1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., once (11) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-15-000-2024-03415-01 Accionante: Nuris del Socorro Urrutia Calderín Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES – Improcedencia / falta de legitimación en la causa por activa.
Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia proferida el 8 de agosto de 2024, por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante la cual se declaró improcedente el amparo solicitado. I. A N T E C E D E N T E S A. La demanda y sus fundamentos 1. El 3 de julio del año en curso, la abogada Diana Carolina Alzate Quintero, quien manifestó actuar como apoderada judicial de la señora Nuris del Socorro Urrutia Calderín presentó demanda de tutela, a fin de que se dejara sin efectos el fallo del 30 de enero de 2024, proferido por el Tribunal accionado en el marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho1 que promovió la señora Urrutia Calderín en contra de la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y el departamento de Antioquia, con el propósito de que se declarara la nulidad del acto a través del cual se le negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria consagrada en la Ley 50 de 1990 por la consignación tardía de sus cesantías. 2.
El asunto le correspondió para su conocimiento al Juzgado 29 Administrativo Oral del Circuito de Medellín, el cual mediante sentencia del 21 de noviembre de 2022, negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte actora. Esa decisión fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, a través del fallo 1 Identificado con número de radicado: 05001-33-33-029-2022-00029-01.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-03415-01 Accionante: Nuris del Socorro Urrutia Calderín Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 2 del 30 de enero de 2024, en el que, además, se dispuso no condenar en costas en segunda instancia. 3. La profesional del derecho sostuvo que la autoridad judicial accionada vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, así como el principio de gratuidad de la señora Urrutia Calderín al haberla condenado en costas. 4.
Alegó que la accionada pasó por alto que al momento en que se presentó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho no existía sentencia de unificación, por lo que actuó siempre bajo el principio de buena fe y confianza legítima. Refirió que, en virtud de ello, debió realizar un análisis de ponderación subjetivo respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la condena, para dar una aplicación razonable de la norma, teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias o dilatorias, y así verificar si se causaron dichas costas.
Es decir, la argumentación del Ad quem debió estar dirigida a que no se evidenciaba temeridad o mala fe, ni que tampoco se encontraban probados los gastos judiciales sufragados por la entidad demandada por tratarse de un asunto de pleno derecho. 5. Indicó que la autoridad enjuiciada omitió tramitar en debida forma el proceso, en consideración al curso que tomó el tema de la sanción consagrada en la Ley 50 de 1990.
Tampoco tuvo en cuenta que en el caso objeto de sentencia de unificación no se condenó en costas a la parte demandante. 6. Adujo que el artículo 188 del CPACA no impuso la obligación de imponer condena en costas y agencias en derecho, pues el deber que de allí se desprende es el de emitir un pronunciamiento al respecto, conforme a la valoración del debate procesal, por lo que resulta válido prescindir de la imposición de la condena en costas. 7.
Afirmó que según el Consejo de Estado cuando se debaten derechos laborales se tiene que entender que el trabajador es la parte débil dentro de la relación laboral, que para el caso bajo examen se trata de un docente adscrito al magisterio, que lo único que pretendió fue una mejora de sus condiciones laborales, actuando siempre con la confianza legítima. 8.
Como sustento normativo y jurisprudencial, hizo referencia a 27 sentencias emitidas por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado y expresó que de aquellas puede inferirse que antes de proferirse la sentencia de unificación, el Consejo de Estado reconocía la sanción moratoria prevista el numeral 3 del artículo 99 de la Ley 50 de 1990, a los docentes oficiales de manera genérica, ya que los únicos principios que se tomaban en cuenta para efectos del reconocimiento eran los de favorabilidad e igualdad.
Asimismo, citó el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 y el 47 de la Ley 2080 de 2021. Radicación: 11001-03-15-000-2024-03415-01 Accionante: Nuris del Socorro Urrutia Calderín Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 3 B. Sentencia de primera instancia 9. En la providencia del 8 de agosto de 2024, la Sección Cuarta del Consejo de Estado declaró improcedente el amparo solicitado.
Estimó que no se cumplió el requisito general de relevancia constitucional, en la medida que los cuestionamientos que sustentaron la vulneración alegada no fueron planteados en el proceso ordinario. C. La impugnación 10. La abogada Alzate Quintero impugnó la decisión de primera instancia, en los siguientes términos: << MOTIVOS DE INCORFOMIDAD resulta claro que no se cumplió con el requisito de subsidiariedad, el cual exige que se hayan utilizado todos los mecanismos judiciales con los que se cuentan antes de acudir a esta acción subsidiaria de protección de los derechos fundamentales.
No se observa que exista alguna justificación para que el actor no haya expuesto su inconformidad en sede ordinaria y mucho menos la existencia de un perjuicio irremediable, por lo cual la acción se torna en improcedente.>> 11. Para sustentar lo anterior, replicó los argumentos planteados en el escrito de tutela. II. C O N S I D E R A C I O N E S D. Competencia 12.
La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada y examinar su contenido en contraste con el acervo probatorio y el fallo proferido en primera instancia, según lo establecido en el artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 19912. E. Análisis del caso concreto 13. Se confirmará la decisión de primera instancia, pero por los motivos aquí expuestos. 14.
Revisado el escrito de tutela, la Sala no encuentra que la abogada Diana Carolina Alzate Quintero tenga legitimación en la causa por activa para interponer la presente acción constitucional en representación de la señora Nuris del Socorro Urrutia Calderín. 15. Según el artículo 86 de la Constitución Política, cualquier persona puede acudir a la acción de tutela, bien sea -por sí misma o a través de un representante-, para reclamar la protección inmediata de sus derechos fundamentales, cuando quiera 2 “por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-03415-01 Accionante: Nuris del Socorro Urrutia Calderín Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 4 que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública y, excepcionalmente, de los particulares.
En consonancia con ello, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 previó la posibilidad de que el mecanismo constitucional sea interpuesto mediante apoderado judicial. 16. Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha señalado que el ejercicio de la acción de tutela por medio de la figura del apoderamiento judicial, se habilita siempre que: (i) el acto jurídico formal se concrete en un escrito que se denomina poder;
(ii) el referido poder sea especial, es decir, que haya sido otorgado por una sola vez y con un objeto específico, de tal manera que “aquel que sea conferido para la promoción o para la defensa de los intereses en un determinado proceso no se entiende otorgado para la promoción de procesos diferentes, así los hechos que le den fundamento a estos tengan origen en el proceso inicial”3; y (iii) el destinatario del acto de apoderamiento sea un profesional del derecho habilitado con tarjeta profesional. 17.
La Corte Constitucional también ha precisado que el poder otorgado para presentar una acción de tutela, además de ser especial, debe ser específico. Así, el apoderamiento judicial debe contener de forma clara y expresa los siguientes elementos: (i) los nombres y datos de identificación del poderdante y su apoderado; (ii) la autoridad pública o el particular contra la cual se va dirigir la acción de tutela;
(iii) el acto o documento que motiva la solicitud de amparo, y (iv) los derechos fundamentales cuya protección se busca reclamar. 18. De manera que, en este tipo de asuntos, el contenido del acto de apoderamiento es el que permite al juez constitucional verificar el cumplimiento del presupuesto de procedibilidad atinente a la legitimación en la causa por activa. 19.
En suma, cuando la acción de tutela se promueve a través de apoderado judicial, además de acreditar que se encuentra habilitado para ejercer la profesión, el abogado debe aportar el poder especial que lo faculta para actuar. 20. En el presente asunto, la abogada Alzate Quintero presentó la demanda de tutela actuando como apoderada judicial de la señora Nuris del Socorro Urrutia Calderín. El poder allegado al proceso fue conferido en los siguientes términos: <<Señor CONSEJO DE ESTADO (Reparto) Ciudad REFERENCIA: Poder.
Acción de Tutela Nuris del Socorro Urrutia, identificado (a) como aparece al pie de mi respectiva firma, de la manera más respetuosa manifiesto que confiero PODER especial, amplio y suficiente a la Doctora DIANA CAROLINA ALZATE QUINTERO, identificada con la cédula de ciudadanía No. 41.960.817 de Armenia y acreditada con la Tarjeta Profesional de abogada No. 165.819 expedida por el Consejo Superior de la Judicatura, para que en mi nombre y 3 Sentencia T-1025 de 2006, reiterada en la sentencia T-194 de 2012.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-03415-01 Accionante: Nuris del Socorro Urrutia Calderín Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 5 representación inicie y lleve hasta su terminación ACCION DE TUTELA contra el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, por vulneración al derecho fundamental del debido proceso, acceso a la administración de justicia, situación más favorable al trabajador, al desconocimiento de precedente judicial vertical.
Mis apoderados quedan especialmente facultados para recibir notificaciones, conciliar, transigir, desistir, además las de pedir copias, interponer todas las impugnaciones necesarias tendientes a controvertir las decisiones que sean proferidas sin que pueda decirse en momento alguno que actúa sin poder suficiente para la interposición de esta tutela>>. 21.
Visto lo anterior, para esta Sala de Subsección el poder aportado no cumple con los presupuestos que habilitan el apoderamiento judicial en materia de tutela, pues no atiende al principio de especificidad. El documento se limita a otorgar la facultad a la abogada Diana Carolina Alzate Quintero para que instaure una acción de tutela en representación de la señora Nuris del Socorro Urrutia Calderín contra el Tribunal Administrativo de Antioquia, sin especificar la providencia objeto de reproche constitucional, ni la referencia del proceso dentro de la cual fue proferida. 22.
Ciertamente, la facultad otorgada en dicho acto es tan amplia que permite que la profesional del derecho pueda promover diferentes acciones de tutela con objetos distintos en nombre y representación de la señora Urrutia Calderín, en un claro desconocimiento del principio de especificidad que rige en los procesos de tutela. 23. Sobre el particular, la Corte Constitucional ha sostenido que este mecanismo constitucional “no admite que se pueda asumir de manera indeterminada o ilimitada la representación de otro, ni la informalidad que caracteriza a la acción de tutela se opone a que su ejercicio esté sometido a requisitos mínimos de procedibilidad”4. 24.
En ese sentido, si bien es cierto que la informalidad es una de las notas características de la acción de tutela, cuyo fundamento estriba precisamente en la aplicación del principio de prevalencia del derecho sustancial sobre las formas procesales, también lo es que ello no es óbice para que la misma se someta a unos requisitos mínimos de procedencia. 25.
En consonancia con lo anterior, la anterior exigencia no resulta desproporcionada ni caprichosa, sino que, por el contrario, es razonable a la luz del marco normativo y jurisprudencial que ha fijado una serie de requisitos para habilitar el apoderamiento judicial en los procesos de tutela. Sin mencionar, que un abogado que pretenda representar a otra persona en un proceso judicial debe tener claro el alcance de las facultades concedidas y, en igual sentido, está obligado a acreditar la especificidad de su encargo profesional, pues justamente se trata de un poder especial.
Admitir la omisión en su delimitación, implica considerar el mismo como un poder general y, consecuentemente, exigir los requisitos que para el mismo dispone la ley, como que su otorgamiento se haga por escritura pública5. 4 Sentencia T-417 de 2013. 5 Código General del Proceso, Artículo 74. Radicación: 11001-03-15-000-2024-03415-01 Accionante: Nuris del Socorro Urrutia Calderín Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 6 26.
Por lo reseñado anteriormente, esta Subsección declarará la improcedencia de la solicitud de amparo, pero, ante la falta de legitimación en la causa por activa de la abogada Diana Carolina Alzate Quintero. 27. Ahora, si en gracia de discusión se llegara a tener por superado el mentado requisito, esta Sala coincide con el A quo en que el asunto también se torna improcedente por no acreditar el presupuesto general de relevancia constitucional, toda vez que la parte actora busca reabrir un debate en torno a la condena en costas bajo reproches que no fueron alegados en las instancias respectivas durante el proceso contencioso administrativo. 28.
Cabe precisar que en el fallo cuestionado no se condenó en costas a la señora Nuris del Socorro Urrutia Calderín, pues aquellas se le impusieron en primera instancia. Sin embargo, de esa providencia, se extrae que en el recurso de apelación que interpuso contra la decisión adoptada por el Juzgado 29 Administrativo Oral del Circuito de Medellín no presentó algún reparo dirigido a cuestionar la determinación de la condena en costas, por lo que no habría lugar a exigirle al Tribunal haber emitido un pronunciamiento al respecto al momento de estudiar la alzada. 29.
Y, a pesar de que el juez de tutela de primera instancia también advirtió esa omisión, en el escrito contentivo de la impugnación tampoco se presentó algún alegato orientado a objetar esa consideración que fue la que sirvió de sustento para la declaratoria de improcedencia de la acción constitucional. En su lugar, se limitó a replicar los argumentos esbozados en la demanda de tutela que versaron sobre una supuesta indebida imposición de la condena en costas, asunto que, se insiste, no fue debatido ante el juez natural de la causa. 30.
El hecho de no haberse ventilado dicha inconformidad en el proceso ordinario, impide que sea objeto de estudio por el juez de tutela, en tanto su labor no puede estar orientada a enmendar la negligencia de las partes, ni mucho menos suplantar al juez natural en su función esencial como juez de instancia. 31. A lo anterior, se suma que la discusión propuesta tiene una esencia netamente económica, ya que, en últimas, lo que se pretende que se sustraiga a la parte demandante de la obligación de pagar las costas a las que fue condenada en primera instancia, aspecto que no guarda ningún tipo de relación con la garantía de derechos fundamentales6. 32.
Desde esta perspectiva, la Sala recaba sobre el uso ponderado, oportuno y adecuado de este mecanismo judicial, y llama la atención a la abogada Diana 6 En ese mismo sentido, se pronunció el Consejo de Estado en las sentencias de tutela proferidas el 24 de febrero y 26 de agosto de 2021. (expedientes: 11001-03-15-000-2021-00303-00 y 11001-03-15-000-2021- 01776-01).
Radicación: 11001-03-15-000-2024-03415-01 Accionante: Nuris del Socorro Urrutia Calderín Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 7 Carolina Alzate Quintero, para que procure ejercer el mismo en forma responsable, sólo ante situaciones que realmente demanden de la intervención del juez constitucional, respecto de las cuales pueda acreditar los presupuestos mínimos de procedencia que se extrañan en esta ocasión. 33.
En los términos precedentes, Sala CONFIRMARÁ la sentencia del 8 de agosto de 2024 proferida por la Sección Cuarta de esta Corporación. 34. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR el fallo dictado el 8 de agosto de 2024 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, pero por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Se ordena NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: ENVIAR esta actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE7 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Aclaración de voto Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. 7 VF