Radicación: 11001032500020220032900 (2689-2022) Demandante: SINTRAUNICOL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero Ponente: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., veinticuatro (24) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Medio de control: Nulidad Radicación: 11001032500020220032900 (2689-2022) Demandante: Sindicato de Trabajadores y Empleados Universitarios de Colombia – SINTRAUNICOL Demandados: Universidad de Caldas Tema: Auto que resuelve reposición – Excepciones previas y/o mixtas AUTO INTERLOCUTORIO 1.
Ingresó al despacho el expediente de la referencia, a fin de proveer sobre el recurso de reposición interpuesto contra el auto del 15 de septiembre de 2025, que se pronunció sobre las excepciones previas y/o mixtas propuestas por la parte demandada y adoptó las medidas pertinentes para emitir sentencia anticipada. I.
ANTECEDENTES 2. En ejercicio del medio de control de nulidad, consagrado en el artículo 137 del CPACA,1 SINTRAUNICOL, actuando por intermedio de su representante, interpuso demanda en orden a que se anule la Resolución 695 del 12 de julio de 2021, «por la cual se da aplicación al artículo 2.2.2.4.12 parágrafo del Decreto 1072 de 2015, compilatorio del Decreto 160 de 2014, para el cumplimiento e implementación al acuerdo colectivo en el proceso de negociación colectiva de los empleados públicos de la Universidad de Caldas». 3.
Por auto del 15 de septiembre de 2025, este despacho, entre otras determinaciones, negó las excepciones de indebida escogencia del medio de control y caducidad, propuestas por la Universidad de Caldas. 4. El 26 de septiembre de 2025, la parte accionada interpuso recurso de reposición contra la anterior decisión, con base en los siguientes argumentos: i) El acto demandado es de carácter particular y no general, pues sus disposiciones solo se aplican a los sindicatos SINTRAUNICOL, SINTRAUNIVERSIDAD y ASOFUNDE, esto es, personas jurídicas determinadas, por ende, los mandatos de 1 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Radicación: 11001032500020220032900 (2689-2022) Demandante: SINTRAUNICOL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la resolución enjuiciada no son impersonales, ni abstractas. ii) Las aludidas asociaciones sindicales están conformadas por personas naturales, pero no por ello puede concluirse que el acto administrativo es general, toda vez que «los afiliados a cada sindicato beneficiario son plena y fácilmente identificables a través de los respectivos censos sindicales que reposan en la Universidad de Caldas y en cada asociación sindical». iii) En la demanda no solo busca la protección del ordenamiento jurídico, sino recuperar los beneficios sindicales que, en sentir de la parte actora, fueron arrebatados por la Universidad de Caldas; por lo tanto, el medio de control incoado acarrea el restablecimiento automático de un derecho, por lo que debió radicarse dentro de los 4 meses siguientes a la publicación o notificación de la resolución enjuiciada. iv) Ante una eventual anulación del acto acusado, las sucesivas actuaciones de la Universidad de Caldas no podrían ir en contra de la sentencia del Consejo de Estado en la providencia que defina la controversia judicial, es decir, que se presentaría una «materialización de la decisión frente a casos concretos».
II. CONSIDERACIONES 1. Procedencia y oportunidad del recurso de reposición 5. El artículo 242 del CPACA, modificado por la Ley 2080 de 2021, dispone que el «recurso de reposición procede contra todos los autos, salvo norma legal en contrario». Además, conforme al artículo 318 del CGP, debe interponerse dentro de los 3 días siguientes a la notificación de la providencia. 6.
De acuerdo con la anterior normativa, se concluye que el recurso de reposición objeto de estudio es procedente, en tanto no existe norma que prohíba su interposición frente a la decisión recurrida. 7. Además, la providencia fue notificada el 24 septiembre de 2025 y el recurso fue radicado el 26 siguiente, esto es, dentro de la oportunidad legal prevista para el efecto. 2.
Solución al caso concreto 8. Luego de analizar el recurso de reposición interpuesto por la parte accionada, el despacho encuentra mérito suficiente para no reponer el auto recurrido. 9. En tal sentido se observa que los principales argumentos de la Universidad de Caldas consisten en considerar que el acto acusado es de carácter particular y que la demanda conlleva un restablecimiento automático del derecho, de ahí que debió tramitarse bajo el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Además, Radicación: 11001032500020220032900 (2689-2022) Demandante: SINTRAUNICOL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co operó la caducidad, en tanto la demanda fue interpuesta 4 meses después de haberse notificado o publicado la resolución enjuiciada. 10. Ahora bien, en el auto impugnado se explicó con suficiencia las razones por las cuales era procedente tramitar el presente asunto a través del medio de control de simple nulidad y que este no estaba sometido a término de caducidad. 11.
En tal sentido, se indicó que: i) la resolución demandada correspondía a un acto general encaminado a aplicar el artículo 2.2.2.4.12 del Decreto 1072 de 2015 para el cumplimiento e implementación al acuerdo colectivo en el proceso de negociación colectiva de los empleados públicos de la Universidad de Caldas; ii) las determinaciones allí contenidas se adoptaron de manera objetiva, impersonal y abstracta, por ende, fueron dirigidas a una generalidad de personas indeterminadas; iii) la nulidad de ese acto no acarrearía un restablecimiento automático del derecho para los demandantes, la Universidad o sus organizaciones sindicales, teniendo en cuenta que no fueron acusados actos particulares ni se elevaron pretensiones que se encaminaran a proteger un interés particular y concreto o a declarar derechos subjetivos; iv) la sola nulidad de la decisión administrativa demandada no implica de manera inmediata la afectación positiva o negativa de los derechos subjetivos, pues la materialización de la decisión frente a casos concretos estará sujeta a otro tipo de actuaciones administrativas y/o judiciales, según lo estimen la Universidad de Caldas y sus sindicatos; v) «un entendimiento distinto podría poner el riesgo el interés general y el principio de legalidad que se reivindican en los procesos de nulidad simple».2 12.
Al reexaminar el acto cuestionado, el despacho encuentra que, contrario a lo sostenido por el ente universitario recurrente, los sindicatos SINTRAUNICOL, SINTRAUNIVERSIDAD y ASOFUNDE participaron en el proceso de negociación colectiva que condujo a la expedición del acto acusado, pero sus determinaciones están dirigidas a «los empleados públicos de la Universidad de Caldas», es decir, que no están individualizados dichos servidores, por lo que no es válido sostener que existe una persona natural o jurídica a la que en de manera concreta e inequívoca se le haya designado como destinataria de dicha resolución. Al respecto, se destaca el contenido y ámbito de aplicación del acto demandado:
ARTÍCULO 1. CONTENIDO. La presente Resolución contiene las normas sobre las condiciones de empleo de los empleados públicos en la Universidad de Caldas procedentes del acuerdo de negociación colectiva, depositado en el Ministerio del Trabajo, concertado con las organizaciones sindicales: SINTRAUNICOL, SINTRAUNIVERSIDAD y ASOFUNDE y sustituye en todas sus partes a la Resolución No. 913 de 2019.
ARTÍCULO
2. CAMPO DE APLICACIÓN. La regulación contenida en la presente Resolución se aplica a los actuales empleados públicos de carrera, provisionales, planta temporal, de libre nombramiento y remoción, y, dentro de estas categorías, a los que se afilien a los mencionados sindicatos o autoricen los descuentos por compensación, de conformidad con la Constitución, los Convenios Internacionales y la 2 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, auto del 22 de junio de 2023, radicado 11001-03-25-000- 2017-00061-00 (0253-2017).
Radicación: 11001032500020220032900 (2689-2022) Demandante: SINTRAUNICOL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ley. 13. Así las cosas, el acto demandado se dirigió a una comunidad en general, esto es, a los empleados de la Universidad de Caldas que estuvieran afiliados a los sindicatos antes mencionados, o que se afiliaran en lo sucesivo o que autorizaran los descuentos sindicales, por ende, los servidores destinatarios de los beneficios alcanzados con la negociación colectiva no fueron identificados o individualizados por la resolución enjuiciada. 14.
Al respecto, esta corporación ha indicado que el acto que formalice un acuerdo de negociación colectiva para la pluralidad de empleados de una determinada entidad pública no se convierte por ese solo hecho en un acto particular y concreto.3 15. De ahí que el Consejo de Estado ha asumido el conocimiento de asuntos análogos al presente a través del medio de control de nulidad simple, bajo el entendido de que estos actos son de carácter general y su anulación no comporta un restablecimiento automático de derechos.4 16.
El despacho no desconoce que en algunos artículos se establecieron beneficios específicos para los sindicatos SINTRAUNICOL, SINTRAUNIVERSIDAD y ASOFUNDE, a saber: i) tiquetes aéreos; ii) apoyos económicos; iii) permisos sindicales; iv) dotación; v) prevención contra la persecución sindical; vi) fuero sindical. 17. Sin embargo, dichos beneficios repercuten en los directivos y demás asociados de la organización sindical, es decir, que su vocación también es la de tener un alcance colectivo, sin que se encuentren individualizados sus directos destinatarios. 18.
Al respecto, es pertinente recordar que «la libertad sindical es un principio y/o derecho fundamental de los trabajadores para agruparse, defender sus intereses comunes y hacer efectivas sus garantías laborales, obteniendo así, el mejoramiento de sus condiciones de trabajo, el reconocimiento de nuevos beneficios y la reivindicación de prerrogativas emanadas de la Constitución, los convenios internacionales, la ley y los acuerdos celebrados con los empleadores».5 19.
A su vez, el derecho de negociación colectiva es consustancial al derecho de asociación sindical, ya que «su ejercicio potencializa y vivifica la actividad de la 3 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 21 de septiembre de 2023, radicado 63001- 23-33-000-2019-00011-01 (2779-2021). 4 Ver los siguientes expedientes: i) 11001-03-25-000-2017-00708-00 (3606-2017); ii) 11001-03-25-000-2017- 00708-00 (3606-2017); iii) 63001-23-33-000-2019-00011-01 (2779-2021); iv) 11001-03-25-000-2014-01511- 00(4912-14); v) 11001-03-25-000-2021-00331-00 (1772-2021), vi) 11001-03-24-000-2018-00147-00 (4065-2018). 5 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 8 de agosto de 2019, radicado 11001-03-25- 000-2014-00716-00 (2229-2014).
Radicación: 11001032500020220032900 (2689-2022) Demandante: SINTRAUNICOL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co organización sindical, en cuanto le permite a ésta cumplir la misión que le es propia de representar y defender los intereses económicos comunes de sus afiliados».6 20.
De manera que el acto que formalizó el acuerdo de negociación colectiva alcanzado por la Universidad de Caldas y algunos de sus sindicatos es expresión del derecho a la libertad sindical de cara a la protección de los intereses colectivos de los trabajadores afiliados al sindicato. 21. Entonces, se reafirma que el acto acusado es de carácter general y podía demandarse mediante el medio de control de nulidad simple.
Además, no se evidencia la existencia de un restablecimiento automático de un derecho para la parte actora o para un tercero, pues su mera anulación no impacta directamente situaciones particulares de la Universidad de Caldas, de sus empleados o sus sindicatos; por el contrario, cualquier afectación concreta estará sujeta a actuaciones posteriores según lo estimen pertinente dichos sujetos.
Asimismo, en el sub lite no se enjuiciaron actos particulares ni se elevaron pretensiones subjetivas. 22. Bajo esta línea de intelección, no se encuentran probadas las excepciones de indebida escogencia del medio de control y caducidad, propuestas por la Universidad de Caldas, ya que el litigio fue correctamente encauzado por la demanda de nulidad simple, la cual podía interponerse en cualquier tiempo, al tenor del artículo 164 del CPACA.
En consecuencia, no se repondrá el auto recurrido. 23. En mérito de lo expuesto, el despacho sustanciador RESUELVE Primero. No reponer la decisión adoptada por este despacho mediante auto del 15 de septiembre de 2025. Segundo. Una vez ejecutoriada esta providencia, pasar a despacho para surtir el trámite correspondiente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el consejero de Estado en sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el art. 186 del CPACA. 6 Corte Constitucional, Sentencia C-009 de 1994.
Ver también: i) Corte Constitucional, Sentencia C-797 de 2000; ii) Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, Sentencia SL3597-2020 del 16 de septiembre de 2020, radicación 51722.