CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., veinticuatro (24) de abril de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 11001-03-15-000-2022-06505-01 Demandante: SANDRA AYDEE CORREA AHUMADA Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A, Y OTRO Referencia: SENTENCIA DE TUTELA DE SEGUNDA INSTANCIA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES – No procede estudio de fondo porque no se cumplió el requisito de relevancia constitucional / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – Los argumentos de la parte actora pretenden extender y continuar el debate planteado en el proceso ordinario, sin razones constitucionales que así lo justifiquen.
La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte demandante contra la sentencia del 31 de enero de 2023, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por medio de la cual se negó la solicitud de amparo. I. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda 1.1. Pretensiones El 6 de diciembre de 20221, la señora Sandra Aydee Correa Ahumada, por intermedio de apoderado judicial, interpuso acción de tutela contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia2, con ocasión de las sentencias proferidas el 2 de febrero y el 3 de noviembre de 2022, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 25000- 23-42-000-2020-00293-01.
Formuló las siguientes pretensiones (se transcriben textualmente):
PRIMERO: Se amparen los derechos fundamentales de igualdad, debido proceso, acceso a la administración de justicia, prevalencia del derecho sustancial, desconocimiento del principio de legalidad y favorabilidad y precedentes judiciales, vulnerados a la Señora MARÍA ESPERANZA BELTRÁN HERRERA. 1 Se advierte que, el 16 de marzo de 2023, el expediente ingresó al despacho de la magistrada ponente, para elaborar el proyecto de sentencia correspondiente. 2 La parte actora también alega el desconocimiento de los principios de legalidad y favorabilidad.
Radicación: 11001-03-15-000-2022-06505-01 Demandante: Sandra Aydee Correa Ahumada Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, y otro Sentencia de tutela de segunda instancia 2 SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, se revoque o deje sin efectos las Sentencia proferidas por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN “A” Magistrado NÉSTOR JAVIER CALVO CHAVES de fecha 2 de febrero de 2022 dentro del Radicado No. 25000-23-42- 000-2020-00293-00 (1) que negó a SANDRA AYDEE CORREA AHUMADA el reajuste de su Pensión Jubilación con las partidas de que trata el Decreto 1214 de 1990 y del CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A MAGISTRADO WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ, de fecha 3 de noviembre de 2022, por confirmar la Sentencia anterior que negó las pretensiones de la Demanda, de manera ilegal y arbitraria, conforme a lo expuesto en esta Tutela.
TERCERO: Se dicte por parte del Consejo de Estado que corresponda conocer de esta Tutela o se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN “A” Magistrado NÉSTOR JAVIER CALVO CHAVES y/o al CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A MAGISTRADO WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ, se profiera una nueva Sentencia en derecho, respetando el debido proceso, el principio de seguridad jurídica, el derecho de igualdad, a la recta administración de justicia, los precedentes jurisprudenciales y en general providencia tendiente a amparar los derechos fundamentales de la Señora SANDRA AYDEE CORREA AHUMADA, teniendo en cuenta lo dispuesto en el Decreto 1214 de 1990, que consagra en el Artículo 102 la liquidación y pago de la pensión de jubilación, la Prima de Servicio, Prima de Alimentación, Prima de Actividad.
Subsidio Familiar, Auxilio de Transporte y la duodécima parte de la Prima de Navidad, teniendo en cuenta además lo señalado en el Decreto 352 de 1994, Decreto 1301 de 1994 y la Ley 352 de 1997, artículo 55, que consagra que el personal que haya ingresado a la Policía Nacional antes de la Ley 100 de 1993, le es aplicable el Decreto 1214 de 1990, además los precedentes Jurisprudenciales citados y aportados de la Honorable Corte Constitucional, el Consejo de Estado, Tribunal Administrativo de Cundinamarca y Meta y Juzgados Administrativos de Bogotá, que han sentado precedente al respecto, entre ellos los acabados de citar.
CUARTO: Que para resolver el asunto, se consulten y tengan en cuenta los Precedentes Judiciales, citados en esta Acción y otros que se han proferido al respecto por parte de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, que han señalado que el personal que haya ingresado a la Policía Nacional antes de la vigencia de la Ley 100 de 1993, le es aplicable el Decreto 1214 de 1990. 1.2.
Hechos De la solicitud de tutela y del expediente se extraen los siguientes supuestos fácticos jurídicamente relevantes: La señora Sandra Aydee Correa Ahumada presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho para obtener el reajuste y la reliquidación de su pensión de jubilación, porque consideró que le fue reconocida y liquidada en un monto inferior al que tenía derecho, al no incluirse las partidas establecidas en el Decreto 1214 de 1990.
En la demanda ordinaria se argumentó que la señora Correa Ahumada ingresó a la Policía Nacional el 7 de julio de 1990, como personal civil en la Dirección Administrativa y Financiera de la Policía Nacional, por lo que era beneficiaria del Radicación: 11001-03-15-000-2022-06505-01 Demandante: Sandra Aydee Correa Ahumada Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, y otro Sentencia de tutela de segunda instancia 3 régimen prestacional contenido en el Decreto 1214 de 1990; sin embargo, en octubre de 1995 fue incorporada a la entidad descentralizada, Instituto para la Seguridad Social y el Bienestar Social (Inssponal), momento a partir del cual dejó de percibir las prestaciones sociales contenidas en el citado decreto.
Posteriormente, la Ley 352 de 1997 suprimió dicha entidad e incorporó a la demandante nuevamente a la Policía Nacional desde de 1997 hasta la fecha de su retiro, no obstante, no se volvió a pagar ni se incluyó en la pensión el subsidio familiar, la prima de actividad, la prima de servicios, el subsidio de alimentación, el subsidio de transporte y demás prestaciones del Decreto 1214 de 1990 Mediante Resolución 1244 del 23 de agosto de 2010, la Policía Nacional reconoció y liquidó la pensión de la señora Sandra Aydee Correa Ahumada; y en julio de 2019, esta solicitó la reliquidación en el sentido de que se incluyeran el pago de la prima de actividad, el subsidio familiar, la prima de servicios, el auxilio de transporte, una doceava de la prima de navidad y demás prestaciones salariales contempladas en el Decreto 1214 de 1990.
Dicha solicitud fue negada mediante oficio del 28 de octubre de 2019. La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho correspondió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, el que, mediante sentencia del 3 de febrero de 2022, negó las pretensiones de la demanda, decisión que fue apelada y confirmada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, en providencia del 3 de noviembre de 2022. 1.3.
Argumentos de la tutela Concretamente, la parte actora indicó que las autoridades judiciales accionadas vulneraron su derecho fundamental a la igualdad dado que se han proferido distintas3 sentencias en las que se ha ordenado el reajuste de la pensión de jubilación, de conformidad con el artículo 102 del Decreto 1214 de 1990 con fundamento en que dicho régimen es aplicable a quienes se vincularon a la Policía Nacional antes de la vigencia de la Ley 100 de 1993, tales como: • Sentencia de unificación SUJ-019-CE-S2- del 12 de diciembre de 2019, radicado 25000-23-42-000-2016-04235-01 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado. • Sentencia del 30 de mayo de 2019, radicado 25000-23-42-000-2015-04547-01, Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado. 3 Al respecto, la parte enuncia cuarenta sentencias dictadas por diferentes autoridades judiciales en procesos ordinarios o de tutela.
Radicación: 11001-03-15-000-2022-06505-01 Demandante: Sandra Aydee Correa Ahumada Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, y otro Sentencia de tutela de segunda instancia 4 • Sentencia del 4 de febrero de 2021, radicado 25000-23-42-000-2014-03697- 01, Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado • Sentencia del 1 de septiembre de 2014, radicado 25000-23-25-000-2010- 00166-01, Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado. • Sentencia del 22 de agosto de 2019, radicado 11001-03-15-000-2019-02428- 01 dictada por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado.
Adujo que se desconocieron las normas aplicables al caso, puesto que la Ley 352 de 1997 liquidó al INSSPONAL, creó nuevamente la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional y señaló en su artículo 55 que el personal civil que ingresó a la Policía Nacional antes de la Ley 100 de 1993 continuaría cobijado por el Título VI del Decreto 1214 de 1990; por ende, a la pensión de jubilación debía incluirse la prima de servicio, prima de alimentación, prima de actividad, subsidio familiar, auxilio de transporte y una duodécima parte de la prima de navidad.
Señaló que se incurrió en desconocimiento del precedente judicial, pues, pese a que se citaron sentencias de diferentes autoridades judiciales que han ordenado el reajuste de la pensión a otras personas por haber ingresado a la Policía Nacional antes de la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993, aquellas no fueron tenidas en cuenta por los falladores. 2.
Trámite impartido e intervenciones Mediante auto del 15 de diciembre de 2022, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por intermedio del magistrado sustanciador del proceso en primera instancia, (i) admitió la acción de tutela contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A;
(ii) ordenó vincular a la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, como tercero con interés, y (iii) dispuso que fueran notificados, a fin de que rindieran el informe correspondiente. 2.1. La Policía Nacional sostuvo que no se vulneraron los derechos alegados por la demandante, pues la decisión cuestionada se fundamentó en la sentencia de unificación SUJ-019-CE-S2-de 2019, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, y que las providencias citadas por la accionante no eran aplicables porque sus efectos eran inter partes y se dictaron en procesos en los que la actora no fue parte, ni tuvo participación de ninguna naturaleza. 2.2.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través del ponente de la decisión cuestionada, citó las razones y consideraciones expuestas en la sentencia objeto de Radicación: 11001-03-15-000-2022-06505-01 Demandante: Sandra Aydee Correa Ahumada Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, y otro Sentencia de tutela de segunda instancia 5 reparo y concluyó que no se configuró la violación de los derechos alegadas, toda vez que la providencia se fundó en la normativa y jurisprudencia aplicables al caso concreto. 3.
Fallo impugnado La Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación, mediante fallo del 31 de enero de 2023, negó la solicitud de amparo. En síntesis, el a quo sostuvo que la tutela cumplía todos los requisitos generales de procedibilidad, razón por la cual estudiaría de fondo los defectos fáctico, sustantivo y de desconocimiento del precedente deducidos de la demanda.
Así, adujo que que la sentencia de 3 de noviembre de 2022, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, no incurrió en ninguno de los citados defectos, puesto que estuvo soportada en un estudio razonable de los hechos, las pruebas, la normativa y la jurisprudencia aplicables al caso concreto, lo que le permitió concluir que frente a las acreencias laborales y prestacionales reclamadas por la demandante, esta sólo devengó la prima de servicios y la prima de navidad, las cuales sí fueron tenidas en cuenta al momento de liquidar la pensión de jubilación, por lo que no era procedente ordenar un reajuste en tal sentido.
Explicó que la autoridad judicial accionada sostuvo que la demandante sí era beneficiaria del régimen prestacional contemplado en el Título VI del Decreto 1214 de 1990, pero no de los factores remunerativos, dado que en materia salarial se regía por las normas expedidas por el Gobierno Nacional para los servidores de los establecimientos públicos del orden nacional.
Explicó que tampoco se desconoció el precedente judicial contenido en la sentencia de unificación del 12 de diciembre de 2019, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, en el cual se unificaron los criterios del régimen salarial y prestacional del personal civil vinculado a las Fuerzas Militares que se incorporó a las plantas de personal de salud del Ministerio de Defensa Nacional - Dirección General de Sanidad Militar, en el sentido de que: (…) en materia salarial los empleados públicos del Instituto de Salud de las Fuerzas Militares que fueron incorporados a la planta de personal de salud del Ministerio de Defensa quedaron sometidos al régimen salarial previsto para los empleados de la Rama Ejecutiva del Poder Público del Orden Nacional (Artículo 3 Num.6 Decreto 3062 de 1997); en materia prestacional los empleados públicos del Instituto de Salud de las Fuerzas Militares incorporados a la planta de personal de Salud del Ministerio de Defensa Nacional y que se hubieran vinculado antes de la vigencia de la Ley 100 Radicación: 11001-03-15-000-2022-06505-01 Demandante: Sandra Aydee Correa Ahumada Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, y otro Sentencia de tutela de segunda instancia 6 de 1993 se les aplicará en su integridad el Decreto 1214 de 1990 o las normas que lo modifiquen o adicionen» Por último, dijo que los argumentos propuestos por la parte actora pretendían «hacer uso de la acción de tutela como si se tratara de una instancia adicional, con el fin de reabrir el debate jurídico y probatorio que se surtió dentro del proceso ordinario, con el único propósito de obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses». 4.
Impugnación La demandante impugnó la anterior decisión. Consideró que el a quo no tuvo en cuenta que ingresó a la Policía Nacional antes de la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993, por ende, debió considerar la jurisprudencia según la cual «el aspecto que determina el régimen aplicable en el caso concreto, es que se hubiese vinculado a la Policía Nacional antes de la vigencia de la Ley 100 de 1993».
Por lo demás, reprodujo textualmente la demanda de tutela, cuyas razones ya se encuentran detalladas. II. C O N S I D E R A C I O N E S 1. Problema Jurídico Corresponde a la Sala determinar si hay lugar a confirmar, modificar o revocar el fallo proferido el 31 de enero de 2023 por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado que negó la acción de tutela.
Para ello, en primer lugar, se examinará si la acción de tutela cumple los requisitos generales de procedibilidad exigidos por la jurisprudencia constitucional. Solo en el evento de que se cumplan, se analizará si el a quo acertó al negar el amparo reclamado, o si, por el contrario, le asiste razón a la accionante y deben ampararse los derechos fundamentales que estima vulnerados por las sentencias dictadas ocasión de las sentencias proferidas el 2 de febrero y el 3 de noviembre de 2022, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 25000-23-42-000- 2020-00293-00/01. 2.
Análisis de la Sala De entrada, esta Subsección se aparta del razonamiento del fallo de primer grado, según el cual la acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional. Veamos por qué. Radicación: 11001-03-15-000-2022-06505-01 Demandante: Sandra Aydee Correa Ahumada Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, y otro Sentencia de tutela de segunda instancia 7 En sentencia del 5 de agosto de 20144, la Sala Plena de esta Corporación señaló que el requisito de la relevancia constitucional tiene como finalidad (i) proteger la autonomía e independencia judicial y (ii) evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones.
De ahí que, para determinar si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional, es necesario examinar dos elementos. El primero de ellos consiste en que el actor cumpla su carga argumentativa, esto es, que justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales. Debe tenerse en cuenta que para ello «[n]o basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales».
El segundo hace referencia que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, toda vez que este valioso mecanismo de estirpe constitucional fue creado para proteger derechos fundamentales y no para que las partes de un proceso judicial ventilen sus discrepancias con las providencias que allí se dicten.
En resumen, el cumplimiento del requisito de relevancia constitucional no se agota al señalar los derechos fundamentales vulnerados y que se identifiquen los defectos contra la providencia. Se requiere que la solicitud de amparo contenga (i) una carga argumentativa mínima y (ii) que no se utilice este instrumento como tercera instancia o instancia adicional a las establecidas por el legislador.
Esta tesis se ajusta a la jurisprudencia5 reiterada de la Corte Constitucional que, de manera consistente y consolidada, expresa que la acción de tutela no puede convertirse en una instancia adicional a los procesos ordinarios, ni en el escenario para discutir aspectos de mera legalidad, de índole patrimonial o la interpretación propia de los jueces naturales.
La tutela solo se justifica en aquellos eventos en los que exista una discusión de marcada importancia constitucional, circunstancia que no se satisface por la invocación de la afectación garantías iusfundamentales, sino porque, en efecto, afloran dudas razonables y razonadas de que se ha desbordado el alcance de un derecho fundamental. 4 Expediente número: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 5 Sentencias SU-128 de 2021, T-131 de 2021, SU-103 de 2022 y SU-215 de 2022.
Radicación: 11001-03-15-000-2022-06505-01 Demandante: Sandra Aydee Correa Ahumada Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, y otro Sentencia de tutela de segunda instancia 8 De suerte que, si la demanda de tutela no cumple con estas condiciones el asunto carece de relevancia constitucional, juicio que resulta más estricto cuando recae sobre una providencia judicial dictada por un órgano de cierre, en atención a su función en la definición e interpretación del derecho y el valor que la jurisprudencia y el ordenamiento jurídico le otorgan a su contenido.
En el caso bajo examen, no hay duda de que la solicitud de amparo se sustenta en las mismas razones expuestas en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y en el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Tanto los argumentos expuestos en la primera instancia, como los que dieron lugar al trámite de alzada fueron resueltos de manera razonable para las autoridades judiciales accionadas, en una respuesta que responde al objeto de debate que el legislador confió a su conocimiento.
La Sala no comparte la tesis de la primera instancia consistente en que «la cuestión que se discute reviste relevancia constitucional, toda vez que el defecto alegado puede llevar consigo una violación de los derechos a la igualdad, al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y de los principios de legalidad y favorabilidad, los cuales constituyen bienes jurídicos constitucionalmente amparados».
Dicho aserto no se aviene a la reiterada jurisprudencia constitucional, en la que se ha dicho que la relevancia constitucional no se cumple por el solo hecho de que se invoque la vulneración de derechos fundamentales, pues, de ser así, en todas las tutelas en las que se enuncie dicha situación se cumpliría ese supuesto. Además, la sentencia no da cuenta de la razón por la cual el asunto es importante para la interpretación o desarrollo de un postulado constitucional, para que se justifique la intromisión del juez de tutela en decisiones de los jueces naturales, sino que cita los derechos alegados por la demandante como la razón para dar por cumplido este presupuesto, cuando en el fondo se trata de un asunto de mera legalidad sobre la correcta interpretación del régimen salarial y prestacional aplicable a la demandante.
Algo más, en la misma sentencia el a quo afirmó que: [L]os argumentos alegados por el apoderado de la accionante en el escrito de tutela, demuestran su inconformidad con la decisión adoptada por la autoridad judicial accionada, sin acreditar las irregularidades de orden constitucional en las que presuntamente incurrió; por tal razón, para la Sala no es de recibo que la parte actora pretenda hacer uso de la acción de tutela como si se tratara de una instancia adicional, con el fin de reabrir el debate jurídico y probatorio que se surtió dentro del proceso ordinario, con el único propósito de obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses.
Radicación: 11001-03-15-000-2022-06505-01 Demandante: Sandra Aydee Correa Ahumada Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, y otro Sentencia de tutela de segunda instancia 9 A juicio de la Sala, esa afirmación refleja el incumplimiento del requisito de relevancia constitucional, de suerte que no debió hacerse un análisis de fondo de los defectos para luego concluir que la demandante pretendía «hacer uso de la acción de tutela como si se tratara de una instancia adicional, con el fin de reabrir el debate jurídico y probatorio que se surtió dentro del proceso ordinario».
Recuérdese, el principio del juez natural es una garantía del debido proceso que dimana del artículo 29 constitucional, cuando este se refiere al derecho de ser juzgado «ante juez o tribunal competente». Ello es así, porque la Constitución preserva la labor de cada autoridad u organismo estatal, para evitar que otras usurpen o asuman funciones que no les han sido encomendadas o que corresponden a otra entidad.
La ley, en desarrollo de la Carta Política, prevé un proceso y unas autoridades para dirimir determinadas controversias judiciales, por ende, no podría una autoridad que no esté investida de competencia resolver litigios que no le han sido asignados. El juez constitucional no es un juez de lo contencioso administrativo, razón por cual no tiene el papel de inmiscuirse en los asuntos específicos que a este último se le asignan; cualquier intención dirigida a ese fin debe ser contenida.
De lo contrario, la justicia constitucional se antepondría a los principios de juez natural, independencia y autonomía judiciales. Así, la Sala insiste en que las premisas de la solicitud de amparo reflejan la intención de prolongar el debate de instancia en el que tanto el juez de primer grado como el de la apelación negaron las pretensiones de la demanda con igual razonamiento: la demandante no tiene derecho a la reliquidación de la pensión alegada, pues, aun cuando la demandante es beneficiaria del régimen prestacional contenido en el Título VI del Decreto 1214 de 1990, eso no significa que automáticamente deban incluirse los factores salariales que no hubiesen sido efectivamente devengados.
Nótese que el fundamento para negar las pretensiones se centró en que la señora Correa Ahumada no tenía derecho a percibir las partidas establecidas en el artículo 102 del Decreto 1214 de 1990 como factor salarial —pues en esa materia se regía por las normas de los establecimientos públicos—, sino que era beneficiaria del régimen prestacional contenido en dicho decreto, de modo que para la liquidación de la pensión sí le eran computables esos haberes siempre que los hubiera percibido.
Y como acreditó que, en efecto, devengó alguna de ellas, estas le fueron incluidas en el reconocimiento pensional, no así las solicitadas en la demanda. El ad quem sostuvo que la decisión se fundaba en la sentencia de unificación SUJ- 019-CE-S2-2019 del 12 de diciembre de 2019, a la cual le daría prelación en lugar de Radicación: 11001-03-15-000-2022-06505-01 Demandante: Sandra Aydee Correa Ahumada Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, y otro Sentencia de tutela de segunda instancia 10 los pronunciamientos alegados por la parte actora, por consiguiente, uno de los argumentos de la tutela se cimienta en la premisa inexacta de que no hubo manifestación sobre las decisiones judiciales que mencionó como precedentes en ambas instancias.
Así lo señaló la sentencia de segunda instancia: [E]n el entendido de que los lineamientos de aquel proveído son de obligatoria observancia para definir litigios como el presente, se dará aplicación a estos de preferencia y sobre los demás pronunciamientos del Consejo de Estado que la parte apelante trae a colación en su recurso, toda vez que los enunciados en la impugnación obedecen a la resolución de casos con efectos inter partes, mientras que la sentencia de unificación en comento tiene efectos erga omnes que conlleva su imperiosa aplicación al margen de las demás decisiones que individualmente se hayan o no proferido sobre la materia.
(Resaltos de la Sala). Dicho en otras palabras, con apoyo en la enunciada sentencia de unificación la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado confirmó la sentencia del Tribunal que negó las pretensiones de la demanda, dado que debía diferenciarse el régimen salarial del prestacional de los empleados civiles no uniformados del sector Defensa, y que la señora Correa Ahumada como persona vinculada a la entidad antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 «es beneficiaria de la aplicación del régimen prestacional previsto en el Título VI del Decreto 1214 de 1990 en virtud de la transición normativa contemplada en el artículo 55 de la Ley 352 de 1997».
Sin embargo, aclaró que las partidas reclamadas no se encuentran dentro de las prestaciones del Título VI del Decreto 1214 de 1990, «sino que obedecen a sendos factores de remuneración del servicio previstos particularmente en el Título III, Capítulo II de la norma ejusdem, al cual la demandante no tiene derecho en la medida en que tampoco es beneficiaria de este último precepto, pues aquel desarrolló el régimen salarial que, como se señaló con antelación en virtud de la sentencia de unificación de obligatoria observancia, no dependía de la fecha de vinculación anterior a la Ley 100 de 1993 como sí lo fue el régimen prestacional».
En suma, se dijo que los factores reclamados no hacían parte del factor prestacional, sino del salarial, y estos últimos no corresponden a los previstos en el Título VI sino en el III, que no es aplicable a la demandante, pues el primero se refiere al «cubrimiento de contingencias de la seguridad social» y el otro tiene una finalidad remunerativa.
Pese a ello, se aceptó que, si una parte acredita haber devengado alguno de los emolumentos señalados en el artículo 102 del Decreto 1214 de 1990, serían tenidos en cuenta para calcular la pensión de vejez por estar expresamente señalado en dicha norma. Como puede verse, la intención de la parte demandante desborda la finalidad de este medio judicial, pues el juez contencioso administrativo, como en efecto lo hizo, es el Radicación: 11001-03-15-000-2022-06505-01 Demandante: Sandra Aydee Correa Ahumada Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, y otro Sentencia de tutela de segunda instancia 11 llamado a definir los litigios de carácter laboral entre los servidores públicos que hayan tenido un vínculo legal y reglamentario con el Estado y los aspectos de su seguridad social cuando estén administrados por una entidad de derecho público, como en el caso de la demandante, que se ajusta a lo normado en el numeral 4 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.
De manera que el juez de tutela ninguna razón observa para arrogarse una competencia que no le corresponde. Para la Sala, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, al desatar el recurso de apelación, formuló la aquí demandante contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, expuso de manera clara las razones de la decisión, las cuales abordaron directa e indirectamente todos los puntos alegados por la parte actora para concluir: «por haberse vinculado a la entidad demandada antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 tenía derecho a ser beneficiaria únicamente del régimen prestacional, pero no del salarial del decreto en mención, resulta evidente que tal como lo estimó el a quo en la sentencia impugnada, no podían reconocerse a su favor los conceptos laborales deprecados, y por consiguiente, tampoco sería viable incluirlos como partidas computables en la base de liquidación de la pensión de jubilación.».
La conclusión de las autoridades judiciales accionadas no es arbitraria, ni caprichosa, sino que estuvo precedida de un análisis integral de los regímenes en discusión, del contenido del acto de reconocimiento de la pensión, de las pruebas que obraban en el proceso y de diferentes pronunciamientos de la Sección especializada, incluida la sentencia de unificación que fijó la pauta interpretativa en la materia.
A partir de todo ello se dedujo que la demandante no tenía derecho a la reliquidación pensional persuadida. La Sala reitera que la acción de tutela no puede convertirse en el único y el preferido medio de la parte que pierde el pleito u obtiene una decisión contraria a sus intereses, para que se revise la decisión como si se tratara de una instancia adicional.
Ello atenta contra las reglas previstas por el legislador quien dentro de su margen de configuración normativa elige y decide las instancias ordinarias que debe impartirse a un proceso. Pretender que la acción de tutela se convierta en la instancia adicional de todos los procesos judiciales no solo le resta vigor a este mecanismo de amparo constitucional, sino que termina por desconocer los principios de autonomía judicial y del juez natural6. 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 25 de febrero de 2016, expediente No. 2016-03419-00, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.
Radicación: 11001-03-15-000-2022-06505-01 Demandante: Sandra Aydee Correa Ahumada Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, y otro Sentencia de tutela de segunda instancia 12 En resumen, la demanda de tutela está desprovista de argumentos constitucionales que den cuenta de que se cumple el presupuesto de relevancia constitucional.
La carga argumentativa no solo requiere de la exposición de argumentos, sino que su contenido debe estar desligado de la extensión del debate de instancia y tener una marcada importancia constitucional, exigencias que, se insiste, la demandante no cumplió. La importancia iusfundamental o constitucional de un asunto no surge por el solo hecho de invocarse la violación de derechos fundamentales, pues de ser así todos los conflictos serían definidos mediante la acción de amparo, en la medida en que siempre habrá un debate, al menos respecto a los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. Tampoco significa que la tutela deba hacer abstracción de las disposiciones legales sobre las cuales versa el proceso jurisdiccional, solo que debe limitarse las discrepancias con clara y marcada importancia constitucional, por las razones que se han explicado a lo largo de esta providencia. Valga considerar que, en la sentencia de unificación SU-215 de 2022, la Corte Constitucional insistió en la relevancia constitucional como un requisito necesario para la procedencia de la tutela contra providencia judicial, con el objetivo de impedir que este mecanismo constitucional se convierta en instancia adicional a los procesos o el escenario en el que se resuelvan aspectos legales, económicos o sin trascendencia constitucional, que no son propios del juez de tutela.
En dicha providencia, se resaltó que el estudio de este requisito se torna más estricto cuando se discuten decisiones de una alta corte: […]según la jurisprudencia de esta Corte, la relevancia constitucional protege el carácter subsidiario de la acción de tutela, las competencias tanto del juez de tutela como del ordinario, y previene que la tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para reabrir debates meramente legales7.
Para determinar si este requisito se cumple, el juez debe analizar: (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental; (ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales.
Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales8. 7 Cita original de la providencia: En la sentencia T-131 de 2021, “la Corte resumió los escenarios en los que un asunto reviste relevancia constitucional, así: (i) se desconoce, a priori, el derecho fundamental al acceso a la administración de justicia y al debido proceso en su faceta constitucional;
(ii) no se emplea como una tercera instancia judicial para reabrir el proceso; (iii) está orientado a resolver aspectos que trascienden cuestiones legales; (iv) no tiene la pretensión de cuestionar el criterio de los árbitros para decidir el caso; (v) pretende cuestionar la falta de aplicación de normas constitucionales; y (vi) busca evitar la afectación del patrimonio público cuando se cumplen determinadas condiciones”. 8 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022.
M.P. Natalia Ángel Cabo. Radicación: 11001-03-15-000-2022-06505-01 Demandante: Sandra Aydee Correa Ahumada Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, y otro Sentencia de tutela de segunda instancia 13 Así pues, al considerar los criterios señalados, el presente asunto no es de aquellos en los que exista la necesidad de interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución o darle alcance a un derecho fundamental, ni siquiera por el hecho de que se alegue la vulneración de los derechos fundamentales invocados en la demanda de tutela.
En conclusión, la Sala encuentra que la tutela no cumple el requisito de relevancia constitucional, razón por la cual modificará la sentencia impugnada, para, en su lugar, declarar improcedente la solicitud de amparo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Modificar la sentencia impugnada, proferida el 31 de enero de 2023 por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, la cual quedará así:
PRIMERO. Declarar improcedente la solicitud de amparo presentada por la señora Sandra Aydee Correa Ahumada, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. Notifíquese la presente decisión a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO. Por Secretaría General, envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF Esta providencia fue discutida en sala de la fecha del encabezado y firmada electrónicamente mediante el aplicativo SAMAI. La autenticidad e integridad de su contenido pueden ser validadas escaneando el código QR que aparece a la derecha o dirigiéndose el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx.