www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D. C., veinte (20) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 05001-23-33-000-2015-02367-01 (6014-2023) Demandante: Érica Johana Mora Mora Demandado: Instituto de Deportes y Recreación de Medellín Tema: Desnaturalización del contrato de prestación de servicios – principio de primacía de la realidad sobre las formalidades Decisión: Confirma la sentencia de primera instancia porque la demandante no demostró la continuada subordinación en la prestación del servicio La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la accionante contra la sentencia de primera instancia del 1.° de agosto de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Decisión. I.

ANTECEDENTES Demanda 1. La actora interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el objeto de que se declare la nulidad del Oficio 10700001547 del 1.° de junio de 2015, expedido por la entidad accionada, por medio del cual se negó el reconocimiento de la existencia de una relación laboral desde el 16 de enero de 2006 hasta el 24 de diciembre de 2012 y el pago de las prestaciones consecuentes, lapso durante el cual se desempeñó como guía de ludoteca. 2.

A título de restablecimiento del derecho solicitó i) pagar a su favor las prestaciones sociales causadas1, la indemnización por despido injusto, los aportes a seguridad social que efectuó y que debía asumir la entidad accionada, la sanción moratoria por la falta de pago de las prestaciones sociales al término del vínculo laboral y, en subsidio de la anterior, la indexación de los conceptos laborales; ii) de forma subsidiaria, pagar una indemnización que compense los derechos y prestaciones que le hubieran correspondido como empleada pública, más la sanción moratoria o la indexación respectiva; y iii) dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 187 y 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). 1 Cesantías, vacaciones, primas de vacaciones, bonificación especial por recreación y prima de navidad.

Radicación: 05001-23-33-000-2015-02367-01 (6014-2023) Demandante: Érica Johana Mora Mora consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 3. Como concepto de violación argumentó que el acto acusado vulneró normas superiores2 e incurrió en falsa motivación, teniendo en cuenta que su vínculo con la entidad accionada no fue contractual, sino laboral, puesto que desarrolló sus actividades de manera subordinada, en tanto cumplió horarios, recibió órdenes y acató reglamentos.

Contestación de la demanda 4. La entidad accionada se opuso a las pretensiones argumentando que entre ella y la demandante solo existió un vínculo contractual, mas no laboral. 5. Destacó que la prestación del servicio fue discontinua y que la actora desarrollaba sus actividades con autonomía, pues no se le emitían órdenes ni se le exigía el cumplimiento de horarios. 6.

Señaló que en su planta de personal no existe un cargo denominado guía de ludoteca ni uno equiparable con tales funciones. 7. Explicó que el proyecto de «ludotekas» busca brindar educación, deporte y recreación a los niños menores de doce (12) años de Medellín. 8. Expuso que los contratos de prestación de servicios pueden celebrarse para desarrollar actividades de la Administración, cuando estas no puedan realizarse con el personal de planta, por lo que el mero cumplimiento de una «función administrativa» no configura una relación laboral. 9.

Indicó que la parte contratante debe ejercer la dirección general, el control y la vigilancia de los contratos estatales, conforme al artículo 14 de la Ley 80 de 1993, de suerte que la interacción con la demandante a través del supervisor no puede entenderse como una relación de subordinación o dependencia. 10. Afirmó que el acto acusado se expidió observando la normativa aplicable; y que la accionante no explicó cómo se estructuró la falsa motivación. 11.

En ese contexto, propuso las excepciones de prescripción y buena fe. Sentencia apelada 12. Mediante sentencia del 1.° de agosto de 2023, el Tribunal negó las pretensiones de la demanda porque la actora solo demostró la prestación personal del servicio y la remuneración, mas no la continuada subordinación. 13. Conforme a los testimonios practicados, determinó que la demandante ejecutó los objetos contractuales en las distintas ludotecas que tenía la entidad accionada; y que observó ciertos horarios establecidos por las coordinadoras, pero no se aportaron cuadros de turnos o de control de ingreso que corroboraran 2 Artículos 53 de la Constitución Política; 1, 5, 8, 12 y 17 de la Ley 6.ª de 1945; 5, 6, 8, 9 y 14 del Decreto 3135 de 1968; 1, 2, 3, 5, 8, 13, 16, 17, 20, 21, 24, 25, 32, 33, 40, 42, 52, 58, 59 y 60 del Decreto 1045 de 1978; y las Leyes 4.ª de 1966 y 715 de 2001.

Radicación: 05001-23-33-000-2015-02367-01 (6014-2023) Demandante: Érica Johana Mora Mora consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 los testimonios y, en todo caso, la jornada de trabajo hace parte de la coordinación necesaria entre las partes contratantes, en razón de la actividad convenida. 14.

Consideró que no se demostró que la entidad accionada ejerciera la dirección y control efectivo de las actividades, pues era razonable que la actora recibiera algunas indicaciones sobre los lugares y las comunidades que debía atender. 15. Puso de presente que la testigo Mónica Gómez Espinosa fue compañera de la actora durante un (1) año y medio, por lo que su versión solo permite valorar la subordinación durante ese período; sin embargo, la declaración de dicha testigo se basó en lo que le contó la accionante, de modo que se trata de un testimonio de oídas. 16.

Estimó que la presentación de informes y la asistencia a reuniones y capacitaciones eran circunstancias que estaban previstas en los contratos de prestación de servicios y se encaminaban a lograr la coordinación y el correcto desarrollo de la actividad lúdica convenida. 17. Explicó que la supervisión y la emisión de instrucciones hacían parte de la sincronización de actividades para la ejecución armónica de las obligaciones pactadas, pues tenían el propósito de articular las tareas lúdicas con las demás actividades y programas que adelantaba la entidad accionada. 18.

Señaló que el mantenimiento de los espacios de la ludoteca y de los materiales entregados como dotación hacía parte de las obligaciones contratadas; y que no se probó que el cargo de guía de ludoteca existía en la planta de personal de la entidad demandada, razón por la cual no se puede establecer que la actora realizaba las mismas funciones de los empleados vinculados o que recibía el mismo trato que estos. 19.

Por último, decidió no imponer condena en costas en primera instancia. Recurso de apelación 20. Inconforme con la decisión, la accionante interpuso recurso de apelación aduciendo que sí se acreditó la continuada subordinación en la prestación del servicio y, por ende, la existencia de la vinculación laboral, teniendo en cuenta que estuvo sometida a las directrices, pautas y parámetros que le impartían, de modo que no gozó de autonomía técnica y directiva. 21.

Señaló que las obligaciones pactadas en los contratos corresponden a labores propias de un trabajador subordinado; y que la demandada de forma consciente se abstuvo de emitir circulares, comunicados, cuadros de turnos o cartas que hicieran explícita la subordinación con el fin de evadir las consecuencias de la desnaturalización de los contratos de prestación de servicios.

Radicación: 05001-23-33-000-2015-02367-01 (6014-2023) Demandante: Érica Johana Mora Mora consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 22. Adujo que los testimonios practicados dieron cuenta de que cumplía un horario de trabajo impuesto por la entidad accionada, rendía informes de su gestión, administraba inventarios, hacía limpieza y mantenimiento de las instalaciones físicas y tenía jefes inmediatos que le impartían órdenes e instrucciones de las que no podía apartarse, a quienes pedía permisos para ausentarse; asimismo, que la citaban a reuniones y capacitaciones obligatorias y le proveían un carné, uniformes y material didáctico para llevar a cabo las actividades. 23.

Destacó que no podía disponer de sus reemplazos ni manejar personal ni utilizar sus propios recursos o medios de trabajo, como tampoco le era permitido escoger en qué horario y en cuál ludoteca de la ciudad trabajaba. 24. Afirmó que ejecutó una función permanente que hace parte del rol misional de la demandada, teniendo en cuenta que en Medellín existen 74 ludotecas y que el programa existe desde hace más de quince (15) años. 25.

Indicó que la inexistencia de un cargo similar en la planta de personal no puede implicar el desconocimiento de sus derechos laborales. 26. Puso de presente que el Consejo de Estado, mediante sentencia del 31 de marzo de 20223, declaró la existencia de una relación laboral entre una guía de ludoteca y la misma entidad accionada. II.

TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 27. Por auto del 5 de diciembre de 2024 se admitió el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia. 28. La parte demandada se pronunció sobre la alzada argumentando que de los contratos celebrados se desprende la prestación del servicio discontinua y la coordinación entre la actora y los supervisores para el cumplimiento de los objetos contractuales. 29.

Precisó que la presentación de informes es una forma de seguimiento de las actividades, mientras que la citación a reuniones propende a la verificación del cumplimiento de las tareas; y que la accionante conservó su autonomía profesional. 30. Señaló que los uniformes servían para identificar a los contratistas en las comunidades y preservar su integridad; y que la disponibilidad para prestar el servicio los fines de semana obedecía a la necesidad y a la rotación entre las sedes. 31.

Resaltó que a la demandante no se le exigió exclusividad ni se le adelantaron procesos disciplinarios; y que si bien los objetos contractuales estuvieron relacionados con las funciones propias del INDER, en la planta de 3 Radicación 05001-23-33-000-2015-02355-01. Radicación: 05001-23-33-000-2015-02367-01 (6014-2023) Demandante: Érica Johana Mora Mora consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 personal nunca ha existido el cargo de ludotecaria, lo cual habilitaba la contratación, pues las tareas no podían cumplirse con los empleados vinculados. 32.

Solicitó declarar probadas las excepciones de prescripción y pago o compensación, en caso de que prosperen las pretensiones. 33. El ministerio público rindió concepto solicitando confirmar la sentencia apelada porque la actora no demostró que hubiera desarrollado sus actividades sin autonomía e independencia. III. CONSIDERACIONES Competencia 34.

De conformidad con el artículo 150 del CPACA, modificado por los artículos 615 del Código General del Proceso (CGP) y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación. Problema jurídico 35. La Sala debe definir si se demostró la continuada subordinación en la prestación del servicio o no, a fin de establecer si se debe confirmar, revocar o modificar la sentencia de primera instancia. Análisis del problema jurídico 36.

La Sala confirmará la decisión apelada porque las pruebas que obran en el expediente no permiten acreditar la continuada subordinación durante la ejecución de los objetos contractuales. 37. Con el fin de sustentar la anterior conclusión, la Sala estima necesario destacar que la demandante se desempeñó como guía de ludoteca en la entidad accionada, vinculada a través de los siguientes contratos de prestación de servicios: Contrato u orden de prestación de servicios Plazo o duración Objeto 505 del 11 de enero de 20064 6 meses contados desde la firma del acta de inicio Apoyo operativo de una «ludoteka» C-1271-06 del 12 de julio de 20065 Desde la firma del acta de inicio hasta el 30/12/2006 Apoyo operativo de una «ludoteka» C-00178-07 del 5 de enero de 2007, adición y ampliación6 Desde la firma del acta de inicio hasta el 30/12/2007 Apoyo operativo en una «ludoteka» C-00299-08 del 14 de enero de 20087 15/1/2008 al 14/7/2008 Guía de la acción «ludotekas» 4 Orden de prestación de servicios 505 del 11 de enero de 2006 (índice 2 de SAMAI, anexos de la demanda) 5 Orden de prestación de servicios C-1271-06 del 12 de julio de 2006 (índice 2 de SAMAI, anexos de la demanda). 6 Contrato de prestación de servicios C-00178-07 del 5 de enero de 2007, adición y ampliación (índice 2 de SAMAI, anexos de la demanda). 7 Contrato de prestación de servicios C-00299-08 del 14 de enero de 2008 y actas de inicio y liquidación (índice 2 de SAMAI, anexos de la demanda y su contestación).

Radicación: 05001-23-33-000-2015-02367-01 (6014-2023) Demandante: Érica Johana Mora Mora consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 C-02453-08 del 9 de julio de 20088 15/7/2008 al 30/12/2008 Guía en la acción «ludotekas» C-00256-09 del 9 de enero de 20099 9/1/2009 al 8/7/2009 Guía de «ludoteka» C-02951-09 del 8 de julio de 200910 9/7/2009 al 30/12/2009 Guía de «ludoteka» C-00367-10 del 12 de enero de 201011 12/1/2010 al 11/7/2010 Guía de «ludoteka» C-3329-10 del 12 de julio de 201012 12/7/2010 al 30/12/2010 Guía de «ludoteka» C-00281-11 del 17 de enero de 201113 17/1/2011 al 30/6/2011 Guía de «ludoteka» C-3298-11 del 24 de junio de 201114 1/7/2011 al 30/12/2011 Guía de «ludoteka» C-1226-12 del 16 de febrero de 201215 16/2/2012 al 30/6/2012 Guía de «ludoteka» C-2183-12 del 17 de mayo de 201216 5/7/2012 al 24/12/2012 Guía de «ludoteka» 38.

En primera instancia se practicaron los testimonios de las señoras Maritza Santamaría y Mónica Gómez Espinosa, de los cuales se destaca lo siguiente: i) La señora Maritza Santamaría relató que ingresó al INDER en 2008 y entonces conoció a la actora, quien venía trabajando en dicha entidad desde 2006; que la demandante tenía que cumplir los horarios señalados por la entidad, presentar informes mensuales para obtener el pago, efectuar los aportes a seguridad social como independiente, asistir a reuniones obligatorias y capacitaciones programadas por la contratante; que el INDER les proveía la papelería y los materiales con los cuales prestaban el servicio (muñecas, rompecabezas, piscinas de pelotas, loterías, crayolas, vinilos, lápices, borradores, etc.); que la coordinadora del programa visitaba las ludotecas, supervisaba que todo estuviera funcionando bien, buscaba soluciones cuando había dificultades y miraba que ellas (las guías) estuvieran cumpliendo sus actividades y horarios.

Indicó que durante un año podían laborar en un mismo lugar, pero también era posible que les ordenaran rotar entre ludotecas; que para ausentarse del sitio de trabajo le comunicaban a la coordinadora de ludoteca y esta la informaba a la coordinadora de zona; que en el personal vinculado al INDER no había nadie que cumpliera las mismas funciones que ellas (guías)17; y que la actora no podía delegar sus funciones a otra persona. 8 Contrato de prestación de servicios C-02453-08 del 9 de julio de 2008 y actas de inicio y liquidación (índice 2 de SAMAI, anexos de la demanda y su contestación). 9 Contrato de prestación de servicios C-00256 del 9 de enero de 2009 y actas de inicio y liquidación (índice 2 de SAMAI, anexos de la demanda y su contestación). 10 Contrato de prestación de servicios C-02951-09 del 8 de julio de 2009 y actas de inicio y liquidación (índice 2 de SAMAI, anexos de la demanda y su contestación). 11 Contrato de prestación de servicios C-00367-10 del 12 de enero de 2010 y actas de inicio y liquidación (índice 2 de SAMAI, anexos de la demanda y su contestación). 12 Contrato de prestación de servicios C-3329-10 del 12 de julio de 2010 y actas de inicio y liquidación (índice 2 de SAMAI, anexos de la demanda y su contestación). 13 Contrato de prestación de servicios C-00281-11 del 17 de enero de 2011 y actas de inicio y liquidación (índice 2 de SAMAI, anexos de la demanda y su contestación). 14 Contrato de prestación de servicios C-3298-11 del 24 de junio de 2011 y actas de inicio y liquidación (índice 2 de SAMAI, anexos de la demanda y su contestación). 15 Contrato de prestación de servicios C-1226-12 del 16 de febrero de 2012 y actas de inicio y liquidación (índice 2 de SAMAI, anexos de la demanda y su contestación). 16 Contrato de prestación de servicios C-2183-12 del 17 de mayo de 2012 y acta de inicio (índice 2 de SAMAI, anexos de la demanda y su contestación). 17 Puntualmente, indicó lo siguiente: «como decir que iban a la ludoteca a cumplir lo mismo de nosotros, no, lo de ellos [empleados de planta] era más administrativo».

Radicación: 05001-23-33-000-2015-02367-01 (6014-2023) Demandante: Érica Johana Mora Mora consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 Explicó que, durante el tiempo en que compartió con la demandante, esta estuvo ubicada en una ludoteca de un parque biblioteca y manejaba un horario de 7:30 a. m., a 3:00 p. m., o de 11:00 a. m., a 7.00 p. m., de martes a sábado, los domingos era de 11:00 a. m., a 4:00 p. m., y los lunes hacían mantenimiento (lavar juguetes, barrer, trapear, etc.) de 9:00 a. m., a 5:00 p. m.; que generalmente les programaban reuniones los lunes a las 2:00 p. m., con el fin de darles a conocer cambios de ludotecas, abordar el cumplimiento de metas e informarles algún cambio de personal; y que ellas (las guías) hacían inventario a principio y final de año y trimestralmente.

Manifestó que a la demandante le impartía órdenes la coordinadora de ludoteca, relacionadas con el «cumplimiento del horario, [también] se delegaban funciones de que cada una se encargaba de un taller, de los respectivos talleres que se hicieran en la semana…digamos, un martes había que hacer manualidad [y] la función la tenía delegada Érica [entonces] la debía hacer, y también del cierre de la ludoteca, o sea, estar cumpliendo su horario como tal».

Expuso que con la actora se veía una (1) vez a la semana, cuando apoyaban algún evento, en las reuniones o cuando una se dirigía a la ludoteca donde estaba la otra a prestar apoyo o llevar informes; que la demandante asistía a capacitaciones dictadas y programadas por el INDER, las cuales eran en convenio con el SENA muchas veces y versaban sobre atención a la primera infancia, recreación y todo lo que tiene que ver con los niños, el juego y la lúdica; que la accionante recibía $ 1’421.000 mensuales; y que la contratación de ambas perduró hasta el 24 de diciembre de 2012, cuando hubo un despido masivo para pagar favores políticos.

Informó que el INDER fijaba el horario de las ludotecas según las necesidades de cada comunidad, es decir, las situaciones de orden público, el clima, la jornada de estudio de los niños, etc.; que el horario era rotativo y equitativo en los parques biblioteca donde estaba la demandante, teniendo en cuenta que la coordinadora siempre tenía un horario de 9:00 a. m., a 5:00 p. m., mientras que las cuatro (4) guías que había en cada ludoteca se repartían las jornadas de la siguiente forma: una semana trabajaban 2 guías en el horario de la mañana y las otras 2 guías trabajaban en el horario de la tarde, y en la semana siguiente intercambiaban; que la demandante descansaba un (1) día a la semana, que podía ser el sábado o el domingo; que todas las guías de ludoteca estaban vinculadas mediante contrato de prestación de servicios; y que la demandante no resultó sancionada en el marco de algún proceso disciplinario. ii) La señora Mónica Gómez Espinosa señaló que ingresó al INDER en julio de 2006 y ahí conoció a la actora, quien estaba trabajando allí desde enero de ese mismo año; que ambas prestaron el servicio de guías de ludoteca; que les rotaban las ludotecas y los horarios que cumplían; que hacían Radicación: 05001-23-33-000-2015-02367-01 (6014-2023) Demandante: Érica Johana Mora Mora consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 mantenimiento a las ludotecas, presentaban informes mensuales de actividades, preparaban materiales, apoyaban diferentes programas y organizaban talleres; que tenían una coordinadora de ludoteca, una coordinadora comunal y otra coordinadora del programa; que si llegaban tarde les hacían un llamado de atención y todo el tiempo les manifestaban que no podían faltar; que casi nunca les daban permiso para asistir a reuniones del colegio de sus hijos porque les decían que era un trabajo en el que tenían que cumplir horarios; que debían programar los talleres de manualidades, de lectura, de video, etc.; que tenían que estar disponibles para todo tipo de actividades por si el INDER lo requería; y que les dijeron que su contrato vencía el 24 de diciembre de 2012 y no las volvieron a llamar.

Mencionó que cuando inició el programa de ludotecas sí había personas vinculadas que realizaban las mismas funciones de guía, pero no recuerda el nombre de la persona ni del cargo, pues ella llegó al INDER cuando el programa ya llevaba varios años; que para pedir permisos tenían que preguntarle a la coordinadora de la ludoteca, quien le consultaba a la coordinadora comunal y luego esta le preguntaba a la coordinadora del programa; que el INDER tenía un almacén en el que les entregaban todos los materiales cada cierto tiempo.

Narró que la accionante trabajó en el INDER desde 2006 hasta 2012 de manera continua, aunque el 24 o 25 de diciembre de cada año «la mandaban para la casa» y en la primera o segunda semana de enero del año siguiente la llamaban a reanudar tareas; que laboraban en la ludoteca que les asignaba la coordinadora de turno; que en una ocasión apoyaron un programa llamado Medellín Despierta por la Vida, en el cual terminaban turno a las 2:00 p. m., iban a la casa descansar y volvían a tomar tuno a las 8:00 y 10:00 p. m., hasta las 6:00 a. m., del otro día; que la demandante no podía delegar sus actividades a otra persona; que los horarios los establecía el INDER, entidad que tenía unos horarios generales, pero las coordinadoras comunales y de ludotecas le indicaban a la demandante qué horario le correspondía; que el lunes hacían planificación de la semana y mantenimiento o limpieza general y desinfección de todos los elementos de la ludoteca (baños, pisos, piscinas, pelotas, disfraces, juguetes, libros, etc.); y que cuando terminaban el turno tenían que dejar todo limpio y desinfectado.

Refirió que la demandante hacía inventarios cada cierto tiempo y asistía a reuniones mensuales y capacitaciones, las cuales les programaba el INDER; que a la actora le daban órdenes e instrucciones; que la accionante no podía apartarse de las directrices que le daban porque recibía alguna «represalia»; y que debían reponer el tiempo durante el cual se ausentaban.

También indicó que usaban uniforme, gorra y riñonera distintivas del INDER; que ellas (las guías) permanecían «captando población» para cumplir las metas cuantitativas de los programas, por lo cual iban a los Radicación: 05001-23-33-000-2015-02367-01 (6014-2023) Demandante: Érica Johana Mora Mora consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 colegios, a las bibliotecas, a los barrios, a los parques biblioteca, etc.; y que el INDER les suministraba toda la papelería que utilizaban.

Precisó que entre 2006 y 2012 solamente estuvieron trabajando juntas durante un año y medio, continuamente; que no laboraban en el mismo lugar y a la misma hora, pero sí cumplían la misma tarea como guías de ludoteca, se encontraban en algunas actividades y tenían comunicación constante; que la accionante no tenía otro empleo mientras trabajó en el INDER; que en esta entidad sí existía el cargo de guía de ludoteca porque en sus contratos decía «guía de ludoteca»; que a ella (la testigo) no le pusieron de presente el reglamento interno de trabajo del INDER; que la demandante no fue citada ninguna vez por la Oficina de Talento Humano del INDER y tampoco se le adelantaron procesos disciplinarios; y que la coordinadora de la ludoteca les indicaba cómo se hacían las actividades y ellas las ejecutaban. 39.

En esas condiciones, la prueba testimonial y documental (contratos y actas de liquidación, principalmente) da cuenta de que la actora se desempeñó como guía de ludoteca en la entidad demandada, labor que implicaba, esencialmente, llevar a cabo actividades recreativas y lúdicas con niños en sus tiempos libres, tarea por la cual recibió una retribución a cambio, de tal manera que se acreditó la prestación personal del servicio y la remuneración. 40.

En este punto vale la pena explicar que de acuerdo con una interpretación armónica de los artículos 3, 4 (numerales 1 y 4), 5 (numeral 2) y 14 de la Ley 80 de 1993, entre los contratistas y las entidades públicas debe existir una relación de entendimiento y coordinación que apunte a la ejecución idónea y oportuna del objeto contractual, lo cual implica para los primeros el deber de acatar algunas directrices que les impartan las contratantes durante el desarrollo del contrato18 y colaborar para que lo convenido se cumpla de la mejor manera; para las segundas, el deber de ejercer la dirección general, el control y la vigilancia de la ejecución, lo que les permite exigir al contratista la correcta realización del objeto pactado y adelantar las revisiones periódicas de los servicios prestados para verificar que estos se desarrollen en condiciones de calidad. 41.

Mención especial merecen los artículos 83 y 84 de la Ley 1474 de 2011, conforme a los cuales las entidades contratantes están obligadas a vigilar permanentemente la ejecución correcta del objeto convenido a través de supervisores o interventores, quienes tienen a su cargo la labor de hacer «seguimiento al ejercicio del cumplimiento obligacional» a cargo del contratista, misión en razón de la cual están facultados para solicitar informes, aclaraciones y explicaciones sobre el desarrollo de la ejecución contractual. 42.

Dicho eso, quien solicite la declaración de la desnaturalización de los contratos de prestación de servicios en el marco del principio de primacía de la 18 Numeral 2 del artículo 5 de la Ley 80 de 1993: «2. Colaborarán con las entidades contratantes en lo que sea necesario para que el objeto contratado se cumpla y que éste sea de la mejor calidad; acatarán las órdenes que durante el desarrollo del contrato ellas les impartan y, de manera general, obrarán con lealtad y buena fe en las distintas etapas contractuales, evitando las dilaciones y entrabamientos que pudieran presentarse».

Radicación: 05001-23-33-000-2015-02367-01 (6014-2023) Demandante: Érica Johana Mora Mora consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 realidad sobre las formas debe demostrar la ejecución de las tareas bajo continuada subordinación; sin embargo, del análisis integral de las pruebas recaudadas, la Sala concluye que la accionante no acreditó dicho aspecto por las siguientes razones: 43.

De entrada, resulta pertinente recordar que la continuada subordinación denota el «poder jurídico permanente de que es titular el empleador para dirigir la actividad laboral del trabajador, a través de la expedición de órdenes e instrucciones y la imposición de reglamentos, en lo relativo a la manera como este debe realizar las funciones y cumplir con las obligaciones que le son propias […] se destaca dentro del elemento de subordinación, no solamente el poder de dirección, que condiciona la actividad laboral del trabajador, sino el poder disciplinario que el empleador ejerce sobre este […]»19. 44.

Ahora bien, en este caso no es posible deducir la inserción de la actora en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad demandada, pues en el expediente no se encuentra prueba alguna de que esta última hubiera llevado a cabo acciones que demuestren de forma fehaciente la continuada subordinación como llamados de atención, imposición de reglamentos y de regímenes disciplinarios o correctivos, emisión de órdenes que determinaran el modo en que se tenían que adelantar las labores, etc20. 45.

En virtud de los contratos de prestación de servicios, la actora se comprometió, entre otras cosas, a hacer mantenimiento (limpieza) de los juguetes y espacios físicos de la ludoteca, presentar al supervisor informes mensuales de actividades desarrolladas y atender las consultas y requerimientos sobre la marcha del trabajo, aspectos a los que también se refirieron las testigos; sin embargo, ninguna de estas circunstancias acredita la continuada subordinación en la prestación del servicio, pues ellas no demuestran que se hubiera desdibujado la autonomía que tenía la accionante para cumplir sus tareas. 46.

Respecto de la presentación periódica de informes de ejecución de actividades, estos solo reflejan la forma en que se cumplieron los deberes y obligaciones entre la contratista y la entidad contratante, en el marco del principio de coordinación y en cumplimiento de los artículos 3, 4, 5 y 14 de la Ley 80 de 1993 y 83 y 84 de la Ley 1474 de 2011, ya citados. 47.

Asimismo, el desarrollo de actividades en los lugares y horarios que indicara la entidad accionada, como lo relataron las testigos, son circunstancias que por sí solas no significan que el INDER dirigía la forma o el modo en que la demandante cumplía sus tareas, de suerte que estos aspectos tampoco acreditan la continuada subordinación. 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 17 de junio de 2021, expediente 73001-23-33-000-2015-00351-01 (3513-2016). 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia de Unificación SUJ-025-CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 2021, expediente 05001-23-33-000-2013-001143-01 (1317- 2016).

Radicación: 05001-23-33-000-2015-02367-01 (6014-2023) Demandante: Érica Johana Mora Mora consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 48. Al respecto, esta corporación ha precisado que la prestación del servicio en la sede de la entidad no implica necesariamente una subordinación continuada, pues el contexto puede exigir la realización de las tareas en ciertas condiciones, sin que pueda hablarse de un control o direccionamiento de la entidad contratante sobre la actividad del contratista, a tal punto de que este vea comprometida su autonomía21. 49.

La demandante argumentó que la sola realización de actividades permanentes o misionales del INDER acreditaba la continuada subordinación durante la prestación del servicio; sin embargo, el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 habilita la celebración de contratos de prestación de servicios «para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad» respectiva, cuando estas no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados, de tal manera que la concepción normativa de esta modalidad de contratación da por sentado que las tareas pactadas puedan estar ligadas al objeto misional de la entidad contratante. 50.

Así pues, la afirmación que hizo la parte actora en el recurso de apelación no es correcta, dado que la continuada subordinación realmente se presenta cuando la entidad contratista ejerce un control determinante del modo en que el contratista desarrolla sus actividades, a tal punto de que este último pierde su autonomía para definir la forma en que cumple el objeto contractual. 51.

Las testigos también mencionaron que la accionante asistía a capacitaciones y reuniones en las que se trataban temas relacionados con cambios de ludotecas, cumplimiento de metas y cambios de personal; y que el INDER le entregaba un carné, uniformes, gorras y riñoneras, pero estas situaciones tampoco acreditan la continuada subordinación, pues, se insiste, no se trató de comportamientos realizados por la entidad contratante con el propósito de determinar el modo en que la contratista desarrollaba sus tareas. 52.

Por otro lado, la demandante trajo a colación la sentencia que profirió esta Subsección el 31 de marzo de 2022 dentro del expediente 05001-23-33-000- 2015-02355-01 (2062-2017), en la que esta corporación declaró la configuración de un vínculo laboral entre una guía de ludoteca y el INDER; no obstante, en este tipo de asuntos la decisión está sujeta a los hechos efectivamente probados y a la forma concreta en que se ejecutan los contratos de prestación de servicios, que puede variar en unos y otros casos, de suerte que la existencia de providencias en tal sentido no implica que todas las controversias deban resolverse de la misma manera, pues la solución dependerá de las especificidades de cada situación, y de lo que se logre demostrar en cada expediente. 53.

A modo de ejemplo de lo expuesto, se pone de presente que esta misma Subsección ha decidido negar las pretensiones de la demanda en controversias 21 Ver, por ejemplo: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 18 de noviembre de 2003, expediente 17001-23-31-000-1999-00039-01; y Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 17 de marzo de 2022, expediente 25000-23-25-000-2010-00249-01 (4991-2019).

Radicación: 05001-23-33-000-2015-02367-01 (6014-2023) Demandante: Érica Johana Mora Mora consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 similares relacionadas con guías de ludoteca del INDER de Medellín, como las proferidas el 16 de marzo de 202322 y el 18 de abril de 202423, sin que ello implique que existan contradicciones en esta Sala, sino que las condiciones fácticas y probatorias de cada caso encauzan la decisión en uno u otro sentido. 54.

Así pues, el esfuerzo probatorio relevante de cara a demostrar la desnaturalización de los contratos de prestación de servicios y la consecuente existencia de una relación laboral tiene que apuntar a exponer hechos que reflejen una continuada subordinación en la ejecución de las tareas; sin embargo, como la parte demandante no acreditó la ocurrencia de tales supuestos, se confirmará la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones.

La condena en costas de segunda instancia 55. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 56.

La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.

Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 57. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 58.

En consecuencia, y teniendo en cuenta que se confirmará la sentencia apelada, se impondrán costas a la parte demandante en segunda instancia, por cuanto se niegan totalmente a las peticiones del recurso de apelación. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo de Antioquia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 16 de marzo de 2023, expediente 05001-23-33-000-2014-02124-01 (4298-2018). 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 18 de abril de 2024, expediente 05001-23-33-000-2016-00854-01 (3353-2020).

Radicación: 05001-23-33-000-2015-02367-01 (6014-2023) Demandante: Érica Johana Mora Mora consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13

RESUELVE

PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia del 1.° de agosto de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Decisión, a través de la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO. CONDENAR en costas de segunda instancia a la señora Érica Johana Mora Mora, a favor del Instituto de Deportes y Recreación de Medellín. Para tal efecto, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la Secretaría del Tribunal Administrativo de Antioquia.

TERCERO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, REALIZAR las anotaciones respectivas y RETORNAR el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado CONSTANCIA: la presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.