CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SALA DE CONJUECES CONJUEZ PONENTE: NÉSTOR RAÚL CORREA HENAO Bogotá D. C., seis (6) de diciembre de dos mil veintidós (2022) Referencia: Expediente N° 05001-23-33-000-2016-00427-02 Número interno: 6089 - 2018 Demandante: Luis Alfonso Marín Vásquez Demandado: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Proceso: Nulidad y Restablecimiento del Derecho PRIMA MENSUAL SIN CARÁCTER SALARIAL (Art. 14 de la Ley 4ª de 1992) Procede la Sala de Conjueces a proferir sentencia de segunda instancia en la que resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia expedida el día 5 de julio de 2018 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en la cual se resolvió en forma desfavorable a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES La demanda Se trata de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por Luis Alfonso Marín Vásquez en contra de la Nación – Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial (DEAJ), presentada el día 9 de febrero de 2016, tendiente a declarar la nulidad de la Resolución DESAJMR 14-4415 del 21 de julio de 2014, de la Resolución DESAJMR 14-4573 del 25 de agosto de 2014 y de la Resolución 7183 del 31 de diciembre de 2015, que negaron y confirmaron, respectivamente, la petición presentada por el actor el 29 de mayo de 2014.
A título de restablecimiento del derecho solicitó que la DEAJ “en cumplimiento de lo establecido en la Ley 4ª de 1992, artículo 14, está en la obligación de reconocer y cancelar al doctor Luis Alfonso Marín Vásquez la Prima Especial equivalente al 30% de los Sueldos devengados durante los años 1993 al 2003…” La contestación de la demanda La entidad demandada contesta la demanda y se opone a las pretensiones.
Anota que, por expresa disposición de la Ley 4ª de 1992, la prima especial de servicios no tiene carácter salarial, lo que significa que no constituye un elemento para determinar el valor de las prestaciones sociales. Invoca las excepciones de legalidad del acto y de prescripción trienal frente a los derechos reclamados. La sentencia de primera instancia Luego de que ambas partes presentaran alegatos de conclusión, el Tribunal Administrativo de Antioquia, en Sala de Conjueces, en sentencia del día 5 de julio de 2018 decidió: 1.
Se declara probada la excepción de prescripción de los derechos subjetivos laborales alegados. 2. Consiguientemente, se niegan las pretensiones de la demanda. 3. Se condena en costas… El recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia La parte demandante formuló recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, para lo cual en esencia reiteró los argumentos esgrimidos en la demanda y en su alegato de conclusión. Adiciona un estudio general de lo que es la prescripción. CONSIDERACIONES DE LA SALA Nota preliminar El Consejo de Estado, en calidad de superior funcional, es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos.
Los Magistrados de la Sección Segunda del Consejo de Estado expresaron su impedimento para conocer de este proceso, el cual fue aceptado. Luego, agotado el respectivo sorteo de Conjueces, le ha correspondido a esta Sala conocer en segunda instancia de este proceso. La Sala de Conjueces, al no encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procede de conformidad.
El problema jurídico En esencia el debate jurídico en ese caso gira en torno a la pregunta: ¿tiene derecho Luis Alfonso Marín Vásquez al reajuste de sus salarios y de sus prestaciones sociales, consistente en la diferencia entre el valor reconocido por la demandada (el cual tuvo como base para su liquidación el 70% del salario básico mensual), y el valor que resultaría de reconocerle tanto el salario como las prestaciones sociales, tomando como base de liquidación el salario básico más la prima especial de servicios? En caso afirmativo, ¿desde cuándo?, ¿prescribió, sí o no, su derecho? La argumentación de la Sala La argumentación de la Sala de Conjueces, que será breve porque reitera la jurisprudencia, seguirá este orden expositivo: en primer lugar, se presentará la jurisprudencia unificada vigente; en segundo lugar, se expondrá la normatividad vigente; en tercer lugar, se abordará el caso concreto.
La jurisprudencia vigente En este caso se acogen las reglas de unificación expuestas en la sentencia del 2 de septiembre de 2019, proferida por la Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la que se ordenó lo siguiente en el numeral primero de la parte resolutiva: 1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta.
En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2. Todos los beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría, entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.
Los demás beneficiarios de la prima especial de servicios que no están sometidos al límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 (sic) y 1848 de 1969… 8.
La sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiarios de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 – jueces, magistrados y otros funcionarios -, en la medida en que en ningún caso se podrán superar los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional.
Así mismo, se advierte a la comunidad en general que las consideraciones expuestas en esta providencia en relación con los temas objeto de unificación, constituyen precedente y tendrán aplicación en las decisiones judiciales que se profieran a partir de la fecha. Como precisó después esta misma Corporación, “esta prima mensual sin carácter salarial, denominada en esta jurisprudencia como prima especial de servicios, está consagrada en el art. 14 de la Ley 4ª de 1992.
Cinco años antes, el Consejo de Estado había declarado la nulidad de varios decretos del Gobierno Nacional que año a año regulaban el tema, mediante la sentencia del 29 de abril de 2014, dictada dentro del proceso radicado con el número 11001032500020070008700 (1686-07); esta sentencia recae sobre varios actos generales y, en consecuencia, se equipara en sus efectos a una sentencia de nulidad por inconstitucionalidad, que tiene efectos ex nunc, o sea desde ahora en adelante, hacia futuro.
Así las cosas, como bien lo señala la sentencia de unificación del 2019, aquí transcrita, para el conteo de la prescripción de esta prima mensual del art. 14 de la Ley 4ª de 1992 se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás”.
El marco normativo de la prima especial de servicios En primer lugar, la prima especial de servicios o prima mensual sin carácter salarial está contenida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992. Esta norma fue declarada exequible por la Corte Constitucional. En segundo lugar, los siguientes dos cuadros permiten visualizar los efectos de liquidar de manera correcta la prima especial de servicios para establecer su impacto sobre el ingreso mensual y sobre las prestaciones sociales.
El primer cuadro es sobre el impacto en el ingreso mensual y es tomado de la sentencia del 29 de abril de 2014 de la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado: Sobre el salario El segundo cuadro, elaborado por esta Corporación en el año 2018, se refiere al impacto de la prima especial de servicios en las prestaciones sociales: Sobre las prestaciones sociales Entonces en cuanto a lo primero, el ingreso mensual se debe liquidar de manera que incluya el salario básico más un 30% adicional, a título de prima especial de servicios.
En el ejemplo, cada mes se debería pagar $13.000.000 de pesos. Y en cuanto a lo segundo, las prestaciones sociales se deben liquidar sobre la totalidad del salario básico, sin restar ni sumar el 30% de la prima especial de servicios. En el ejemplo, las prestaciones se deben liquidar sobre una base de $10.000.000 de pesos. En tercer lugar, en cuanto a la prescripción de la prima especial de servicios, en cada caso concreto habrá que establecer en qué momento se interrumpió la prescripción, por haberse presentado un derecho de petición por parte del servidor público, y a partir de ahí contar tres años hacia atrás. En cuarto lugar, hay que recordar que para resolver un litigio laboral o prestacional es necesario partir de la base según la cual la dignidad de la persona es el objetivo esencial del Estado social de derecho (art. 1º CN) y, para el caso, la dignidad de la persona trabajadora.
Los trabajadores no sólo gozan de los derechos reconocidos en la Constitución (art. 53 CN) y en la ley, sino también de los derechos consagrados en los pactos y convenios internacionales sobre derechos humanos reconocidos por Colombia (art. 93 CN), los cuales hacen parte del denominado “bloque de constitucionalidad” por la Corte Constitucional.
Uno de esos convenios internacionales es la Convención Americana de Derechos Humanos, también llamada “Pacto de San José de Costa Rica”. Los artículos 6º (derecho al trabajo) y 7º (condiciones justas, equitativas y satisfactorias de trabajo) de esta Convención complementan e integran entonces el ordenamiento jurídico colombiano, hacen parte de éste, en tanto hacen parte del bloque de constitucionalidad.
Por tanto los jueces y magistrados deben verificar también el respeto de esta normatividad internacional; y al hacerlo, realizan el denominado “control de convencionalidad”. El caso concreto Probado está en el expediente, respecto de Luis Alfonso Marín Vásquez: Que se desempeñó como juez y magistrado en el Distrito Judicial de Antioquia desde el 1° de noviembre de 1981 hasta el 30 de mayo de 2014.
Que percibió la remuneración mensual y las prestaciones sociales por montos inferiores a los que habría tenido derecho, ya que la Administración le restó la prima especial de servicios del 100% del salario, lo que arroja un 70% de éste, y sobre ese 70% le liquidó tanto el salario como las prestaciones sociales. Que el día 29 de mayo de 2014 solicitó el reajuste salarial resultante de considerar la prima especial de servicios como un 30% adicional al salario y la reliquidación de las prestaciones sociales a partir de esta premisa.
De conformidad con los hechos y la argumentación expuesta, se concluye: Luis Alfonso Marín Vásquez habría tenido derecho al reconocimiento y pago de la prima especial de servicios, si no fuese por el hecho de que su derecho a reclamar ya prescribió, como bien lo anotó la sentencia de primera instancia, la cual, entonces, será aquí confirmada.
En efecto, dice el a quo que “la relación jurídico-laboral finalizó en 2006 y, como se afirma en el hecho 11 de la demanda, el actor elevó solicitud apenas el 29 de mayo de 2014, es decir ocho años posteriores a la extinción de la relación”. Esta afirmación se vio confirmada con la sentencia de unificación del año 2019, aquí transcrita. En esta sentencia se anota que, para el conteo de la prescripción de la prima especial de servicios, “se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás”.
Entonces como el actor solicitó la prima especial de servicios el 29 de mayo de 2014, los tres años hacia atrás se remontarían al 29 de mayo de 2011. Pero resulta que para entonces el demandante ya no era funcionario público, de manera que, por sustracción de materia, no hay nada que reajustar. Observa la Sala que en materia laboral administrativa es necesario no confundir la prescripción del derecho con la prescripción de la acción: el primero no se extingue por el paso del tiempo y se puede reclamar en cualquier momento, pero la segunda, o sea la acción o vía judicial para hacerlo efectivo, sí prescribe en tres años, por expresa disposición de los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, así como por razones de seguridad jurídica.
De lo contrario alguien podría demandar en este siglo XXI las prestaciones de su bisabuelo del siglo XIX, lo cual carece de toda racionalidad. Esta Sala se abstendrá de condenar en costas y agencias en derecho, porque no se aprecia una mala fe o una deslealtad procesal de la parte condenada. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala de Conjueces de la Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
PRIMERO. - CONFIRMAR la sentencia del Tribunal Administrativo de Antioquia, del 5 de julio de 2018, por medio de la cual NEGÓ las pretensiones de la demanda presentada por Luis Alfonso Marín Vásquez en contra de la Nación - Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. SEGUNDO.- NO CONDENAR en costas. Ejecutoriada esta providencia, regístrese en la plataforma SAMAI y devuélvase el expediente al tribunal de origen.
Cópiese, notifíquese y cúmplase Firmado electrónicamente NÉSTOR RAÚL CORREA HENAO Conjuez Ponente Firmado electrónicamente HÉCTOR DÍAZ MORENO Conjuez Firmado electrónicamente MIGUEL ARCÁNGEL VILLALOBOS CHAVARRO Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA