Radicado: 11001-03-15-000-2025-02946-00 Accionante: Clara Rivera de Ríos CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C CONSEJERA PONENTE: ADRIANA POLIDURA CASTILLO Bogotá D.C., once (11) de julio de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-15-000-2025-02946-00 Accionante: Clara Inés Rivera de Ríos Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Segunda- Subsección B y Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Bogotá Referencia: Acción de tutela Tema: Acción de tutela contra providencia judicial.
Subtema 1: Requisitos generales de la acción de tutela contra providencia judicial. Subtema 2: Relevancia constitucional. Improcedencia SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide, en primera instancia, la acción de tutela formulada por Clara Inés Rivera de Ríos en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Segunda- Subsección B y el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Bogotá. I.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela Clara Inés Rivera de Ríos, por intermedio de apoderada judicial, presentó escrito de tutela mediante el cual solicitó el amparo de sus derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso, mínimo vital y a la seguridad social1, que consideró vulnerados por la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con ocasión de la sentencia del 21 de marzo de 2025, que confirmó el fallo dictado el 15 de diciembre de 2023 por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Bogotá, que negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, identificado con el número de radicado 11001-33-35-008-2022-00361-00/01. 2.
Hechos 2.1. La señora Clara Inés Rivera de Ríos laboró como docente al servicio del Estado y cotizó al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio desde el 22 de enero de 1990 hasta el 17 de agosto de 2021. 1 Índice 00002 del aplicativo SAMAI, certificado 693C7017CCC05848 50E9213D9A975355 A613BCB687407EA9 9C238A1FFE9E7C20. 0000 Radicado: 11001-03-15-000-2025-02946-00 Accionante: Clara Inés Rivera de Ríos 2 2.2.
A través de la Resolución número 5152 del 23 de agosto de 2012, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio-Fomag le reconoció y ordenó el pago de la pensión de jubilación a la demandante, efectiva a partir del 2 de septiembre de 2011, en la que le reconoció los factores salariales de asignación básica y prima de vacaciones. 2.3.
Mediante la Resolución número 6273 del 28 de agosto de 2017, la entidad dio cumplimiento a lo ordenado por el Juez Veintinueve Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, en la que se ordenó reliquidar el valor de la mesada pensional reconocida a la demandante con la totalidad de lo devengado por ella durante el año anterior a la adquisición del estatus pensional. 2.4.
Posteriormente, con Resolución número 1527 del 10 de agosto de 2021, la Secretaría de Educación retiró del servicio a la señora Rivera. 2.5. Luego la accionante presentó derecho de petición ante el Fomag con radicado E- 2022-141866 del 25 de julio de 2022, en el que solicitó: revisar y ajustar la pensión de jubilación, con la inclusión de todos los factores salariales devengados el año anterior al retiro del servicio y realizar el pago de los aportes a seguridad social de aquellos factores a los que no se le realizó. 2.6.
EL Fomag expidió la Resolución número 8355 del 8 de agosto de 2022 que negó el reajuste deprecado. 2.7. La señora Rivera, el 1 de agosto de 2022, radicó solicitud E-2022-145659 a través de la que solicitó a la Secretaría de Educación de Bogotá, que efectúe el pago de los aportes a seguridad social y realizar los trámites necesarios para trasladarlos al Fomag.
Petición que fue negada mediante Oficio S-2022-252686 del 03 de agosto de 2022. 2.8. Por lo anterior, la aquí accionante presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, Fiduciaria la Previsora S.A. y Bogotá D.C. – Secretaría de Educación de Bogotá, con la finalidad que se dejara sin efectos la Resolución No. 8355 del 08 de agosto de 2022, con la que la Secretaría de Educación de Bogotá, negó el ajuste de la pensión de jubilación y el Oficio S-2022-252686 del 03 de agosto de 2022, a través de la cual negó los descuentos a seguridad social sobre la totalidad de los factores salariales devengados.
Como restablecimiento del derecho solicitó que se ordene: i) realizar los descuentos sobre los factores que solicita le sean reconocidos y se efectúe el aporte de los mismos al sistema pensional; ii) reajustar la pensión de jubilación teniendo en cuenta todos los factores salariales devengados en el año anterior al retiro del servicio, esto es, asignación básica, prima especial, bonificación pedagógica, prima de servicio, bonificación mensual, prima de vacaciones y prima de navidad; iii) pagar la diferencia entre lo reconocido por la pensión y lo que se reconozca en esta sentencia; iv) indexar las sumas de dinero adeudadas por concepto de la reliquidación de la pensión de jubilación, con aplicación 0000 Radicado: 11001-03-15-000-2025-02946-00 Accionante: Clara Inés Rivera de Ríos 3 del IPC certificado por el DANE desde el momento del reconocimiento pensional y hasta que se haga efectivo el pago, y v) cancelar las costas del proceso. 2.9.
El asunto le correspondió por reparto al Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Bogotá bajo el radicado número 11001-33-35-008-2022-00361-00, autoridad judicial que, mediante sentencia del 15 de diciembre de 2023, (i) declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por la Secretaría de Educación del Distrito;
(ii) declaró probadas las excepciones de mérito denominadas legalidad de los actos administrativos atacados de nulidad, propuestas por la entidades demandadas y cobro de lo no debido, propuesta por el Fomag; y (iii) negó las pretensiones de la demanda. El juzgado consideró que la entidad demandada reconoció la pensión de jubilación de la parte actora conforme al régimen pensional aplicable, esto es, el contenido en la Ley 33 de 1985, con la inclusión de 75% del promedio de los factores respecto de los cuales se efectuaron cotizaciones; además, señaló que no resultaba procedente realizar aportes para pensión frente a factores diferentes a los enlistados en el artículo 1º de la Ley 62 de 1985. 2.10.
Contra la anterior decisión la parte actora presentó recurso de apelación. Sostuvo que, la entidad únicamente reliquidó la mesada pensional con inclusión de los factores salariales de asignación básica, bonificación pedagógica y bonificación decreto, y excluyó aquellos que fueron reconocidos mediante fallo judicial y que igualmente fueron devengados y cotizados hasta dicho momento, tales como prima de navidad, prima especial y prima de vacaciones, tal como consta en los actos administrativos 6273 de 28 de agosto de 2017 y 1382 de 16 de febrero de 2022.
Indicó que el artículo 48 del Acto Legislativo de 2005 establece claramente que se debe tener en cuenta todos los factores sobre los que se hubieren realizado las correspondientes cotizaciones, es decir, aquí se le dio prevalencia a una norma cuando existe un marco jurídico constitucional, al cual debe ser de mayor acatamiento. Además, las cotizaciones las debe realizar directamente el empleador, durante su vinculación laboral teniendo en cuenta los artículos 17, 22 y 210 de la Ley 100 de 1993 y el artículo 20 del Decreto 692 de 1994.
Refirió que, a partir de la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 proferida por el Consejo de Estado, adicionó el concepto de salario entendido por tal, todo lo que remunera el servicio personal para hacer incluir todos los factores de esa índole, para compensar, se agregó la orden de descontar los aportes omitidos, por el que debe responder el empleador y el ex trabajador beneficiario de la reliquidación pensional.
Adujo que se han reconocido los factores salariales para reliquidar pensiones de jubilación, sobre los que no se efectuó aportes a seguridad social, simultáneamente ordenando el descuento de los respectivos aportes de ley por parte del empleador y del trabajador para guardar simetría entre IBC e IBL. El descuento sobre un factor adicional que se integre al IBL de la pensión jubilación no está previsto ni autorizado explícita o 0000 Radicado: 11001-03-15-000-2025-02946-00 Accionante: Clara Inés Rivera de Ríos 4 implícitamente en la ley, sino que se ha ordenado por los jueces, en virtud de los principios constitucionales y la interpretación de las normas. 2.11.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Segunda-Subsección B, mediante sentencia del 21 de marzo de 2025, confirmó la decisión impugnada. 3. Pretensiones y argumentos de la solicitud La parte actora solicitó al juez constitucional amparar sus derechos fundamentales al debido proceso, mínimo vital y a la seguridad social.
En consecuencia, pidió i) dejar sin efectos las sentencias proferidas en primera y segunda instancia en el proceso 11001- 33-35-008-2022-00361-00/01 y, en su lugar, ii) que se ordene al Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Segunda-Subsección B que profiera una decisión de reemplazo en la que se decrete “reliquidar la pensión de la señora CLARA INES RIVERA DE RIOS, incluyendo TODOS los factores salariales devengados a la fecha del retiro del servicio, además de los ya reconocidos, mediante las resoluciones que da cumplimiento a fallo judicial y la que reliquida la mesada pensional al retiro del servicio”2.
La accionante afirmó que con la solicitud de amparo pretende garantizar sus derechos fundamentales, al debido proceso, al Mínimo vital y a la Seguridad Social, en razón a que, frente a los actos administrativos proferidos por el Fomag, tanto del reconocimiento de la Pensión Vitalicia de Jubilación, como del ajuste realizado, no se tuvieron en cuenta todos los factores devengados, además de los ya reconocidos, en el año anterior a la fecha del retiro del servicio, los cuales fueron devengados y se encuentran reglamentados en el Decreto 1045 de 1978 en concordancia a lo preceptuado en el Acto legislativo 01 de 2005, que modificó el artículo 48 de la Constitución Política de Colombia, normatividad de mayor rango constitucional, de la Ley 62 de 1985 y de sentencias de unificación. Indicó que, tanto el Fomag, como el Tribunal Administrativo de Cundinamarca han violentado las normas “concernientes al NO tener en cuenta todos los factores devengados, además de los ya reconocidos, por mi poderdante en el año anterior a la fecha del retiro del servicio, incurriendo en defecto sustantivo, al desconocer el precedente respecto de la normatividad y jurisprudencia que le debe ser aplicada al presente caso”3.
Destacó que, con la presente acción de tutela, no se pretendía reabrir una instancia adicional, pues lo que se persigue es que se garanticen los derechos fundamentales y principios constitucional, tal como lo ordena la ley, en pro de dar total aplicación a lo preceptuado en la Constitución Política de Colombia, puesto que se ha incurrido en un error de aplicación a la norma.
Sostuvo que la autoridad demandada incurrió en desconocimiento del precedente judicial, al pasar por alto la manera en que se deben reliquidar las pensiones de los empleados 2 Índice 00002 del aplicativo SAMAI, certificado 693C7017CCC05848 50E9213D9A975355 A613BCB687407EA9 9C238A1FFE9E7C20. 3 Ibid. 0000 Radicado: 11001-03-15-000-2025-02946-00 Accionante: Clara Inés Rivera de Ríos 5 públicos en virtud de la Ley 91 de 1989, “sin pasar por improvisto el Acto legislativo 01 de 2005, el cual ratifica que en las pensiones deberán de tenerse en cuenta los factores salariales sobre los que se realizaron cotizaciones, por mencionar algunos y en especial se hace referencia al fallo proferido por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección -B- de fecha 13 de febrero de 2025, Radicado 25000-2342-000-2019-01210- 01(1889 2023)”4.
Adicionalmente, resaltó que era necesario tener en cuenta otros fallos proferidos por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca5. Señaló que para el caso bajo estudio resultaba más favorable lo indicado en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, emitida por la Sección Segunda del Consejo de Estado. 4. Trámite de tutela e intervenciones El despacho de la magistrada ponente, con auto del 22 de mayo de 20256 admitió la acción de tutela, vinculó como terceros con interés a la Nación Ministerio de Educación- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio- Fiduciaria la Previsora S.A., a la Secretaría de Educación Distrital de Bogotá D.C. y a quienes hayan participado en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado número 11001-33-35-008-2022-00361-00/01; además, ordenó la notificación a las partes y suspendió los términos. Enviadas las notificaciones de rigor, se recibieron los siguientes informes: 4.1.
La Secretaría de Educación Distrital de Bogotá solicitó se declarara la falta de legitimación en la causa por pasiva y, en consecuencia, se desvinculara de la presente acción de tutela. Sostuvo que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Segunda-Subsección B y el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Bogotá son entidades autónomas en las decisiones que competen dentro de la órbita de su funcionamiento como administrador de justicia. 4.2.
El Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Bogotá contestó la demanda e indicó que no ha vulnerado derecho alguno a la parte tutelante, ya que al proceso ordinario se le dio el trámite correspondiente y se profirió sentencia conforme a la normativa y jurisprudencia de unificación vigente. 4 Ibid. 5 “TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA-SECCION SEGUNDA SUBSECCION -F- MP: BEATRIZ HELENA ESCOBAR ROJAS- EXPEDIENTE 11001333502920210034301.- FALLO DEL 11 DE JULIO DE 2023.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA-SECCION SEGUNDA SUBSECCION -E- MP: RAMIRO IGNACIO DUEÑAS RUGNON- EXPEDIENTE 11001333503020220008601.- FALLO DEL 22 DE SEPTIEMBRE DE 2023. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA-SECCION SEGUNDA SUBSECCION -F- MP: LUIS ALFREDO ZAMORA ACOSTA- EXPEDIENTE 11001333502120220004201.- FALLO DEL 26 DE SEPTIEMBRE DE 2023.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA-SECCION SEGUNDA SUBSECCION -C- MP: AMPARO OVIEDO PINTO - EXPEDIENTE 11001333501320210025101.- FALLO DEL 04 DE OCTUBRE DE 2023. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA-SECCION SEGUNDA SUBSECCION -C- MP: SAMUEL JOSE RAMIREZ POVEDA - EXPEDIENTE 11001333501320210025101.- FALLO DEL 11 DE OCTUBRE DE 2023 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA-SECCION SEGUNDA SUBSECCION -C- MP: SAMUEL JOSE RAMIREZ POVEDA - EXPEDIENTE 11001334205020220044501.- FALLO DEL 15 DE NOVIEMBRE DE 2023”. 6 Índice 00005 aplicativo SAMAI, certificado 8664357673268699 0259936AC5E4ADB1 E89A56358C443553 438F37FEE5E67321. 0000 Radicado: 11001-03-15-000-2025-02946-00 Accionante: Clara Inés Rivera de Ríos 6 4.3.
El Ministerio de Educación allegó escrito en el que solicitó se declarara la improcedencia de la acción. Adujo que en el presente asunto se presentaba como debate una controversia de naturaleza estrictamente económica, un litigio que involucra intereses privados, situación que excede la competencia del juez de tutela, por carecer de absoluta relevancia constitucional.
Por otra parte, manifestó que el Ministerio de Educación no era la entidad competente llamada a responder la pretensión del solicitante de amparo, en la medida que no fue quien profirió la sentencia que hoy se cuestiona en sede de tutela. En consecuencia, solicitó declarar la falta de legitimación en la causa por pasiva. 4.4. La Previsora S.A. Compañía de Seguros solicitó declarar su falta de legitimación en la causa por pasiva, en la medida en que, de conformidad con sus funciones, no reviste la calidad de sujeto obligado frente a las pretensiones de la accionante. 4.5.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Segunda-Subsección B solicitó se declarara la improcedencia de la acción. Adujo que, en la providencia atacada, no se le afectaron sus derechos adquiridos puesto que, no se ordenó la eliminación de los factores salariales devengados en el último año, simplemente, se le negó la inclusión de los factores en el entendido que no hacen parte de la lista del artículo 1 de la Ley 62 de 1985; ahora, como ya existía una sentencia judicial que ordenó la inclusión de algunos factores, en virtud del principio de la cosa juzgada, no era procedente manifestarse al respecto, sin embargo, se le puso de presente a la actora que, si lo que pretendía era que si diera cabal cumplimiento a lo ordenado en sentencia judicial por el juez Veintinueve Administrativo del Circuito de Bogotá, lo hiciera a través de la acción ejecutiva.
II. CONSIDERACIONES 1. Competencia Esta Sala es competente para decidir la presente acción de tutela, de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política y en el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991. 2. Legitimación en la causa 2.1. La Sala encuentra acreditada la legitimación en la causa por activa, porque Clara Inés Rivera de Ríos es la titular de las garantías constitucionales que afirma fueron vulneradas en su condición de demandante dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con radicado núm. 11001-33-35-008-2022-00361-00/01. 2.2.
También está probada la legitimación en la causa por pasiva porque la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca fue la autoridad que profirió la decisión que, según la tutelante, vulneró sus derechos fundamentales. 0000 Radicado: 11001-03-15-000-2025-02946-00 Accionante: Clara Inés Rivera de Ríos 7 2.3.
Antes de continuar con el análisis de los defectos invocados, la Sala pone de presente que, aunque la parte actora cuestionó las decisiones proferidas tanto en primera, como en segunda instancia, circunscribirá su análisis a la sentencia del 21 de marzo de 2025 dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Segunda-Subsección B, por cuanto fue la providencia que puso fin al proceso. 3.
Problema jurídico. Corresponde a la Sala determinar si en el caso sub judice se encuentran superados los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial. En caso afirmativo, se procederá a realizar el estudio de fondo frente a los argumentos expuestos por la parte accionante. 4. Procedibilidad de la acción. En los casos en que la solicitud de amparo ataca una providencia judicial, la doctrina constitucional ha indicado que el juez de tutela debe, en forma preliminar, realizar un examen de procedibilidad general de la acción, pues solo una vez verificada la observancia de los requisitos que la determinan, procede el pronunciamiento de fondo sobre la problemática jurídica que el extremo actor plantea, en función de los defectos que reprocha a la actuación acusada y conforme a las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Es así como, tratándose de acciones de tutela contra providencias judiciales, la Corte Constitucional a través de la sentencia C-590 de 20057 indicó que estas proceden si se cumplen ciertos y rigurosos requisitos de procedibilidad, unos de carácter general, que habilitan la interposición de la tutela8 y otros de carácter específico, que tocan con la procedencia misma del amparo, una vez interpuesto9. 7 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005.
M.P. Jaime Córdoba Triviño. 8 De acuerdo con la sentencia C-590 de 2005, la tutela en contra de providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos generales de procedibilidad: que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional; que el actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios antes de acudir al juez de tutela; que la petición cumpla con el requisito de inmediatez; que en el evento de fundamentarse la solicitud en una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa en la decisión de fondo que se estima violatoria de los derechos fundamentales; que se identifiquen en forma razonable los hechos que generan la vulneración de los derechos y, de ser posible, hayan sido cuestionados al interior del proceso y; que el fallo censurado no sea de tutela 9 Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial se concretan en los defectos o errores en que puede incurrir la decisión cuestionada, de modo que, si en una decisión judicial se presenta alguna de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional.
A saber: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) defecto procedimental, que ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material de prueba obrante en el expediente para proferir decisión; d) defecto material o sustantivo, el que se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; g) desconocimiento del precedente constitucional, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance y h) violación directa de la Constitución Política, cuando los jueces desconocen la aplicación de la Ley Fundamental, conforme al mandato consagrado en el artículo 4º de la Carta Política que antepone de manera preferente la aplicación de sus postulados. 9 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005.
M.P. Jaime Córdoba Triviño. 0000 Radicado: 11001-03-15-000-2025-02946-00 Accionante: Clara Inés Rivera de Ríos 8 Bajo esta línea jurisprudencial, en este tipo de tutelas, “la función del juez de tutela no es la de fungir como una instancia adicional del procedimiento judicial que se cuestiona pues ello desconocería la competencia y finalidad de administración de justicia por parte de los jueces naturales, así como su autonomía funcional”10. 4.1.
Relevancia constitucional. Dado que la acción de tutela no es una instancia adicional para controvertir las decisiones judiciales y, por el contrario, es un mecanismo excepcional cuyo objeto exclusivo es la protección efectiva de los derechos fundamentales, se requiere que el asunto que origina la solicitud de amparo contra una providencia judicial tenga una clara, marcada e indiscutible importancia constitucional, lo que impide que el juez constitucional invada la órbita de competencia del juez natural de la causa, a la vez que garantiza la autonomía e independencia judicial.
Así, la Corte Constitucional ha resaltado que la relevancia constitucional tiene por finalidad: “(i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad; (ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales y, finalmente, (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces”11.
En línea con lo anterior, en la SU-215 de 2022 la Corte Constitucional fijó como criterios para definir el cumplimiento del requisito de relevancia constitucional: i) que el debate en tutela gire en torno al contenido, alcance y goce de un derecho fundamental; ii) que la controversia no se limite a asuntos de mera legalidad o económicos; y, iii) que el reparo formule argumentos suficientes dirigidos a demostrar la configuración de un defecto.
Además, indicó que, si la providencia objeto de reparo fue emitida por una alta corte, el estudio de procedibilidad debe ser mucho más estricto, lo que implica verificar la existencia de una actuación claramente arbitraria y violatoria de derechos fundamentales. De modo que, en las acciones de tutela interpuestas contra las decisiones judiciales, el análisis de la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad implica la necesidad de establecer: i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental; ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales; y iv) que se advierta una verdadera vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales.
De manera que la intervención del juez constitucional se establezca, exclusivamente, ante graves defectos constitucionales. 10 Corte Constitucional, sentencia T-066 de 2019, que, a su vez reitera la T-336 de 2004. 11 Corte Constitucional, SU 573 de 2019. 0000 Radicado: 11001-03-15-000-2025-02946-00 Accionante: Clara Inés Rivera de Ríos 9 Como corolario de lo expuesto, el cumplimiento del requisito de procedibilidad relacionado con la relevancia constitucional implica que el asunto en cuestión afecte de manera directa y significativa los derechos fundamentales consagrados en la Constitución. Esto permite determinar la procedencia y el alcance de la intervención del juez constitucional con base en tres aspectos: i) La afectación directa o repercusión en la vulneración de los derechos fundamentales; ii) el impacto en el interés público, ya que el asunto debe trascender el interés particular de las partes y generar un efecto más amplio en la sociedad o en el orden jurídico y, iii) la claridad y fundamentación de la petición de amparo, con el fin de justificar su importancia. Respecto de esta última, debe destacarse que quien solicita el amparo debe cumplir con la carga de exponer las razones por las que el reproche a una providencia que ha hecho tránsito a cosa juzgada trasciende de la controversia litigiosa propia de la causa ordinaria, a una cuestión con relevancia constitucional, en términos de los defectos definidos por la jurisprudencia como únicas causales que habilitan el control constitucional concreto12. 5.
Caso concreto La Sala anuncia que la presente acción de tutela no cumple con el requisito de relevancia constitucional, por las razones que se exponen a continuación: 5.1. En el caso concreto, la parte actora cuestiona en esencia que la decisión proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial, pues no se tuvieron en cuenta todos los factores devengados, además de los ya reconocidos, en el año anterior a la fecha del retiro del servicio, los cuales fueron devengados y se encuentran reglamentados en el Decreto 1045 de 1978 en concordancia a lo preceptuado en el Acto legislativo 01 de 2005, que modificó el artículo 48 de la Constitución Política de Colombia, normatividad de mayor rango constitucional, de la Ley 62 de 1985 y de sentencias de unificación. 5.2.
Ahora bien, del análisis de los aspectos abordados por la subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, se advierte que, en la sentencia del 21 de marzo de 2025, que confirmó la decisión que negó las pretensiones de la demanda, se arribó a la siguiente conclusión: “Ahora bien, una revisado el expediente observa la Sala que la Secretaría de Educación Distrital a través de la Resolución No. 5152 del 23 de agosto de 2012, reconoció pensión de jubilación a la señora Clara Inés Rivera de Ríos, teniendo en cuenta el 75% del promedio de salarios devengados en el año anterior a la adquisición del status pensional, incluyendo la asignación básica y la prima de vacaciones; mediante Resolución No. 6273 del 28 de agosto de 2017, en cumplimiento a fallo judicial del 24 de junio de 2016 emitido por el Juzgado 29 Administrativo del Circuito de Bogotá, reliquidó la pensión incluyendo la prima especial y de navidad, devengados por la actora en el año anterior a la adquisición del status pensional en cuantía de $1.824.172 a partir del 2 de septiembre de 2011 y mediante Resolución1382 de 16 de febrero de 2022, reliquidó la pensión con ocasión al retiro 12 Cfr. sentencia C-590 de 2005. 0000 Radicado: 11001-03-15-000-2025-02946-00 Accionante: Clara Inés Rivera de Ríos 10 del servicio, tomando como base el 75% del promedio de salarios devengados en el año anterior al retiro del servicio con la inclusión de la asignación básica, bonificación mensual y bonificación pedagógica, en cuantía de $3.338.604, efectiva a partir del 17 de agosto de 2021” 13.
Posteriormente, la autoridad accionada consideró que, se encontraba acreditado que la demandada tuvo en cuenta en el ingreso base de liquidación el 75% del promedio de los factores denominados asignación básica y la prima de vacaciones, luego, prima especial y prima de navidad y posteriormente, la entidad incluyó bonificación mensual y la bonificación pedagógica.
Por lo tanto, la autoridad accionada manifestó que la entidad demandada, al momento de realizar la liquidación de la pensión de jubilación mediante Resolución 1382 de 2022, reconocida a la demandante tuvo en cuenta el 75% de lo devengado en el año anterior al retiro del servicio, sin tener en cuenta prima de navidad, prima especial y la prima de vacaciones, las cuales devengaba como factor salarial, según se evidencia en el formato único de salarios, pero, solo se efectuaron los respectivos aportes a seguridad social sobre la prima de navidad.
Así entonces, el tribunal consideró que la demandante en su calidad de docente, con fecha de ingreso anterior a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, esto es, 22 de enero de 1990, se encontraba regida por lo dispuesto en las Leyes 33 y 62 de 1985, por ser las normas legales vigentes dado que, las Leyes 91 de 1989, 60 de 1993 y 115 de 1994, no establecieron un régimen especial en materia de pensión de jubilación para los docentes y, por tanto, las citadas Leyes 33 y 62 de 1985, resultaban aplicables en casos como este.
Bajo este contexto, indicó que, el monto de la pensión para el caso particular de la demandante se lograba al tener en cuenta todos los factores salariales devengados durante el año anterior a la fecha del retiro del servicio, siempre que se encuentren relacionados en el artículo 1 de la Ley 62 de 1985, tal como lo dispuso el máximo órgano de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en la sentencia de unificación emitida el 25 de abril de 2019, dentro del proceso Radicado No. 680012333000201500569-01, con ponencia del Consejero César Palomino Cortés. Asociado con lo anterior, el tribunal sostuvo: “Aunado a lo anterior, la Sala advierte que la Sentencia de Unificación proferida por el Consejo de Estado, el 25 de abril de 2019, resulta aplicable al caso concreto, dado que el juez al momento de proferir una decisión de fondo debe observar la jurisprudencia vigente para ese momento, tanto así, que en el mencionado pronunciamiento, se señaló que las reglas jurisprudenciales que se fijaron aplicarían a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial por medio de acciones ordinarias, salvo los casos en que haya operado la 13 Índice 14 de SAMAI, certificado DA2A938C5B9A451F 3E2E344E3AA75EC5 627A57DB4F422774 790CC2F4949A2033.
Archivo denominado “90 Sentencia segunda instancia”. 0000 Radicado: 11001-03-15-000-2025-02946-00 Accionante: Clara Inés Rivera de Ríos 11 cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultarían inmodificables”14. Así las cosas, señaló que, según el artículo 1° de la Ley 62 de 1985, los factores salariales que debían ser tenidos en cuenta para el cálculo de la pensión son: asignación básica, gastos de representación, primas de antigüedad, técnica, ascensional y de capacitación, dominicales y feriados, horas extras, bonificación por servicios prestados y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio.
En consecuencia, la autoridad accionada señaló: “En consideración a lo anterior, no hay lugar a acceder lo pretendido por la parte demandante, puesto que su inconformidad radica en que las demandadas al liquidar su pensión de jubilación, no incluyeron todos los factores salariales devengados en el año anterior al retiro del servicio, pese a que a través de un fallo judicial de 2016 se ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación con la inclusión de la totalidad de los factores devengados en el año anterior a la adquisición del status pensional, esto es que, además de los ya reconocidos incluyera la prima especial y la prima de navidad, sin embargo, y con ocasión del retiro la entidad aquí demandada, reliquidó la pensión nuevamente, incluyendo los factores salariales de asignación básica, bonificación mensual y bonificación pedagógica, los cuales devengaba como factor salarial, pero, son factores que no eran objeto de inclusión por no encontrarse enlistados en la Ley 62 de 1985 y por no haberse realizado los respectivos aportes a seguridad social, ya que como quedó expuesto solo habrá lugar a reconocer los factores enunciados en la misma y sobre los cuales se hayan efectuado aportes, situación que no se constata en el caso concreto, por lo que se concluye que los actos administrativos acusados continúan gozando de presunción de legalidad, en relación a la reliquidación pensional.
Finalmente, la entidad accionada advirtió, en la sentencia objeto de censura, que lo que pretendía la parte actora era que se diera cabal cumplimiento a lo ordenado en sentencia judicial, debió solicitarlo a través de la acción ejecutiva, ya que, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, no era posible ordenar su cumplimiento.
Pues bien, los elementos señalados en precedencia le permiten a la Sala inferir, con claridad, que el debate planteado en este caso fue adecuadamente examinado por el juez competente. Asimismo, no se aprecia que la decisión haya sido dictada de forma arbitraria, sin respaldo o análisis de los hechos y fundamentos normativos, ni que se hayan trasgredido los derechos fundamentales de la parte actora durante el desarrollo del proceso ordinario. 5.3.
Ahora bien, en cuanto al cargo por desconocimiento del precedente citado en la solicitud de amparo presentada, consistente en la omisión de la aplicación al caso concreto el contenido de apartes de varios pronunciamientos del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, así como una sentencia de unificación proferida por esta Corporación, la Sala precisa que el precedente15 se constituye en un pilar del Estado de Derecho, pues busca asegurar la coherencia en la aplicación del ordenamiento jurídico, a través de las decisiones judiciales que sean razonablemente previsibles.
Por su alcance, se constituye 14 Ibid. 15 Sentencia SU 113/2018 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 0000 Radicado: 11001-03-15-000-2025-02946-00 Accionante: Clara Inés Rivera de Ríos 12 en una herramienta de protección de los principios de la confianza legítima y la buena fe al momento de resolver un caso sometido a su jurisdicción. Adicionalmente, su origen radica en la autoridad judicial que lo crea, por lo que existen dos clases de precedente a saber: el horizontal y el vertical.
El primero, comprende “aquellas sentencias fijadas por autoridades de la misma jerarquía o el mismo operador judicial”; mientras que el segundo, “se relaciona con los lineamientos sentados por las instancias superiores encargadas de unificar jurisprudencia dentro de la respectiva jurisdicción o a nivel constitucional. Así, para la mayoría de los asuntos, el precedente vertical que deben seguir los funcionarios judiciales es determinado por la Corte Suprema de Justicia o por el Consejo de Estado, como órganos de cierre dentro de su respectiva jurisdicción. En los casos en los que no son susceptibles de ser revisados por las autoridades mencionadas, son los tribunales los encargados de establecer criterios hermenéuticos para los operadores judiciales inferiores”16.
Así entonces, del análisis de las decisiones invocadas como desconocidas, en primer lugar, si bien, la parte actora identificó los fallos que debieron ser tenidos en cuenta por la autoridad, no precisó alguna regla vinculante que haya debido considerarse y cuya aplicación era imperiosa para adoptar la decisión atacada. En segundo lugar, en las sentencias proferidas en procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, que el accionante aduce que tienen identidad fáctica, estas atañen a un pronunciamiento judicial, sin que por el hecho de que verse en los mismos hechos, ello permita concluir que constituye precedente horizontal con fuerza vinculante y obligatoria de una sentencia de unificación. Por tanto, no se puede concluir que estas providencias componen un precedente en el cual, el juez natural de la causa debió basar su estudio.
Sumado a lo anterior, la parte accionante no desarrolló un análisis metodológico y comparativo que permitiera establecer la identidad jurídica entre esos fallos, así como la inaplicación de alguna regla de unificación y la decisión aquí cuestionada. El respeto al precedente exige no solo la referencia a decisiones previas, sino también la exposición clara y estructurada de los puntos de coincidencia entre los casos analizados, con el fin de demostrar que el fallo objeto de censura se apartó injustificadamente de la jurisprudencia aplicable.
En este caso, la falta de un estudio detallado de los elementos de similitud impidió verificar si existía o no una contradicción con el precedente alegado. Por lo anterior, no se advirtió una carga argumentativa suficiente que sustentara el cargo formulado, lo que imposibilita su análisis de fondo en la presente decisión. Al punto, es pertinente recordar que, en relación con la carga argumentativa y explicativa que se encuentra en cabeza de quien acude a solicitar la protección a través del amparo, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha precisado de manera clara que no basta la simple mención de la vulneración de los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, sino que, para entender como acreditado el requisito general de procedencia de relevancia constitucional, se requiere demostrar: i) su existencia; ii) 16 Ibidem. 0000 Radicado: 11001-03-15-000-2025-02946-00 Accionante: Clara Inés Rivera de Ríos 13 su carácter desproporcionado; y iii) su carácter arbitrario.
Así, quien acude a la tutela debe aportar elementos suficientes que permitan al juez constitucional advertir tal vulneración17. 5.4. A partir de lo anterior, para la Sala es claro que la parte actora pretende imponer su interpretación sobre las consideraciones expuestas por la autoridad enjuiciada, así como reiterar su discrepancia frente a la decisión adoptada y continuar con el debate surtido en el trámite del proceso primigenio.
Bajo estas condiciones, la Subsección estima que la acción de tutela formulada está encaminada a continuar con el debate surtido en el trámite de segunda instancia, toda vez que reitera argumentos de índole legal y probatorio desarrollados en el marco de esta, sin esbozar las razones concretas por las cuales el derecho fundamental invocado fue vulnerado con la providencia atacada, lo que escapa de la órbita del juez constitucional, toda vez que la decisión censurada se sustenta en el principio de autonomía judicial. 5.5.
Es preciso recordar que la acción de tutela fue concebida con un carácter excepcional, para evitar la amenaza o vulneración de un derecho constitucional fundamental y entre sus características se cuentan su naturaleza residual y subsidiaria, por lo que su procedencia está limitada a determinar la vulneración de los derechos fundamentales invocados por la parte accionante respecto de una posible agresión proveniente de una autoridad judicial a partir de una decisión proferida por esta, sin que ello implique, como lo pretende la parte tutelante, un nuevo estudio del caso como si fuera una instancia adicional a lo ya surtido.
En ese orden, el juicio que efectúa el juez en sede de tutela es de validez y no de corrección de la decisión cuestionada18, lo que se opone a que use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho, que fueron resueltos en el curso del proceso ordinario19. En consecuencia, la Sala declarará la improcedencia de la presente acción de tutela por no superar el requisito de relevancia constitucional.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de tutela interpuesta por la Clara Inés Rivera de Ríos, en contra de la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal 17 Sentencia SU215 de 2022. 18 Corte Constitucional, sentencia T-310 del 30 de abril de 2019. 19 Corte Constitucional, sentencia T-384 del 20 de septiembre de 2008. 0000 Radicado: 11001-03-15-000-2025-02946-00 Accionante: Clara Inés Rivera de Ríos 14 Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Bogotá, por no superar el requisito de relevancia constitucional.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito, en atención a lo dispuesto en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: REMITIR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión, en caso de que no sea impugnada.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ Presidente de la Sala FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ADRIANA POLIDURA CASTILLO Magistrada FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES Magistrado SABF