CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., veintiuno (30) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 52001-23-33-000-2016-00421-01 (4487-2021) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Demandado: Elia Rosa Chamorro Quiroz Temas: Pensión gracia. Devolución de sumas adquiridas con buena fe SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 5 de febrero de 2020 por el Tribunal Administrativo de Nariño, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones La UGPP presentó demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en orden a que se declarara la nulidad de la Resolución 3569 del 10 de julio de 1992, a través de la cual, la entidad reconoció y ordenó el pago de una pensión gracia a favor de Elia Rosa Chamorro Quiroz.
Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó que se condenara a Elía Rosa Chamorro Quiroz a la devolución de las sumas pagadas por concepto del reconocimiento de la pensión gracia. 1.1.2. Fundamentos fácticos Como hechos relevantes, se señalaron los siguientes: - Elía Rosa Chamorro Quiroz nació el 20 de octubre de 1940, estuvo vinculada en calidad de docente nacional, con la «Secretaría de Educación Alcaldía de Pasto» desde el 28 de febrero de 1974 hasta el 7 de abril de 2003, el último cargo desempeñado fue en calidad de maestra de tiempo completo en la Escuela Normal Superior de Pasto. - Como consecuencia, la docente solicitó el reconocimiento de la pensión gracia; sin embargo, la Caja Nacional de Previsión Social Cajanal EICE guardó silencio, configurándose el silencio administrativo negativo. - Inconforme con lo anterior, Elía Rosa Chamorro Quiroz presentó el recurso de apelación en contra del acto ficto y, mediante Resolución 3569 del 10 de julio de 1992, la entidad reconoció la pensión gracia por el valor de $104.014,17 efectiva a partir del 28 de octubre de 1990. - Posteriormente, la pensionada solicitó la reliquidación de la mencionada prestación y la UGPP negó lo pretendido, a través de la Resolución 32786 del 31 de diciembre de 2004. 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación Como tales, se señalaron los artículos 128 de la Constitución Política; las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989. En cuanto al concepto de violación, expuso los siguientes argumentos: - El reconocimiento pensional de la docente demandada no cumplió con los requisitos previstos por la ley, toda vez que su vinculación fue del orden nacional, de manera que, al concederse la pensión gracia conllevaría a devengar dos asignaciones provenientes del erario, además no acreditó la prestación del servicio por 20 años con la vinculación territorial. 1.2.
Contestación de la demanda El curador ad litem de Elia Rosa Quiroz Chamorro manifestó que el juez deberá remitirse a declarar lo que se encuentre probado en el expediente y propuso la excepción de prescripción, en los siguientes términos: El artículo 41 del Decreto 3135 de 1968 dispuso que los derechos prescribirán en tres años contados desde que la obligación fuera exigible, el simple reclamo escrito del trabajador ante la autoridad interrumpe el término, pero solo por un lapso igual, de modo que de resultar condenada a la restitución de algún monto, se deberá tener en cuenta la oportunidad del término, con el fin de reconocer únicamente el tiempo al cual se tenga derecho. - Solicitó declarar de oficio, la excepción de mérito que encuentre probada. 1.3.
La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Nariño en sentencia proferida el 5 de febrero de 2020 accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte demandada. Para tal efecto, luego de realizar un recuento de los preceptos legales y jurisprudenciales aplicables al asunto concluyó lo siguiente: - Elia Rosa Chamorro Quiroz acreditó la vinculación territorial antes del 31 de diciembre de 1980, en el periodo comprendido desde el 19 de octubre de 1965 en la Escuela Rural de Las Lajas del municipio de Ipiales, hasta el 13 de marzo de 1974 en el Colegio Nuestra Señora del Carmen de Pasto, cuando presentó la renuncia. El 28 de febrero de 1974 fue nombrada como docente en la Escuela Normal Nacional de Pasto hasta el 27 de marzo de 2003, momento en cual renunció. Respecto del requisito de contar con 50 años de edad existió disparidad en la fecha de nacimiento, comoquiera que según la cédula de ciudadanía fue el 8 de octubre de 1940, pero de acuerdo con el registro civil de nacimiento fue el 20 de octubre de 1940.
En cuanto al requisito de la buena conducta, aunque no fueron aportados los antecedentes disciplinarios en el expediente obra una declaración juramentada expedida por la Notaría Tercera del Circuito de Pasto, en la cual Aura Inés Del Socorro Portilla y Rosalba Camacho manifestaron que conocían a Elia Rosa Chamorro Quiroz y que había prestado sus servicios en calidad de docente por más de 20 años con buena conducta.
No se acreditaron los 20 años de servicio como docente del orden territorial, toda vez que los certificados aportados al plenario dieron cuenta del ejercicio de sus labores como maestra del orden nacional en planteles con esa característica, como fue el caso de la Escuela Normal Pio XII. - Como consecuencia encontró probada la ilegalidad de la Resolución 03569 del 10 de julio de 1992 proferida por la UGPP; no obstante, negó la restitución de los dineros percibidos por la demandada con ocasión del reconocimiento de la pensión gracia, por cuanto no fue acreditado que la demandada hubiera actuado con mala fe, máxime si la prestación fue reconocida con base en los certificados que dan cuenta de su ejercicio como docente en un colegio nacional, lo cual evidenció que no fueron allegados documentos fraudulentos con los que se pretendiera inducir en error a la administración. En ese sentido en virtud de la solicitud de reliquidación de pensión presentada en la entidad se constató que su fundamento correspondió a la convicción de ser beneficiaria del derecho.
Por último, con fundamento en los artículos 188 del CPACA y 365 del CGP, condenó en costas a la parte demandada. 1.4. El recurso de apelación La UGPP interpuso recurso de apelación, el cual sustentó así: - La declaración de nulidad de la resolución de reconocimiento de la pensión gracia debió secundarse con la restitución del dinero percibido por ese concepto, toda vez que la actuación de la docente no estuvo enmarcada en la buena fe y, además, causó una situación jurídica en detrimento del erario al imponer una carga prestacional sin fundamento legal y en afectación al interés general. - En el presente asunto, se desvirtuó la presunción de buena fe con base en los siguientes supuestos: i) la vinculación como docente nacional de la demandada salta a la vista en cada uno de los documentos allegados al expediente, pese a lo cual solicitó el reconocimiento de la prestación con el argumento de reunir todos los requisitos; y ii) pese a que le fue reconocida la pensión sin los requisitos legales, solicitó la reliquidación e insistió en sus pretensiones a través de una tutela, con lo que vulneró los principios de moralidad y lealtad. 1.5.
Alegatos de conclusión en segunda instancia 1.5.1. La UGPP reafirmó los argumentos de la demanda y del recurso de apelación e insistió en que el principio de sostenibilidad fiscal del sistema pensional supone la necesidad de reincorporar al presupuesto de la entidad el dinero que fue pagado a la demandada de manera indebida, por tratarse de recursos con destinación específica correspondiente a solventar el pago de las pensiones de los colombianos. 1.5.2.
El curador ad litem de Elia Rosa Chamorro Quiroz guardó silencio. 1.6. El Ministerio Público El Ministerio Público en esta oportunidad no emitió concepto. 2. Consideraciones 2.1. Problema jurídico Se circunscribe a resolver el siguiente interrogante: ¿Se desvirtuó la presunción de buena fe en la actuación desplegada por Elia Rosa Chamorro, con ocasión de la cual le fue reconocida una pensión gracia y como consecuencia hay lugar a ordenar la devolución de las sumas de dinero recibidas por ese concepto? Para resolver la Sala abordará la siguiente temática: (1) marco normativo;
(1.1) de la pensión gracia (1.2) de la buena fe; (2) caso concreto; (3) costas; y (4) conclusión. 2.2. Marco normativo 2.2.1 De la pensión gracia La Ley 114 de 1913 creó la pensión gracia como un reconocimiento a la dedicación al servicio de la actividad educativa de los docentes territoriales de las escuelas primarias. El artículo 4 ibidem determinó que para gozar de dicha prestación era necesario que el educador cumpliera, entre otros requisitos, 20 años de servicios en establecimientos educativos oficiales del orden territorial, no recibiera otra pensión o recompensa de carácter nacional y alcanzara los 50 años de edad, siempre y cuando hubiese demostrado haber ejercido la docencia con honradez, consagración y que observara buena conducta.
En línea con lo expuesto, la Sección Segunda de esta Corporación señaló que «el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria de las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto la secundaria lo era a cargo de la Nación».
Posteriormente, las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, en sus artículos 6 y 3, respectivamente, extendieron la pensión gracia a los maestros de secundaria, normalistas e inspectores de instrucción pública. Al respecto, en sentencia del 29 de agosto de 1997, proferida por la Sala Plena de esta Corporación, fijó algunos lineamientos relevantes sobre la pensión, así: «El numeral 3º.
Del artículo 4º. Ib. prescribe que para gozar de la gracia de la pensión es preciso que el interesado, entre otras cosas, compruebe ‹Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional›. (En este aparte de la providencia se está haciendo referencia a la Ley 114 de 1913). Despréndase de la precisión anterior, de manera inequívoca, que la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.
Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales». Sin embargo, con el proceso de nacionalización de la educación que instituyó la Ley 43 de 1975 y en línea de lo dispuesto por el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, en la referida providencia de unificación se afirmó que la pensión gracia, debe reconocerse a los docentes nacionalizados, con el fin de «colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980».
Por su parte, la Corte Constitucional en sentencia C-489 de 2000 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980», en el entendido que, comoquiera que constituyen derechos adquiridos que no podían ser desconocidos por el legislador, las situaciones jurídicas concretadas antes de la entrada en vigencia de la normativa demandada quedarían a salvo, es decir que tiene derecho a que se le reconozca la pensión gracia aquel docente que haya tenido una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre colmar los requisitos de edad y tiempo de servicio.
Puntualmente, en cuanto a las vinculaciones nacionales y la imposibilidad de computar los tiempos laborados en tal virtud para la pensión gracia, es pertinente mencionar que la jurisprudencia de la Sala ha explicado lo siguiente: «Sobre los tiempos nacionales. (…) La ley 114 de 1913 que creo (sic) la pensión de los docentes, estableció una serie de requisitos para acceder a la misma, entre los cuales dispuso en el numeral 3º del artículo 4º, que el docente debe demostrar que ni recibe ni ha recibido pensión o recompensa nacional.
Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: (…) 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento.” (Resalta la Sala) El artículo 1º de la Ley 91 de 1989 clasificó a los docentes para efectos de las prestaciones económicas, como territoriales, nacionales y nacionalizados.
Artículo 1º.- Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: 1. Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. 2. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. 3.
Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» […] Queda claro entonces, que no se ha establecido como requisito para acceder a la pensión gracia, que el docente deba estar vinculado el día 31 de diciembre de 1980, es decir, solo es necesario que haya prestado sus servicios como docente antes del año 1981 en instituciones territoriales o nacionalizadas, sin que se puedan computar tiempos de servicio de carácter nacional, pues la finalidad principal de la pensión gracia, es reconocer a aquellos docentes un beneficio económico para equilibrar los ingresos percibidos entre éstos y los docentes nacionales, ante el déficit fiscal en que se encontraban los entes territoriales para cubrir el pago por la prestación de los servicios al magisterio.» (negrillas fuera de texto original).
Aunado a lo anterior, para determinar la plaza docente que permite obtener el beneficio pensional en comento, en este punto, se recuerdan las reglas que fijó esta Corporación en sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, así: «(i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;
(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;
(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas de la respectiva localidad, o de las -situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los endógenas exógenas fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial».
En la misma línea, esta Sección en la sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, explicó lo siguiente: «[…] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales». […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada. […] v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas. vi) Mediante la Sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989». En suma, para acceder a la pensión gracia, los docentes deben acreditar: (i) una experiencia docente antes del 31 de diciembre de 1980 en una institución educativa territorial o nacionalizada, (ii) completar 20 años de servicios en una plaza territorial o nacionalizada y (iii) tener buena conducta durante su desempeño como docente.
No se puede exigir haber completado los requisitos ni encontrarse vinculado en la fecha señalada, teniendo en cuenta que pueden ser computados los tiempos laborados con posterioridad; y no se requiere que el tiempo de servicio sea continuo. 2.3.2. Del principio de la buena fe El artículo 83 de la Constitución Política de Colombia, dispuso: «Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas» Al respecto, la Corte Constitucional ha sostenido que el principio de la buena fe es aquel que exige, tanto a las autoridades, como a los particulares acomodar sus comportamientos y actuaciones a una conducta honesta y leal, tal y como lo haría una «persona correcta».
Así las cosas, el principio de rango constitucional de la buena fe presupone obligaciones reciprocas relacionadas a la confianza, seguridad y «credibilidad que otorga la palabra dada»; sin embargo, se ha considerado que este no constituye un postulado absoluto, sino que tiene límites demarcados por principios de igual o superior categoría constitucional, tales como la igualdad, la prevalencia del interés general, el desarrollo de la función administrativa, la legalidad, la moralidad, la eficacia, la economía, entre otros.
Por otra parte, en materia contenciosa administrativa, el numeral 1 del artículo 164 del CPACA previó que en todos los actos de los particulares y de las autoridades se presume la buena fe, razón por la cual cuando se pretenda acreditar lo contrario se debe desvirtuar que la conducta se amparó en tal principio, esto es, corresponde probar la obtención del derecho prestacional o su negativa con desconocimiento de los postulados de la buena fe.
En ese orden, para que proceda el reintegro de las prestaciones periódicas reconocidas y pagadas, se hace necesario que la entidad pruebe que el pensionado incurrió en conductas deshonestas o fraudulentas, en el trámite de la actuación administrativa que, a la postre, conllevó al reconocimiento de la pensión. 2.4. Caso concreto 2.4.1.
Hechos probados En atención al objeto de la apelación, en el expediente se encuentra acreditado lo siguiente: - Elia Rosa Chamorro Quiroz nació el 20 de noviembre de 1973. - De acuerdo con los certificados de tiempo de servicio proferidos el 22 de noviembre de 1990 y el 16 de abril de 2003, contó con las siguientes vinculaciones: i) el 19 de octubre de 1965 fue nombrada como docente en la Escuela Rural de las Lajas en el municipio de Ipiales; ii) el 25 de octubre de 1965 fue trasladada en igual calidad a la Escuela Anexa de la Normal Pío XII del municipio de Ipiales; iii) el 13 de marzo de 1969 fue nombrada en el cargo de maestra en el Colegio Nuestra Señora del Carmen de Pasto, el cual ocupó hasta el 13 de marzo de 1974, en virtud de la renuncia al cargo; iv) el 28 de febrero de 1974 fue nombrada como docente en la Escuela Normal Superior de Pasto hasta el 27 de marzo de 2003, fecha en la cual presentó la renuncia. - El 28 de febrero de 1991, el rector de la Escuela Normal Nacional de Pasto certificó que la demandante trabajó en ese plantel, en el cargo de profesora de enseñanza de secundaria de tiempo completo, entre el 28 de febrero de 1974 hasta la fecha de la expedición del certificado, de manera ininterrumpida. - Mediante Resolución 3569 del 10 de julio de 1992 la Caja Nacional de Previsión Social declaró la configuración del silencio administrativo negativo, revocó el acto ficto o presunto y le reconoció a la demandante una pensión gracia por $104.014,71 efectiva a partir del 20 de octubre de 1990, sin que fuera necesario acreditar el retiro del servicio.
Lo anterior, en virtud del artículo 6 de la Ley 116 de 1928 que dispuso que los profesores de las escuelas normales, entre otros, tenían derecho al reconocimiento de la prestación en los términos previstos en la Ley 114 de 1913. - El 16 de abril de 2003 la Secretaría de Educación de Pasto certificó que Elia Rosa Chamorro Quiroz trabajó en la Escuela Normal Superior de Pasto desde el 28 de febrero de 1974 hasta el 27 de marzo de 2003, fecha en la que le fue aceptada la renuncia al cargo de docente en propiedad. - Por medio de la Resolución 32786 del 31 de diciembre de 2004, la UGPP negó la reliquidación de la pensión gracia por retiro definitivo, en virtud del principio de inescindibilidad de la norma, por cuanto no es viable pretender la aplicación de normativas de carácter general como las leyes 4 de 1966 y 6 de 1945 y el Decreto 1045 de 1978, al ejercer el cargo de docente, lo cual implica una normativa especial que deberá aplicarse en todos los escenarios jurídicos prestacionales que surjan.
Inconforme con la decisión la pensionada presentó recurso de apelación el 24 de enero de 2005. - El 21 de julio de 2005 el Juzgado 1º Penal del Circuito de Bogotá tuteló los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, vida digna y el reconocimiento a una pensión justa y, como consecuencia ordenó la reliquidación de la pensión gracia de Elia Rosa Chamorro Quiroz y otros, en virtud de lo dispuesto en los artículos 36 de la Ley 100 de 1993, 4 de la Ley 4 de 1966 y 5 del Decreto 1743 de 1966, con la inclusión de todos los factores salariales. -El 6 de junio de 2013 la UGPP decretó el desistimiento y ordenó el archivo del cuaderno administrativo correspondiente a la solicitud de obligación pensional de Elia Rosa Quiroz Chamorro tramitado como consecuencia del fallo de tutela proferido el 21 de julio de 2005, toda vez que la entidad le solicitó a la pensionada copia auténtica del fallo sin obtener respuesta de su parte. 2.4.2.
Análisis sustancial El Tribunal Administrativo de Nariño consideró que la demandante no resultaba beneficiaria de la pensión gracia, al encontrar que el ejercicio de su cargo como docente se realizó en planteles nacionales, motivo por el cual el tiempo acreditado como maestra no fue suficiente para cumplir el requisito de haber prestado sus servicios por 20 años como docente con vinculación de orden territorial; sin embargo, no encontró probada la mala fe en su conducta, por lo que negó la pretensión de restitución del dinero percibido con ocasión del reconocimiento de esa prestación. La UGPP interpuso recurso de apelación, con el fin de que se revocara parcialmente la decisión de primera instancia y como consecuencia se ordenara la restitución de los montos percibido, por concepto de la mesada reconocida mediante la resolución declarada nula en el presente juicio de legalidad.
En esas condiciones, en esta instancia no se discute el derecho al reconocimiento pensional, razón por la cual esta Subsección no encuentra mérito para realizar estudios adicionales a los que se abordarán a continuación, esto es los planteados en recurso de alzada. Ello, toda vez que el marco de la competencia del juez en segunda instancia está delimitado por los argumentos expuestos en la apelación, tal y como lo dispone el artículo 328 del Código General del Proceso.
Sobre el particular, se encuentra que la demandante solicitó el reconocimiento de la pensión gracia, posteriormente la reliquidación y tras la negativa de la entidad a este último requerimiento, junto con otros docentes, en ejercicio de la acción de tutela, acudió ante una autoridad judicial de un distrito diferente del de su domicilio y del de su lugar de trabajo.
Expuesto lo anterior y en atención al objeto del recurso de apelación cuyo fin está encaminado a revocar la decisión y así ordenar la devolución de los dineros recibidos como consecuencia del reconocimiento y pago de la pensión gracia, la Sala advierte que respecto de este aspecto se confirmará la decisión impugnada por las siguientes razones: Elia Rosa Quiroz Chamorro solicitó ante la UGPP el reconocimiento de una pensión gracia, la cual fue reconocida a través del acto con el que la entidad resolvió el recurso de apelación presentado contra el acto ficto, producto del silencio administrativo negativo.
Con posterioridad, pretendió la reliquidación de la prestación y ante la negativa dada a esta solicitud interpuso una acción de tutela. De acuerdo con la situación fáctica expuesta, para la Sala, la actuación desplegada por la demandada denota el ejercicio de los recursos con los que cuentan los ciudadanos para efectos de materializar su derecho de contradicción y defensa, es decir que, lo expuesto por la UGPP no conlleva a desvirtuar la presunción de buena fe, que cobija la actuación de la demandada.
En efecto, en oportunidades anteriores, esta Sala ha recordado el pronunciamiento de la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, en la sentencia de tutela del 8 de junio de 2017 en la que señaló que corresponde al Estado desvirtuar la buena fe que «se presume de todas las actuaciones o gestiones que los particulares realizan ante el Estado, de ahí que sea éste quien deba desvirtuarla».
Para esta Subsección no corresponde realizar un juicio de reproche al ejercicio de la acción de tutela; de manera que el hecho de que la demandada haya acudido a este mecanismo constitucional, no permite desvirtuar la buena fe de su actuar. En efecto, esto ha señalado la Sala: «En el sub júdice la presunción de buena fe que ampara al accionado no ha sido desvirtuada por la entidad demandante, pues de acuerdo con la conducta asumida ante la administración, en sede de tutela y ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, se observa que ha actuado con el íntimo convencimiento de que tenía derecho a percibir la pensión gracia con fundamento en los tiempos laborados con una vinculación nacional.
En efecto, el demandado no ha realizado afirmaciones engañosas ni ha aportado certificaciones falsas encaminadas a demostrar que prestó sus servicios docentes en entidades territoriales, es más como se estableció en líneas anteriores de esta providencia reconoció abiertamente –como lo hizo CAJANAL en los actos administrativos demandados- que dos (2) de las vinculaciones laborales derivaron de nombramientos realizados por el Gobierno Nacional; en consecuencia, su discusión ha radicado en la interpretación de la Ley –en especial del artículo 15 de la Ley 91 de 198941-, apoyada en decisiones contenciosas recogidas por la jurisprudencia del Consejo de Estado, que sostenían la tesis de que la pensión gracia también se podía reconocer a los docentes que habían trabajado en instituciones de orden Nacional.
Por otra parte, el hecho de que el demandando haya acudido en sede de tutela a obtener la reliquidación de la pensión gracia con todos los factores salariales, no puede hacer presumir un actuar ilegal, fraudulento o engañoso, pues en el ordenamiento jurídico existen diversas acciones para reclamar los derechos sin que el uso de ellas denote mala fe, es más, corresponde a la autoridad que conozca de cada una de ellas determinar si la vía judicial escogida es la adecuada para elevar determinada pretensión.» [Se resalta].
Aunado a ello, de lo aportado al proceso y la conducta desplegada por la demandada en el trámite en sede administrativa y judicial no se evidencia un actuar fraudulento, pues se insiste en que en el ejercicio de la acción de la tutela, cuyo fin fue obtener el reconocimiento de la reliquidación de la prestación, no se comprobó que para acceder a ello Elia Rosa Quiroz Chamorro hubiese aportado documentación falsa que indujera en error al juez de tutela o actuado en complicidad con este para obtener el beneficio prestacional.
Como consecuencia de lo expuesto y en consideración a que la buena fe se presume en el obrar de los particulares ante las autoridades, la UGPP tenía la carga de acreditar que Elia Rosa Quiroz Chamorro no obró con lealtad, rectitud y honestidad, sino que por el contrario acudió a maniobras engañosas, para inducir en error a la administración y a las autoridades judiciales, circunstancia que no ocurrió en el caso concreto.
En línea con lo anterior, esta Subsección, en casos similares al anterior, ha señalado lo siguiente: «En suma, a pesar de que la jurisdicción ordinaria encontró penalmente responsable al citado funcionario judicial por dictar la providencia que dio lugar a conceder a la accionada la pensión gracia, pese a no satisfacer los respectivos requisitos, en especial, no colmar los veinte (20) años en calidad de docente nacionalizada o territorial, no se evidencia que el sujeto determinador de esa conducta haya sido ella (máxime cuando actuó por intermedio de apoderado) o que se haya iniciado alguna investigación en su contra por tales hechos, como para concluir que actuó de mala fe».
Como corolario de lo expuesto, esta Sala confirmará la decisión apelada en cuanto no acceder a la devolución de las sumas de dinero percibidas de buena fe, al no haberse desvirtuado el actuar honesto de la demandada. 2.5. Costas La norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo es el artículo 188 del CPACA que dispuso: «Artículo 188.
Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal».
Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas. En el caso concreto, como no se evidenció que, en esta instancia, la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala se abstendrá de condenar en costas a la parte demandada. 3.
Conclusión Con fundamento en lo expuesto, la Sala concluye la UGPP no desvirtuó la presunción de buena fe, por lo que no hay lugar a ordenar el reintegro de las sumas de dinero pagadas con ocasión de su reconocimiento y, por lo tanto, se confirmará la sentencia apelada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia proferida el 5 de febrero de 2020 por el Tribunal Administrativo de Nariño que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda incoada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), contra Elia Rosa Quiroz Chamorro, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Sin condena en costas en esta instancia. Devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo Samai.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada samai.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del cpaca.