11001031500020250821801 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata 5 de junio de 2026 Radicación: 11001-03-15-000-2025-08218-01 Demandantes: Nabil Abida Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera - Subsección A y otros Referencia: Acción de tutela.

Sentencia de segunda instancia Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL | Confirma - subsidiariedad Síntesis del caso: La parte actora enjuició (1) una medida de expulsión y una prohibición de ingreso al territorio colombiano y (2) una providencia que rechazó de plano una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho por no haber agotado el requisito de procedibilidad de conciliación extrajudicial.

De acuerdo con la competencia asignada1, procede la Sala a decidir la impugnación presentada por la parte actora en contra de la Sentencia de 9 de febrero de 2026, por medio de la cual la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela2. Contenido: 1. Antecedentes. 2. Consideraciones. 3.

Decisión. 1.

ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte actora. 1.2. Sentencia de primera instancia e impugnación. 1.1. Posición de la parte actora 1. El 19 de diciembre de 2025, Nabil Abida, en nombre propio, presentó una acción de tutela en contra del Ministerio de Relaciones Exteriores, la Unidad Administrativa Especial de Migración Colombia y la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por la aparente violación de sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, tutela judicial efectiva y libertad de circulación, con ocasión de la Resolución No. 20257030019356 de la Unidad Administrativa Especial de Migración Colombia, y el Auto de 6 de noviembre de 20253, proferido por la autoridad judicial accionada, dentro del medio 1 Artículo 86 de la Constitución Política, Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015, 1983 de 2017 y 333 de 2021 y Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación. 2“Segundo: Declarar improcedente la solicitud de tutela interpuesta por el señor Nabil Abida contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, el Ministerio de Relaciones Exteriores y la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia, conforme a la parte motiva de esta providencia.” 3 Notificada por estados de 1 de diciembre de 2025.

A título de amparo constitucional, la parte actora solicitó (se trascribe): “1. DECLARAR que la Nación – Ministerio de Relaciones Exteriores, la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera, Subsección “A” vulneraron los derechos constitucionales del señor NABIL ABIDA al debido proceso, acceso a la administración de justicia, tutela judicial efectiva, prevalencia del derecho sustancial, dignidad humana, igualdad y libertad de circulación. 2.

TUTELAR de manera inmediata y efectiva los derechos fundamentales anteriormente mencionados, como mecanismo de protección constitucional frente a las actuaciones administrativas y judiciales que dieron lugar a su vulneración. 3. ORDENAR, como medida de protección inmediata, la SUSPENSIÓN de la ejecución de la medida de expulsión del territorio colombiano y de la prohibición de ingreso impuesta al señor NABIL ABIDA mediante la Resolución No. 20257030019356 del 7 de octubre de 2025, o cualquier otra decisión administrativa que se funde en los mismos hechos y antecedentes, mientras se adopta una decisión judicial de fondo sobre la legalidad del acto administrativo.

4. DEJAR SIN EFECTOS el auto de 6 de noviembre de 2025 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera, Subsección “A”, mediante el cual se rechazó de plano la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por el accionante, por vulnerar su derecho fundamental de acceso a la administración de justicia. 5.

ORDENA R al Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera, Subsección “A” que, dentro del término que fije el despacho constitucional, admita la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho radicada bajo el número 250002341000202501746-00, o en su defecto, profiera una nueva decisión ajustada a los parámetros constitucionales, garantizando un pronunciamiento de fondo.” 3.

Como hechos relevantes, a partir del escrito de tutela y sus anexos, se destacan los siguientes: 4. 1) El 26 de enero de 2025, Nabil Abida fue capturado en el Aeropuerto Internacional José María Córdova de Rionegro (Antioquia), por la Policía Nacional, en virtud de la Circular Roja de Interpol No. A-1070510-2019, expedida por solicitud de la República de Francia, con el fin de que cumpliera una condena impuesta por el Tribunal de París, el 21 de junio de 2019. 5. 2) La Embajada de Francia formalizó el requerimiento mediante la Nota Verbal No. 2025-0039544 del 29 de enero de 2025, con la cual pidió la extradición de Nabil Abida para el cumplimiento de una pena de 5 años de Radicación: 11001-03-15-000-2025-08218-01 Demandante: Nabil Abida Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección A Referencia: Acción de tutela.

Sentencia de segunda instancia Decisión: Confirma – improcedencia ______________________________________________________________________________________________________________ 3 de 9 prisión. Con base en esa solicitud, la Fiscalía General de la Nación expidió el 30 de enero de 2025 la orden de captura con fines de extradición. 6. 3) El 3 de septiembre de 2025, la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia emitió el Concepto CP201-2025 dentro del radicado 68452, con un pronunciamiento desfavorable respecto de la extradición. La Corte consideró que la pena impuesta en Francia estaba prescrita conforme con el derecho colombiano, en particular, porque la ejecutoria de la sentencia se fijó el 12 de julio de 2019 y la prescripción se habría cumplido el 12 de julio de 2024, esto es, antes de la solicitud de extradición y de la captura. 7. 4) El 4 de septiembre de 2025, el vicefiscal general de la Nación, a través de una resolución, canceló la orden de captura con fines de extradición y ordenó la libertad inmediata de Nabil Abida.

Esa decisión se adoptó como consecuencia del concepto desfavorable de la Corte Suprema, y la DIJIN-Interpol certificó que no existían requerimientos judiciales vigentes distintos de la ya cancelada orden de captura. 8. 5) El 11 de septiembre de 2025, Nabil Abida presentó ante el Ministerio de Relaciones Exteriores una solicitud de reconocimiento de la condición de refugiado.

En el formulario y en su relato, indicó que ingresó a Colombia desde Cúcuta y que buscaba protección internacional por temor de persecución y riesgo para su vida e integridad. 9. 6) Mediante la Resolución No. 20257030019356 de 7 de octubre de 2025, expedida por la Dirección Regional Andina de Migración Colombia, Nabil Abida fue expulsado del territorio colombiano y se le prohibió ingresar por 10 años.

La autoridad sostuvo que él representaba un peligro para la seguridad nacional, el orden público y la tranquilidad social, y que existía en su contra un requerimiento por parte de autoridades francesas, también había una alerta activa de Interpol y su permanencia en el territorio era irregular. En dicho acto se advirtió que contra la decisión no procedían recursos. 10. 7) El 28 de octubre de 2025, Nabil Abida presentó una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación - Ministerio de Relaciones Exteriores y la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia, en la que solicitó que se declarara la nulidad de la Resolución No. 20257030019356 de 2025 proferida por Migración Colombia y, a título de restablecimiento del derecho, que el demandante conservara su derecho de permanecer legalmente en Colombia.

Radicación: 11001-03-15-000-2025-08218-01 Demandante: Nabil Abida Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección A Referencia: Acción de tutela. Sentencia de segunda instancia Decisión: Confirma – improcedencia ______________________________________________________________________________________________________________ 4 de 9 11. 8) El asunto fue conocido por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que, mediante Auto de 6 de noviembre de 2025, rechazó de plano la demanda.

Esa decisión se fundamentó en la falta de acreditación del requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial, conforme con lo dispuesto en el artículo 92 de la Ley 2220 de 2022. 12. 9) El 1 de diciembre de 2025, Nabil Abida presentó una solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría General de la Nación en virtud de la exigencia del tribunal.

La Procuraduría 3 Judicial II para Asuntos Administrativos, mediante auto del 17 de diciembre de 2025, declaró que el asunto no era susceptible de conciliación, por tratarse de una controversia relacionada con la legalidad de un acto administrativo particular que no tenía un contenido económico conciliable. 13. Como fundamento de la vulneración, la parte actora sostuvo que Migración Colombia expidió la Resolución No. 20257030019356 de 2025 con falsa motivación, desviación de poder, falta de proporcionalidad y desconocimiento del debido proceso, porque se apoyó en antecedentes penales y migratorios que ya no estaban vigentes pues la Corte Suprema había negado la extradición por prescripción de la pena y la Fiscalía había cancelado la orden de captura. 14.

Adicional a ello, cuestionó que esa autoridad dispuso su expulsión pese a que previamente había iniciado un procedimiento formal para el reconocimiento de su condición de refugiado, lo cual consideró que imponía un deber de mayor protección que impedía que se adoptaran medidas como la expulsión y la prohibición de ingresar al país. 15.

Además, el tutelante sostuvo que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca vulneró su derecho de acceso a la administración de justicia al rechazar su demanda con fundamento en la exigencia de un requisito de conciliación que, según la Procuraduría, no era procedente. 1.2. Sentencia de primera instancia4 e impugnación 16. Mediante Sentencia de 9 de febrero de 2026, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela por no haberse acreditado el requisito de subsidiariedad.

La autoridad judicial hizo referencia a que el medio de control idóneo para 4 Mediante Auto de 19 de enero de 2026, el despacho de la magistrada Elizabeth Becerra Cornejo de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado dispuso: (1) admitir la acción de tutela interpuesta por Nabil Abida; (2) tener como accionados a la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al Ministerio de Relaciones Exteriores y a la Unidad Administrativa Especial de Migración Colombia; y (3) negar la medida provisional solicitada consistente en la suspensión de la Resolución núm. 20257030019356 del 7 de octubre de 2025 de la Dirección Regional Andina de Migración Colombia.

Radicación: 11001-03-15-000-2025-08218-01 Demandante: Nabil Abida Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección A Referencia: Acción de tutela. Sentencia de segunda instancia Decisión: Confirma – improcedencia ______________________________________________________________________________________________________________ 5 de 9 controvertir la Resolución No. 20257030019356 de 2025, era la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual en efecto fue presentada, motivo por el que le correspondía al juez natural de ese asunto pronunciarse respecto del acto administrativo que pretendió someterse al examen de tutela. 17.

Respecto del Auto de 6 de noviembre de 2025, proferido por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante el cual se rechazó de plano la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada, indicó que, de conformidad con el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021, la decisión era susceptible del recurso de apelación; sin embargo, este no fue presentado, motivo por el que la parte actora contaba con un mecanismo judicial que no fue agotado y, en esa medida, la acción de tutela se tornaba en improcedente. 18.

Inconforme con el fallo de primera instancia, la parte actora presentó impugnación, en la que sostuvo que el estudio del requisito de subsidiariedad no podía agotarse en una simple constatación de la existencia de un recurso, sino que se debía valorar si ese mecanismo resultaba adecuado para prevenir una afectación grave e inminente de derechos fundamentales; sin embargo, esa valoración no fue realizada sino que se acudió a la declaratoria de improcedencia por falta de subsidiariedad de manera puramente formal. 19.

Indicó que esa omisión impidió que se examinara si la acción de tutela debía operar como mecanismo transitorio de protección frente a la posible configuración de un perjuicio irremediable consistente en que, al encontrarse vigente la medida de expulsión del territorio colombiano, esta podía ejecutarse en cualquier momento. 20. Agregó que la improcedencia no podía fundarse en un medio de defensa judicial que ya no era jurídicamente ejercitable, en atención a que el estudio debía realizarse en función de la disponibilidad real y actual de los medios de defensa judicial, y no sobre la base de mecanismos que hipotéticamente podían ejercerse en el pasado. 21.

También cuestionó que la interpretación realizada en primera instancia transformaba el requisito de subsidiariedad en una sanción procesal absoluta por la no presentación de un recurso, cuando la acción de tutela no fue concebida como un mecanismo para sancionar una eventual negligencia de las partes, sino como un instrumento de protección efectiva de derechos fundamentales.

2. CONSIDERACIONES DE LA SALA Contenido. 2.1. Fijación de la controversia. 2.2. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 2.3. Conclusión. 2.1. Fijación de la controversia 22. Pese a que a través de la acción de tutela se había cuestionado la Resolución No. 20257030019356 de 2025 de Migración Colombia, y en la sentencia de primer grado se indicó que era el juez de lo contencioso administrativo, a través del medio del control de nulidad y restablecimiento del derecho, a quien le correspondía emitir un pronunciamiento sobre ese acto administrativo, ese aspecto no fue objeto de impugnación, motivo por el que la Sala no realizará ningún pronunciamiento sobre ese reparo en la medida en que no fue cuestionado por la parte demandante. 23.

En esa medida, le corresponde a la Sala verificar si la presente acción de tutela cumple con el requisito de subsidiariedad respecto del Auto proferido el 6 de noviembre de 2025 por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. En caso afirmativo, deberá determinar, luego de verificar los demás requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, si con el rechazo de la demanda presentada por Nabil Abida fueron vulnerados sus derechos fundamentales. 24.

Como consecuencia de lo anterior, se confirmará, modificará o revocará la decisión de primer grado. 2.2. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial 25. La Sala confirmará la decisión impugnada, mediante la cual se declaró la improcedencia de la acción de tutela por no superar el requisito de subsidiariedad, por las siguientes razones: 26.

Para estudiar el requisito en comento, debe aclararse que lo pretendido por la parte actora fue que se dejara sin efectos la providencia que rechazó de plano la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho No. 25000-23-41-000-2025-01746-00, por no haber agotado el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial. 27.

En concordancia con lo anterior, resulta preciso recordar que el numeral 1 del artículo 6 del Decreto 2591 de 19915, que desarrolló el artículo 5 “Artículo 6. causales de improcedencia de la tutela. La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. (…)” Radicación: 11001-03-15-000-2025-08218-01 Demandante: Nabil Abida Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección A Referencia: Acción de tutela.

Sentencia de segunda instancia Decisión: Confirma – improcedencia ______________________________________________________________________________________________________________ 7 de 9 866 constitucional, señaló que la tutela resulta improcedente cuando existan otros recursos o medios de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 28.

La Corte Constitucional7 ha sostenido que es un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos, pues, de no ser así, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales. 29. En ese orden de ideas, en el presente caso, tal como lo señaló en su momento el juez de tutela de primera instancia, no se configuró el mencionado requisito (subsidiariedad) porque la parte actora (1) no agotó el recurso de apelación y (2) porque no es posible, en este caso, acudir a la acción de tutela como mecanismo transitorio. 30.

Según el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011 – CPACA, modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021, el recurso de apelación procederá, entre otros, contra el auto por medio del cual se rechaza la demanda o su reforma y su trámite estará guiado por las reglas que sobre dicho mecanismo judicial prevé la misma codificación8. 31.

En ese orden, debe indicarse que dicho recurso, para el caso concreto, no solo era idóneo sino también eficaz, pues el sustento fáctico del asunto de la referencia está contemplado expresamente dentro de los 6 “Artículo 86—Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.

La protección consistirá en una orden para que aquél respecto de quien se solicita la tutela, actúe o se abstenga de hacerlo. El fallo, que será de inmediato cumplimiento, podrá impugnarse ante el juez competente y, en todo caso, éste lo remitirá a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Esta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable (…)”. 7 Corte Constitucional.

Sentencia C-590 de 2005. 8 “Artículo 243. Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: 1.El que rechace la demanda o su reforma, y el que niegue total o parcialmente el mandamiento ejecutivo (…). Artículo 244. Trámite del recurso de apelación contra autos. La interposición y decisión del recurso de apelación contra autos se sujetará a las siguientes reglas: 1.

La apelación podrá interponerse directamente o en subsidio de la reposición. Cuando se acceda total o parcialmente a la reposición interpuesta por una de las partes, la otra podrá apelar el nuevo auto, si fuere susceptible de este recurso. 2. Si el auto se profiere en audiencia, la apelación deberá. interponerse y sustentarse oralmente a continuación de su notificación en estrados o de la del auto que niega total o parcialmente la reposición. De inmediato, el juez o magistrado dará traslado del recurso a los demás sujetos procesales, con el fin de que se pronuncien, y a continuación, resolverá si lo concede o no, de todo lo cual quedará constancia en el acta. 3.

Si el auto se notifica por estado, el recurso deberá interponerse y sustentarse por escrito ante quien lo profirió, dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación o a la del auto que niega total o parcialmente la reposición. En el medio de control electoral, este término será de dos (2) días. De la sustentación se dará traslado por secretaría a los demás sujetos procesales por igual término, sin necesidad de auto que así lo ordene.

Los términos serán comunes si ambas partes apelaron. Este traslado no procederá cuando se apele el auto que rechaza la demanda o niega total o parcialmente el mandamiento ejecutivo. Surtido el traslado, el secretario pasará el expediente a despacho y el juez o magistrado ponente concederá el recurso en caso de que sea procedente y haya sido sustentado. 4.

Una vez concedido el recurso, se remitirá el expediente al superior para que lo decida de plano.” Radicación: 11001-03-15-000-2025-08218-01 Demandante: Nabil Abida Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección A Referencia: Acción de tutela. Sentencia de segunda instancia Decisión: Confirma – improcedencia ______________________________________________________________________________________________________________ 8 de 9 supuestos de hecho de la norma, pese a ello, el señor Abida apeló la decisión aquí cuestionada. 32.

Adicionalmente, si bien el demandante puso de presente que la tutela procedía como mecanismo transitorio para evitar la configuración de un perjuicio irremediable consistente en la ejecución de ese acto administrativo, lo cierto es que en este caso no se puede estar ante ello, toda vez que el proceso finalizó en virtud del rechazo de la demanda, motivo por el que no es posible conceder un amparo transitorio, porque para ello se requiere que la parte actora aun tenga a su alcance el ejercicio de la acción principal9 (para el presente asunto, medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho). 33.

Contrario a lo sostenido por la parte actora, lo que se evidencia es que lo pretendido con la acción de tutela, realmente es subsanar la oportunidad procesal que el demandante dejó vencer por negligencia, y que fue prevista legalmente como medio principal idóneo y eficaz para cuestionar los aspectos que ahora se ponen de presente a través de la acción de tutela. 34.

Por lo anterior, los argumentos del impugnante no son de recibo en la medida en que pretende que se dé por superado un requisito de procedibilidad, con el fin de que, a través de la acción de tutela se estudien unos reparos que no fueron expuestos en el momento oportuno a través del recurso de apelación ante el juez de lo contencioso administrativo, lo cual equivaldría a que el juez de tutela invada la competencia de la autoridad judicial que por naturaleza debía pronunciarse sobre el asunto, sin que se encuentre justificada esa intervención en el asunto. 35.

En ese orden de ideas, al igual que lo declaró el juez constitucional de primer grado, para la Sala no se configuró el mencionado requisito (subsidiariedad) porque, la parte demandante no agotó los mecanismos judiciales a su alcance, con el fin de ventilar ante el juez competente, los aspectos que expuso mediante este mecanismo constitucional. 2.3.

Conclusión 36. La Sala confirmará la sentencia impugnada, tras corroborar que no se superó el requisito de subsidiariedad. 9 Ver, entre otras, las Sentencias de la Corte Constitucional T-070 de 2018, T-132 de 2018, T-394 de 2022 y T-149 de 2023. Radicación: 11001-03-15-000-2025-08218-01 Demandante: Nabil Abida Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección A Referencia: Acción de tutela.

Sentencia de segunda instancia Decisión: Confirma – improcedencia ______________________________________________________________________________________________________________ 9 de 9 3. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la Sentencia de 9 de febrero de 2026, por la cual la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado declaró improcedente la solicitud de amparo por falta de subsidiariedad, por las razones descritas.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito (artículo 30 del Decreto 2591 de 1991), enviándoles copia de la decisión que se adopta y advirtiéndoles que para interponer cualquier solicitud contra la misma deberán dirigirla, dentro del término legal, al correo electrónico dispuesto por la Secretaría General para tal fin10.

TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE, CÓPIESE Y CÚMPLASE Fallo discutido y aprobado en sesión de Sala de la misma fecha. Firmado electrónicamente DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA Firmado electrónicamente FREDY IBARRA MARTÍNEZ Aclaración de voto Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA 10 secgeneral@consejodeestado.gov.co