Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá, D.C., dieciséis (16) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad Radicación: 11001032500020180045000 (1821-2018) Demandante: Magnolia Palacio Noreña Demandado: Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público y otros Temas: Prima Especial - Cosa juzgada SENTENCIA ÚNICA INSTANCIA __________________________________________________________________ 1.

Procede la Sala a dictar sentencia de única instancia dentro del proceso de nulidad promovido por la señora Magnolia Palacio Noreña contra la Nación - Ministerios de Hacienda y Crédito Público, Justicia y Derecho, Departamento Administrativo de la Función Pública (DAFP) y Fiscalía General de la Nación (FGN). I.

ANTECEDENTES 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones 2. En ejercicio del medio de control de nulidad, consagrado en el artículo 137 del CPACA, 1 la señora Magnolia Palacio Noreña solicitó que se anulen las siguientes disposiciones,2 proferidas por el Gobierno nacional, que anualmente fijaron el régimen salarial y prestacional para los servidores públicos de la FGN: i) artículos 6 y 16 del Decreto 53 de 1993; ii) artículos 7 y 18 de los Decretos 108 de 1994 y 50 de 1998; iii) artículos 7 y 17 de los Decretos 49 de 1995, 108 de 1996, 52 de 1997, 38 de 1999; iv) artículos 8 y 17 de los Decretos 2743 de 2000 y 2729 de 2001; v) artículos 7 y 16 del Decreto 685 de 2002; vi) artículo 15 de los Decretos 3549 de 2003, 4180 de 2004, 943 de 2005, 396 de 2006, 625 de 2007, 665 de 2008, 1047 de 2011, 875 de 2012, 1035 de 2013, 205 de 2014; vii) artículo 16 de los 1 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2 La demandante también elevó pretensiones tendientes a la anulación de actos particulares y el restablecimiento del derecho, pero la demanda fue escindida con el fin de que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca conociera de las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho.

Radicado: 11001032500020180045000 (1821-2018) Demandante: Magnolia Palacio Noreña Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Decretos 730 de 2009, 1395 de 2010, 1087 de 2015 y 219 de 2016; viii) artículo 17 del Decreto 989 de 2017. 1.1.2. Normas violadas y concepto de violación 3.

La demandante sostuvo que los actos acusados quebrantaron el preámbulo y los artículos 2, 4, 6, 9, 13, 48, 53, 89, 93, 95, 122, 123, 150, 189, 209, 228 y 253 de la Constitución Política; 8 de la Declaración Universal de Derechos Humanos; 14 del Convenio 95 de la OIT; 11, 13, 21, 127 y 128 del Código Sustantivo del Trabajo; 4 del Protocolo de San Salvador; 1 a 4, 10 y 14 de la Ley 4 de 1992; 7 y 152 de la Ley 270 de 1996. 4.

Al desarrollar el concepto de violación, la parte actora planteó los siguientes cargos: i) El Gobierno nacional carece de competencia para disminuir la asignación salarial de los servidores de la FGN. De ahí que no estaba facultado para modificar o suprimir la prima especial previamente creada por el legislador; por el contrario, dicho factor debía representar un incremento salarial. ii) Las disposiciones enjuiciadas desconocieron el concepto de salario, la naturaleza de las primas y vulneraron los derechos laborales, así como los principios de progresividad y no regresividad, igualdad y favorabilidad. iii) En concreto, los actos demandados restaron a la remuneración mensual el 30% de los efectos salariales para calcular las prestaciones sociales, es decir, que entre los años 1992 y 2003 «se pagó prima especial con una disminución de la asignación salarial mensual en un treinta por ciento (30%), no solo afectando el ingreso mensual, sino todo lo prestacional que de ello depende». iv) Los actos acusados transgredieron el ordenamiento superior, pues, al incluir la prima especial en el salario básico, este último se redujo al 70%. v) A partir del 2003, el Decreto 3549 de 2003 suprimió por completo el pago de la prima especial. 1.2.

Contestación de la demanda 5. Los Ministerios de Hacienda y Crédito Público y de Justicia y del Derecho ejercieron su defensa con argumentos similares, los cuales se resumen, a Radicado: 11001032500020180045000 (1821-2018) Demandante: Magnolia Palacio Noreña Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 continuación: i) Se encuentra configurada la excepción de cosa juzgada en razón a que algunas de las normas demandadas fueron anuladas por el Consejo de Estado en sentencias del 2002,3 2004,4 20055 y 20076. ii) Las demás disposiciones cuestionadas se expidieron con sujeción al ordenamiento superior, teniendo en cuenta que «la prima especial no es un factor salarial para reliquidar las prestaciones sociales y cesantías, y solo tiene la naturaleza de ser un incremento del salario básico mensual». iii) El Ministerio de Hacienda y Crédito Público carece legitimación en la causa por pasiva porque la expedición de los actos enjuiciados y su ejecución corresponden a la FGN. 6.

El DAFP se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, con razonamientos análogos a los antes descritos y agregó: i) Se evidencia caducidad del medio de control, ya que la actora no solo busca la protección del ordenamiento superior, sino que persigue un interés subjetivo, por ende, la demanda debió interponerse dentro de los 4 meses siguientes a la publicación de los decretos demandados. ii) En este caso se impartió un trámite inadecuado de la demanda, ya que «las pretensiones de nulidad de los decretos salariales demandados se encamina al restablecimiento automático de los derechos laborales de la accionante y no a la protección del orden jurídico en abstracto, lo cual debió forzar el trámite de todas las pretensiones bajo la misma cuerda y a través de la acción de nulidad y restablecimiento». iii) Se configura la cosa juzgada respecto a la declaratoria de nulidad del artículo 6 del Decreto 53 de 1993; el artículo 7 de los Decretos 108 de 1994, 49 de 1995, 108 de 1996, 52 de 1997, 50 de 1998, 38 de 1999 y 685 de 2002; y el artículo 8 de los Decretos 2743 de 2000 y 2729 de 2001. 3 Radicado 11001-03-25-000-1999-0031-00 (197-99). 4 Radicados 1100103250002001004301 (71201) y 1100103250002002017801 (353102). 5 Radicado 11001032500019971702101 (17021). 6 Radicado 11001032500020030011301 (47803).

Radicado: 11001032500020180045000 (1821-2018) Demandante: Magnolia Palacio Noreña Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 II. TRAMITE EN ÚNICA INSTANCIA 2.1. Impedimentos, admisión, excepciones, sentencia anticipada y remisión de los conjueces 7. Por auto del 13 de diciembre de 2018, la Sección Tercera del Consejo de Estado aceptó el impedimento manifestado por los magistrados integrantes de la Sección Segunda para conocer del asunto y dispuso el sorteo de conjueces para continuar su trámite. 8.

Mediante auto del 17 de enero de 2020, se dispuso: i) escindir la demanda para que las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho fueran conocidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, y ii) admitir la demanda de simple nulidad contra los decretos expedidos por el Gobierno nacional. Esta decisión fue confirmada en sede de reposición, a través de auto del 28 de septiembre de 2021. 9.

Por auto del 7 de mayo de 2024, se declararon no probadas las excepciones de caducidad y trámite inadecuado de la demanda. Además, se difirió el estudio de la excepción de cosa juzgada al momento de dictar sentencia de mérito. 10. Mediante auto del 10 de septiembre de 2024, se evidenció la posibilidad de emitir sentencia anticipada dentro del sub lite, en los términos del artículo 182A del CPACA.

En consecuencia, se dispuso: a) resolver sobre las pruebas aportadas y solicitadas; b) fijar el litigio; c) correr traslado a las partes y al Ministerio Público para presentar alegatos de conclusión y concepto, respectivamente. 11. Mediante auto del 7 de marzo de 2025, el conjuez Carlos Mario Isaza Serrano remitió el proceso de la referencia a este despacho, en aplicación del artículo 116 del CPACA, ya que se reconformó la Sala de la Sección Segunda. «Además, frente a los impedimentos manifestados por los consejeros con fundamento en la causal 1 del artículo 141 del Código General del Proceso, en asuntos sobre la bonificación judicial, relacionada de forma directa con el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, en virtud de la cual se creó la prima especial del 30%, la Sección Segunda rectificó el criterio que sostenía en el sentido de declarar infundadas dichas manifestaciones, por considerar que no se está ante un interés actual ni directo».

Radicado: 11001032500020180045000 (1821-2018) Demandante: Magnolia Palacio Noreña Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 2.2. Alegatos de conclusión 12. El DAFP, los Ministerios de Hacienda y Crédito Público y de Justicia y del Derecho expresaron que se presenta el fenómeno de la cosa juzgada, ya que las disposiciones demandadas fueron anuladas por el Consejo de Estado, mediante sentencia del 21 de septiembre de 2022.7 2.3.

Ministerio Público 13. El agente del Ministerio Público no rindió concepto. 14. Como no se observa causal que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir previas las siguientes: III. CONSIDERACIONES 3.1. Cuestión previa 15. De conformidad con lo previsto en el artículo 116 del CPACA, cuando se modifica la integración de la Sala, los nuevos magistrados desplazan a los conjueces, siempre que respecto de aquellos no se predique la misma causal de impedimento o recusación. En el presente asunto, se cumple con dicho presupuesto, en razón a que se reconformó la Sala y actualmente no se configura la causal de impedimento que dio lugar a la designación de conjueces.8 En esa medida, se avocará conocimiento del proceso. 16.

Cabe precisar que en anteriores oportunidades el suscrito magistrado se declaró impedido para estudiar demandas relacionadas con la prima especial del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 por tener un proceso activo frente a dicho tema; sin embargo, ese asunto fue definido mediante sentencia del 16 de septiembre de 2025, ejecutoriada a partir del 1 de octubre de 2025, por lo que no tiene procesos ni pleito pendiente entre las partes o interés actual al respecto. 7 Radicado 11001032500020180110100 (3974-2018). 8 En relación con la prima especial se advierte que tanto algunos conjueces como la Sección Segunda, actualmente, declaran infundados los impedimentos manifestados por los integrantes de la Sala, en los casos en que no se demuestre un interés actual directo o indirecto.

En efecto, así lo han expresado en los siguientes autos: i) del 5 de diciembre de 2023, radicado: 7600123000201800326 02 (0502-2023); ii) del 29 de noviembre de 2024, radicado: 050012333000201601007 02 (1587-2023); y iii) del 29 de noviembre de 2024, radicado: 05001-23-33-000-2016-00857-02 (4942-2023). Radicado: 11001032500020180045000 (1821-2018) Demandante: Magnolia Palacio Noreña Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 3.2.

Presentación del caso - Problema jurídico 17. Conforme se anunció en el auto que dispuso el trámite de sentencia anticipada, la Sala verificará si en el presente caso se configuró la excepción de cosa juzgada. 18. Al respecto, el artículo 189 del CPACA dispone que la sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo en un proceso tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes, es decir, que será oponible a todos y no podrá realizarse un nuevo pronunciamiento del acto que judicialmente fue retirado del ordenamiento jurídico.9 19.

Ahora bien, el Consejo de Estado, mediante sentencia del 21 de septiembre de 2022,10 anuló las disposiciones que son objeto de demandada en el presente proceso, con fundamento en los siguientes razonamientos: i) A partir de la expedición de la Ley 476 de 1998 los servidores de la Fiscalía General de la Nación que se acogieron al régimen salarial consagrado en el Decreto 53 de 1993 o se hayan vinculado a la entidad con posterioridad tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento de la asignación básica, no como parte de esta, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. ii) Las disposiciones demandadas violaron las normas superiores en que debían fundarse, en tanto que la prima especial debe constituir un incremento de la asignación y no ser imputada como parte de esta. «Y, en el mismo sentido, la base para liquidar las prestaciones sociales no puede ser el salario básico reducido en un 30%, sino el 100% del salario básico».11 iii) Los decretos demandados desconocieron el ordenamiento superior y que la dignidad de la persona es el objetivo esencial del Estado social de derecho, en particular la dignidad del funcionario público a quien debe respetarse su trabajo, el salario y la liquidación razonable de sus prestaciones sociales, «evitando integración de rubros para reconocer y pagar un salario o unas prestaciones 9 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 31 de julio de 2025, radicado 11001-03- 25-000-2017-00937-00 (4889-2017). 10 Radicado 11001-03-25-000-2018-01101 00 (3974-2018). 11 Consejo de Estado, sentencia del 21 de septiembre de 2022, radicado 11001-03-25-000-2018-01101-00 (3974-2018).

Radicado: 11001032500020180045000 (1821-2018) Demandante: Magnolia Palacio Noreña Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 sociales inferiores»,12 pues ello desconocería los principios de favorabilidad del empleado y progresividad salarial. iv) El hecho de desaparecer del mundo jurídico los decretos enjuiciados no implica que se extinga la prima especial allí contenida; por el contrario, «sigue vigente, pero en los términos establecidos de esta sentencia».13 20.

Así las cosas, la Sala declarará probada la excepción de cosa juzgada, conforme lo expuesto previamente, sin que sea procedente analizar de fondo los cargos de nulidad propuestos en la demanda. 3.3. Condena en costas 21. En consideración a que se trata de un medio de control de nulidad, en el que se ventila un asunto de interés público, no se impondrá condena en costas, de conformidad con lo previsto en el artículo 188 del CPACA.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA Primero. Avocar conocimiento del proceso de la referencia, por las razones expuestas en la parte motiva Segundo. Declarar probada la excepción de cosa juzgada respecto de las pretensiones de nulidad de las siguientes disposiciones: i) artículos 6 y 16 del Decreto 53 de 1993; ii) artículos 7 y 18 de los Decretos 108 de 1994 y 50 de 1998; iii) artículos 7 y 17 de los Decretos 49 de 1995, 108 de 1996, 52 de 1997, 38 de 1999; iv) artículos 8 y 17 de los Decretos 2743 de 2000 y 2729 de 2001; v) artículos 7 y 16 del Decreto 685 de 2002; vi) artículo 15 de los Decretos 3549 de 2003, 4180 de 2004, 943 de 2005, 396 de 2006, 625 de 2007, 665 de 2008, 1047 de 2011, 875 de 2012, 1035 de 2013, 205 de 2014; vii) artículo 16 de los Decretos 730 de 2009, 1395 de 2010, 1087 de 2015 y 219 de 2016; viii) artículo 17 del Decreto 989 de 2017, en atención a lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia. En 12 Consejo de Estado, sentencia del 21 de septiembre de 2022, radicado 11001-03-25-000-2018-01101-00 (3974-2018). 13 Consejo de Estado, sentencia del 21 de septiembre de 2022, radicado 11001-03-25-000-2018-01101-00 (3974-2018).

Radicado: 11001032500020180045000 (1821-2018) Demandante: Magnolia Palacio Noreña Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 consecuencia, estarse a lo resuelto en la sentencia del 21 de septiembre de 2022, proferida por el Consejo de Estado, dentro del proceso11001-03-25-000-2018- 01101-00 (3974-2018).

Tercero. Sin condena en costas en esta instancia. Cuarto. Reconocer a la abogada Jessica Alejandra Poveda Rodríguez, quien se identifica con cédula de ciudadanía 107566433414 y Tarjeta Profesional 259322, como apoderada del Departamento Administrativo de la Función Pública. Quinto. Reconocer a la abogada Laura Isabel López Camacho, quien se identifica con cédula de ciudadanía 1094272782 15 y Tarjeta Profesional 284936, como apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Sexto. Reconocer al abogado Oscar Mauricio Ceballos Martínez, quien se identifica con cédula de ciudadanía 1094890577 16 y Tarjeta Profesional 196431, como apoderado del Ministerio de Justicia y del Derecho. Séptimo. En firme esta decisión, por Secretaría de la Sección Segunda, háganse las anotaciones correspondientes y archívese el expediente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el art. 186 del CPACA 14 Certificado de Vigencia 1308293. 15 Certificado de Vigencia 1308314. 16 Certificado de Vigencia 1308490.