1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: ZORANNY CASTILLO OTÁLORA Bogotá, D. C., veintiocho (28) de mayo de dos mil veintiséis (2026) Radicado: 11001-03-15-000-2026-01945-01 Accionante: NELLYS MARÍA ACUÑA DE ÁNGEL Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Temas: Acción de tutela contra providencia judicial / Incumplimiento del requisito de relevancia constitucional.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA I. SÍNTESIS DE LA DECISIÓN 1. Se confirmará la sentencia proferida el 19 de marzo de 2026 por la Sección Primera del Consejo de Estado, que declaró improcedente la acción de tutela por falta de relevancia constitucional. 2. La parte actora pretende utilizar este mecanismo como instancia adicional del proceso ordinario para reabrir un debate netamente legal y económico resuelto por el juez natural.
La discusión sobre las diferencias salariales derivadas de los incrementos decretados por el Gobierno nacional para las distintas categorías del escalafón docente (2008-2009) carece de trascendencia constitucional. Además, la providencia censurada no resulta caprichosa ni arbitraria. II.
ANTECEDENTES La demanda 3. El 10 de marzo de 2026, la señora Nellys María Acuña de Ángel, a través de apoderada judicial, presentó acción de tutela para proteger sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia1. 4. Atribuyó la vulneración a la sentencia dictada el 4 de septiembre de 2025 por el Tribunal Administrativo del Cesar, que confirmó el fallo de primera instancia y negó las pretensiones de su demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.
Al proceso se le asignó el radicado 20001-33-33-003-2024-00237-00. Hechos relevantes 5. En el proceso ordinario, la actora solicitó la inaplicación y nulidad de los actos administrativos que le negaron el reconocimiento de las diferencias en los 1 También consideró desconocido el principio de favorabilidad. Radicado: 11001-03-15-000-2026-01945-01 Accionante: Nellys María Acuña de Ángel 2 incrementos salariales decretados para los años 2008 y 2009.
Pretendió el pago de dichos reajustes y la reliquidación de sus prestaciones sociales. 6. Argumentó que es docente oficial y que se encuentra escalafonada en la categoría 3AM – 3BM. En los años 2008 y 2009, el Gobierno nacional decretó aumentos porcentuales inequitativos. A la categoría 3DM se le aplicó un incremento salarial del 44,89 % en 2008, mientras que 3AM solo obtuvo un 17,40 % y 3BM 13,92 %.
En 2009 el aumento fue de 7,67 % para 3DM, 18,41 % para 3AM y 15,45 % para 3BM. 7. El Juzgado Tercero Administrativo de Valledupar negó las pretensiones en sentencia del 8 de mayo de 2025. Concluyó que es improcedente equiparar las remuneraciones de categorías diversas y que la Administración no vulneró el derecho a la igualdad porque las competencias y requerimientos de cada cargo son diferentes. 8.
La parte demandante apeló. Sostuvo que el fallador de primera instancia realizó un análisis fragmentado sobre la vulneración del derecho a la igualdad y que omitió realizar un estudio exhaustivo y razonado sobre la ausencia de justificación de los actos demandados, respecto de los aumentos porcentuales decretados por el Gobierno nacional. 9.
En sentencia del 4 de septiembre de 2025, el Tribunal Administrativo del Cesar confirmó la decisión. Precisó que los decretos fijaron montos líquidos, no aumentos porcentuales, para cada grado y nivel salarial, y que el Gobierno nacional tiene la facultad de establecer regímenes diferenciados con sujeción a la ley marco y a los topes inflacionarios.
Determinó que no se vulneró el principio de «a trabajo igual, salario igual», pues los docentes 3AM, 3BM y 3DM se encuentran en diferentes niveles y grados del escalafón, por lo tanto, no son iguales. Pretensiones 10. La accionante solicitó dejar sin efectos la sentencia dictada el 4 de septiembre de 2025 por el Tribunal Administrativo del Cesar y que se ordene proferir fallo de reemplazo en la que se acceda a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.
Fundamentos de la demanda de tutela 11. Según la parte actora, la sentencia del 4 de septiembre de 2025 adolece de los siguientes defectos: (i) sustantivo o material, porque se efectuó una interpretación «abiertamente irrazonable y desproporcionada» de las normas constitucionales y legales aplicables al caso, particularmente, del artículo 13 Superior, de la Ley 4 de 1992 y del Decreto 1278 de 2002;
(ii) fáctico, porque la valoración probatoria no tuvo en cuenta el debate planteado, a lo que se suma que la parte demandada no demostró que la diferencia en el incremento salarial obedeciera a razones objetivas, verificables y debidamente justificadas; y (iii) desconocimiento del precedente jurisprudencial, en tanto no aplicó la sentencia C-1064 de 2001, que exige garantizar la igualdad sustancial en la fijación de incrementos salariales.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-01945-01 Accionante: Nellys María Acuña de Ángel 3 Trámite en primera instancia 12. Por auto del 11 de marzo de 20262, el despacho sustanciador del proceso admitió la acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Cesar y vinculó, en calidad de terceros con interés, al titular del Juzgado Tercero Administrativo de Valledupar, a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG, a la Fiduprevisora S.A. y al municipio de Valledupar.
Intervenciones 13. El Municipio de Valledupar3 pidió que se declare improcedente la solicitud de amparo. Señaló que la accionante pretende reabrir un debate «meramente legal» que fue previamente definido por su juez natural, además de buscar que a través de este mecanismo constitucional se reinterprete el fondo del asunto. Finalmente, adujo que no se probó la configuración de ningún defecto. 14.
El Juzgado Tercero Administrativo de Valledupar4 allegó copia digitalizada del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 20001-33-33- 003-2024-00237-00. 15. El Tribunal Administrativo del Cesar5 se remitió a los argumentos expuestos en la sentencia del 4 de septiembre de 2025 y destacó que los once juzgados administrativos del circuito de Valledupar y los seis despachos de la misma Corporación han mantenido una línea uniforme en la decisión de asuntos similares, que desestima las pretensiones de las demandas presentadas, conforme al marco legal y constitucional vigente.
También aportó copia digitalizada del proceso ordinario. 16. El Ministerio de Educación Nacional6 alegó la falta de legitimación en la causa por pasiva. La accionante atribuyó la vulneración de sus derechos fundamentales a una decisión judicial en cuya adopción no participó. Agregó que el asunto carece de relevancia constitucional, porque el debate propuesto ostenta una naturaleza estrictamente económica, que excede la competencia del juez de tutela.
No se configuró ningún defecto en la providencia objeto de tutela. Sentencia de primera instancia 17. En sentencia del 19 de marzo de 20267, la Sección Primera del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela. Determinó que el asunto carece 2 SAMAI, índice 5 del expediente de tutela de primera instancia. 3 SAMAI, índice 13 del expediente de tutela de primera instancia, documento electrónico con certificado 946DC3003B0E9A26 A87CC4B48AAC2F27 F33296BB7382C9B2 B91A5C700E486B5F. 4 SAMAI, índice 14 del expediente de tutela de primera instancia, documento electrónico con certificado 31F6509DC3DEE5E6 A1B46854E2DB24E4 1F0FA8729CF8F8F4 08F01BEF4A1FAC91. 5 SAMAI, índices 15 del expediente de tutela de primera instancia, documento electrónico con certificado D4F1785024F5185E 1D6A2228C4FD62D4 B47FBB6439213702 B2A0827AF717CAF2. 6 SAMAI, índices 17 y 19 del expediente de tutela de primera instancia, documento electrónico con certificado B5A1EBF7C4882691 C8762D8DFEBC0F5B 62C19438EBC74265 AFBBEEA0A3F4CA9B. 7 SAMAI, índice 21 del expediente de tutela de primera instancia. Radicado: 11001-03-15-000-2026-01945-01 Accionante: Nellys María Acuña de Ángel 4 de relevancia constitucional porque la actora pretende realizar un nuevo análisis del asunto puesto a consideración por el juez natural, como si se tratara de una tercera instancia. 18.
Finalmente, el hecho de que la parte actora no comparta la tesis expuesta no significa que la decisión sea arbitraria. Impugnación 19. La parte actora la impugnó8. Insistió en la configuración de los defectos alegados y argumentó que el asunto sí tiene relevancia constitucional porque la interpretación de los jueces naturales afecta sus garantías laborales y el derecho a la igualdad.
Además, sostuvo que el juez natural omitió realizar un control judicial estricto sobre una actuación administrativa que introdujo un salario desigual e injustificado. III. CONSIDERACIONES Competencia 20. Esta Subsección es competente para proferir sentencia de tutela de segunda instancia, conforme a lo establecido en los artículos 86 de la Constitución y 32 del Decreto Ley 2591 de 1991, concordantes con los artículos 13, 17 y 25 del Acuerdo 080 de 2019, por el que se expidió el Reglamento Interno del Consejo de Estado.
Problema jurídico y metodología de la decisión 21. La Sala determinará si confirma, modifica o revoca la sentencia proferida el 19 de marzo de 2026 por la Sección Primera del Consejo de Estado, que declaró improcedente la solicitud de amparo por falta de relevancia constitucional. 22. Para resolver el problema jurídico planteado, se verificará primero el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
De superarse, se analizarán los defectos alegados. Análisis de la Sala 23. Conforme al precedente fijado en la C-590 de 2005 de la Corte Constitucional, la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales es excepcional y exige acreditar el cumplimiento estricto de los requisitos generales y, al menos, un defecto específico. 24.
En este caso, se constata la legitimación en la causa de las partes y que la providencia atacada no es una sentencia de tutela ni de control abstracto de constitucionalidad. Se acredita la inmediatez porque la demanda se presentó el 10 de marzo de 2026, plazo que resulta razonable frente a la sentencia cuestionada del 4 de septiembre de 2025 (notificada el 9 del mismo mes).
Se agotaron los medios judiciales ordinarios de defensa. Además, la discusión planteada no versa sobre una irregularidad procesal. 8 SAMAI, índice 26 del expediente de tutela de primera instancia. Radicado: 11001-03-15-000-2026-01945-01 Accionante: Nellys María Acuña de Ángel 5 25. Sin embargo, el asunto carece de relevancia constitucional.
El cumplimiento de este requisito no se limita a señalar los derechos fundamentales vulnerados y que se identifiquen los defectos contra la providencia. Se requiere que la solicitud de amparo contenga una carga argumentativa mínima y que no se utilice como instancia adicional a las establecidas por el legislador. 26. La tesis que viene de exponerse se ajusta al precedente reiterado de la Corte Constitucional9 que, de manera consistente y consolidada, sostiene que la acción de tutela no puede convertirse en una instancia adicional a los procesos ordinarios, ni en el escenario para discutir aspectos de mera legalidad, de índole patrimonial o la interpretación propia de los jueces naturales.
De manera que este instrumento constitucional es inidóneo si lo pretendido es que el juez de tutela se adentre en juicios de corrección, de rectificación o de interpretación propios de cada especialidad10. 27. La tutela solo se justifica en aquellos eventos en los que exista una discusión de marcada importancia constitucional, circunstancia que no se satisface con el simple señalamiento de que se están afectando garantías iusfundamentales, sino porque, en efecto, afloran dudas razonables y razonadas de que se ha desbordado el alcance de un derecho fundamental.
Caso concreto 28. Como bien señaló el juez de tutela de primera instancia, el asunto carece de relevancia constitucional. 29. Es evidente que la demandante busca utilizar la acción de tutela como una tercera instancia para imponer su interpretación sobre los incrementos salariales aplicados a las diversas categorías del escalafón docente en los años 2008 y 2009.
Ese reproche fue analizado íntegramente por el tribunal accionado, que determinó que el Gobierno nacional tiene la facultad legal de fijar montos líquidos diferenciados para cada nivel salarial, sin que ello implique una transgresión del derecho a la igualdad. 30. Lejos de realizar una interpretación arbitraria y caprichosa, lo que se evidencia es que el juez natural, al resolver la apelación, efectuó un análisis integral y razonado de la situación fáctica.
Con fundamento en los preceptos normativos que rigen la materia y la jurisprudencia aplicable al caso, concluyó que la señora Acuña De Ángel no tenía derecho a la nivelación salarial reclamada. Por tanto, es claro que el reproche de la actora se reduce a su inconformidad con el sentido de la decisión que negó sus pretensiones económicas. 9 Sobre este aspecto, pueden consultarse las sentencias SU-128 de 2021, T-131 de 2021, SU-103 de 2022 y SU-215 de 2022 de la Corte Constitucional. 10 En la sentencia T-352 de 2025, la Corte Constitucional recordó que el requisito de relevancia constitucional tiene tres finalidades: (i) preservar la competencia y la independencia de las autoridades judiciales de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por lo tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad, (ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a disputas vinculadas con la afectación de los derechos fundamentales e (iii) impedir que esta acción se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-01945-01 Accionante: Nellys María Acuña de Ángel 6 31. Finalmente, frente al supuesto desconocimiento de los parámetros fijados por la Corte Constitucional en la sentencia C-1064 de 2001: (i) que debe existir una «justificación objetiva y suficiente para los tratos diferenciados en materia salarial» y (ii) que la «línea de la Corte según la cual la igualdad en el trabajo no se reduce a la igualdad matemática, pero tampoco permite incrementos que generen brechas irrazonables sin soporte técnico ni normativo», la tutela carece de una carga argumentativa mínima, porque la actora no identificó qué regla aplicable al caso concreto fue ignorada, si existía una similitud entre el problema jurídico de la providencia invocada como precedente y el que tenía que resolverse en su asunto, y si las circunstancias fácticas eran o no equiparables11. 32.
Además, el tribunal sí analizó dicha sentencia y concluyó que, si bien es necesario aumentar anualmente los salarios de los servidores públicos para contrarrestar la inflación, el incremento puede ser diferente entre unos y otros, de conformidad con políticas macroeconómicas y fiscales. A partir de allí, y del análisis de otros pronunciamientos jurisprudenciales12, determinó que el incremento salarial podía variar entre docentes de grados distintos en el escalafón, sin que ello implique un trato discriminatorio. 33.
En suma, aunque la accionante insista en que el asunto tiene relevancia constitucional, lo cierto es que sus argumentos expuestos a lo largo de este trámite de tutela convergen siempre en el hecho de que, en su criterio, los actos administrativos demandados contenían disposiciones ilegales, al haber desconocido la desigualdad en el reajuste salarial de los docentes.
Esta tesis fue descartada razonablemente por el Tribunal Administrativo del Cesar en la sentencia del 4 de septiembre de 2025. 34. Conforme a todo lo razonado, la Sala confirmará la sentencia impugnada, que declaró improcedente la solicitud de amparo presentada por la señora Nellys María Acuña de Ángel, por falta de relevancia constitucional.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 19 de marzo de 2026 por la Sección Primera del Consejo de Estado, que declaró improcedente la solicitud de amparo.
SEGUNDO: NOTIFICAR esta sentencia a las partes y a los interesados por el medio más expedito, de conformidad con el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 11 Al respecto, ver la sentencia SU-304 de 2024. 12 Sentencias (i) C-1017 de 2003 de la Corte Constitucional y (ii) del 15 de septiembre de 2016, proferidas por la Sección Segunda del Consejo de Estado, rad. 76001-23-31-000-2025-04234- 01(1204-12).
Radicado: 11001-03-15-000-2026-01945-01 Accionante: Nellys María Acuña de Ángel 7 TERCERO: ENVIAR el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente ZORANNY CASTILLO OTÁLORA Firmado electrónicamente FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha.