaran sus prestaciones sociales con la inclusión de dichos factores, y se condenara a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial a cancelar las sanciones por el impago de dichas cantidades. En virtud de los argumentos previamente expuestos, las pretensiones de la demandante son improcedentes dado que ninguna de las dos prestaciones son factores salariales para efectos de la liquidación de las prestaciones sociales.
En consecuencia, se confirma la sentencia de primera instancia. FALLA PRIMERO: Confírmese la sentencia del 30 de agosto del 2019 emitida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda-Sala Transitoria que denegó las pretensiones de la demandante en su totalidad. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE y ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen. CÚMPLASE. La anterior decisión fue estudiada por la Sala en sesión de la fecha. Firmado electrónicamente ALFONSO PALACIOS TORRES Conjuez Ponente Firmado electrónicamente LUIS FERNANDO J. TAFUR GALVIS Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA