CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., seis (6) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-15-000-2024-01180-00 Demandante: MARÍA FERNANDA CABAL MOLINA Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Referencia: SENTENCIA DE TUTELA DE PRIMERA INSTANCIA DERECHO DE PETICIÓN – La respuesta de fondo, clara y congruente es un componente del núcleo esencial del derecho de petición / LIBERTAD DE EXPRESIÓN – Derecho a difundir ideas y opiniones que goza de una protección reforzada.
La Sala decide la acción de tutela instaurada por la señora María Fernanda Cabal Molina contra la Presidencia de la República. I. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda 1.1. Pretensiones El 11 de marzo de la presente anualidad1, la señora María Fernanda Cabal Molina, senadora de la República, interpuso acción de tutela contra la Presidencia de la República, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales de petición y «a la oposición e independencia política».
Formuló las siguientes pretensiones (se transcriben textualmente):
PRIMERO: Respetuosamente solicito a su señoría se tutele mi derecho fundamental de petición y oposición e independencia política.
SEGUNDO: En concordancia a lo anterior, se ordene a la entidad accionados a dar respuesta inmediata y de fondo a la solicitud de información MFCM-070- 2024. TERCERO- Se exhorte a la Presidencia de la República, a que, en adelante, cumplan con establecido la Jurisprudencia de la Corte Constitucional respecto 1 Se advierte que, el 2 de abril de 2024, el expediente ingresó al despacho de la magistrada ponente, para elaborar el proyecto de sentencia correspondiente.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-01180-00 Demandante: María Fernando Cabal Molina Demandado: Presidencia de la República Sentencia de tutela de primera instancia 2 al contenido de la respuesta, además de lo consagrado en las leyes 1437 de 2011, modificada por la Ley 1755 de 2015, Ley 1909 de 2018 y Ley 5 de 1992 y así se respeten los derechos fundamentales.
CUARTO- Se compulsen copias a la Procuraduría General de la Nación para que investigue posibles faltas disciplinarias por la omisión del deber de brindar una respuesta pronta, oportuna y de contenido cualificado (de fondo, suficiente, efectiva y congruente) y/o dilatar las respuestas a las solicitudes de información. 1.2. Hechos y argumentos de la tutela Del escrito de tutela y de las pruebas aportadas, la Sala extrae los siguientes hechos jurídicamente relevantes: El 9 de febrero de 2024, la senadora María Fernanda Cabal Molina presentó una solicitud de información ante la Presidencia de la República, a fin de que se le precisaran algunos puntos relacionados con el mensaje publicado el 6 de febrero de 2024, por el presidente de la República, Gustavo Francisco Petro Urrego, en la cuenta de la red social X (antes Twitter).
El 15 de febrero de 2024, la autoridad accionada dio respuesta a la petición, sin embargo, la parte actora estimó que la misma «no es del todo clara, es insuficiente, no responde de fondo lo solicitado y no existe congruencia entre lo solicitado y lo respondido». En escrito del 16 de febrero de 2024, la senadora Cabal Molina insistió en que se atendiera su petición y, el 21 de febrero siguiente, la Presidencia de la República se ratificó en la respuesta inicialmente brindada.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-01180-00 Demandante: María Fernando Cabal Molina Demandado: Presidencia de la República Sentencia de tutela de primera instancia 3 La parte demandante considera vulnerado su derecho fundamental de petición, lo cual dificulta «la labor de control político mediante la oposición e independencia como condición esencial de la democracia participativa». 2.
Trámite impartido e intervenciones 2.1. Mediante auto del 15 de marzo de 2024, el Despacho sustanciador admitió la demanda de tutela contra la Presidencia de la República, como parte demandada, y ordenó notificar a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 2.2. La autoridad accionada solicitó que se negaran las pretensiones de la tutela, por inexistencia de vulneración de los derechos alegados por la parte demandante.
En ese sentido, explicó que las peticiones fueron contestadas de fondo y dentro del marco de las competencias de la entidad, por lo que no se han afectado las prerrogativas iusfundamentales de la accionante. II. C O N S I D E R A C I O N E S 1. Problema jurídico La Sala deberá determinar si la respuesta emitida por la Presidencia de la República a la petición elevada por la senadora María Fernanda Cabal Molina, se aviene o no al núcleo esencial del derecho de petición y si, en consecuencia, se vulneraron o no los derechos de petición y a la oposición política alegados en el escrito de tutela.
De darse una respuesta positiva deberán ampararse los derechos alegados; en caso contrario, esto es, de estimarse que la respuesta cumple los presupuestos constitucionales, se negará el amparo. 2. Análisis de la Sala 2.1. El derecho fundamental de petición El derecho de petición consagrado en el artículo 23 de la Constitución Política, ha sido concebido por la doctrina como «un derecho que -antes que otra función- facilita la expresión de las personas en su relación con un determinado poder Radicación: 11001-03-15-000-2024-01180-00 Demandante: María Fernando Cabal Molina Demandado: Presidencia de la República Sentencia de tutela de primera instancia 4 constituido»2 y, particularmente, en su relación con el Estado de Derecho.
Es, por tanto, «una de esas formas de vinculación entre el poder público y los particulares, para que estos ejerzan control y fiscalización sobre el Estado»3. Este derecho tiene un núcleo esencial complejo que se integra por (i) la facultad que tiene una persona de presentar peticiones respetuosas, en interés general o particular, ante las autoridades y también ante organizaciones privadas, previa reglamentación del legislador, y (ii) los deberes correlativos del sujeto pasivo de recibir la petición, evitar tomar represalias por su ejercicio, otorgar una respuesta material en el plazo dispuesto legalmente y notificarla en debida forma.
La Corte Constitucional también ha señalado que la respuesta emitida debe ser clara, oportuna y congruente con lo solicitado. En tanto derecho fundamental, la vulneración de su núcleo esencial es objeto de protección por la acción de tutela. De este, sin embargo, no hace parte el sentido de la respuesta, pues es de competencia exclusiva del sujeto pasivo del derecho de petición. Es claro, entonces, que el hecho de obtener una respuesta negativa, o cuando se le indica al peticionario el procedimiento administrativo que se debe seguir o la relación de documentos que se deben aportar para efectos de estudiar la procedencia de la solicitud son circunstancias que, por regla general, no implican la vulneración del derecho fundamental de petición. Así las cosas, una respuesta es suficiente cuando resuelve materialmente la petición y satisface los requerimientos del solicitante, sin perjuicio de que la respuesta sea negativa a las pretensiones del peticionario, pues se considera efectiva si la respuesta soluciona el caso que se plantea, y es congruente si existe coherencia entre lo respondido y lo pedido, de tal manera que la solución verse sobre lo pedido4.
Al respecto, la Corte Constitucional ha señalado que la respuesta de la autoridad debe ser: «(i) clara, esto es, inteligible y contentiva de argumentos de fácil comprensión; (ii) precisa, de manera que atienda directamente lo pedido sin reparar en información impertinente y sin incurrir en fórmulas evasivas o elusivas; (iii) congruente, de suerte que abarque la materia objeto de la petición y sea 2 MARÍN CORTÉS, Fabián G. Naturaleza jurídica del derecho de petición. En: Derecho público.
Biblioteca Jurídica Diké – Universidad Pontificia Bolivariana, 2012. p. 115. 3 Ibid., p. 174. 4 Sentencia T-587 de 2006, M.P. Jaime Araújo Rentería. Radicación: 11001-03-15-000-2024-01180-00 Demandante: María Fernando Cabal Molina Demandado: Presidencia de la República Sentencia de tutela de primera instancia 5 conforme con lo solicitado; y además (iv) consecuente con el trámite que se ha surtido, de manera que, si la respuesta se produce con motivo de un derecho de petición formulada dentro de un procedimiento del que conoce la autoridad de la cual el interesado requiere la información, no basta con ofrecer una respuesta como si se tratara de una petición aislada o ex novo, sino que, si resulta relevante, debe darse cuenta del trámite que se ha surtido y de las razones por las cuales la petición resulta o no procedente»5.
Así mismo, en el evento en que la autoridad a quien se dirigió la petición no sea competente para emitir un pronunciamiento sobre el fondo de lo requerido, también se preserva la obligación de contestar, consistente en informar al interesado sobre la falta de capacidad legal para dar respuesta y, a su vez, remitir a la entidad encargada de pronunciarse sobre el asunto formulado por el peticionario6. 3.
Caso concreto y solución del problema jurídico La discusión que da lugar a la presente acción de tutela se originó en el hecho de que, mediante peticiones del 9 y 16 de febrero de 2024, la senadora María Fernanda Cabal Molina le solicitó al presidente de la República que, en virtud del mensaje publicado el 6 de febrero de 2024 (ver imagen) en su cuenta de X (antes Twitter), le informara lo siguiente: 1.
¿Cómo define el gobierno el término “impunidad” y cuáles son los mecanismos específicos que se implementarán para combatirla sin atacar a la justicia? 2. Usted en el trino objeto de este cuestionario menciona que la situación actual no debe dirigirse como una presión a las cortes. ¿Podría explicar con más detalle qué situación está refiriendo y cómo se evitará ejercer presión sobre el poder judicial? 3.
Defina sobre las “coordinadoras de fuerzas populares” ¿qué son? ¿Cómo se componen?, ¿Qué criterios tiene el gobierno para organizar esas 5 Sentencia T- 610 de 2008, M.P. Rodrigo Escobar Gil. 6 Sentencia T-230 de 2020, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. Radicación: 11001-03-15-000-2024-01180-00 Demandante: María Fernando Cabal Molina Demandado: Presidencia de la República Sentencia de tutela de primera instancia 6 organizaciones?, ¿Cuál es el marco legal y constitucional de esas organizaciones?, ¿Quiénes integran esas organizaciones? ¿Cuántas hay en el país?,¿Qué capacidad jurídica tiene cada una? 4.
Respecto a las “coordinadoras de fuerzas populares”, sírvase informar ¿De qué recursos se nutre?, ¿Qué funciones tiene? Especificar si los recursos provienen del Gobierno Nacional o cuál es su proveniencia. 5. Bajo qué criterios legales le da órdenes a los docentes del país de organizar las “coordinadoras de fuerza popular” ¿cuál es el oficio que pretende en el encargo? El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, en respuesta a dicha petición, señaló: Las palabras del Presidente Gustavo Petro en su cuenta X, anteriormente Twitter se realizaron en ejercicio de su derecho a la libertad de expresión, el cual tiene por objeto proteger aquellas formas de comunicación en las que predomina la expresión de la subjetividad del emisor, de sus valoraciones, sentimientos y apreciaciones personales sobre determinados hechos, situaciones o personas.
Debe tenerse en cuenta que el artículo 20 de la Constitución Política de Colombia señala: “ARTICULO 20. Se garantiza a toda persona la libertad de expresar y difundir su pensamiento y opiniones, la de informar y recibir información veraz e imparcial, y la de fundar medios masivos de comunicación. Estos son libres y tienen responsabilidad social.
Se garantiza el derecho a la rectificación en condiciones de equidad. No habrá censura.” A su turno, la Corte Constitucional, en Sentencia T-155/19 ha señalado que: ” La jurisprudencia constitucional ha desarrollado el contenido del citado artículo constitucional, siguiendo los fines que éste persigue, y los tratados internacionales ratificados por Colombia sobre la materia, concluyendo que éste se compone por: (i) la libertad de expresión stricto sensu, la cual consiste en la libertad de expresar y difundir el propio pensamiento, opiniones, informaciones e ideas, sin limitación de fronteras a través de cualquier medio de expresión - sea oral, escrito, impreso, artístico, simbólico, electrónico u otro de elección de quien se expresa-, y el derecho a no ser molestado por ellas;
(ii) la libertad de información, con sus componentes de libertad de búsqueda y acceso a la información, libertad de informar y la libertad y derecho de recibir información veraz e imparcial sobre sobre hechos, ideas y opiniones de toda índole a través de cualquier medio de expresión ”. En ese sentido, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) ha indicado que la libertad de expresión no se agota en el derecho abstracto a hablar o escribir, sino que abarca inseparablemente el derecho a la difusión del pensamiento, la información, las ideas y las opiniones por cualquier medio apropiado que se elija, para hacerlo llegar al mayor número de destinatarios.
Hechas las anteriores consideraciones, esperamos haber dado respuesta a sus interrogantes, reiterando una vez más, que la manifestación del señor Presidente fue la expresión de pensamientos, expresiones y opiniones propias y personales por tanto no es posible suministrar la información al nivel de detalle solicitado por usted en la petición. No obstante, lo anterior entendemos que el ejercicio de este derecho no es absoluto y se procurará, en la medida de lo posible y como lo sugirió la Corte Radicación: 11001-03-15-000-2024-01180-00 Demandante: María Fernando Cabal Molina Demandado: Presidencia de la República Sentencia de tutela de primera instancia 7 Suprema de Justicia de Colombia en sentencia STL5798-2020 del 19 de agosto de 2020, que las opiniones personales del Primer Mandatario (por esta misma condición) se ajusten en dichos espacios a la neutralidad propia del cargo que ejerce.
Lo anterior, con el fin de evitar confusión entre su rol como ciudadano y su investidura de Jefe de Estado y/o que sus opiniones personales puedan interpretarse como una postura oficial del Gobierno. Así pues, la Sala encuentra que el centro de la discusión se contrae a determinar si la respuesta emitida por la autoridad accionada afectó el núcleo esencial del derecho de petición de la demandante, concretamente, el aspecto atinente a la «respuesta» que, como se sabe, debe ser de fondo, clara, integral y coherente, esto es, no se trata de una comunicación formal que no atienda el contenido material de lo solicitado, menos que sea incompleta, incomprensible o incongruente con lo solicitado.
Desde luego, ello no implica que necesariamente se obtenga lo pretendido, o que la respuesta sea positiva o favorable a los intereses del peticionario. Para la parte actora, la respuesta emitida por la Presidencia de la República no se aviene a los presupuestos de la jurisprudencia constitucional. En cambio, la autoridad accionada considera que sí fue de fondo, en tanto explicó que el contenido del mensaje publicado en X, se enmarca en el derecho a la libertad de expresión del presidente de la República.
La Sala destaca que la petición que motivó la interposición de tutela se sintetiza en obtener del presidente de la República, la delimitación y explicación de unos conceptos y expresiones del mensaje publicado el 6 de febrero de 2024 en la red social X, referidos a impunidad, relaciones con la justicia y «coordinadoras de fuerzas populares».
Dado el alcance del contenido de la petición y la respuesta, se procederá a su estudio en dos segmentos. • La respuesta a los interrogantes 1 y 2 A partir del análisis de las pruebas, esto es, el mensaje publicado en X, la petición y la respuesta dada a la demandante, la Sala concluye que, en este caso concreto, la comunicación emitida por el presidente de la República, en lo atinente a las preguntas 1 y 2, se ajusta a la respuesta como componente del núcleo esencial del derecho de petición, dado que se correlaciona con el ejercicio del derecho de libertad de expresión y, por consiguiente, no resulta acertado que por vía de tutela se obligue al emisor del mensaje a que defina, delimite o amplíe los conceptos sobre Radicación: 11001-03-15-000-2024-01180-00 Demandante: María Fernando Cabal Molina Demandado: Presidencia de la República Sentencia de tutela de primera instancia 8 impunidad o manejo de sus relaciones con las altas cortes, respecto de los cuales la peticionaria tiene dudas y que, de un lado, hacen parte de conceptos definidos por distintas disciplinas sociales, por el ordenamiento jurídico, por diferentes tribunales78 e, incluso, por instituciones dedicadas al manejo del lenguaje9 en general, o de fenómenos y problemas sociales y jurídicos.
Tampoco podría ser el escenario para que se dé réplica o se debata sobre las relaciones del gobierno con la judicatura, pues, cuando se vincula a la pregunta de la impunidad y los mecanismos para combatirla, «sin atacar a la justicia», o de «cómo se evitará ejercer presión sobre el poder judicial», en últimas se está en presencia de discusiones propias del escenario político en búsqueda de lograr una posición u opinión presidencial sobre competencias de su fuero como jefe de gobierno, y no de un ejercicio, en estricto sentido, del derecho de petición. Emitir una orden en la que se obligue a contestar a una autoridad que, dentro del marco de la libertad de expresión, emitió un mensaje que no corresponde a un discurso prohibido ni puede dársele, prima facie, el carácter de decisión administrativa distorsiona el ejercicio del derecho constitucional de petición y podría convertirse en una suerte de limitación o control a la libertad de expresión, que contiene una garantía constitucional reforzada y una regla de interpretación en su favor. 7 Por ejemplo, la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso de la “Panel Blanca” (Paniagua Morales y otros) Vs. Guatemala, sentencia del 8 de marzo de 1998, señaló: «173.
La Corte constata que en Guatemala existió y existe un estado de impunidad respecto de los hechos del presente caso entendiéndose como impunidad la falta en su conjunto de investigación, persecución, captura, enjuiciamiento y condena de los responsables de las violaciones de los derechos protegidos por la Convención Americana, toda vez que el Estado tiene la obligación de combatir tal situación por todos los medios legales disponibles ya que la impunidad propicia la repetición crónica de las violaciones de derechos humanos y la total indefensión de las víctimas y de sus familiares». 8 La Corte Constitucional, en sentencia T-418 DE 2015, entre muchas otras, se refirió a la impunidad al desarrollar los derechos a la verdad y justicia de las víctimas, al señalar que: «(viii) Este derecho [a la verdad] se encuentra intrínsecamente relacionado y conectado con el derecho a la justicia y a la reparación. Así, el derecho a la verdad se encuentra vinculado con el derecho de acceso a la justicia, ya que la verdad sólo es posible si se proscribe la impunidad y se garantiza, a través de investigaciones serias, responsables, imparciales, integrales y sistemáticas por parte del Estado, el consecuente esclarecimiento de los hechos y la correspondiente sanción. (…) El derecho a la justicia, implica en igual sentido el acceso a la administración de justicia y a la tutela judicial efectiva, pues éste consiste en el derecho a que se haga justicia en el caso concreto y a que no haya impunidad.
En ese orden, implica que toda víctima tenga la posibilidad de hacer valer sus derechos beneficiándose de un recurso justo y eficaz, principalmente para conseguir que su agresor sea juzgado, obteniendo su reparación». 9 En el DRAE se define la impunidad como «cualidad de impune» y, a su vez, impune como un hecho «que queda sin castigo».
Radicación: 11001-03-15-000-2024-01180-00 Demandante: María Fernando Cabal Molina Demandado: Presidencia de la República Sentencia de tutela de primera instancia 9 Si bien el derecho de petición comprende en los términos del artículo 13 de la Ley 1437 de 2011 -sustituido por la Ley 1755 de 2015- la posibilidad de solicitar información, en este caso lo que se pretende no es una información en sí misma, sino una confrontación de una opinión, idea o pensamiento respecto de la cual la Sala no encuentra que limite su ejercicio a la oposición política, pues, a partir del contenido del mensaje, le resulta posible debatir las ideas u opiniones allí expresadas sobre impunidad y las relaciones entre los distintos poderes dentro del Estado.
Resulta oportuno considerar que, en efecto, el artículo 20 de la Constitución prevé el derecho a la libertad de expresión, sobre el cual la jurisprudencia constitucional ha expresado que «comprende la garantía fundamental y universal de manifestar pensamientos, opiniones propias y, a su vez, conocer los de otros. Este presupuesto también se extiende al derecho de informar y ser informado veraz e imparcialmente, con el objetivo de que la persona juzgue la realidad con suficiente conocimiento10»11.
Así mismo, la jurisprudencia constitucional 12 ha destacado que la Constitución consagra en un mismo artículo derechos diferentes, cada uno con alcances específicos, así: (i) la libertad de expresión, referida a la difusión de ideas o expresiones propias, reales o no; (ii) el derecho a la información, cuya finalidad es revelar o conocer noticias, hechos o sucesos cobijados por las reglas de veracidad e imparcialidad13, y (iii) la libertad de opinión, que corresponde a una expresión ligada al pensamiento y que parte de la percepción subjetiva de su emisor.
La libertad de expresión tiene varios contenidos como la libertad de opinión, de prensa y la posibilidad de fundar medios. Contenidos que se asocian a la doble14 10 Cita Original de la providencia: «Sentencia T-1037 de 2010 y T-117 de 2018». 11 Corte Constitucional, sentencia SU-420 de 2019. 12 Sentencia SU-279 de 2019: «Bajo esa línea argumentativa, esta Corporación ha identificado las diferencias entre las libertades de opinión y de información, señalando que mientras la libertad de opinión busca proteger aquellas formas de comunicación en las que predomina la expresión de la subjetividad del emisor, es decir, de sus valoraciones, sentimientos y apreciaciones personales sobre determinados hechos, situaciones o personas, la libertad de información garantiza las formas de comunicación en las que prevalece la finalidad de describir o dar noticia de lo acontecido12.
Es por ello que, en este último caso, “se exige que la información transmitida sea veraz e imparcial, esto es, que las versiones sobre los hechos o acontecimientos sean verificables y en lo posible exploren las diversas perspectivas o puntos de vista desde los cuales un mismo hecho puede ser contemplado”». 13 Al respecto puede consultarse la sentencia SU-351 de 2017. 14 La Corte Constitucional, en sentencia SU-274 de 2019, reiteró que: «la libertad de expresión en sentido genérico consiste en el ‘el derecho general a comunicar cualquier tipo de contenido a otras personas, e [incluye] no solo la libertad de expresión en sentido estricto, sino también las libertades de opinión, información y prensa [previstas en el artículo 20 de la Constitución]’.
Entre tanto, la libertad de expresión en sentido estricto se define como ‘el derecho de las personas a expresar y difundir libremente el propio pensamiento, opiniones e ideas, Radicación: 11001-03-15-000-2024-01180-00 Demandante: María Fernando Cabal Molina Demandado: Presidencia de la República Sentencia de tutela de primera instancia 10 dimensión de este derecho.
En sentido amplio o genérico, alude al derecho a comunicar cualquier tipo de situaciones a las personas y, en sentido estricto, a dar a conocer libremente el pensamiento. Así, en sentencia SU-274 de 2019, la Corte Constitucional expresó: La libertad de expresión “se considera digna de ser protegida no sólo por su valor intrínseco, sino debido a que constituye un medio para el logro de otras finalidades valiosas”, por ejemplo, i) la libre circulación de ideas y opiniones “favorece la búsqueda del conocimiento y es condición de existencia de una sociedad pluralista”; ii) la libre expresión de pensamientos, opiniones y puntos de vista “permite el desarrollo de la autonomía individual, al hacer posible que todas las personas puedan tener voz y someterse, ante todo, a su propio criterio al momento de decidir aquello que comunican a otros..”15.
(…) Entonces, puede decirse que la libertad de expresión constituye una “categoría genérica que agrupa un haz de derechos y libertades diversos”16, entre los cuales se destacan: i) la libertad de opinión o también llamada libertad de expresión en sentido estricto, que comprende la libertad para expresar y difundir el propio pensamiento, opiniones e ideas, sin limitación de fronteras y por cualquier medio de expresión; y ii) la libertad de información que protege la libertad de buscar, transmitir y recibir información veraz e imparcial sobre hechos, ideas y opiniones de toda índole17.
Si bien ambas pueden ser ejercidas a través de cualquier medio de expresión, la Corte ha aclarado que cuando se manifiestan a través de los medios de comunicación se incorporan al contenido de la libertad de prensa, que incluye, además, el derecho a fundar y mantener en funcionamiento tales medios18. La libertad de expresión goza de un amplio margen de protección constitucional y, en casos de tensión con otros derechos, debe darse una interpretación en su favor19, salvo que se justifique su limitación, por ejemplo, cuando recae sobre discursos prohibidos20, exentos de cobertura constitucional21, cuando estén en sin limitación, a través del medio y la forma escogidos por quien se expresa’.
Conlleva el derecho de su titular a no ser molestado por expresar su pensamiento, opiniones (sic) o ideas y cuenta, además, con una dimensión individual y una colectiva». 15 Cita Original de la providencia: «Sentencia T-904 de 2013». 16 Cita Original de la providencia: «Sentencia T-904 de 2013». 17 Cita Original de la providencia: «Ibídem». 18 Cita Original de la providencia: «Ibídem». 19En ese sentido, señala la sentencia SU-396 de 2017: «[E]xiste una protección preferente a la libertad de expresión, por lo que la libertad es la regla, y su limitación la excepción. En esa medida, esta garantía fundamental sólo se puede limitar cuando se está ante discursos prohibidos, o cuando una expresión determinada afecta los derechos de los demás, o la seguridad nacional, el orden público, la salud o la moral públicas». 20 Por ejemplo, en la sentencia SU-141 de 2020, la Corte Constitucional destaca algunas prohibiciones que se desprenden de la libertad de expresión, al señalar que «la libertad de expresión (art. 20 de la CP) incluye otros cuatro contenidos normativos, a saber: “la prohibición de censura cualificada y precisada por la [CADH]”20, (ii) “la prohibición de la propaganda de la guerra y la apología del odio, la violencia y el delito, cualificada y precisada por la [CADH] y la Convención internacional sobre la eliminación de todas las formas de discriminación racial”20;
(iii) la prohibición de pornografía infantil20 y (iv) “la prohibición de la instigación pública y directa al genocidio”». 21 Estos discursos tienen una presunción en contra, por ejemplo, si se trata de un discurso discriminatorio o de apología al delito, se presume que es contrario a la libertad de expresión y, por tanto, no son susceptibles de protección ni de interpretación favorable.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-01180-00 Demandante: María Fernando Cabal Molina Demandado: Presidencia de la República Sentencia de tutela de primera instancia 11 juego derechos de otras personas, o esté en riesgo la seguridad nacional o se pueda causar una afectación pública. Debe destacarse que, dentro del marco de la libertad de expresión, existen unos discursos especialmente protegidos en atención a la naturaleza del contenido, al interés que envuelve o por la relevancia de la persona que allí se involucra, pues, a pesar de que: “[e]n principio todo tipo de discursos o expresiones están protegidas por la libertad de expresión con independencia de su contenido y de la mayor o menor aceptación social y estatal con la que cuenten…, hay cierto tipo de discursos que reciben una protección más reforzada que otros, como lo son el discurso político, el debate sobre asuntos de interés público y la opinión sobre funcionarios y personajes públicos.
Los discursos políticos o sobre temas de interés público hacen referencia no sólo a aquellos de contenido electoral sino a todas las expresiones relevantes para el desarrollo de la opinión pública sobre los asuntos que contribuyan a la vida de la Nación, incluyendo las críticas hacia el Estado y los funcionarios públicos”22.23 La libertad de opinión, se reitera, parte de una reflexión del emisor y se entrelaza con la libertad de pensamiento.
La opinión surge, precisamente, de la percepción o visión de quien emite el mensaje, por tanto, está cimentada en un juicio de valor del que, a diferencia de la libertad de información, no resultan predicable las exigencias de veracidad e imparcialidad. Por inconsistente, molesta o incisiva que resulte una opinión, no puede ser objeto de censura ni de reproche, salvo que transgreda injustificadamente otros derechos.
No se puede limitar una opinión, incluso si es parcializada o equivocada24. En este 22 Cita Original de la providencia: «Sentencia T-155 de 2019. Este Tribunal revisó la acción de tutela instaurada por un ciudadano -servidor público y subgerente de un hospital- por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al buen nombre, a la honra y a la intimidad, debido a una publicación en la red social Facebook donde se indicaba que él pertenecía a un cartel de la corrupción. // La Corte resolvió negar el amparo invocado, al considerar que “no se violan los derechos fundamentales al buen nombre, a la honra o a la intimidad de un servidor público cuando una persona, en ejercicio de su libertad de expresión y de su derecho a ejercer control al poder político, lo cuestiona y relaciona con la comisión de actuaciones contrarias a la ley, si sus afirmaciones representan una opinión (que expresa, por ejemplo, una manifestación de protesta, indignación o inconformidad con determinada situación de interés público) y no una supuesta información (una acusación concreta sobre una persona determinada)”». 23Corte Constitucional, Sentencia SU-279 de 2019. 24Sobre esta idea, puede leerse otro apartado de la sentencia SU-420 de 2019: «La opinión es un juicio valorativo acerca de algo o alguien, y su materialización necesariamente implica el pensamiento o la elaboración de ideas a partir de una serie de estímulos externos24.
Esta noción se entiende entonces como una especie o una consecuencia del pensamiento. De esta manera, ambos conceptos, esto es, pensamiento y opinión, están íntimamente relacionados al coincidir en que son procesos individuales caracterizados por la subjetividad, aunque pueden confluir en ellos elementos objetivos24. Se nutren de la capacidad que tienen los individuos de producir ideas objetivas y subjetivas acerca de todo aquello que lo rodea o de sí mismo.
Sobre la protección de estas libertades se ha establecido como premisa la imposibilidad de censurar el pensamiento y la opinión, lo cual implica que no es factible prohibirlo aun cuando la idea expresada sea molesta, equivocada, provocadora, revolucionaria o inmoral, siempre y cuando no impidiera grave y directamente el ejercicio de los derechos ajenos. Radicación: 11001-03-15-000-2024-01180-00 Demandante: María Fernando Cabal Molina Demandado: Presidencia de la República Sentencia de tutela de primera instancia 12 sentido, la jurisprudencia destaca la importancia de la distinción entre la libertad de información y la libertad de opinión, para concluir que: Tal diferenciación también es útil al momento de determinar la aplicabilidad de las exigencias de veracidad e imparcialidad a ambas categorías.
Esta Corporación ha afirmado que “la información sobre hechos ha de ser veraz e imparcial, ‘mientras que la expresión de opiniones sobre dichos hechos, cubierta por la libertad de expresión stricto sensu, no está sujeta a estos parámetros. Las opiniones equivocadas y parcializadas gozan de la misma protección constitucional que las acertadas y ecuánimes’25.
No tendría sentido exigir una opinión veraz, en la medida en que no transmite hechos sino apreciaciones sobre los mismos; tampoco debería reclamarse imparcialidad, ya que la opinión es un producto eminentemente subjetivo.26 La dimensión, protección y límites a las libertades de expresión, de información y de opinión, son predicables fuera —offline— o dentro de escenarios digitales o de la internet, porque «con la finalidad de enfrentar los vacíos normativos generados por la permanente evolución de la sociedad27, para la Corte Constitucional la libertad de expresión “offline” es la misma “online”28, por tanto la presunción a favor de este derecho tiene plena vigencia en el entorno digital».29 El derecho a la libertad de expresión cuenta no sólo con respaldo constitucional, sino que también está protegido en distintos instrumentos internacionales, como se encuentran sintetizados en la sentencia SU-141 de 2020: La libertad de expresión está prevista por el artículo 20 de la Constitución. Esta protege “la libertad [de toda persona] de expresar y difundir su pensamiento y opiniones, la de informar y recibir información veraz e imparcial, y la de fundar medios masivos de comunicación”.
El marco constitucional de protección de la libertad de expresión lo integran, además, las normas que conforman el bloque de constitucionalidad 30. En particular, los artículos 19 de la Declaración En suma, la Corte ha destacado que la protección de la libertad de opinión se centra sobre la comunicación de pensamientos y opiniones, es decir, “objetos jurídicos que, pese a ser reales y aprehensibles, son indeterminados”.
En este contexto, entonces, la subjetividad es preponderante en tanto el emisor de la opinión pretende difundir “valoraciones, sentimientos y apreciaciones personales sobre determinados hechos, situaciones o personas”. (…) La distinción entre la libertad de información y la libertad de opinión permite restringir el alcance de la rectificación, derecho que solo procede frente a mensajes inexactos o errados, pues ante las opiniones no se aplica este mecanismo sino la réplica». 25 Cita Original de la providencia: «Sentencia T-391 de 2007, reiterada en T-040 de 2013». 26 Cita Original de la providencia: «Sentencia T-312 de 2015.
Subrayas fuera de texto original». 27 Cita Original de la providencia: «“Así, se reconoció por la Corte Constitucional al afirmar que a pesar de ‘la envergadura del impacto que representan las tecnologías de la información en las sociedades contemporáneas, los casos tratados hasta ahora por la Corte Constitucional son pocos’, resultando probable ‘que en los años venideros sea este un tema que imponga nuevos retos a las personas y, consecuentemente, a los jueces de la República cuando su intervención sea requerida’, dando lugar a que la jurisprudencia avance para ‘delinear los límites de estas nuevas dimensiones de los derechos, en plena evolución y transformación’”.
Sentencia T-713 de 2010, citada en sentencia T-550 de 2012». 28 Cita Original de la providencia: «Cfr. Sentencia T-179 de 2019». 29Corte Constitucional, Sentencia SU-420 de 2019. 30 Cita Original de la providencia: «Sentencia T-391 de 2007». Radicación: 11001-03-15-000-2024-01180-00 Demandante: María Fernando Cabal Molina Demandado: Presidencia de la República Sentencia de tutela de primera instancia 13 Universal de los Derechos Humanos31, 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos 32 y 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (en adelante, CADH)33.
De esta forma, la Sala insiste en que algunos de los aspectos contenidos en el mensaje publicado en la red social X, se encuentran dentro del margen de la libertad de expresión y de opinión del presidente de la República o de posiciones propias de un opinador público, de allí que ante la tensión existente con el derecho de petición, la respuesta brindada a las preguntas 1 y 2, aun cuando no fue favorable ni satisfactoria a los intereses de la demandante, no se aleja del núcleo esencial del derecho de petición, debido a que en ella se expresaron las razones por las cuales no se consideró necesario precisar y detallar los puntos reclamados.
En últimas, el contexto que dio lugar a la petición, valga insistir, se encuentra originado en el ejercicio de las garantías constitucionales señaladas. Aún más, en la respuesta se aclara que, en todo caso, «se procurará, en la medida de lo posible y como lo sugirió la Corte Suprema de Justicia de Colombia en sentencia STL5798-2020 del 19 de agosto de 2020, que las opiniones personales del Primer Mandatario (por esta misma condición) se ajusten en dichos espacios a la neutralidad propia del cargo que ejerce», dado que la libertad de expresión no es 31 Cita Original de la providencia: «Artículo 19: “Todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión y de expresión; este derecho incluye el no ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y recibir informaciones y opiniones, y el de difundirlas, sin limitación de fronteras, por cualquier medio de expresión”». 32 Cita Original de la providencia: «Artículo 19: “1.
Nadie podrá ser molestado a causa de sus opiniones. // 2. Toda persona tiene derecho a la libertad de expresión; este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección. // 3.
El ejercicio del derecho previsto en el párrafo 2 de este artículo entraña deberes y responsabilidades especiales. Por consiguiente, puede estar sujeto a ciertas restricciones, que deberán, sin embargo, estar expresamente fijadas por la ley y ser necesarias para: a) Asegurar el respeto a los derechos o a la reputación de los demás; b) La protección de la seguridad nacional, el orden público o la salud o la moral públicas”». 33 Cita Original de la providencia: «Artículo 13: “Libertad de pensamiento y de expresión. 1.
Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento y de expresión. Este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección. // 2. El ejercicio del derecho previsto en el inciso precedente no puede estar sujeto a previa censura sino a responsabilidades ulteriores, las que deben estar expresamente fijadas por la ley y ser necesarias para asegurar: a) el respeto a los derechos o a la reputación de los demás, o b) la protección de la seguridad nacional, el orden público o la salud o la moral públicas. // 3.
No se puede restringir el derecho de expresión por vías o medios indirectos, tales como el abuso de controles oficiales o particulares de papel para periódicos, de frecuencias radioeléctricas, o de enseres y aparatos usados en la difusión de información o por cualesquiera otros medios encaminados a impedir la comunicación y la circulación de ideas y opiniones. // 4.
Los espectáculos públicos pueden ser sometidos por la ley a censura previa con el exclusivo objeto de regular el acceso a ellos para la protección moral de la infancia y la adolescencia, sin perjuicio de lo establecido en el inciso 2. // 5. Estará prohibida por la ley toda propaganda en favor de la guerra y toda apología del odio nacional, racial o religioso que constituyan incitaciones a la violencia o cualquier otra acción ilegal similar contra cualquier persona o grupo de personas, por ningún motivo, inclusive los de raza, color, religión, idioma u origen nacional”».
Radicación: 11001-03-15-000-2024-01180-00 Demandante: María Fernando Cabal Molina Demandado: Presidencia de la República Sentencia de tutela de primera instancia 14 un derecho absoluto. Sin embargo, en este caso, no se advierte la afectación alegada o que estén en riesgo los derechos de la demandante, por el hecho de no recibir un concepto sobre la impunidad o mecanismos para evitar «ataques a la justicia» o «presión sobre el poder judicial».
En ese sentido, pese a que la sentencia en mención se refiere a un aspecto diferente de la libertad de expresión -asociado a la libertad de cultos-, esta Subsección coincide con la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia cuando afirma que, en todo caso, el presidente de la República debe ser cuidadoso de las opiniones que expresa desde su cuenta personal en una red social, precisamente porque no siempre resulta claro ni necesario desligar o escindir su calidad de ciudadano de la de mandatario: Ahora, la Corte no desconoce que la costumbre o práctica de un servidor público de exponer en una red social de carácter personal su particular visión en materia política, cultural, social o religiosa puede prestarse para confusiones, como lo señaló el tutelante, máxime si se trata de un funcionario que, como ocurre en el caso concreto, simboliza la unidad de La Nación y debe velar porque la información que difunde sea oportuna, fidedigna, completa, accesible y neutral, a efectos cumplir con mayor rigor los mandatos constitucionales relativos a la diversidad y al pluralismo propios del Estado social y democrático de derecho.
Sin embargo, aunque se advierte que dicho proceder puede dar lugar en otras situaciones a una protección por parte del juez de tutela, en este caso no será así, pues las particulares condiciones que se analizaron y el lenguaje que se empleó en el tuit permiten enmarcar la conducta como la expresión de un sentimiento individual y personal del ciudadano Iván Duque Márquez, que no adquirió una connotación lesiva de otros derechos como la libertad de cultos y la laicidad del Estado y, por consiguiente, se reitera, está protegido por la libertad de expresión. Sobre este último punto, debe señalarse que la situación que aquí se analizó hace patente el surgimiento de nuevas dinámicas de interacción entre las autoridades públicas y los usuarios de las redes sociales.
Asimismo, devela que el derecho fundamental a la libertad de expresión está en proceso de construcción colectiva constante y adaptación a esos nuevos lenguajes, intercambios y canales de comunicación. Precisamente por ello, situaciones como la que se analiza implican seguir avanzando colectivamente en el alcance y los límites de los derechos constitucionales plasmados en la Carta Política de 1991 y de los deberes que a los funcionarios públicos corresponden cuando utilizan cuentas personales para difundir aspectos de su ámbito interno y asuntos propios derivados de sus funciones o cargo34.
(Destacado de la Sala). De otra parte, para la Sala no hay duda de la importancia del ejercicio de los derechos civiles y políticos, que comprende la posibilidad de participar en la 34 Sentencia del 19 de agosto de 2020, radicación 89841. Radicación: 11001-03-15-000-2024-01180-00 Demandante: María Fernando Cabal Molina Demandado: Presidencia de la República Sentencia de tutela de primera instancia 15 conformación, ejercicio y control del poder, amén de las garantías en favor de quienes ejercen determinados cargos, como el de congresista, puesto que dentro de sus funciones está la de ejercer control político; sin embargo, no toda petición que se realice en razón del cargo o, incluso, bajo la calidad misma de ciudadano, impone el derecho o la necesidad de obtener una respuesta favorable o acorde con los fines perseguidos.
Ahora bien, si de lo que se trata es de una discusión de naturaleza política o ideológica, propia de quienes ejercen funciones relacionadas con esas materias o derivados de las competencias constitucionales y legales, debe quedar claro que la tutela no es el escenario para dar ese debate ni es tarea del juez constitucional inmiscuirse o resolver dichos asuntos, salvo que verdadera y evidentemente se comprometan o se encuentren en riesgo derechos o garantías iusfundamentales que trasciendan el espectro político.
En consecuencia, el amparo del derecho fundamental de petición será negado respecto de la respuesta a las preguntas 1 y 2. • Análisis de las preguntas 3 a 5 Como se expuso al inicio, dentro de la petición de la demandante se cuestiona al presidente de la República sobre lo que él denominó «coordinadoras de fuerzas populares», concepto o figura respecto del cual sí resulta válido considerar que la respuesta no se ajusta a las condiciones señaladas por la jurisprudencia, esto es, no fue de fondo, coherente ni integral, y las razones aducidas para omitir absolver las preguntas allí contenidas, no resultan razonables ni se enmarcan dentro del ejercicio de la libertad de opinión ni de expresión. Indagar en la petición por lo que el mensaje de X calificó de «coordinadoras de fuerzas populares», no compromete las libertades mencionadas en la respuesta, como justificación al ejercicio de los derechos del presidente en su condición de ciudadano. Tampoco involucran per se, y de manera principal, un debate político sin trascendencia. Todo lo contrario, hace parte del interés general e, incluso, del interés particular de la accionante en su condición de ciudadana y senadora de un partido político de oposición, debido a que es un componente esencial para informarse y tener el fundamento de qué son y cómo se integran las llamadas «coordinadoras de fuerzas populares», su relación con la estructura estatal o estamentos como los cuerpos docentes.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-01180-00 Demandante: María Fernando Cabal Molina Demandado: Presidencia de la República Sentencia de tutela de primera instancia 16 Dado que la libertad de expresión no es un derecho absoluto ni puede ser el fundamento para desconocer injustificadamente otros derechos, lo relativo a las coordinadoras de fuerzas populares no encaja dentro de dicha libertad.
En ese aspecto, el mensaje publicado por el presidente de la República trasciende la esfera individual para tornarse en un asunto de interés y naturaleza públicos, que lo obliga a absolver los puntos en cuestión, a fin de garantizar el legítimo control del poder político y de los derechos de la oposición dentro de una democracia, entre los que se encuentra el de acceso a la información35.
Consecuente con lo anterior, la Sala estima que sí existe una afectación del derecho de petición, en armonía con los derechos propios del ejercicio del cargo político y de oposición de la senadora María Fernanda Cabal Molina, derivado de la falta de respuesta de fondo a las preguntas 3 a 5, razón por la cual se ampararán los referidos derechos fundamentales en lo que al tema bajo estudio concierne. 4.
Conclusiones La Sala negará la solicitud de tutela referida a las preguntas 1 y 2 de las peticiones presentadas ante el presidente de la República el 9 y 16 de febrero de 2024, por la señora María Fernanda Cabal Molina, porque, si bien la respuesta no abordó directamente esos puntos, se encuentra en el contexto de un mensaje emitido en el ejercicio de la libertad de expresión y de opinión. En cambio, no ocurre lo mismo con los puntos 3 a 5, pues estos trascienden la prerrogativa de libre opinión o expresión, sin que se halle una justificación razonable para su silencio, de todo lo cual que surge la necesidad de otorgar una protección constitucional, por tratarse de asuntos de interés público, cuyo esclarecimiento deviene imperioso para garantizar también la conformación, ejercicio y control del poder político (artículo 40 superior), que está profundamente ligada al derecho a la oposición política36. 35 Ley 1909 de 2018 “Por medio de la cual se adoptan el Estatuto de la Oposición Política y algunos derechos a las organizaciones políticas independientes”: «CAPÍTULO II.
DE LOS DERECHOS DE LA OPOSICIÓN POLÍTICA.
ARTÍCULO 11. DERECHOS. Las organizaciones políticas declaradas en oposición de que trata la presente ley, tendrán los siguientes derechos específicos: (…) c) Acceso a la información y a la documentación oficial. (…)» 36 Tal como se desprende del artículo 3 de la Ley 1909 de 2018: Radicación: 11001-03-15-000-2024-01180-00 Demandante: María Fernando Cabal Molina Demandado: Presidencia de la República Sentencia de tutela de primera instancia 17 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO. Negar la acción de tutela promovida por la senadora María Fernanda Cabal Molina contra la Presidencia de la República, respecto de los puntos 1 y 2 de la petición elevada el 9 de febrero de 2024.
SEGUNDO. Amparar los derechos fundamentales de petición, a la conformación, ejercicio y control del poder político y a la oposición política de la senadora María Fernanda Cabal Molina. En consecuencia, se ordena a la Presidencia de la República que, dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de este fallo, dé una respuesta de fondo, integral y coherente a las preguntas contenidas en los numerales 3 a 5 de la solicitud por aquella presentada el 9 de febrero de 2024, reiterada el 16 de febrero siguiente.
TERCERO. Notifíquese a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.
CUARTO. Si no se impugna, por Secretaría General, envíese el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF Esta providencia fue discutida en sala de la fecha del encabezado y firmada electrónicamente mediante el aplicativo SAMAI. La autenticidad e integridad de su contenido pueden ser validadas escaneando el código QR que aparece a la derecha o dirigiéndose el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx. «ARTÍCULO 3o.
DERECHO FUNDAMENTAL A LA OPOSICIÓN POLÍTICA. De conformidad con los artículos 40 y 112 de la Constitución Política, la oposición es un derecho fundamental autónomo que goza de especial protección por el Estado y las autoridades públicas».