CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Magistrado Ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá D.C., quince (15)de diciembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación Número: 68001-23-31-000-2009-00422-01(54159) Acumulado 54503 y 52251 Actor: Hernán Rengifo Arbeláez y otros Demandado: Nación, Ministerio de Defensa, Policía NaciDnal Referencia: Acción de reparación directa Tema: Muerte de policías en ataque guerrillero.
Subtema 1: Reglas sobre el conteo del término de caducidad, sentencia de unificación. Subtema 2: coincidencia entre el conocimiento del daño y el acaecimiento del hecho que lo causa. Subtema 3: Caducidad de la acción - acreditada. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección procede a decidir los recursos de apelación interpuestos jor la Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional contra las sentencias proferidas por la Subsección de Descongestión del Tribunal Administrativo de Santander los días 27 de febrero de 2014; 28 de noviembre de 2014 y 19 de marzo de 2015, respectivamente, que accedieron parcialmente a las pretensiones presentadas en los procesos acumulados radicados bajo los números 52251, 54159 y 54503.
1. SÍNTESIS DEL CASO Los patrulleros de la policía Milton Fabián Rengifo Galeano, John Edinson Prada Bayona y José Edilberto Ortiz Padilla murieron el 9 de mayo de 2007 en la vereda de San Vicente, departamento de Santander, por causa de un artefacto explosivo accionado por subversivos de las FARC y el El-N, cuando el comando policial se transportaba en un camión de la institución hacia el municipio de Landázuri, en compañía del Coordinador del Programa Presidencial para la Erradicación Manual de Cultivos Ilícitos, en virtud de la orden de servicios que los comisionó para garantizar la seguridad de los integrantes del grupo móvil de erradicadores.
Los demandantes aducen que el operativo no contó con la planeación adecuada, pues, a su juicio, no se tomaron las medidas de seguridad necesarias para evitar un ataque guerrillero, a pesar de que la misión se llevaba a cabo en un área con permanente presencia guerrillera. H.
ANTECEDENTES 2.1. El apoderado de los demandantes en las tres causas, presentó demandas en ejercicio de la acción de reparación directa en contra de la Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional, para que se le declare administrativamente responsable por el daño derivado de la muerte de los patrulleros de la Policía Nacional Milton Fabián Rengifo Galeano, John Edinson Prada Bayona y José Edilberto Ortiz Padilla, acaecida el día 9 de mayo de 2007 tras la detonación de un artefacto Radicación número: 68001-23-31-000-2009-00422-01(54159) Acumulados 54503 y 52251 Actor: Hernán Rengifo Arbeláez y otros- Demandado: Nación, Ministerio de Defensa, Policia Nacional Referencia: Acción de reparación directa explosivo plantado por guerrilleros en inmediaciones del municipio de Landázuri, Santander.
Como consecuencia, solicitó el pago de las siguientes indemnizaciones: 2.1.1. Proceso 54159 i) Perjuicios morales a favor de Luz Mery Galeano de Rengifo, Hernán Rengifo Arbeláez, Leonel Hernán, Diego Alexander, Erica Yuced y Lida Soreidy Rengifo Galeano, en condición de padres y hermanos de Milton Fabián Rengifo Galeano, en cuantía equivalente a quinientos (500) salarios mínimos mensuales legales vigentes (smmlv) para cada uno;
H) perjuicios materiales en la modalidad de lucro cesante por la suma de doscientos millones de pesos ($200.000.000), correspondiente a la ayuda económica que aportaba el fallecido para el sostenimiento del hogar y, iU) perjuicios por daño a la vida de relación por valor equivalente a mil (1000) smmlv a favor de cada uno de los demandantes'. 2.1.2.
Proceso 52251 i) Perjuicios morales a favor de Adela Pinilla y María Alejandra Ortiz Padilla, en condición de madre y hermana de José Edilberto Ortiz Padilla, en cuantía equivalente a quinientos (500) salarios mínimos mensuales legales vigentes (smmlv) para cada una; u) perjuicios materiales en la modalidad de lucro cesante por la suma de doscientos millones de pesos ($200.000.000), correspondiente a la ayuda económica que aportaba el fallecido para el sostenimiento del hogar y, iii) perjuicios por daño a la vida de relación por valor equivalente a mil (1000) smmlv a favor de cada una de los demandantes2. 2.1.3.
Proceso 54503 i) Perjuicios morales a favor de Orlando Prada Archila y Rosmary Bayona Osorio, en condición de padres de John Edinson Prada Bayona, en cuantía equivalente a quinientos (500) salarios mínimos mensuales legales vigentes (smmlv) para cada uno; H) perjuicios materiales en la modalidad de lucro cesante por la suma de doscientos millones de pesos ($200.000.000), correspondiente a la ayuda económica que aportaba el fallecido para el sostenimiento del hogar y, hi) perjuicios por daño a la vida de relación por valor equivalente a mil (1000) smmlv a favor de cada uno de los demandantes3. 2.1.4.
El apoderado de los demandantes, al exponer los hechos en los que sustentó las pretensiones, sostuvo, en síntesis, que los policías Milton Fabián Rengifo Galeano, John Edinson Prada Bayona y José Edilberto Ortiz Padilla murieron el 9 de mayo de 2007, como consecuencia de la explosión de un artefacto accionado por guerrilleros de las FARC y el ELN cuando se desplazaban en un camión por la vía que comunica a la vereda de San Vicente con el municipio de Landázuri.
Refiere, igualmente, que la zona no coincide con la señalada en la orden de servicios, además que, no se previó apoyo aéreo y terrestre, y no tenían la formación profesional adecuada para enfrentar el riesgo. Por lo anterior, afirmó que los superiores expusieron a los agentes a riesgos superiores a los que normalmente debían afrontar en el mantenimiento del orden público, porque se encontraban "en 1 Folio 59 del c. 1. 2 Folio 51 del c. 7.
Folio 49 del c. 11. 2 Radicación número: 68001-23-31-000-2009-00422-01(54159) Acumulados 54503 y 52251 Actor: Hernán Rengifo Arbeláez y otros- Demandado: Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional Referencia: Acción de reparación directa un área y desarrollando otra actividad diferente a la orden impartida". Asimismo, manifestó que el ataque del 9 de mayo de 2007 era predecible, porque "existía certeza de que tarde o temprano habría una incursión guerrillera cuyo objetivo militar sería el puesto de policía del municipio de Landázuri o sus integrantes".
No obstante, la institución no tomó las medidas necesarias para evitar y repeler el atentado en el que murieron los policías adscritos a la primera sección del EMCAR No. 52. 2.2. Trámite procesal relevante en primera instancia Las demandas presentadas el 23 de julio de 2009 fueron admitidas por el Tribunal Administrativo de Santander y los autos notificados en debida forma4.
El apoderado del Ministerio de Defensa, Policía Nacional, en el escrito de contestación presentado en el proceso 52251, propuso el eximente de responsabilidad consistente en el hecho de un tercero, porque está demostrado que el atentado terrorista perpetrado por subversivos fue imprevisto, repentino e imprevisible, motivo por el cual no es atribuible a la institución policial, pues la parte actora no demostró que durante la ejecución de la operación se hubiera incurrido en fallas u omisiones5.
El apoderado del órgano demandado en el proceso 54503 también propuso como eximente de responsabilidad el hecho de un tercero, dado que la parte demandante no demostró que el atentado hubiera sido previsible o irresistible, lo que descarta que la acción subversiva hubiera devenido por una falla del servicio de la institución policial.
Tampoco está demostrado que los policías que murieron en el atentado hubieran asumido una carga superior a la que normalmente debían afrontar en condición de profesionales vinculados en forma voluntaria a la institución6. El órgano demandado no presentó escrito de contestación en el proceso 54159. El Tribunal Administrativo de Santander tuvo como pruebas las aportadas por la parte demandante en el proceso 54159, expidió oficios para que se allegaran al expediente las investigaciones penal y disciplinaria iniciadas con motivo de la muerte de los policías, y las copias de la necropsia realizada al cadáver de Milton Fabian Rengifo Galeano, la hoja de vida, el expediente laboral y las actas de los consejos de seguridad realizados por la Secretaría de Gobierno Departamental de Santander en los años 2005 a 20078.
En igual sentido se pronunció el tribunal al expedir el auto de pruebas en el proceso 52251, iniciado por los familiares del patrullero fallecido José Edilberto Ortiz Padilla9. En el proceso 54503, el Tribunal Administrativo de Santander tuvo como pruebas los documentos aportados por las partes y expidió oficios a la Fiscalía General de la Nación para que certificara el estado de la investigación adelantada por causa de la muerte de John Edinson Prada Bayona ocurrida por la activación de un artefacto explosivo por parte de guerrilleros de las Farc y el ELN, y al Departamento de Policía Folios 83, 85 y 88 del c. 1, exp. 54159; folios 73, 75 y 78 del c. 7, expediente 52251, y folios 71, 74 y 81 del c. 11, exp54503.
Folio 80 del c. 7. Folio 93 del c. 11. Folio 90 del c. 1. 8 Folio 91 del c. 1. Folio 88 del c. 7. 3 Radicación número: 68001-23-31-000-2009-00422-01(54159) Acumulados 54503 y 52251 Actor: Hernán Rengifo Arbeláez y otros- Demandado: Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional Referencia: Acción de reparación directa de Santander para que informara si inició investigaciones disciplinarias por esos hechos y, de ser así, certificara el estado en el que se encuentran10. 2.3.
Sentencias apeladas 2.3.1. El Tribunal Administrativo de Santander, por medio de sentencia expedida el 28 de noviembre de 2014 en el proceso 54159, accedió a las pretensiones de la demanda porque encontró acreditado que, si bien el hecho dañoso ocurrió en la ejecución de actividades propias del servicio, con ocasión del cumplimiento de una misión oficial, los medios de prueba acreditaron que el comandante de la policía del departamento de Santander, al expedir la orden de servicios, dio instrucciones precisas de seguridad que no se cumplieron al momento de ejecutar la operación, tales como, incrementar la seguridad en los desplazamientos, revista de técnicos antiexplosivos, instalación de dispositivos de seguridad en la zona, ubicación de repetidores y equipos de interceptación, entre otras.
Destacó, además, que los documentos allegados al expediente también dieron cuenta de que la institución policial tenía conocimiento de planes de ataque en su contra, en especial, 'la posible instalación de explosivos camuflados en tarros de pintura tipo galón con los cuales se pretendía atentar contra patrullas de la fuerza pública a su paso por el corregimiento Girón del municipio de Landázuri".
Por lo anterior, el A-quo declaró la responsabilidad del órgano demandado a título de falla del servicio y lo condenó al pago de: i) perjuicios morales a favor de los padres y hermanos del fallecido Milton Fabian Rengifo Galeano por valor equivalente a cien (100) y cincuenta (50) smmlv, respectivamente; U) perjuicios materiales para los padres por la suma de ocho millones doscientos sesenta y ocho mil trescientos veintiocho pesos y noventa y tres centavos ($826832893) y iii) perjuicios por la afectación del bien constitucional de la familia en cuantía equivalente a treinta (30) smmlv a favor de cada uno de los demandantes".
El tribunal Administrativo de Santander, en sentencia expedida el 27 de febrero de 2014 en el proceso 52251, accedió a las pretensiones porque, si bien la orden se enmarcaba en actividades propias del servicio, con los riesgos que su ejercicio representa, el órgano demandado no demostró que el grupo de policías encargados del cumplimiento de la operación hubiera tenido a su cargo el acompañamiento, escolta o traslado de personal.
"Es decir, se encontraban en cumplimiento de una orden no especificada dentro de los deberes establecidos en la orden de servicios (..j". La misión encomendada consistía en garantizar la seguridad de los integrantes del grupo móvil de erradicación de cultivos ilícitos en la región de Cararé Opón, "para lo cual debían extremar al máximo las medidas de seguridad en cada uno de los frentes a erradicar".
En ese orden, el tribunal concluyó que la Policía Nacional incurrió en una falla del servicio al exponer al agente José Edilberto Ortiz Padilla a un riesgo superior al que debía soportar en ejercicio de la misión encomendada. En consecuencia, declaró la responsabilidad del órgano demandado y lo condenó al pago de: i) perjuicios morales a favor de la madre y hermana de José Edilberto Ortiz Padilla por valor equivalente a cien (100) y cincuenta (50) smmlv, respectivamente y, H) perjuicios materiales en la modalidad de lucro cesante a favor de Adela Padilla, madre de la víctima, por la suma de veintiocho millones quinientos treinta y ocho mil ochocientos treinta y tres pesos y sesenta y ocho centavos ($2853883368) y para María Alejandra Ortiz Padilla, hermana, la cifra de trece millones quinientos treinta y ocho mil cuatrocientos treinta y cuatro pesos con cincuenta y cinco centavos ° Folio 102 del c. 11.
" Folio 999 del c. ppal. 4 Radicación número: 68001-23-31-000-2009-00422-01(54159) Acumulados 54503 52251 Actor: Hernán Rengifo Arbeláez y otros- Demandado: Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional Referencia: Acción de reparación directa ($1353843455). Por último, negó la indemnización por daño a la vida de relación bajo la consideración de que su reconocimiento está previsto en casos en que se acreditan lesiones con alteraciones físicas que justifiquen el reconocimiento de perjuicios adicionales a los morales, situación que las demandantds no acreditaron12. 1 Por último, en sentencia dictada el 19 de marzo de 2015 en el proceso 54503, el Tribunal Administrativo de Santander accedió a las pretensiones porque encontró demostrado que la Policía Nacional incurrió en una falla del servicio al omitir la ejecución de las medidas de seguridad que exigía la zona donde se llevó a cabo la orden de servicio.
Precisó, además, que entre las actividades de la misión no se encontraba la de escoltar al ingeniero Waiter Javier Manrique, coordinador zoral del programa presidencial contra cultivos ilícitos, quien afirmó en la declaración que su desplazamiento al municipio de Landázuri tenía como finalidad abandonar lazona de erradicación por haber terminado la comisión de servicios. 1 Por lo expuesto, el A-quo declaró la responsabilidad de la Policía Nacional por el daño causado con motivo de la muerte del patrullero John Edinson Prada Bayona y, en consecuencia, ordenó el pago de las siguientes indemnizaciones: i) perjuicios morales a favor de los padres de la víctima por valor equivalente a cien (100) smmlv, u) perjuicios materiales en la modalidad de lucro cesante por la suma de treinta y cuatro millones veinticinco mil setecientos noventa y tres pesos ($34.025.793) para cada uno y, iii) perjuicios por la afectación del bien constitucional de la familia en cuantía equivalente a treinta (30) smmlv a favor de cada uno de los padrds del causante". 2E1 apoderado de la Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional, al sustentar el recurso de apelación presentado en el proceso 54159, adujo que los medics de prueba allegados al expediente, relacionados en la sentencia cuestionada, descartan la configuración de una falla del servicio, pues dan cuenta de qUe el Comando de la Policía y la Quinta Brigada del Ejército ejecutaron las medida,s de seguridad necesarias para contrarrestar las acciones de los subversivos, tales como la inspección por parte del grupo de antiexplosivos con guías caninos dé las zonas donde se realizaría la erradicación, así como el patrullaje de las áreas aledañas.
Precisó, además, que la orden de operación tenía como finalidad garantizar la seguridad del programa de erradicación, lo que incluía implementar medidas de protección para todas las personas que conformaban el grupo. Afirmó que, si bien se pudo tener información sobre planes de atentado, la institución aplicó todas las medidas de seguridad a su alcance para contrarrestar la amenaza y tuvo a disposición el personal experto en antiexplosivos para desactivar los artefactos en forma controlada.
Manifestó, finalmente, que los policías fuéron capacitados en instrucción militar para asistir a la zona de erradicación, contaban con material bélico adecuado y con personal antiexplosivos, y tenían conocimiento de que la misión se realizaría en un área con alta presencia guerrillera, circunstancias que descartan la exposición de los agentes a un peligro superior al que debían asumir en ejercicio de sus funciones14. 12 Folio 634 del c. 6. 13 Folio 729 del c. 10. 14 Folio 1013 del c. ppal. 5 2.4.
Recursos de apelación Radicación número: 68001-23-31-000-2009-00422-01(54159) Acumulados 54503 y 52251 Actor: Hernán Rengifo Arbeláez y otros- Demandado: Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional Referencia: Acción de reparación directa A su turno, el apoderado del ente demandado en el proceso 52251, al sustentar el recurso de apelación, manifestó, en síntesis, que la muerte de los policías no devino por una falla del servicio o por la exposición a un riesgo superior al que les imponía el ejercicio de la profesión, pues está demostrado que al momento del ataque guerrillero se encontraban ejecutando la orden de operaciones consistente en garantizar la seguridad de todos los integrantes del grupo de erradicación de cultivos ilícitos, entre los que se encontraba un directivo.
Precisó que, "a los uniformados se les había dado instrucción militar para asistir a este lugar de orden público, contaban con alta capacidad bélica, contaban con armamento de largo y corto alcance y estaban cumpliendo su función la cual era vigilar la zona donde se encontraban erradicando cultivos ilícitos" 15 Por último, el apoderado del Ministerio de Defensa, Policía Nacional, al exponer las razones de inconformidad con la sentencia expedida en el proceso 54503, afirmó que no se configuró falla del servicio en la ejecución de la orden No. 02 de 27 de abril de 2007, consistente en garantizar la seguridad del grupo encargado de la erradicación de cultivos ilícitos del que formaba parte el ingeniero Walter Javier Manrique, porque al momento del desplazamiento los patrulleros estaban cumpliendo ese cometido y lo hicieron de acuerdo con las medidas de seguridad descritas en la misión, a cargo del Comando de la policía y la Quinta Brigada del Ejército, que se encargaron de hacer patrullajes minuciosos de la zona con personal experto en antiexplosivos y guías caninos. Precisó que los policías conocían la difícil situación de orden público de la zona donde se llevaría a cabo la operación, recibieron entrenamiento adecuado y contaban con el armamento necesario para repeler los ataques de los guerrilleros presentes en el área donde se ejecutaba el plan de erradicación de cultivos ilícitos16. 2.5.
Trámite procesal relevante en segunda instancia Esta Corporación admitió los recursos de apelación interpuestos por los apoderados del Ministerio de Defensa, Policía Nacional, en los tres procesos acumulados y, en autos posteriores, corrió traslado a las partes para que presentaran alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto de fondo17.
El apoderado de los demandantes presentó escrito de alegatos de conclusión en los tres procesos, en los que reiteró -en líneas generales- que la misión encomendada al escuadrón móvil de carabinerós, consistente en custodiar la segunda fase del plan de erradicación de cultivos ilícitos, no incluía el acompañamiento, escolta o traslado de personal a un área distinta a la descrita en la orden de servicios, por lo que su ejecución -con el resultado fatal demostrado-, configuró una falla del servicio por "descuido, exceso de confianza, demasiada torpeza y negligencia de la Fuerza Pública" 18.
Los apoderados del órgano demandado presentaron escritos de alegaciones en los tres procesos, en los que ratificaron los argumentos de defensa expuestos en la contestación de la demanda y en las demás actuaciones procesales, en el sentido de afirmar que el día del atentado el Comando de la Policía y la Quinta Brigada del Ejército cumplieron con el protocolo de seguridad dispuesto para contrarrestar los 15 Folio 646 del c. 6. 16 Folio 745 del c. 10. 17 Folios 1030 y 1043 del c. ppal.
(exp. 54159); 661 y 663 del c. 6 (exp. 52251) y, 762 y 770 del c. 10 (exp. 54503). 18 Folios 1034 del c. ppal. (exp. 54159); 665 del c. 6 (exp. 52251) y 763 del c. 10 (exp. 54503). 6 Radicación número: 68001-23-31-000-2009-00422-01(54159) Acumulados 54503 y 52251 Actor: Hernán Rengifo Arbeláez y otros- Demandado: Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional Referencia: Acción de reparación directa ataques de grupos armados, por lo que el daño es atribuible al hecho de un tercero, no a la acción u omisión de los integrantes de la institución de policía. Precisaron, además, que los patrulleros fallecidos contaban con entrenamiento en uso de armas y su utilización en situaciones de peligro, y se les informó sobre posibles ataques de grupos armados con instrucciones para evitarlos19.
El procurador delegado del Ministerio Público ante esta Corporación guardó silencio en los tres procesos acumulados20 El despacho sustanciador, por medio de auto fechado el 28 de marzo de 2019, decretó la acumulación de los procesos de reparación directa radicados bajo los números internos 52251 y 54053 con el 54159, al constatar que la fuente del daño alegado tiene la misma causa y los tres se encuentran en el trámite de la segunda instancia, circunstancia que se enmarca en el supuesto previsto en el literal a) del numeral 1 del artículo 148 del CGP, en armonía con el artículo 88 de esa normativa 21.
W. PRESUPUESTOS DE LA SENTENCIA DE MÉRITO 3.1. Competencia La Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por el órgano demandado en los tres procesos acumulados, porque todos iniciaron con vocación de doble instancia, dado que la cuantía de la demanda, determinada por el valor de las pretensiones, supera la exigida por el artículo 132 del Código Contencioso Administrativo, régimen procesal vigente para esa época22. 3.2.
Vigencia de la acción La caducidad de las acciones contenciosas constituye un presupuesto procesal habilitante para el pronunciamiento del juez sobre los hechos y pretensiones expuestos en la demanda, dada la naturaleza de orden público y, por ende, de obligatorio cumplimiento de las normas procesales23, características que facultan al funcionario judicial para declararla de oficio cuando comprueba el vencimiento del plazo para el ejercicio oportuno del medio de control, aún en los eventos en que no hubiera sido analizada en primera instancia ni cuestionada en el recurso de apelación24. 19 Folios 1044 del c. ppal.
(exp. 54159); 668 del c. 6 (exp. 52251) y 771 del c. 10 (exp. 54503). 20 Folios 1056 del c. ppal. (exp. 54159); 682 del c. 6 (exp. 52251) y 779 del c. 10 (exp. 54503). 21 Folio 1070 del c. ppal. 22 conforme al articulo 132 del C.C.A., modificado por el artículo 40 de la Ley 446 de 1998, para que un proceso adelantado en acción de reparación directa fuera considerado como de doble instancia ante esta corporación, la cuantía debía exceder de 500 SMLMV, determinada por el valor de las pretensiones al momento de presentación de la demanda (art. 20 del CPC).
En este caso, las pretensiones en las tres demandas presentadas el 23 de julio de 2009, están dirigidas a obtener el reconocimiento de perjuicios materiales por doscientos millones de pesos ($200.000.000) y perjuicios inmateriales por más de mil (1000) SMLMV, montos que sumados superan los 500 SMLMV exigidos en la norma procesal referida, y que para la fecha de presentación Je la demanda equivalían a $248.450.000 (folios 59 de¡ c. 1, 51 del c. 7 y 49 del c. 11).
"Código de Procedimiento Civil, artículo 6. Observancia de Normas Procesales. 'Las normas procesales son de derecho público y orden público y, por consiguiente, de obligatorio cumplimiento, y en ningún caso, podrán ser derogadas, modificadas o sustituidas por los funcionados o particulares, salvo autorización expresa de la ley. 24 Código Contencioso Administrativo, artículo 164.
"En todos los procesos podrán proponerse las excepci3nes de fondo en la contestación de la demanda cuando sea procedente, o dentro del término de fijación en lista, en los demás casos. En la sentencia definitiva se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el tallador encuentre probada. Son excepciones de fondo las que se oponen a la prosperidad de la pretensión. El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones de fcndo, propuestas o no, sin perjuicio de la reformatio in pejus Y' 7 Radicación número: 68001-23-31-000-2009-00422-01(54159) Acumulados 54503 y 52251 Actor: Hernán Rengifo Arbeláez y otros- Demandado: Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional Referencia: Acción de reparación directa Además, conforme al artículo 164 del C.C.A., el juzgador de lo contencioso administrativo está facultado para declarar cualquier hecho exceptivo 25, como lo es la caducidad de la acción26.
En ese orden, se plantea a la Sala el problema jurídico consistente en determinar si ¿las demandas de reparación directa formuladas por el apoderado de los familiares de los patrulleros de la policía Milton Fabián Rengifo Galeano, John Edinson Prada Bayona y José Edilberto Ortiz Padilla, fallecidos el 9 de mayo de 2007 en inmediaciones del municipio de Landázuri por causa de un artefacto explosivo activado por guerrilleros, fueron presentadas dentro del término previsto en la ley? En caso de respuesta afirmativa, la Sala continuará con el análisis de fondo La caducidad es una sanción que establece la ley por la falta de diligencia en el ejercicio oportuno del derecho de acción, que tiene fundamento en la seguridad jurídica y en la necesidad de toda sociedad de impedir que situaciones anómalas o conflictivas se perpetúen sin una debida definición judicial.
Por esa razón, el ordenamiento jurídico estableció términos perentorios y preclusivos para el ejercicio de las acciones y derivó como sanción la caducidad del medio de control jurisdiccional para quien obra con negligencia. El numeral 8 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, norma procesal vigente al momento de presentación de las demandas (23 de julio de 2009), establece un término de caducidad de dos (2) años para ejercer la acción de reparación directa, contados a partir del día siguiente al acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa que da lugar al daño por el cual se demanda la indemnización. Período que, una vez vencido, impide solicitar la declaración de responsabilidad patrimonial del Estado por acaecer el fenómeno procesal de la caducidad de la acción. Ahora, si bien la regla general prevista en la norma procesal aplicable al caso es que el conteo del término de caducidad inicia a partir del acaecimiento del hecho, omisión u operación, la jurisprudencia de esta Sección ha fijado algunas subreglas especiales27, entre ellas, que, si el conocimiento del daño no coincide con el acaecimiento del hecho que le dio origen, el término empieza a correr a partir del momento en que se conozca o se manifieste su ocurrencia. La subregla referida ha sido aplicada en casos en los que la pretensión indemnizatoria está dirigida al resarcimiento de los perjuicios causados por la violación grave de los derechos humanos o infracciones al derecho internacional humanitario que, con posterioridad a la ocurrencia del daño, involucra a agentes del Estado por acción o 25 consejo de Estado, Sección Tercera.
Sentencia del 17 de junio de 2004, exp. 26242. 26 La caducidad opera ipso jure o de pleno derecho, es decir, que no admite renuncia y el juez debe declararla de oficio en caso de que se verifique la conducta inactiva del sujeto procesal llamado a interponer la acción judicial correspondiente dentro del plazo legalmente previsto. Sobre el tema la jurisprudencia de/a Corporación ha señalado lo siguiente: "( ) Es por lo anterior que se da aplicación a la máxima latina 'contra non volenten agere non currit prescriptio es decir, que el término de caducidad no puede ser materia de convención, antes de que se cumpla, ni después de transcurrido puede renunciarse.
Dicho de otro modo, el término para accionar no es susceptible de interrupción, ni de renuncia por parte de la Administración. Es, que el término prefijado por la ley, obra independientemente y aún contra voluntad del beneficiario de la acción". consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 11 de mayo del 2000, Exp. 12200. 27 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencias de 7 de agosto de 2005, expediente 14691, de 18 de mayo de 2017, expediente 35090 y de 26 de marzo de 2019, expedientes 44001 y 43864. 8 Radicación número: 68001-23-31-000-2009-00422-01(54159) Acumulados 54503 y 52251 Actor: Hernán Rengifo Arbeláez y otros- Demandado: Nación! Ministerio de Defensa, Policía Nacional Referencia: Acción de reparación directa por omisión en la comisión del hecho dañoso, en razón a que el conocimiento de esa circunstancia posibilita a las víctimas indirectas a imputar responsabilidad al Estado28.
En reciente sentencia de unificación, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Sección Tercera, precisó que en los casos en los que se le atribuye responsabilidad al Estado por la violación grave de los derechos humanos o infracciones al derecho internacional humanitario, en los que se enmarcan los delitos de lesa humanidad y los crímenes de guerra, sí resulta exigible el término de caducidad.
La Sala precisó que, la imprescriptibilidad penal de tales delitos no es absoluta, porque en el momento en que existe una persona individualizada y formalmente vinculada al proceso penal, el término de extinción empieza a correr respecto de ella. En ese orden, aclaró que las situaciones que se pretenden salvaguardar con la imprescriptibilidad de la acción penal en los delitos de lesa humanidad y los crímenes de guerra, en materia de lo contencioso administrativo, están regidas por la regla de conocimiento del hecho dañoso en virtud de la cual el conteo del término de caducidad inicia desde que el interesado tiene conocimiento de que agentes del Estado participaron en la ocurrencia del daño por acción o por omisión, dado que esa circunstancia es la que posibilita la atribución de responsabilidad al Estado en los términos del artículo 90 de la Constitución Política.
Conforme con lo anterior, esta Sección unificó la jurisprudencia en relación con la caducidad de las pretensiones indemnizatorias formuladas con ocasión de los delitos de lesa humanidad, los crímenes de guerra "y cualquier otro asunto en el que se pueda solicitar la declaratoria de responsabilidad patrimonial al Estado", en el siguiente sentido29: i) [E]n tales eventos resulta exigible el término para demandar establecido por el legislador; u) este plazo, salvo el caso de la desaparición forzada, que tiene regulación legal expresa, se computa desde cuando los afectados conocieron o debieron conocer la participación por acción u omisión del Estado y advirtieron la posibilidad de imputarle responsabilidad patrimonial, y iii) el término pertinente no se aplica cuando se observan situaciones que hubiesen impedido materialmente el ejercicio del derecho de acción y, una vez superadas, empezará a correr el plazo de ley.
Bajo el marco legal y jurisprudencia¡ referido, la Sala analizará en este caso si la falla del servicio atribuida al órgano demandado tuvo sustentó en hechos conocidos 28 consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 20 de marzo de 2013, expediente 22491; Subsección 6, auto del 12 de diciembre de 2014, expediente 50187;
Subsección A, sentencia del 23 de marzo de 2017, expediente 44812. En sentencia del 10 de mayo de 2017, expediente 40464, esta Sección cita la sentencia de la Corte Constitucional SU-659 del 22 de octubre de 2015, expedida en sede de revisión de los fallos de tutela dentro de la acción promovida por Sandra Janeth Guzmán Aranda y otros contra el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, en el asunto relacionado con el abuso sexual y homicidio de una niña dentro de un CAl de la Policia Nacional ubicado en Bogotá. En esa oportunidad la Corte Constitucional precisó: "La jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que el término de caducidad debe contarse desde el momento en que se conoce el agente que ocasionó el daño cuya reparación se demanda.
Aquel inicia a correr al día siguiente de los hechos dañosos, solamente en los eventos en que estos, y el conocimiento de la víctima sobre el responsable, son simultáneos. Esta posición del Consejo de Estado es reiterada y pacífica ( )"Para la Sala, lo que correspondía a la Sección Tercera, Subsección c, era concluir que el término de caducidad empezaba a correr desde cuando los accionantes tuvieron total claridad de los hechos dañosos, incluido, por supuesto el agente responsable.".
Esta Corporación, en virtud de la decisión referida, expidió sentencia de reemplazo el 27 de enero de 2016, expediente 20880. 29 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 29 de enero de 2020, expediente 61033. 9 Radicación número: 68001-23-31-000-2009-00422-01(54159) Acumulados 54503 y 52251 Actor: Hernán Rengifo Arbeláez y otros- Demandado: Nación! Ministerio de Defensa! Policía Nacional Referencia: Acción de reparación directa al momento de la ocurrencia del daño, o en situaciones descubiertas con posterioridad, para establecer la regla aplicable al conteo del término de caducidad.
En el caso bajo estudio, el apoderado de los demandantes en los tres procesos acumulados adujo que el daño derivado de la muerte de los patrulleros de la policía Milton Fabián Rengifo Galeano, John Edinson Prada Bayona y José Edilberto Ortiz Padilla, ocurrida el 9 de mayo de 2007, por causa de un artefacto explosivo activado a distancia por subversivos de las Farc y el ELN cuando los policías se movilizaban por una carretera cercana a la zona donde prestaban el servicio, es atribuible al órgano demandado, porque: i) se ordenó el desplazamiento del personal policial por una zona no asignada al programa de seguridad de áreas de erradicación de cultivos ilícitos a cargo de la Policía Nacional, U) el motivo del desplazamiento no estaba previsto dentro de las actividades que cubría el programa, iii) el desplazamiento se realizo' "sin apoyo aéreo, terrestre y sin formación profesional adecuada" y, iv) no se tomaron medidas preventivas para evitar el ataque subversivo, a pesar de que "existía certeza de que tarde o temprano habría una incursión guerrillera".
En relación con las circunstancias descritas por el apoderado de los demandantes para sustentar la atribución de responsabilidad a la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional a título de falla del servicio, se encuentran probados los siguientes hechos: Los registros civiles de defunción y los informes de necropsia dan cuenta de que los patrulleros Milton Fabián Rengifo Galeano, John Edinson Prada Bayona y José Edilberto Ortiz Padilla murieron el 9 de mayo de 2007 en el corregimiento de Bolívar, departamento de Santander, por politraumatismo severo en atentado terrorista con artefacto explosiv030.
Asimismo, está acreditado con la orden de servicio No. 002 de 27 de abril de 2007, que la "II fase erradicación manual de cultivos ilícitos 2007 a realizarse en la región de Carare Opón por el personal del escuadrón móvil de carabineros y los grupos móviles de erradicación (GME)", tenía como finalidad "garantizar la seguridad de los integrantes del Grupo Móvil de Erradicadores (GME)" para apoyar la política presidencial de erradicación manual31.
En la fase operacional, la orden de servicios previó la conformación del dispositivo policial que prestaría seguridad en la zona, con la asignación específica de responsabilidades a cada uno de los 92 integrantes del grupo, entre los que se encontraban Milton Fabián Rengifo Galeano, John Edinson Prada Bayona y José Edilberto Ortiz Padilla, los dos primeros pertenecientes a los Escuadrones Móviles de Carabineros de la Policía Nacional -EMCAR- y, el último, al M-5.
Los tres fueron ubicados en el grupo No. 2 del comando conformado para la erradicación de cultivos ilícitos, y dotados con el siguiente armamento: Milton Fabián Rengifo Galeano con un fusil, 500 cartuchos y un equipo Todex, John Edinson Prada Bayona con un fusil, 500 cartuchos y 300 cartuchos eslabonados, y José Edilberto Ortiz Padilla con un fusil, 500 cartuchos y 1 M-332.
El Acta 006 de 25 de abril de 2007, firmada por los integrantes del comando policial para la erradicación de cultivos ilícitos, entre ellos, los patrulleros Milton Fabián Rengifo Galeano, John Edinson Prada Bayona y José Edilberto Ortiz Padilla, da ° Folios 8 y 146 del c. 1! 6 y 129 del c. 7 y, 5 y 155 del c. 11. 31 Folio 8 del c. 5. 32 Folios 15, 16y 19 del c. 5. 10 Radicación número: 68001-23-31-000-2009-00422-01(54159) Acumulados 54503 y 52251 Actor: Hernán Rengifo Arbeláezy otros- Demandado: Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional Referencia: Acción de reparación directa cuenta de las consignas e instrucciones impartidas por el comandante del Escuadrón Móvil de Carabineros 52 a los policías "que cumplen comisión a la segunda fase de erradicación manual de cultivos ilícitos en el municipio de Landázuri", entre las que se encontraban las siguientes33: > Ningún conductor está autorizado para mover los vehículos sin que lleve personal suficiente; esto con el fin de evitar poner en riesgo la integridad del personal y/o daño de los vehículos. > Los vehículos solo podrán desplazarse con autorización del señor Subintendente RODRÍGUEZ PÉREZ DIEGO; quien es el comandante de la erradicación y solo se desplazará por actos del servicio. > Los desplazamientos en vehículos se harán lo estrictamente necesario; teniendo en cuenta los antecedentes que se han presentado a nivel país donde los subversivos han instalado artefactos explosivos y personal integrante de los Escuadrones Móviles de Carabineros han perdido la vida sobre todo en paso por puentes, alcantarillas o lugares donde se pueda camuflar explosivos. ) Utilizar en todo desplazamiento las técnicas y tácticas de patrullaje; esto con el fin de no ser blanco fácil del enemigo.
Por otra parte, el informe de novedad suscrito por el subintendente Diego Rodríguez Pérez, dirigido al Capitán William Quintero Salazar, comandante del Escuadrón Móvil de Carabineros No. 52, narra que, aproximadamente a las 6:30 horas del 9 de mayo de 2007, el IT. García Oviedo le informó que el ingeniero Walter Manrique solicitó un vehículo que lo trasladara del campamento de erradicación en el caserío de San Vicente, municipio de Bolívar, al municipio de Landázuri para desde allí trasladarse a Bogotá con el objeto de "tramitarla adquisición de la remesa' 4.
Se procedió a enviar el vehículo camión NISSAN UD de siglas policiales 23-1023 conducido por el señor AG. Velandia Masías Luis, en compañía de los señores patrulleros Ferreira Castañeda, Moreno Moreno Jairo y Trujillo Cárdenas Adolfo; es de anotar que el camión se envió con estas tres unidades ya que el intendente García envió una escuadra con el ingeniero Walter Manrique al mando del señor Subteniente Aranda Pérez Nelson.
Siendo aproximadamente las 07:00 horas del mismo día el señor AG. Velandia Masías se reporta en el sitio de nombre San Vicente, sin novedad y que al momento no ha hecho presencia el personal que viene con el ingeniero Walter. Minutos después arribó el personal los cuales embarcaron en el vehículo camión y se dispusieron a trasladarse al municipio de Landázuri; aproximadamente a las 07:50 horas se escuchó una fuerte explosión seguida de unos disparos, se procedió a tratar de comunicarnos con el señor Subintendente Aranda comandante de la patrulla, quien portaba un radio de comunicación; al no obtener respuesta se procedió de inmediato a desplazarnos hacia el sitio donde se escuchó la detonación con el fin de constatar qué había sucedido.
Luego del desplazamiento, el cual se hizo a pie por seguridad, se logró llegar al sitio de la explosión, en donde pude observar al AG. Velandia y al ingeniero Walter afuera de la carretera acurrucados debajo de un árbol, procedí a preguntarles qué había sucedido y estos me informaron que el camión lo habían volado con una carga explosiva, continué avanzando y encontré el camión NISSAN UD destrozado, al igual que los cuerpos de los policiales mutilados, al verificar las novedades de personal y armamento, pude establecer que habían nueve policías muertos ( ) El subintendente Diego Rodríguez Pérez, al rendir declaración en la etapa de instrucción del proceso disciplinario iniciado con motivo de la muerte de nueve policías pertenecientes al grupo designado para la II fase de erradicación de Folio 162 del c. 5. 14 Folio 195 del c. 5. 11 Radicación número: 68001-23-31-000-2009-00422-01(54159) Acumulados 54503 y 52251 Actor: Hernán Rengifo Arbeláez y otros- Demandado: Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional Referencia: Acción de reparación directa cultivos ilícitos en el municipio de Landázuri, comandado por él, afirmó que tenía ordenado brindar seguridad al personal de erradicación, "incluyendo al ingeniero Walter de presidencia, por esta razón ya se /e había escoltado en dos ocasiones hasta el municipio de Landázuri con el fin de que llevara elementos como uniformes y herramientas para los erradicadores ya que e/ día que se entró todo el grupo a /a erradicación este señor no llevó todos los elementos para iniciar dicha erradicación, por/o cual nos vimos forzados a escoltarlo y acompañarlo al municipio de Landázuri bajo e/ conocimiento de mi capitán Quintero" 35.
El Ingeniero Walter Javier Manrique Gómez, al rendir declaración en el proceso disciplinario terminado y archivado por medio de decisión fechada el 21 de noviembre de 2007 por no encontrar demostrada una conducta constitutiva de falta disciplinaria, manifestó que el día de los hechos se encontraba en el caserío de Girón, cerca al municipio de Landázuri, en condición de coordinador zonal del programa presidencial contra cultivos ilícitos, por lo que, en ejercicio de esa función, habló con el sargento García para coordinar su desplazamiento a Landázuri36.
"[E]I sabía cuál era el procedimiento para la seguridad nuestra y acompañarnos y dispuso de unas unidades ya que yo no podía irme solo por el camino hasta Landázuri ( ) yo tuve que ir dos veces en esa comisión a recoger uniformes de los erradicadores a Landázuri, no se solicitaba servicio de escolta, se pedía el camión para movilizar las cajas de los uniformes, a discreción del teniente él mandaba unas unidades de acompañamiento y en esas dos oportunidades se utilizó el camión ( ) Dentro de las labores ordinarias como coordinador de los grupos móviles de erradicación, en zona siempre se llevaba a cabo los desplazamientos de los mismos con el previo acuerdo con los comandantes de policía que se encuentran designados para prestarnos seguridad.".
Los medios de prueba referidos permiten inferir que las circunstancias aducidas por el apoderado de los demandantes para sustentar la atribución de responsabilidad extracontractual al órgano demandado, a título de falla del servicio, eran conocidas desde el momento en que ocurrió el hecho dañoso, pues está demostrado: i) que los patrulleros Milton Fabián Rengifo Galeano, John Edinson Prada Bayona y José Edilberto Ortiz Padilla fueron comisionados para cumplir la orden de servicios relacionada con la segunda fase de erradicación de cultivos ilícitos en la región del municipio de Landázuri y, U) que tenían conocimiento de las específicas medidas de seguridad que debían atender debido a los antecedentes de ataques con explosivos plantados por subversivos en las vías por las que circulaba el personal de Escuadrones Móviles de Carabineros, tal como consta en el acta de consignas e instrucciones suscrita por ellos.
También está acreditado con la orden de servicios, que los policías fallecidos tenían la misión de "garantizar /a seguridad de /os integrantes de/ Grupo Móvil de Erradicadores (GME) para apoyar la política presidencia/ de erradicación manua/", por lo que desde el momento en que ocurrió el hecho luctuoso era posible para el apoderado de los demandantes inferir las circunstancias en las que sustentó la atribución de responsabilidad al órgano demandado, esto es: i) que el desplazamiento del personal policial se realizó en una zona no asignada al programa, u) que el motivo del desplazamiento no estaba previsto dentro de las actividades del programa, Ui) que el desplazamiento se realizó sin apoyo y, iv) que no se tomaron las medidas preventivas para evitar el ataque subversivo. 35 Folio 343 del c. 5. 36 Folio 393 del c. 5. 12 Radicación número: 68001-23-31-000-2009-00422-01(54159) Acumulados 54503 y 52251 Actor: Hernán Rengifo Arbeláez y otros- Demandado: Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional Referencia: Acción de reparación directa En ese orden, la Sala concluye que el término de caducidad de la acción de reparación directa en el caso bajo estudio empezó a correr a partir del conocimiento del hecho dañoso que sustentó las pretensiones indemnizatorias, esto es, desde el día siguiente a la muerte de los policías Milton Fabián Rengifo Galeano, John Edinson Prada Bayona y José Edilberto Ortiz Padilla, ocurrida el 9 de mayo de 2007, porque la atribución de responsabilidad a la Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional, fue sustentada en circunstancias presentadas al momento de ocurrencia del daño. Precisado lo anterior, la Sala procede a realizar el conteo del término de caducidad de la acción, conforme a los siguientes hechos: En el expediente está acreditado que el apoderado de los demandantes presentó solicitud de conciliación prejudicial en los tres casos el 24 de abril de 2009, por lo que el término de caducidad que restaba desde que inició el conteo (10 de mayo de 2007), esto es, dieciséis días, se entiende suspendido en aplicación de lo previsto en los artículos 21 de la Ley 640 de 2001 y 3 del Decreto 1716 de 2009, que regulan el requisito de procedibilidad de las acciones contenciosas.
Las procuradurías judiciales 16 y 17 de asuntos administrativos de Bucaramanga, en constancias expedidas el día 2 de junio de 2009, certificaron que las audiencias de conciliación solicitadas por el abogado Pedro Antonio Sinuco para obtener el reconocimiento de los perjuicios causados a los familiares de los policías fallecidos Milton Fabián Rengifo Galeano, John Edinson Prada Bayona y José Edilberto Ortiz Padilla, resultaron fallidas por falta de ánimo conciliatorio del ente demandad 037, de manera tal que, los términos que se encontraban suspendidos por las solicitudes de conciliación prejudicial se reanudaron a partir del día siguiente, esto es, el 3 de junio de 2009 y, en consecuencia, las demandas debían presentarse a más tardar el día 18 de junio de esa anualidad Como el apoderado de los demandantes radicó las tres demandas el día 23 de julio de 2009, tal como consta en el plenario1381, la Sala concluye que en el presente evento operó la caducidad de la acción de reparación directa, porque transcurrieron más de dos años entre la fecha de conocimiento del hecho que originó el daño y la presentación de las pretensiones indemnizatorias.
Con base en lo anterior, y de conformidad con el artículo 164 del CCA39, la Sala revocará las sentencias de primera instancia que accedieron a las pretensiones de las demandas y, en su lugar, decretará la caducidad de la acción de reparación directa ejercida por los demandantes de los procesos acumulados. 4. Costas No hay lugar a la imposición de costas porque no se evidencia en el caso concreto actuación temeraria de alguna de las partes, condición exigida por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 para que se proceda de esta forma.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 11 Folios 46 del c. 1, 39 de¡ c. 7 y 24 del c. 11. 38 Folios 15 y 100 del c. 1. 31 Véase nota al pie 24. 13 JAIMEENRIQUE RODRIçJ' EZ NAVAS Presiden GUILLERMO SAN' HEZ LUQUE Magistra Aclaración de voto.'Cfr. Rad. 48.8 -16#7 y Rad. 61.033-20 ICOLAsr?EPES C9ffl4LES Magistrad Radicación número: 68001-23-31-Ó00-2009-00422-01 (54159) Acumulados 54503 y 52251 - Actor: Hernán Rengifo Arbeláez y otros- Demandado: Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional Referencia: Acción de reparación directa FALLA PRIMERO: REVOCAR las sentencias expedidas por el Tribunal Administrativo de Santander, Subsección de.
Descongestión, los días 27 de febrero de 2014; 28 de noviembre de 2014 y.19 de marzo de 2015, qué- accedierona las pretensiones de las demandas en el marco de los procesos acumulados radicados bajo los números 52251, 54159 y 54503, respectivamente.
SEGUNDO: DECLARAR la caducidad de la acción de reparación directa ejercida por los demandantes en los procesos acumulados radicados bajo los númQros 52251, 54159 y 54503.....
TERCERO: Sin condena en costas.
CUARTO: Ejcutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen para su, cumplimiento....... CÓPIESE,
NOTIFIQUESE y CÚMPLASE 14