CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., primero (1°) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Radicación número: 15001-31-33-009-2012-00264-01 (67805) Demandante: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL – AEROCIVIL Demandado: EDUARDO SEQUEDA MANTILLA Referencia: ACCIÓN DE REPETICIÓN Temas: ACCIÓN DE REPETICIÓN - Presupuestos de procedencia. Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia que negó las pretensiones, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá el 14 de septiembre de 2021.

I.

ANTECEDENTES 1. Demanda El 20 de octubre de 2006, la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil – AEROCIVIL, presentó demanda de repetición en contra del señor Eduardo Sequeda Mantilla -exsecretario general de la entidad-, a fin de que se le condene a reembolsar la suma de $25.372.620, que corresponde a la mitad del valor que tuvo que pagar esa entidad en cumplimiento de la conciliación llevada a cabo en el proceso de controversias contractuales con radicado 2002-00522 -Tribunal Administrativo de Boyacá-1. 1 Específicamente, en la demanda se pretendió (fl. 7 c. ppal.): “1-Declarar que la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL, se halla legitimada para repetir haciendo uso de la ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA, contra el señor EDUARDO SEQUEDA MANTILLA, por los hechos que originaron la demanda del proceso contractual No 2002-0522, que culminó con la conciliación judicial de fecha 6 de abril de 2005 y aprobada por el Tribunal Administrativo de Boyacá el 21 de abril de 2005. / 2- Como consecuencia de la anterior declaración se condene al demandado señor EDUARDO SEQUEDA MANTILLA al pago la suma de VEINTICINCO MILLONES TRESCIENTOS SETENTA Y DOS MIL SEISCIENTOS VEINTE PESOS ($25.372.620.00). / 3- Se condene a pagar al demandado EDUARDO SEQUEDA MANTILLA el valor de los intereses moratorios sobre la suma antes indicada, desde el 23 de diciembre de 2005 y hasta la fecha que se verifique su pago. / 4- El valor de las pretensiones antes indicadas sea actualizadas de acuerdo a (sic) los Artículos 177 y 178 del C.C.A. / 5- Se condene en costa al demandado”.

Radicación número: 15001-31-33-009-2012-00264-01 (67805) Actor: Aerocivil Demandado: Eduardo Sequeda Mantilla Referencia: Acción de Repetición 2 Como fundamento fáctico de sus pretensiones, se adujo que, en desarrollo de su actividad misional, la Aerocivil advirtió la necesidad de instalar equipos de radioayuda para la seguridad de la navegabilidad de los aviones que cubren la ruta norte del país. Por tal motivo, se contactó a la señora Maria del Carmen Albornoz Suárez para comprarle una parte de un terreno de su propiedad, localizado en Caldas, Boyacá, el cual reunía las condiciones técnicas requeridas para la instalación de esos equipos.

Aunque se llegó a un acuerdo sobre el precio y el objeto de la compraventa, esta no se pudo realizar porque el bien hacía parte de una sucesión ilíquida, de modo que su propietaria solicitó a la entidad un plazo de 2 meses para resolver la situación jurídica del inmueble y luego proceder con la venta. Ante esa situación, las partes acordaron celebrar un contrato de arrendamiento sobre el área requerida (10.255 m2), a efectos de adelantar la instalación de los equipos requeridos.

El contrato correspondió al No. 0248AR del 1° de noviembre de 1995 y su plazo fue de 2 meses. De acuerdo con la demanda, “el valor del canon de arrendamiento fue tomado del avalúo de renta practicado por la Lonja de Propiedad Raíz Murcia, la cual informó que el precio por metro cuadrado era de Diez ($10.00) pesos, que multiplicado por el área de la zona de terreno arrojó un resultado de CIENTO DOS MIL QUINIENTOS CINCUENTA PESOS ($102.550)” (fl. 8 c. ppal.).

Este negocio jurídico fue suscrito por el entonces director administrativo de la entidad, Luis Ignacio Alfonso Bermúdez. Sin embargo, pasado el período del referido contrato y unos meses más, la situación jurídica del inmueble no se resolvió, de manera que las partes celebraron un nuevo contrato de arrendamiento -No. 0124AR del 1° de julio de 1996- para un plazo de 6 meses.

Este contrato fue suscrito por el el aquí demandado, señor Eduardo Sequeda Mantilla, quien para la época se desempeñaba como secretario general de la entidad. Según se expresa en la demanda, aunque en el contrato se estableció que el valor del canon se tomaría igualmente del avalúo practicado por la Lonja de Propiedad Raíz Murcia, al momento de plasmarse el precio en el documento se incurrió en un error, pues se consignó que el valor era el doble al inicialmente establecido, así (fl. 8 c. ppal.): Expirado el término de los dos (2) meses y ante la imposibilidad de efectivizar la compraventa del terreno, dado que la sucesión aún no se había liquidado, se suscribió un nuevo contrato de arrendamiento, el No 0124AR del 1 de julio de 1996, por un término de seis (6) meses, por un valor de UN MILLÓN DOSCIENTOS TREINTA MIL SEISCIENTOS PESOS ($1.230.600.00) a razón de DOSCIENTOS CINCO MIL CIEN PESOS ($205.100.00), el valor del canon de arrendamiento fue tomado igualmente del avalúo de renta practicado por la Lonja de Propiedad Raíz Murcia con el cual se fijó el canon de arrendamiento Radicación número: 15001-31-33-009-2012-00264-01 (67805) Actor: Aerocivil Demandado: Eduardo Sequeda Mantilla Referencia: Acción de Repetición 3 del contrato inicial (contrato 0248 AR del 1 de noviembre de 1995) o sea por un precio de Diez ($10.00), de donde se concluye que por un error garrafal al elaborar el segundo contrato (124AR del 1 de julio de 1996), se dobló el precio del canon arrendamiento equivocadamente al parecer al tomar el canon mensual de arrendamiento por el valor total del primer contrato, el nuevo contrato fue firmado por el señor EDUARDO SEQUEDA MANTILLA.

Mediante oficio del 31 de agosto de 2001, la señora Maria del Carmen Albornoz Suárez solicitó a la Aerocivil el pago de los cánones de arrendamiento dejados de cancelar por esa entidad desde el 1° de enero de 1997. Por recomendación del Comité de Conciliación de la entidad se intentó infructuosamente llegar a un acuerdo conciliatorio con la señora Albornoz Suárez, de manera que fue ella quien promovió proceso de controversias contractuales con el objetivo de obtener el pago los valores reclamados, en atención a las prórrogas automáticas que tuvo el contrato de arrendamiento -exp. 2002-0522, Tribunal Administrativo de Boyacá-.

En audiencia celebrada el 6 de abril de 2005 las partes efectuaron una conciliación en sede judicial, la cual fue aprobada mediante auto del 21 de abril siguiente. En ese acuerdo se estableció que la Aerocivil debía pagar a la señora Maria del Carmen Albornoz Suárez el canon de arrendamiento entre el 1° de enero de 1997 y la fecha en que se hiciera efectiva la condena, por valor de $205.100, con la respectiva indexación. Además, se pactó que en fecha posterior se tendría que hacer la compraventa del inmueble por valor de $4.468.073.

La Aerocivil liquidó la deuda por valor de $46.688.227, pero como incurrió en mora en el pago, finalmente canceló $50.745.240 el 22 de diciembre de 2005. En relación con estos hechos, en la demanda se adujo que el señor Eduardo Sequeda Mantilla actuó con culpa grave al “pactar el doble del valor real del canon de arrendamiento, dado que el mismo contrato reza que el valor del canon es el establecido en el avalúo de renta practicado por la Inmobiliaria Murcia, error grave que le causó un detrimento patrimonial a la entidad que represento al pagar un mayor valor por dicho canon más los incrementos del IPC al no darle cumplimiento al contrato de arrendamiento” (fl. 11 c. ppal.).

Por tal motivo, de los $50.745.240 pagados por la Aerocivil, mediante el proceso se pretende la restitución de $25.372.620, correspondientes al mayor valor que la entidad tuvo que cancelar con ocasión de la conciliación judicial celebrada con la arrendataria. 2. Trámite de primera instancia 2.1. La demanda radicada el 20 de octubre de 2006 fue inicialmente conocida y tramitada por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Tunja, pero Radicación número: 15001-31-33-009-2012-00264-01 (67805) Actor: Aerocivil Demandado: Eduardo Sequeda Mantilla Referencia: Acción de Repetición 4 mediante auto del 5 de diciembre de 2012 se declaró la nulidad de todo lo actuado, inclusive del auto admisorio de la demanda.

En esa misma providencia, el Tribunal Administrativo de Boyacá admitió la demanda (fl. 191 c. ppal.). 2.2. El curador ad litem del señor Eduardo Sequeda Mantilla presentó escrito de contestación de la demanda en el que manifestó no tener conocimiento de los hechos objeto del litigio y que se atenía a lo que se probara en el proceso (fl. 256 c. ppal.). 2.3.

Mediante auto del 8 de agosto de 2018 se abrió a pruebas el proceso (fl. 287 c. ppal.). Al concluirse esta etapa, mediante providencia del 23 de mayo de 2019 se corrió traslado para alegar de conclusión (fl. 300 c. ppal.). 2.4. Las partes insistieron en las razones de hecho y de derecho expresadas en la demanda y su contestación (fls. 309 a 312 c. ppal.).

A su vez, el Ministerio Público solicitó que se negaran las pretensiones, por cuanto el pago efectuado por la entidad demandante no provino de una condena impuesta en su contra, sino que fue producto del cumplimiento de unas obligaciones cuya fuente es el contrato de arrendamiento celebrado con la señora Maria del Carmen Albornoz Suárez2.

Y aunque se hubiesen cometido yerros en la determinación del valor del contrato, estos no pueden juzgarse mediante la acción de repetición, pues esta tiene como objetivo lograr la restitución del dinero pagado por la entidad por una condena en los términos del artículo 90 de la Constitución, lo cual no ocurrió en el presente asunto, por la razón anotada previamente. 3.

La sentencia de primera instancia Mediante sentencia del 14 de septiembre de 2021, el Tribunal Administrativo de Boyacá negó las pretensiones. Al respecto, explicó que el fundamento del pago 2 Al respecto, el Ministerio Público señaló (fl. 307 vto. c. ppal.): “En este sentido y aunque se haya celebrado acuerdo conciliatorio dentro del proceso o acción contractual que se adelantaba en el Tribunal Administrativo de Boyacá dentro del radicado 2002- 0522-00, en realidad la única obligación que se contrajo allí por parte de la Aeronáutica Civil no fue sino el pago del precio por la compraventa del lote de terreno, pues la relacionada con los cánones de arrendamiento del mismo inmueble había sido contraída con la suscripción del contrato de arrendamiento, tanto que si no fuera por la restitución del inmueble que solicitó la arrendadora en el proceso, esa la acción judicial sería innecesaria, ya que el pago de los cánones de arrendamiento podía solicitarlos a través del proceso ejecutivo.

En todo caso, no fue la conciliación que se dio dentro del proceso judicial la que estableció esta obligación, por lo cual puede concluirse que no se cumple con el requisito para la prosperidad de la acción de repetición. Ahora bien, lo anterior no que decir que no se hayan podido cometer irregularidades por parte del demandado al suscribir el contrato de arrendamiento No. 0124AR del primero de julio de 1996, en el cual se estableció como canon de arrendamiento el doble de lo que se había acordado en el No. 0248AR por el arrendamiento del mismo inmueble, pero ello podrá ser objeto de estudio dentro de otro tipo de procedimiento tendiente a establecer la responsabilidad fiscal, disciplinaria e incluso penal, mas no dentro de la acción de repetición, que como se ha reiterado, tiene como propósito obtener el reintegro de sumas de dinero que haya pagado el Estado producto de una condena, conciliación, transacción u otra forma de terminación de un conflicto, pero en todo caso por el actuar doloso o culposo de sus agentes, no por el solo ejercicio de sus funciones”.

Radicación número: 15001-31-33-009-2012-00264-01 (67805) Actor: Aerocivil Demandado: Eduardo Sequeda Mantilla Referencia: Acción de Repetición 5 pactado en la conciliación fue el incumplimiento, por más de ocho años, del contrato de arrendamiento que la Aerocivil tenía con la señora Maria del Carmen Albornoz Suárez, situación que no era del resorte del señor Eduardo Sequeda Mantilla - exsecretario general de la entidad-, pues la función de verificar los pagos correspondientes era de los gerentes o administradores de los aeropuertos.

Esto se señaló en los siguientes términos: En el asunto de marras se advierte que el señor Eduardo Sequeda Mantilla, en su calidad de Secretario General, celebró el contrato de arrendamiento No. 0124 AR el 1° de julio de 1996 con la señora María del Carmen Albornoz Suárez del predio “Las Pilas” por un término de 6 meses y fijando por concepto de canon de arrendamiento mensual la suma de $205.100.oo.

No obstante, conforme el acuerdo conciliatorio suscrito entre la arrendadora y la arrendataria se infiere que, a partir del 1° de enero de 1997 al 21 de abril de 2005, la entidad accionante adeudaba los cánones de arrendamiento a la propietaria del predio ocupado por la Unidad para el funcionamiento de la RadioAyuda. De igual manera se descarta que se haya prorrogado formalmente el contrato de arrendamiento No. 0124 AR o que se diera por terminado y/o que se celebrará un nuevo contrato de arrendamiento sobre el inmueble “Las Pilas”.

En definitiva, la causa de la conciliación consistió en la omisión de la entidad demandante en el pago de los cánones de arrendamiento por más de ocho (8) años (…). [L]a Sala concluye que operó una prórroga tácita o automática del contrato de arrendamiento No. 0124 dada la urgencia y necesidad de la entidad de contar con el área donde estaba situado el predio “Las Pilas” de Municipio Caldas- Boyacá para el funcionamiento de una RadioAyuda.

En consecuencia, según las funciones encomendadas o delegadas al Secretario General, no se observa que le atañera la verificación de los pagos a los arrendadores de inmuebles al servicio de la entidad. Función que, al revisar el literal g) del artículo 2 de la Resolución No. 3379 de 3 de junio 1996, si la ejercen los Gerentes o Administradores de Aeropuertos, así: “g. Verificar que los pagos a cargo de los arrendatarios sean efectuados oportunamente, informando al Grupo de Administración de Inmuebles y a la Dirección Financiera aquellos casos donde se presente mora en los pagos”. 4.

El recurso de apelación y su trámite 4.1. En su recurso de apelación, la Aerocivil adujo que el a quo no hizo una correcta comprensión y resolución de los fundamentos de la responsabilidad expresados en la demanda, pues la alusión al impago del canon de arrendamiento y la conciliación judicial con la que se remedió esa situación, se hizo con el fin de contextualizar los hechos que dieron lugar a la presente acción, mas no para establecer que la conducta que se reprocha al demandado fue la falta de pago.

En tal sentido, se insistió en que el señor Eduardo Sequeda Mantilla debe responder por la culpa grave con que actuó al suscribir el referido contrato, con la determinación de un canon de arrendamiento superior al que se había establecido en el avalúo comercial realizado por la inmobiliaria Murcia, que ascendía al doble Radicación número: 15001-31-33-009-2012-00264-01 (67805) Actor: Aerocivil Demandado: Eduardo Sequeda Mantilla Referencia: Acción de Repetición 6 de lo que se había pagado por ese mismo bien en un contrato anterior.

Estas consideraciones se expresaron así: 1. Si bien, dentro de los antecedentes de la demanda se hizo referencia al incumplimiento que del pago de los cánones de arrendamiento pactados con la Señora MARIA DEL CARMEN ALBORNOZ, ello se hizo con el fin de contextualizar de los hechos que generaron el inicio de la acción (…). 3. Sin embargo, la H. Sala, no avizoró, ni analizó en su decisión, la cuestión de fondo propuesta en la demanda, cual es el valor del canon de arrendamiento reconocido por el demandado en su calidad de representante de la Entidad, como arrendataria en el contrato de arrendamiento de fecha 1/07/1996 (…). 5.

De acuerdo con lo anterior, el planteamiento del problema jurídico que debía desatarse con la sentencia, no se dirigía a determinar si el Señor EDUARDO SEQUEDA, actuó con dolo o culpa grave en el incumplimiento del pago de los cánones de arrendamiento asumidos por la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL, tal como se planteó en la sentencia, sino, que se debió centrar en, si el Señor EDUARDO SEQUEDA actuó con dolo o culpa grave, al pactar un canon de arrendamiento equivalente al doble del valor que ya venía pagando la Entidad por el mismo bien y con el mismo objeto. 6.

De haberse efectuado el mencionado planteamiento, la H. Sala hubiera procedido a considerar si el mencionado pacto contractual, que quedó debidamente demostrado, se celebró con dolo, culpa grave, error involuntario, o cualquier otra situación que llevara a condenarlo o exculparlo. 7. Es precisamente, y de manera concreta, este aspecto que genera la interposición del presente recurso, para que sea el Juez de segunda instancia, en cabeza del H. Consejo de Estado, el que entre a estudiar si la actuación del entonces Secretario de la Entidad, al celebrar el contrato de arrendamiento del 01 de julio de 1996, generó un detrimento patrimonial a la Entidad, y si dicha actuación estuvo encuadrada del componente subjetivo como requisito de procedencia de la acción de repetición. 4.2.

El recurso fue concedido mediante auto del 13 de octubre de 2021 y admitido por esta Corporación el 25 de abril de 2022. Luego, mediante auto del 30 de enero de 2024 se corrió traslado para alegar de conclusión. En esa oportunidad, las partes guardaron silencio, mientras que el Ministerio Público solicitó que se nieguen las pretensiones, pues el fundamento de la conciliación fue el incumplimiento del contrato de arrendamiento y esta situación no es atribuible a la conducta del demandado.

II. CONSIDERACIONES 1.- Oportunidad de la acción De acuerdo con lo previsto en el artículo 136 # 9 del CCA, la acción de repetición “caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente de la fecha del pago total efectuado por la entidad”. Mediante la sentencia C-832 de 2001, se declaró la exequibilidad condicionada de esa norma, bajo el entendido de que el término de caducidad de la acción empieza a correr a partir de la fecha en que efectivamente se realice el pago o, a más tardar, desde el Radicación número: 15001-31-33-009-2012-00264-01 (67805) Actor: Aerocivil Demandado: Eduardo Sequeda Mantilla Referencia: Acción de Repetición 7 vencimiento del plazo de 18 meses previsto en el inciso cuarto del artículo 177 del CCA, lo que ocurra primero. En este caso, el auto que aprobó la conciliación judicial quedó ejecutoriado el 12 de mayo de 2005 (fl. 73 c. ppal.), de modo que el plazo para pagar corría inicialmente hasta el 13 de noviembre de 2006.

Sin embargo, como el pago se efectuó el 22 de diciembre de 2005, el término para formular la demanda de repetición iba hasta el 11 de enero de 2008 -primer día hábil siguiente al 22 de diciembre de 2007. Por tal motivo, la demanda presentada el 20 de octubre de 2006 es oportuna3. 2. Competencia La Sala es competente para conocer del presente asunto en segunda instancia, en razón del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá el 14 de septiembre de 2021, pues de conformidad con lo previsto en el artículo 7° de la Ley 678 de 20014 y el pronunciamiento de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado5, los procesos de repetición se tramitarán ante el juez o Tribunal que haya conocido del proceso antecedente, con independencia de la cuantía y, en segunda instancia, ante su superior jerárquico. 3.- La legitimación en la causa La Aerocivil se encuentra legitimada en la causa por activa, en los términos del artículo 8° de la Ley 678 de 2001, por ser la persona jurídica de derecho público que pagó las sumas de dinero acordadas en la conciliación judicial aprobada por el Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante auto del 21 de abril de 2005 (fl. 63 c. ppal.).

En cuanto a la legitimación por pasiva, se tiene que la demanda se dirigió en contra del señor Eduardo Sequeda Mantilla, quien se desempañaba como secretario general de la entidad accionante (fls. 17 y 18 c. ppal.) y suscribió el contrato de arrendamiento No. 124AR del 11 de julio de 1996, hecho por el que la parte demandante lo llama en acción de repetición. 3 Se reitera que la demanda radicada el 20 de octubre de 2006 fue inicialmente conocida y tramitada por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Tunja, pero mediante auto del 5 de diciembre de 2012 se declaró la nulidad de todo lo actuado, inclusive del auto admisorio de la demanda. 4 “Será competente [de la acción de repetición] el juez o tribunal ante el que se tramite o se haya tramitado el proceso de responsabilidad patrimonial contra el Estado de acuerdo con las reglas de competencia señaladas en el Código Contencioso Administrativo”. 5 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto del 21 de abril de 2009, exp. 25000-23-26-000-2001-02061-01(IJ) (M.P. Mauricio Fajardo Gómez).

Radicación número: 15001-31-33-009-2012-00264-01 (67805) Actor: Aerocivil Demandado: Eduardo Sequeda Mantilla Referencia: Acción de Repetición 8 4.- Caso concreto Como se reseñó páginas atrás, en la sentencia de primer grado se negaron las pretensiones, al considerar que, el fundamento del pago derivado de la conciliación judicial fue el incumplimiento del contrato de arrendamiento que la Aerocivil tenía con la señora Maria del Carmen Albornoz Suárez, situación que no era atribuible al señor Eduardo Sequeda Mantilla -exsecretario general de la entidad-, pues la función de verificar los pagos correspondientes era de los gerentes o administradores de los aeropuertos.

La Aerocivil apeló esa decisión por considerar que el Tribunal no abordó correctamente los fundamentos de la responsabilidad expresados en la demanda, según los cuales el señor Sequeda Mantilla debe responder por la culpa grave con que actuó al suscribir el referido contrato, con la determinación de un canon de arrendamiento superior al que se había establecido en el avalúo comercial realizado por la inmobiliaria Murcia, que ascendía al doble de lo que se había pagado por ese mismo bien en un contrato anterior.

La Sala recuerda que en la jurisprudencia de esta Corporación se ha establecido que la prosperidad de la acción de repetición está sujeta a que se acrediten los siguientes requisitos: i) la existencia de condena judicial o acuerdo conciliatorio que imponga una obligación a cargo de la entidad estatal correspondiente; ii) el pago de la indemnización por parte de la entidad pública; iii) la calidad del demandado como agente, exagente del Estado demandado o particular en ejercicio de función pública; iv) la culpa grave o el dolo en la conducta del demandado; v) que esa conducta dolosa o gravemente culposa hubiere sido la causante del daño antijurídico.

En ese contexto, se advierte que el reparo formulado por el recurrente no se abre paso, por cuanto no se cumplió con el segundo de los requisitos antes anotados, en tanto los dineros cancelados por la Aerocivil corresponden al reconocimiento de lo dejado de pagar por la entidad durante más de ocho años que estuvo usando el predio, con sujeción al precio pactado en el contrato -$205.100-, situación que fue reconocida por la entidad desde la presentación de la fórmula de arreglo en virtud de la cual se arribó a la conciliación judicial.

Debe recordarse que el proceso de repetición corresponde a una acción civil patrimonial -art. 2 Ley 678 de 2001-, cuya finalidad no es la de indemnizar a la entidad pública por un daño antijurídico, sino restituir patrimonialmente una suma pagada como consecuencia de una condena judicial originada en la conducta dolosa o gravemente culposa de un servidor o exservidor público.

En los términos del artículo 90 de la Constitución, esta acción tiene un carácter Radicación número: 15001-31-33-009-2012-00264-01 (67805) Actor: Aerocivil Demandado: Eduardo Sequeda Mantilla Referencia: Acción de Repetición 9 subsidiario, en tanto supone (i) la previa declaratoria de responsabilidad estatal por un daño antijurídico que le resulta imputable al Estado y (ii) que esa condena haya tenido como causa necesaria la conducta dolosa o gravemente culposa del agente.

En relación con este segundo aspecto, la Sala hace hincapié en que no basta con que se imponga una condena al Estado para que haya lugar a la repetición, sino que es necesario que el actuar doloso o gravemente culposo del agente haya dado lugar a esa situación. Con esto, queda excluida la responsabilidad de los agentes que obraron legítimamente, con un grado de culpa menor o que desplegaron una conducta que no fue determinante para la imposición de la condena al Estado6.

En el caso concreto se tiene acreditado que el proceso de controversias contractuales 2002-00522 promovido por la señora Maria del Carmen Albornoz Suárez en contra de la Aerocivil, se pretendió la declaratoria del incumplimiento del contrato de arrendamiento No. 0124AR del 1° de julio de 1996, en atención a que la entidad demandada no había cancelado los cánones correspondientes desde enero de 1997, hasta la presentación de la demanda en junio de 2002.

Ese proceso culminó con la providencia del 21 de abril de 2005, mediante la cual se aprobó la conciliación a la que llegaron las partes, con base en la fórmula de arreglo presentada por la entidad, en la que propuso que pagaría a título de canon de arrendamiento el valor resultante de multiplicar la suma de $205.100, por el número de meses de incumplimiento, más el incremento del IPC.

En esa decisión, el Tribunal Administrativo de Boyacá explicó (fl. 69 c. ppal.): Entonces, el solo vencimiento del plazo contractual no conduce a la terminación del contrato, pues si subsisten las obligaciones contractuales después de la expiración de su término, éstas hacen que se produzca una ficción jurídica en la cual el contrato persiste junto con las obligaciones que determinan su vigencia; en este orden de ideas, el contrato de arrendamiento solo se extingue cuando se cumple la restitución del inmueble, pues a partir de ese momento cesa la ejecución de las obligaciones por las partes.

En el caso en estudio, la Sala acogerá este criterio jurisprudencial, es decir, es procedente conocerse mediante la acción contractual, atendiendo a que del material probatorio allegado al expediente, se establece que el contrato de arrendamiento No. 0124 AR del 1 de julio de 1996, inicialmente pactado entre la AERONÁUTICA CIVIL UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL, como arrendatario y la señora MARIA DEL CARMEN ALBORNOZ, como arrendadora, expiró el 1 de enero de 1997, no obstante, sin que se haya efectuado prórroga del mismo, el arrendatario ha venido ocupando el inmueble desde esa fecha, situación que permite colegir que el contrato no ha terminado y subsiste junto con las obligaciones correlativas, incluido el pago de los cánones, el cual no se ha efectuado por parte de la entidad arrendataria. 6 En relación con la necesidad de establecer el nexo causal entre la condena patrimonial impuesta al Estado y la conducta dolosa o gravemente culposa del agente, ver: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 24 de septiembre de 2021, exp. 53285 (M.P. José Roberto Sáchica Méndez);

Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 30 de agosto de 2018, exp. (M.P. Marta Nubia Velásquez Rico). Radicación número: 15001-31-33-009-2012-00264-01 (67805) Actor: Aerocivil Demandado: Eduardo Sequeda Mantilla Referencia: Acción de Repetición 10 Como se observa, en esa conciliación la Aerocivil no solo reconoció que incurrió en el incumplimiento contractual alegado por la demandante, sino que no cuestionó el monto del canon de arrendamiento previamente pactado, pues ella misma fue la que propuso la fórmula de acuerdo en la que se reconoce el pago de $205.100 mensuales de canon, por los más de ocho años de uso de un predio en el que instaló los equipos de radioayuda, y frente al que no había pagado la respectiva contraprestación económica.

Además de ese incumplimiento, la Sala precisa que la controversia que culminó en conciliación también fue producto de la inactividad de la administración en el uso de las herramientas que jurídica y contractualmente tenía a su disposición, tales como la renegociación de las condiciones del contrato de arrendamiento al finalizar el plazo inicialmente pactado -Cláusula Cuarta7-, o el ejercicio de la opción de adquisición del predio -Cláusula Octava8-, cuya disponibilidad era necesaria para instalar los equipos de seguridad para la navegación aérea910.

De este modo, no puede admitirse la consideración según la cual hubo un mayor pago, pues el monto reconocido por la entidad correspondió al acuerdo sobre el precio estipulado en el contrato y su revisión o cuestionamiento no se propuso por la Aerocivil en el proceso judicial que culminó en la conciliación, ni a través de los mecanismos contractuales y judiciales habilitados para remediar esa supuesta afectación patrimonial.

En todo caso, debe precisarse que el debate sobre el mayor valor del canon de arrendamiento no es propio de la acción de repetición, en tanto este no fue el fundamento de la controversia contractual que culminó en conciliación judicial, en la 7 “CUARTA. PLAZO DEL CONTRATO. El término del contrato será de SEIS (6) MESES, contados a partir de la fecha del registro presupuestal, prorrogables a voluntad de las partes, previa celebración de un contrato adicional”. 8 “OCTAVA.

OPCIÓN DE ADQUISICIÓN. La UNIDAD, requiere el bien objeto del presente contrato para la construcción, instalación y funcionamiento de un equipo de Radioayuda. El ánimo de la UNIDAD, es la de adquirir el inmueble, pero la situación jurídica del mismo le impide efectuarlo de manera inmediata por tanto hasta que no se legalice la titularidad a nombre de la ARRENDADORA no podrá llegarse a tal negociación”. 9 De acuerdo con lo previsto en la Cláusula Tercera del contrato de arrendamiento 0124AR de 1996, “el bien inmueble ser[ía] destinado para la construcción de una obra civil e instalación de equipos de Radioayuda, VOR, por parte de la UNIDAD, a través de la firma contratista, cuya interventoría estar[ía] a cargo de la Dirección de Telecomunicaciones”. 10 En la conciliación judicial, las partes finalmente acordaron hacer la venta del inmueble, aspecto que fue aprobado mediante providencia del 21 de abril de 2005, así: “PRIMERO: APROBAR la conciliación judicial efectuada el día 6 de abril del año dos mil cinco (2005) entre la señora MARIA DEL CARMEN ALBORNOZ SUÁREZ Y LA AERONÁUTICA CIVIL UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL, mediante la cual ésta última le pagará a la señora MARIA DEL CARMEN ALBORNOZ SUÁREZ, la suma de DOSCIENTOS CINCO MIL CIEN ($205.100.00), por concepto de cánones mensuales de arrendamiento adeudados desde el 1 de enero de 1997 hasta la fecha de aprobación del acuerdo conciliatorio, pago que se efectuará dentro de los treinta días siguientes al fecha de aprobación de la conciliación; y la señora MARIA DEL CARMEN ALBORNOZ SUÁREZ, se compromete a vender el predio objeto del contrato de arrendamiento, por un valor de CUATRO MILLONES CUATROCIENTOS SESENTA Y OCHO MIL SETENTA Y TRES PESOS CON CUARENTA CENTAVOS, ($4.468.073.40), cuya escritura se correrá en la Notaría Segunda de Chiquinquirá a las diez de la mañana (10:00 AM), diez (10) días hábiles después de que se efectúe el pago de los cánones de arrendamiento antes indicado”.

Radicación número: 15001-31-33-009-2012-00264-01 (67805) Actor: Aerocivil Demandado: Eduardo Sequeda Mantilla Referencia: Acción de Repetición 11 que únicamente se discutió el incumplimiento del contrato, situación respecto de la cual no se demostró injerencia alguna del aquí demandado. De este modo, si la entidad estimaba que sufrió un daño por la conducta de su servidor debió buscar la declaratoria de ese hecho por medio de otra clase de proceso, pues la repetición no está diseñada para satisfacer una pretensión de esa naturaleza.

En ese orden de ideas, se confirmará la sentencia del 14 de septiembre de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, por las razones expuestas en precedencia. 3. Costas De conformidad con el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en la sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por el procedimiento civil; no obstante, aquella no procederá si en el proceso se ventila un asunto de “interés público”.

Al estar encaminado este proceso a la protección del patrimonio público, cuya finalidad es la realización efectiva de los fines y propósitos del Estado Social de Derecho, es uno de aquellos en que se ventila un interés público. Por esta razón, no hay lugar a condenar en costas a la parte vencida en este proceso. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá el 14 de septiembre de 2021, por las razones expuestas en la parte considerativa de la presente providencia.

SEGUNDO. Sin condena en costas.

TERCERO. Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la Radicación número: 15001-31-33-009-2012-00264-01 (67805) Actor: Aerocivil Demandado: Eduardo Sequeda Mantilla Referencia: Acción de Repetición 12 integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Firmado electrónicamente NICOLÁS YEPES CORRALES (E) VF