Radicado: 11001-03-15-000-2023-06977-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., doce (12) de diciembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2023-06977-00 Accionante: INSTITUTO NACIONAL PARA CIEGOS - INCI Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A. Temas: Acción de tutela contra sentencia dictada en segunda instancia en proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, en la que se revocó la providencia en la que se negaron las pretensiones de la demanda y, en su lugar, se declaró la nulidad de los fallos disciplinarios controvertidos.
FALLO DE PRIMERA INSTANCIA ASUNTO La Subsección decide la acción de tutela instaurada por el INSTITUTO NACIONAL PARA CIEGOS – INCI contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, por la expedición de la sentencia del 16 de marzo de 2023, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 2017-00327- 02.
ANTECEDENTES El INSTITUTO NACIONAL PARA CIEGOS - INCI promovió acción de tutela para que se protejan sus derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, los cuales consideró vulnerados por la autoridad judicial accionada. Radicado: 11001-03-15-000-2023-06977-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 HECHOS El accionante manifestó que el 12 de octubre de 2017 el Juzgado Cuarenta y Seis Administrativo Oral del Circuito de Bogotá admitió la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por el señor Elmer Leonel Arias en su contra, por la expedición de los fallos disciplinarios del 20 y del 28 de abril de 2017, mediante los cuales se sancionó disciplinariamente a este último con destitución e inhabilidad por 12 años.
Que el 6 de febrero de 2018, en el término de traslado, contestó la demanda; el 6 de septiembre siguiente se celebró la audiencia inicial de que trata el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011; el 29 de agosto de 2019 se llevó a cabo la audiencia de pruebas; y el 13 de septiembre de 2019 presentó alegatos de conclusión. Que el 29 de noviembre de 2019 el Juzgado referido dictó sentencia de primera instancia, en la que negó las pretensiones de la demanda, y el 16 de marzo de 2023 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, la revocó y, en su lugar, declaró la nulidad de los actos demandados y, a título de restablecimiento del derecho, ordenó el reintegro del demandante al cargo que ocupaba y el pago de todos los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir desde la fecha de la desvinculación hasta el efectivo reintegro, siempre y cuando no estuviera pensionado, en cuyo caso aquellos se reconocerían hasta ese momento.
Que el 17 de abril de 2023 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, notificó la sentencia de segunda instancia y el 19 de abril de esa anualidad el demandante solicitó aclaración, lo cual fue decidido el 29 de junio de 2023. Que el 18 de julio de ese año la providencia adquirió ejecutoria. Considera que la Subsección precitada desconoció la Sentencia SU556/14 dictada por la Corte Constitucional, pues no limitó el pago de la indemnización de los 6 meses a los 24 meses, a pesar de que allí se analizó la mora judicial que estaba generando reconocimientos desproporcionados en las demandas en contra del Estado.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-06977-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Que independientemente que la vinculación del empleado sea de carrera administrativa o provisional debe tenerse en cuenta ese límite, debido a que las demoras se presentan en todos los procesos, por lo cual había lugar a aplicarlo en el caso, de conformidad con la igualdad y los principios constitucionales.
PRETENSIONES La parte accionante solicitó revocar parcialmente la sentencia del 16 de marzo de 2023 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, y se ajuste a los límites del precedente judicial contenido en la Sentencia SU556/14. ACTUACIÓN PROCESAL La acción de tutela de la referencia fue admitida el 17 de noviembre de 2023, mediante proveído, en el que se ordenó notificar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, como accionado; y al señor Elmer Leonel Arias Romero, como tercero con interés. POSICIÓN DEL ACCIONADO El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, por conducto de la magistrada ponente de la sentencia discutida, sostuvo que el precedente jurisprudencial alegado como desconocido hace referencia a la declaratoria de insubsistencia de empleados vinculados en provisionalidad en cargos de carrera administrativa, quienes, al ser reintegrados por orden judicial, solo pueden recibir como indemnización entre 6 y 24 meses de los salarios y prestaciones dejados de percibir.
Sin embargo, aquel no abarca ni puede extenderse a los retiros del servicio producto de una actuación disciplinaria y menos cuando el empleado no ejercía el cargo en provisionalidad. Solicitó declarar improcedente la acción de tutela por dirigirse contra una decisión judicial ejecutoriada que se dictó con suficiente motivación y con respeto al debido proceso.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-06977-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 POSICIÓN DEL VINCULADO El vinculado guardó silencio en el trámite de esta acción. CONSIDERACIONES DE LA SALA Para efectos de resolver la presente acción, la Sala abordará las siguientes temáticas: I) procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales y II) caso concreto.
I. Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales La Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales de forma excepcional, por la vulneración de los derechos fundamentales1, siempre y cuando se cumpla la totalidad de los requisitos generales y al menos una de las causales específicas establecidas en la Sentencia C590/052.
Concretamente, en cuanto a las primeras exigencias, en la Sentencia SU034/18, estas se enlistaron así: “(i) Que el asunto objeto de estudio tenga una clara y marcada relevancia constitucional, lo que excluye que el juez constitucional se inmiscuya en controversias cuya resolución corresponde a los jueces ordinarios, imponiéndole entonces la carga de exponer los motivos por los cuales la cuestión trasciende a la esfera constitucional, por estar comprometidos derechos fundamentales.
(ii) Que se hayan desplegado todos los mecanismos de defensa judicial, tanto ordinarios como extraordinarios, de que disponía el solicitante, a menos que se pretenda conjurar la consumación de un perjuicio irremediable a sus derechos fundamentales; exigencia enfocada a evitar que la tutela sea utilizada para sustituir el medio judicial ordinario.
(iii) Que la acción de tutela se haya interpuesto dentro de un término razonable y proporcionado a partir del evento que generó la vulneración alegada, es decir, que se cumpla con el requisito de inmediatez; con el fin de que no se sacrifiquen los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica que sustentan la certidumbre sobre las decisiones de las autoridades judiciales.
(iv) Que si se trata de una irregularidad procesal, tenga una incidencia directa y determinante sobre el sentido de la decisión a la cual se atribuye la violación. Empero, de acuerdo con la sentencia C-591 de 2005, si la irregularidad constituye una grave lesión de derechos fundamentales, la protección de los mismos se 1 Dicha posición es reiterada por la Corte Constitucional, entre otras, en sentencia T-849 A de 2013. 2 M.P. Jaime Córdoba Triviño Radicado: 11001-03-15-000-2023-06977-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 genera independientemente del efecto sobre la decisión y, por lo tanto, hay lugar a la anulación del juicio (v. gr. prueba ilícita susceptible de imputarse como crimen de lesa humanidad).
(v) Que el solicitante identifique de forma razonable los hechos generadores de la vulneración y los derechos afectados, y que hubiere alegado tal circunstancia al interior del proceso en donde se dictó la sentencia atacada. (vi) Que la acción no se dirija en contra de sentencias de tutela, con el fin de que no se prolonguen indefinidamente las controversias en torno a la protección de los derechos fundamentales; máxime si tales fallos están sometidos a un riguroso proceso de selección ante la Corte, que torna definitivas las providencias excluidas de revisión.” Ahora, en cuanto a los defectos en que podría incurrirse en una decisión judicial, la Corte Constitucional identificó los siguientes: “a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello.
“b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. “c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. “d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. “f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.
“g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. “h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. “i. Violación directa de la Constitución.” En ese orden de ideas, al juez de tutela le corresponde examinar las exigencias generales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se discuten providencias judiciales y, de encontrarlas superadas, verificar si se configura algún defecto que habilite el amparo constitucional.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-06977-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 II. Caso concreto El INSTITUTO NACIONAL PARA CIEGOS – INCI considera que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, desconoció la Sentencia SU556/14 dictada por la Corte Constitucional, pues no limitó, entre los 6 y los 24 meses, el pago de la indemnización reconocida al señor Elmer Leonel Arias Romero en la sentencia del 16 de marzo de 2023.
A esta Subsección le corresponde analizar, inicialmente, si se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela para discutir providencias judiciales y, luego, de ser así, si se configura el desconocimiento del precedente judicial, el cual haría procedente el amparo deprecado. La Sala encuentra superados los requisitos generales de procedibilidad de la presente acción de tutela para discutir la providencia censurada en esta sede, puesto que 1) el asunto a resolver es de marcada relevancia constitucional, en la medida en que se centra en establecer si en la decisión judicial controvertida se vulneraron los derechos fundamentales reclamados en protección; 2) la parte accionante no cuenta con otros medios de defensa judicial que sean idóneos y eficaces para discutir lo aquí expuesto; 3) la acción se presentó dentro de los seis meses siguientes a la ejecutoria de aquella; 4) la irregularidad procesal alegada podría tener afectación en la decisión; 5) el solicitante identificó claramente los hechos generadores de la vulneración y los derechos transgredidos y 6) no se trata de una sentencia de tutela.
Aclarado ello, se tiene que en la sentencia discutida en esta sede el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, revocó la providencia del 29 de noviembre de 2017 proferida por el Juzgado Cuarenta y Seis Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, en la que negó las pretensiones de la demanda, y, a título de restablecimiento del derecho, ordenó el reintegro del demandante, sin solución de continuidad, y el pago de todos los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir por la sanción disciplinaria que le fue impuesta, desde la fecha de la desvinculación hasta el efectivo reintegro, siempre y cuando no se hubiere pensionado, en cuyo caso el reconocimiento de aquellos sería hasta ese momento.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-06977-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Esta Subsección estima que con la anterior decisión no se incurrió en desconocimiento de la Sentencia SU556/14 invocada como inobservada, puesto que el caso analizado por la Corte Constitucional difiere de la situación fáctica del señor Elmer Leonel Arias Romero.
Lo anterior si se tiene en cuenta que en esa oportunidad el actor ocupaba un cargo de carrera en provisionalidad mientras que en el presente asunto el señor Arias Romero ejercía en carrera el cargo del que fue retirado. En criterio del accionante ese supuesto no impide la aplicación de la sentencia del máximo tribunal constitucional, en atención al derecho a la igualdad y a los principios superiores, pues con independencia de la clase de vinculación existe una demora en todos los procesos.
Sin embargo, no le asiste razón al INSTITUTO NACIONAL PARA CIEGOS – INCI, puesto que una persona nombrada en provisionalidad no tiene, en palabras de la Corte Constitucional, «una expectativa legítima de permanencia indefinida» en el cargo, por lo cual su continuidad en aquel depende de la provisión mediante el sistema de méritos, en el término de ley, lo cual no ocurre con aquellos que están en carrera administrativa.
En esa medida, según los argumentos contenidos en la Sentencia SU556/14, la circunstancia expuesta impide tener como período de indemnización desde la desvinculación hasta la duración del proceso, pues ello iría en contra de la realidad e implicaría un reconocimiento que excede el término máximo legal para esa clase de nombramientos. Por consiguiente, resulta claro que la postura asumida por la Corte Constitucional, en la sentencia precitada, se limitó a las personas nombradas en provisionalidad en un cargo de carrera, lo cual difiere de los supuestos de hecho que rodearon la situación laboral del señor Elmer Leonel Arias Romero, razón por la cual no se evidencia el desconocimiento de la sentencia alegada como desatendida.
En consecuencia, se negará el amparo solicitado por el INSTITUTO NACIONAL PARA CIEGOS - INCI, al no estructurarse la causal específica de procedibilidad aquí examinada. Radicado: 11001-03-15-000-2023-06977-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Negar el amparo solicitado por el INSTITUTO NACIONAL PARA CIEGOS - INCI, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo: Si esta providencia no fuere impugnada en tiempo oportuno, remítase el expediente de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Tercero: Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.