1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., treinta y uno (31) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-15-000-2024-02782-00 Accionante: Carmencita Ramírez Bernal Accionado: Tribunal Administrativo de Caldas y otro1 Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / Sentencia emitida en proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

Terminación de relación laboral por justa causa (cumplimiento de requisitos para acceder a pensión de vejez). DECLARA IMPROCEDENCIA / Falta de relevancia constitucional. Carece de carga argumentativa y pretende emplear la tutela como una instancia adicional al proceso ordinario Surtido el trámite de ley2, sin que se advierta irregularidad o causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a dictar sentencia dentro de la acción de tutela de la referencia. I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1.

El 29 de mayo de 2024 la señora Carmencita Ramírez Bernal, a través de apoderada judicial, promovió acción de tutela3 contra el Tribunal Administrativo de Caldas y el Juzgado Quinto Administrativo de Manizales. Solicitó dejar sin efectos las sentencias de 5 de septiembre de 2019 y 11 de diciembre de 2023 proferidas en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho4 que promovió contra el municipio de Manizales, encaminado a que se anulara la Resolución 788 de 24 de mayo de 2016, por medio de la cual se dio por terminada su relación laboral por justa causa (reconocimiento de pensión de vejez)5. 1 Juzgado Quinto Administrativo de Manizales. 2 Cfr. Decreto 1983 de 2017 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1., 2.2.3.1.2.4. y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 3 Invocó sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, debido proceso e igualdad. 4 Expediente 17001-33-39-005-2016-00374-00/01. 5 Como restablecimiento del derecho solicitó que se le reintegrara sin solución de continuidad al cargo que desempeñaba en ese ente territorial o a otro similar o de superior categoría hasta la edad de retiro forzoso y se le pagara lo que dejó de recibir desde su desvinculación hasta cuando sea reincorporada, lo que incluye los respectivos aportes a seguridad social, y una indemnización por perjuicios inmateriales.

Radicación: 11001-03-15-000-2024-02782-00 Accionante: Carmencita Ramírez Bernal Accionado: Tribunal Administrativo de Caldas y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 2 2. A través de la providencia judicial de 11 de diciembre de 2023, el Tribunal accionado confirmó la decisión adoptada el 5 de septiembre de 2019 por el a quo6, consistente en negar las pretensiones.

Sostuvo que el régimen de transición contenido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 no comprendía que se regularan conforme a la normativa anterior situaciones acaecidas durante la vigencia de esa Ley, como el retiro de servicio de la actora. En todo caso, a diferencia de lo concluido en primera instancia, la tutelante no era beneficiaria de aquella transición. Como la normativa que gobernaba su desvinculación laboral era la Ley 100 de 1993, se podía esgrimir como justa causa de retiro, el hecho de que cumpliera los requisitos legales para adquirir pensión de vejez (artículo 33 ibidem), máxime cuando la efectividad de la desincorporación se produjo una vez se le incluyó en nómina de pensionados. 3.

La parte actora adujo que el Tribunal accionado incurrió en violación directa de la Constitución Política, en particular, en sus artículos 29 y 31. Al examinar su condición de beneficiaria del aludido régimen de transición (la cual se reconoció en primera instancia), se pronunció sobre un aspecto que no fue objeto de discusión en su escrito de apelación como única apelante ni en el curso del proceso, situación que desatendió los principios de congruencia, non reformatio in pejus y tantum devolutum quantum apellatum, que limitaban la competencia funcional del juez de segunda instancia. 4.

Además, el hecho de que se haya trasladado del régimen de prima media con prestación definida, al de ahorro individual con solidaridad, para posteriormente retornar al de prima media, no involucraba una pérdida de la prerrogativa de la citada transición pensional, lo cual encuentra fundamento en la sentencia de 7 de marzo de 2013 del Consejo de Estado7.

Al respecto, valga anotar que el Tribunal accionado para defender su postura sobre la pérdida del beneficio de la transición citó la providencia T-818 de 2007 de la Corte Constitucional, la cual acoge un criterio diferente al expuesto por aquel, lo cual comporta falsa motivación y, por ende, constituye la causal de decisión sin motivación. 5.

De igual modo, se configuró desconocimiento del precedente horizontal. Decidió de manera diferente un litigio similar al suyo8 promovido por una compañera de trabajo9, en el sentido de determinar en esa oportunidad que no resultaba aplicable a los beneficiarios del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, como ella, el parágrafo 3° del artículo 33 de esa ley (modificado por el artículo 9 de la Ley 797 de 2003), por lo que podían seguir laborando hasta la edad de retiro forzoso, con independencia de si se había adquirido o no el estatus pensional antes de la entrada en vigencia de la Ley 797 de 2003.

Cambio que no fue justificado por 6 Juzgado Quinto Administrativo de Manizales. 7 Subsección A, Sección Segunda. C. P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, expediente 25000-23-25-000- 2010-01214-01 (1913-12). 8 A través de sentencia de 25 de mayo de 2023, expediente 17001-33-33-755-2015-00318-02. 9 Señora Ariela Zapata Villada. Radicación: 11001-03-15-000-2024-02782-00 Accionante: Carmencita Ramírez Bernal Accionado: Tribunal Administrativo de Caldas y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 3 la autoridad judicial en los términos de la sentencia SU-380 de 2021 de la Corte Constitucional. 6.

Asimismo, se presentó defecto fáctico. No se tuvo en cuenta que la mencionada norma, para dar por terminada la relación laboral, requería la debida notificación de su inclusión en nómina, lo cual no se satisfizo. Dicha diligencia se surtió el 4 de octubre de 2016 y la terminación laboral se materializó el 1° de los mismos mes y año. En todo caso, si no se tenía certeza de la fecha de notificación se debieron hacer uso de las facultades oficiosas para tal propósito, pero no darle un alcance al acto administrativo de inclusión en nómina (expedido el 12 de julio de 2016), por cuanto este evidencia tal determinación, mas no su notificación, que es lo que exige la sentencia C-1037 de 2003 de la Corte Constitucional.

Sin embargo, de la referida notificación da cuenta la Resolución GNR 353936 de 23 de noviembre de 2016 de Colpensiones. B. Trámite procesal y la contestación de la demanda 7. Mediante auto de 5 de junio de 202410, se admitió la acción de tutela, se ordenó notificar a las autoridades demandadas y se vinculó al municipio de Manizales.

De igual modo, se ordenó comunicar la decisión a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para lo de su cargo. (i) Tribunal Administrativo de Caldas 8. Adujo que en la sentencia de segunda instancia acusada se aplicó la normatividad y jurisprudencia vigentes, relacionadas con la justa causa para dar por terminado el vínculo legal y reglamentario al cumplirse los requisitos legales para tener derecho a la pensión, prevista en el artículo 33 de la Ley 100 de 1993.

Además, se analizaron los reproches planteados en la alzada y el material probatorio que reposaba en el expediente ordinario. (ii) El Juzgado Quinto Administrativo de Manizales y el municipio de Manizales no se pronunciaron en la oportunidad prevista para tal efecto. II. C O N S I D E R A C I O N E S C. Análisis del caso concreto 1.

En el asunto sub examine la tutelante ataca las sentencias de 5 de septiembre de 2019 y 11 de diciembre de 2023 emitidas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido contra el municipio de Manizales. La Sala precisa que se limitará el estudio constitucional a la providencia de 11 de diciembre de 2023, por ser la que, al dictarse en segunda instancia, zanjó de manera definitiva el litigio. 10 Notificado el 11 de junio de 2024.

Radicación: 11001-03-15-000-2024-02782-00 Accionante: Carmencita Ramírez Bernal Accionado: Tribunal Administrativo de Caldas y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 4 2. La tutelante enmarca sus reproches en las causales específicas de procedibilidad de violación directa de la Constitución Política, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente horizontal y defecto fáctico.

La Sala advierte que los argumentos planteados no superan el requisito de relevancia constitucional, en la medida en que no resulta suficiente para tal propósito enunciar las garantías superiores presuntamente trasgredidas y los posibles defectos en que incurrió la providencia acusada, sino en demostrar la afectación constitucional que ello generó, lo cual no se evidencia en los planteamientos de la actora, máxime cuando algunos de estos fueron consignados en el escrito de alzada y atendidos por el Tribunal accionado.

Lo anterior, con fundamentos en las razones que se exponen a continuación. 3. En cuanto a la violación directa de la Constitución Política, la tutelante indicó que el Tribunal accionado no debió pronunciarse sobre su condición de beneficiaria del régimen de transición contenido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, porque ello no fue controvertido en el escrito de alzada ni durante el curso del proceso, máxime cuando lo determinado en primera instancia le resultaba beneficioso y ella fue única apelante.

Aunque la actora sostiene que con ello se desatendieron los principios de congruencia, non reformatio in pejus y tantum devolutum quantum apellatum, ese reproche realmente responde a un entendimiento errado de la decisión. 4. La actora en la apelación adujo que se aplicó de manera indebida la aludida transición, pues el Juzgado accionado únicamente tuvo en cuenta la normativa anterior a la Ley 100 de 1993 (Ley 33 de 1985) para efectos de “la edad, semanas cotizadas y monto de la mesada pensional, debiendo aplicarse en lo restante el régimen vigente para la fecha en que se produjo la terminación de la relación laboral que es la Ley 100 de 1993”. 5.

Por tal motivo, el Tribunal accionado hizo referencia al aludido régimen de transición y aunque concluyó que a la actora no la cobijaba aquel, también indicó que era correcta la apreciación del juez de primera instancia sobre su alcance, porque “los beneficios de la transición se restringen a la edad, el tiempo de servicios o las semanas cotizadas y el monto, entendido exclusivamente como el porcentaje o tasa de reemplazo y no como Ingreso Base de Liquidación (IBL).

Por ende, todas las demás situaciones, aun cuando tengan relación directa o indirecta con la pensión, se regulan por la norma posterior, en este caso la Ley 100 de 1993”. 6. No obstante, a pesar de que afirmó que el anterior razonamiento resultaba suficiente para confirmar la negativa de las pretensiones, adujo que no podía pasar por alto el hecho de que la demandante no era beneficiaria del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993. 7.

La anterior aseveración no desconoce la competencia que le correspondía como superior funcional del Juzgado accionado. Es posible que el ad quem se pronuncie sobre cuestiones que no hayan sido planteadas en la alzada, en contadas Radicación: 11001-03-15-000-2024-02782-00 Accionante: Carmencita Ramírez Bernal Accionado: Tribunal Administrativo de Caldas y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 5 excepciones, siempre y cuando no desmejore la situación del apelante único, como en este caso.

La decisión de no tenerla como beneficiaria de la transición de la Ley 100 de 1993 no implicó por sí sola la negativa a sus súplicas, sino también la falta de extensión de la transición a situaciones laborales acaecidas durante la vigencia de esa norma. 8. Por tanto, la determinación del Tribunal accionado de no tener a la actora como beneficiaria del régimen de transición no implica una desmejora a la situación que le había sido reconocida en primera instancia, máxime cuando dicha Corporación señaló que compartía los argumentos del a quo para negar las pretensiones, diferente es que, al margen de ello, advirtiera que la actora no estaba cobijada por dicho régimen, determinación también se adoptó en sede administrativa en el acto administrativo de reconocimiento pensional.

En todo caso la situación discutida no era la relativa a su derecho pensional propiamente dicho, sino a la causal de retiro del servicio. 9. La tutelante al invocar la causal de violación directa de la Constitución lo que pretende es reabrir la discusión jurídica acerca de la falta de aplicación de la Ley 100 de 1993 en su terminación de la relación laboral, dado que esta se fundamentó en la causal estipulada en el parágrafo 3° de su artículo 33 (que el trabajador cumpla los requisitos establecidos en ese precepto legal para tener derecho a la pensión). 10.

Ahora bien, frente a la conclusión del Tribunal accionado, consistente en que la tutelante había perdido el beneficio de la transición en virtud de los traslados de regímenes pensionales efectuados, ella asevera que para arribar a dicha aserción se citó la sentencia T-818 de 2007 de la Corte Constitucional, sin embargo, allí se precisó la tesis contraria a la adoptada por dicha Corporación, situación que comporta falsa motivación, la cual involucra la causal de decisión sin motivación. 11.

Sobre el particular, se evidencia que el reproche de la actora carece de fundamento, en la medida en que no corresponde a la realidad que la providencia acusada haya hecho referencia a un fallo de la Corte Constitucional, que prohijaba determinado criterio, para establecer uno diferente al que allí se planteó. 12. Para arribar a la conclusión de la pérdida del beneficio de transición, se anotó que la actora era destinataria de aquella en virtud de la edad, mas no por tiempo de servicios, pues a la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993 (30 de junio de 199511) tenía 38 años de edad, pero no más de 15 años de servicios12.

Bajo ese panorama no cumplía uno de los requisitos establecidos por la Corte Constitucional para permanecer en la transición, según el cual para la entrada en vigor de la Ley 100 se debía tener 15 años de servicios cotizados. 11 Fecha en que rigió el régimen de seguridad social para los servidores del orden territorial. 12 Laboró en el municipio de Manizales desde el 8 de junio de 1992 hasta el 30 de septiembre de 2016.

Radicación: 11001-03-15-000-2024-02782-00 Accionante: Carmencita Ramírez Bernal Accionado: Tribunal Administrativo de Caldas y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 6 13. Por consiguiente, si bien es cierto que, como lo indicó la tutelante, el Tribunal accionado hizo alusión a la sentencia T-818 de 2007, también lo es que ello tuvo como objeto exponer el panorama jurisprudencial relativo a los requisitos que se debían cumplir para no perder el régimen de transición por el cambio de regímenes pensionales, mas no tuvo como finalidad acoger el criterio allí expuesto. 14.

Lo anterior, se torna evidente al observar que en el fallo acusado se indicó que “aunque por medio de sentencia T-818 de 2007 se hizo hincapié en la imposibilidad de cumplir la última de las exigencias plasmadas en la (…) sentencia C-789 de 2002 por motivo del artículo 7° de la Ley 797 de 2003, el Alto Tribunal ratificó con la Sentencia de Unificación N° 062 de 2010 y a partir de la entrada en vigencia del Decreto 3995 de 2008, las (…) subreglas para poder preservar el régimen de transición, regresando al régimen de prima media con prestación definida”, entre las que se enuncia la referente a tener 15 años de servicios para la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993. 15.

En ese orden de ideas, la Sala concluye que el sustento de la causal de decisión sin motivación parte de un supuesto fáctico errado, lo que impide advertir la relevancia constitucional de tal inconformidad, cuanto más si se ajusta a la jurisprudencia constitucional la decisión del Tribunal accionado, según la cual para que las personas que se trasladaron del régimen de prima media con prestación definida al de ahorro individual y luego nuevamente al de prima media, no perdieran por ese cambio el derecho a acceder al régimen de transición de la Ley 100, era indispensable colmar ciertas condiciones, entre ellas, que para la fecha de entrada en vigor de esa norma los trabajadores tuvieran más de 15 años cotizados, requisito que no satisfizo la accionante. 16.

En lo que atañe al desconocimiento del precedente horizontal, la actora alega que el Tribunal accionado definió el litigio de manera diferente al modo en que lo hizo en otra demanda que instauró una compañera de trabajo con fundamento en similares supuestos fácticos y jurídicos. 17. La tutelante hace referencia a la sentencia emitida el 25 de mayo de 2023 por la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas, mientras que la atacada en este asunto la profirió la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas, es decir, por salas de decisión diferentes.

Tal situación constituye un obstáculo para examinar la configuración o no del desconocimiento del precedente horizontal alegado, en la medida en que este se presenta cuando la misma autoridad judicial dicta decisiones contrarias para zanjar controversias similares sin explicación alguna13. 18. Sin perjuicio de lo anterior, esta Sala advierte que en la situación fáctica planteada ante la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas la allí demandante (i) no se trasladó durante su vida laboral entre el régimen de prima 13 Sentencia T-390 de 2015, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.

Radicación: 11001-03-15-000-2024-02782-00 Accionante: Carmencita Ramírez Bernal Accionado: Tribunal Administrativo de Caldas y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 7 media con prestación definida al de ahorro individual con solidaridad y luego retornó al de prima media, como sí ocurrió con la tutelante; y (ii) en el acto administrativo de reconocimiento pensional se indicó que era beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, situación diferente a la ocurrida con la aquí actora14. 19.

Así las cosas, resulta insuficiente que la actora justifique la relevancia constitucional del asunto con base en un desconocimiento del precedente, cuando no se demostró que este resultaba vinculante, dado que la providencia presuntamente inobservada no fue dictada por la misma autoridad judicial, ni los fundamentos fácticos y jurídicos guardaban correspondencia. 20.

Por último, la accionante alega defecto fáctico, porque del material probatorio no era viable tener por cumplido el presupuesto de que, para dar por terminada su relación laboral, se debía contar con la notificación de su inclusión en nómina de pensionados, pues ello acaeció el 4 de octubre de 2016, mientras que su desvinculación se produjo el 1° de los mismos mes y año. Inconformidad que planteó en el escrito de alzada. 21.

La Sala colige sobre el particular que carece de relevancia constitucional hacer referencia a las precitadas fechas, es decir, no tienen la virtud de modificar el fallo censurado, dado que el Tribunal accionado encaminó su análisis probatorio a corroborar que la actora no quedara cesante entre su desincorporación laboral y el momento en que se le pagara lo correspondiente por concepto de su mesada pensional, de acuerdo con los lineamientos trazados por la Corte Constitucional en la sentencia C-1037 de 2003. 22.

Frente a la citada sentencia de la Corte Constitucional, a pesar de que la actora plantea que no se tuvo en cuenta que esta exige la notificación de la inclusión en nómina de pensionado, se debe considerar que en tal pronunciamiento esa Corporación precisó que su finalidad era asegurarle al extrabajador una remuneración vital, por ende, “no puede existir solución de continuidad entre la terminación de la relación laboral y la iniciación del pago efectivo de la mesada pensional, precisamente para asegurar al trabajador y a su familia los ingresos mínimos vitales, así como la efectividad y primacía de sus derechos”. 23.

Tal criterio fue observado por el Tribunal accionado, por cuanto indicó que el municipio de Manizales dio por terminada la relación laboral a partir del 1° de julio de 2016 y Colpensiones, a través de Resolución GNR 203348 de 12 de julio de 2016, ordenó su ingreso a nómina de pensionados desde aquella fecha. Pero, posteriormente, la Administración municipal le informó a la tutelante, con oficio S.S.A.-GH-0698 de 14 de septiembre de ese año, que en virtud del acto 14 En la Resolución GNR 67174 de 1° de marzo de 2016, por medio de la cual se modificó la Resolución GNR 150097 de 24 de mayo de 2015, con la que Colpensiones le reconoció a la tutelante pensión de vejez, condicionada a su retiro definitivo, se indicó de manera expresa que ella “NO cumple con el requisito de los 15 años de servicio al 30 de junio de 1995, por lo anterior no conserva el régimen de transición, téngase en cuenta por el asegurado que a dicha fecha sólo acreditaba 10 años 8 meses y 17 días de servicio”.

Radicación: 11001-03-15-000-2024-02782-00 Accionante: Carmencita Ramírez Bernal Accionado: Tribunal Administrativo de Caldas y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 8 administrativo de retiro del servicio y dada la inclusión en nómina de pensionados, su cargo quedaría vacante desde el 1° de octubre de 2016. 24.

Además, también se relacionó una certificación expedida el 21 de julio de 2016 por la gerencia nacional de nómina de pensionados de Colpensiones, en la que se señaló que a la actora se le concedió una pensión de vejez, “registrando fecha de ingreso a nómina Julio de 2016”, y se hizo referencia al hecho de que ella en su escrito de apelación aceptó que, a pesar de haberse dictado Resolución de retiro del servicio en julio, el municipio de Manizales le continuó pagando su salario durante los meses de julio, agosto y septiembre de 2016. 25.

Con base en lo expuesto, se tiene que la jurisprudencia constitucional exige, para que pueda hacerse efectivo el retiro de un empleado por la causal de cumplimiento de los requisitos para acceder a una pensión de vejez (parágrafo 3° del artículo 33 de la Ley 100 de 1993), que se garantice la continuidad de sus ingresos monetarios, lo que, en efecto, se demostró en el sub lite, razón por la cual no comporta relevancia constitucional el hecho de que el Tribunal accionado haya omitido hacer referencia a la fecha en que se le comunicó a la actora su inclusión en nómina, pues verificó que tal medida ya se hubiera adoptado, lo que implica también concluir que no se evidencia la configuración de defecto fáctico alguno. 26.

En ese orden de ideas, la tutelante no desplegó una carga argumentativa suficiente para demostrar la configuración de las causales específicas de procedibilidad que invoca y con ello la vulneración constitucional que alega. El simple desacuerdo con una decisión judicial no habilita la interposición de una tutela, pues este mecanismo de amparo no fue instituido como una tercera instancia de los procesos ordinarios. 27.

Así las cosas, esta Sala declarará la improcedencia de la solicitud de amparo. 28. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela de la referencia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.

TERCERO: De no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR a la Corte Constitucional el expediente para su eventual revisión. Radicación: 11001-03-15-000-2024-02782-00 Accionante: Carmencita Ramírez Bernal Accionado: Tribunal Administrativo de Caldas y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 9

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE15 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. 15 VF