Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá D.C., once (11) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos Número único de radicación: 850012333000201800118-01 Demandante: Guillermo Gaviria Giraldo Demandados: Corporación Autónoma Regional de la Orinoquia – Corporinoquia, Municipio de Yopal y Modernicemos S.A.S. Vinculados: Empresa de Energía del Casanare -Enerca, Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Yopal -E.A.A.A.Y., Cusiana Gas, Edgar Antonio Dedios Girón;

Sociedad Servicios y Construcciones A&B S.A.S., Edwin Alveiro Manosalva Vargas, Mary Frigith Quijano Molina, Karen Andrea Pérez, Jhon Jairo Puertas Pernett, Yamile Marisella Zorro Cadena y Juan Camilo Ángel Romero Tema: Derechos e intereses colectivos al goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias; la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. La conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente; a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; y la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.

SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la sociedad Modernicemos S.A.S, contra la sentencia del 20 de febrero de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare1. 1 Cfr. Cuaderno físico núm. 5 Folios 924 a 955. 2 Núm. único de radicación: 850012333000201800118-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La presente providencia tiene las siguientes partes: i) antecedentes; ii) consideraciones de la Sala; y iii) resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. I.

ANTECEDENTES La demanda 1. El señor Guillermo Gaviria Giraldo, en adelante la parte demandante, presentó2 demanda en ejercicio del respectivo medio de control, contra la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquia - Corporinoquia, el Municipio de Yopal – Casanare y la sociedad Modernicemos S.A.S., con el objeto de lograr la protección de los derechos e intereses colectivos al goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias; la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. La conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente; el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; y la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.

Pretensiones 2. La parte demandante formuló las siguientes pretensiones: “[…]

PRIMERO: Que se DECLARE que la Corporación Autónoma Regional - Corporinoquia, el municipio de Yopal y la empresa privada Modernicemos SAS, son responsables de la vulneración de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano; la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. La conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente; el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; por la omisión en tomar las medidas correspondientes tendientes a hacer cesar la vulneración a los derechos colectivos las primeras y por acción al continuar con el proyecto La Campirana, la segunda. 2 La demanda fue presentada 24 de septiembre de 2018. 3 Núm. único de radicación: 850012333000201800118-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO: Que como consecuencia de la anterior declaración, se ORDENE a la Corporación Autónoma Regional - Corporinoquia y al municipio de Yopal realizar las actuaciones administrativas que en derecho correspondan según sus competencias, que permitan la protección de los derechos colectivos de los habitantes de la vereda Santa Fe de Morichal de la ciudad de Yopal.

TERCERO: Que como consecuencia de la anterior declaración, se ORDENE a la empresa privada Modernicemos SAS suspender de manera indefinida, hasta tanto las autoridades competentes determinen la viabilidad de su proyecto denominado La Campirana; la realización de cualquier oferta, venta y de cualquier otra actividad tendiente a continuar desarrollando el proyecto en el predio referido, con el fin de evitar que se sigan vulnerando los derechos colectivos de los ciudadanos de la vereda Santa Fe de Morichal [ ]”3.

Presupuestos fácticos 3. La parte demandante indicó, en síntesis, los siguientes hechos para fundamentar sus pretensiones: 3.1 Señaló que en la vereda Santa Fe de Morichal de la ciudad de Yopal - Casanare, se encuentra ubicado el predio denominado La Esmeralda, que consta de 7 hectáreas aproximadamente, de tipo rural según información del folio de matrícula núm. 470-9612 de la Oficina de Registros Públicos de la ciudad de Yopal. 3.2 Indicó que el Municipio de Yopal expidió las resoluciones núms. 102541346 del 15 de diciembre de 2015 y 10254359 del 13 de julio de 2016 “Mediante las cuales se expide una licencia de subdivisión, parcelación y construcción y se aclara la resolución núm. 102541346 del 15 de diciembre de 2015, por medio de la cual se expidió una licencia de subdivisión, para parcelación, construcción la modalidad de vivienda nueva e igualmente se aprueba la reglamentación de propiedad horizontal”, para desarrollar el proyecto urbanístico Condominio La Campirana. 3.3 Argumentó que los actos administrativos se expidieron sin tener en cuenta la prohibición contenida en el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Yopal según manifestación de la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquia de 23 de agosto de 2017, en el que indicó: “[…] el predio se encuentra ubicado en suelo productivo en área de protección agrícola, en suelo de protección en áreas de relictos de bosque y en área de inundación alta, […] que el proyecto denominado condominio campestre la campirana se ubica aproximadamente a 98 metros de la cuenca del rio Charte.

Incumpliendo con lo establecido igualmente en el POT, en donde se estableció que la franja protectora hídrica del rio Charte debe ser de 200 metros […]”. 3 Cfr. Cuaderno físico núm. 1 Folios 1 a 8. 4 Núm. único de radicación: 850012333000201800118-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.4 Adujo que la misma corporación solicitó información sobre la licencia de subdivisión, parcelación y construcción del proyecto La Campirana, porque en el sector objeto de la licencia no se pueden desarrollar actividades constructivas de condominios al ser un área de protección ambiental. 3.5 Manifestó que la anterior situación fue puesta en conocimiento de la autoridad ambiental por varios habitantes en la que se resalta la irregular situación y el riesgo presentado en el sector, por haber intervenido sobre la fauna y la flora, y la tala de árboles nativos de la región, por lo que solicitaron la toma de medidas inmediatas para hacer cesar el riesgo contra el medio ambiente. 3.6 Igualmente se puso en conocimiento de la Procuraduría Ambiental y Agraria la situación, y esta adelantó la gestión de consultar a la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquia y a la Oficina Asesora de Planeación Municipal para que informaran sobre las actuaciones realizadas en relación con el proyecto habitacional. 3.7 A pesar de las circunstancias anteriores, la sociedad Modernicemos S.A.S. continuó con el desarrollo del proyecto campestre, con la construcción de las redes de gas natural para los predios subdivididos y ofertó la venta de más predios por medio de las redes sociales. 3.8 Informó que la mencionada sociedad hizo la división material del predio rural La Esmeralda y cerró el folio de matrícula núm. 470-9612 y solicitó a la Oficina de Instrumentos Públicos la apertura de tres nuevas matrículas inmobiliarias, correspondientes a los números 470-133677, 470-133678 y 470-133679, que contienen las 124 matrículas nuevas, quedando dividido el predio en 7 manzanas de la A a la G, y 3 matrículas que corresponden a los parqueaderos en la primera, una nueva matrícula a un particular en la segunda y una nueva a un particular, y se transfirió el dominio a una nueva persona jurídica en la tercera.

Contestaciones de la demanda 4. La Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Yopal fundamentó su contestación con base en los siguientes argumentos: 4.1. En relación con los hechos de la demanda manifestó que la empresa de servicios públicos domiciliarios del nivel municipal, presta única y exclusivamente sus servicios de acueducto, alcantarillado y aseo en el perímetro urbano de Yopal, por esa razón dentro de sus funciones y obligaciones no está la construcción de 5 Núm. único de radicación: 850012333000201800118-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co obras, salvo que se ejecuten en el marco de los principios de subsidiariedad y concurrencia por medio de convenios o contratos interadministrativos. 4.2.

Indicó que la declaratoria de vulneración de derechos colectivos, le es ajena en su totalidad y en caso de prosperar será responsable el Municipio de Yopal como garante de la planeación de su territorio municipal y las reglas que regulan la utilización, ocupación y transformación del espacio físico y el suelo, tanto urbano como rural. 4.3.

En lo que tiene que ver con la competencia del Municipio, le corresponde prestar los servicios públicos por mandato legal, así como la construcción de las obras que demande el desarrollo local, ordenar el territorio, promover la participación comunitaria social y cultural de sus habitantes y cumplir con las demás funciones asignadas. 4.4.

Propuso la excepción que denominó: “Falta de legitimación en la causa por pasiva”4. 5. La sociedad Modernicemos S.A.S. presentó escrito en el que se opuso a las pretensiones de la demanda de acuerdo con los siguientes argumentos de defensa: 5.1. En relación con los hechos, aclaró que el predio denominado La Esmeralda fue cerrado y subdividido en 121 unidades después de haber sido aprobada la respectiva licencia urbanística.

Resaltó que antes de iniciar el proyecto se consultó la viabilidad ante las autoridades ambientales para determinar la afectación y el impacto ambiental por vertimientos de aguas residuales y extracción de material sobre el Rio Charte y aval para la construcción de obras cercanas. 5.2. Indicó que fue la misma administración municipal la que otorgó los permisos y en ninguno de ellos manifestó que era un área protegida y por lo tanto en dicho lugar no se podían desarrollar proyectos de construcción, de igual forma, la Corporación autorizó el suministro de agua en la modalidad de pozo profundo. 5.3.

Argumentó que realizó un proyecto de reforestación con árboles productores para fines comerciales, el cual se procedió a realizar los trámites para su aprovechamiento y movilización. Resaltó que el proyecto no se ha empezado a desarrollar en su etapa constructiva, en ese entendido, no se ha puesto en riesgo el ambiente. 4 Cfr. Cuaderno físico núm. 1 Folios 75 a 80. 6 Núm. único de radicación: 850012333000201800118-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5.4.

Manifestó que este no es el medio para debatir la inconformidad del accionante respecto de la legalidad de las licencias otorgadas, toda vez que Corporinoquia no ha manifestado que no se puedan desarrollar proyectos en dicho lugar, por lo que la manifestación es temeraria y de mala fe. Adicionalmente indicó que no se expresa ni cómo ni cuándo y en qué forma se están vulnerando los derechos colectivos. 5.5.

En relación con los derechos colectivos vulnerados, manifestó que el actor popular no demuestra la vulneración de los derechos colectivos, porque no enuncia como se están afectando y tampoco aporta el material probatorio necesario para su demostración. 5.6. En lo que tiene que ver con las pretensiones, adujo que el actor popular no demostró la vulneración, amenaza, puesta en peligro o agravio de los derechos e intereses colectivos, por lo cual no es posible que con la expedición de un acto administrativo se esté afectando derechos ambientales y más si no se han ejecutado las obras. 5.7.

Propuso las excepciones que denominó: “Inexistencia de la amenaza o puesta en peligro de los derechos colectivos”, “Inexistencia de ejecución de obras del proyecto” y “Falta de idoneidad del medio acción popular” 5. 6. El Municipio de Yopal – Casanare presentó escrito en el que se opuso a todas y cada una de las pretensiones de la demanda de acuerdo con los siguientes argumentos de defensa: 6.1.

Manifestó que no resulta responsable de la vulneración de los derechos colectivos invocados si se tiene en cuenta el informe dado por la Oficina Asesora de Planeación Municipal de Yopal, el cual, indicó que el estado actual de las resoluciones que dieron origen a las licencias gozan de presunción de legalidad, sin embargo, esa oficina ordenó un estudio de las mismas para verificar posibles vicios en su trámite y expedición. 6.2.

Argumentó que según el estudio técnico realizado por quien proyectó la licencia, se confirmó que el Plan de Ordenamiento Territorial en su artículo 14 describe un área apta para vivienda campestre que corresponde a suelo sub 5 Cfr. Cuaderno físico núm. 1 Folios 88 a 100. 7 Núm. único de radicación: 850012333000201800118-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co urbano, en el corredor vial Morichal.

Propuso como excepción la que denominó: “Excepción genérica”6. 7. La sociedad Servicios y Construcciones A&BM S.A.S. presentó escrito en el que se opuso a las pretensiones de la demanda de acuerdo con los siguientes argumentos de defensa: 7.1. Indicó que adquirió un predio de buena fe mediante escritura pública en los términos que se encuentran consignados en el certificado de tradición, predio que fue segregado de otro de mayor extensión mediante resolución emanada de la Secretaría de Planeación del Municipio.

Se adquirió el predio exento de culpa por lo cual no se debe afectar la compra legítima realizada. Presentó la excepción que denominó: “Buena fe”7. 8. La Empresa de Energía del Casanare – ENERCA S.A. E.S.P. presentó escrito en el que se opuso a las pretensiones de la demanda en los siguientes términos: 8.1. Aclaró que a pesar de que las pretensiones no van dirigidas en su contra, se opone a que prosperen en la demanda, en la medida que comprometa su responsabilidad, debido a que ha procedido con las normas regulatorias y con el contrato de condiciones uniformes para la prestación del servicio de energía. 8.2.

Resaltó que es obligación del urbanizador y del constructor la construcción de las redes de baja tensión, acometidas eléctricas y de instalar medidores individuales de los servicios públicos en unidades inmobiliarias cerradas, de acuerdo con lo indicado en el artículo 80 de la Ley 675 de 2001. 8.3. Determinó que la responsabilidad de prestación de los servicios públicos domiciliarios de energía eléctrica y gas natural para uso doméstico es de los municipios de conformidad con lo previsto en el artículo 5 de la Ley 142 de 1994 y de manera complementaria cumpliendo funciones de apoyo y coordinación de los departamentos.

Por su parte ENERCA S.A. E.S.P. en su condición de operador de red del Departamento del Casanare, realiza ampliaciones y expansiones del servicio, siempre y cuando, cuente con la disponibilidad técnica y el plan financiero para dichas expansiones. 6 Cfr. Cuaderno físico núm. 1 Folios 121 a 135. 7 Cfr. Cuaderno físico núm. 2 Folios 318 a 324. 8 Núm. único de radicación: 850012333000201800118-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8.4.

Presentó las excepciones que denominó: “Falta de legitimación en la causa por pasiva” y “Excepción genérica”8. 9. La Empresa Gases del Cuisiana S.A. presentó escrito de contestación de la demanda en el que indicó que luego de consultar el sistema de información comercial se corroboró que, para el proyecto urbanístico La Campirana ubicado en el predio La Esmeralda Vereda Santa Fe de Morichal del Municipio de Yopal, no ha otorgado ningún tipo de disponibilidad, viabilidad o factibilidad para la prestación del servicio de gas natural, así como tampoco ha adelantado ningún tipo de obra de infraestructura de gas en dicho sector9. 10.

La Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía – CORPORIONOQUIA presentó escrito de contestación de la demanda en los siguientes términos: 10.1. Indicó que la Subdirección de Control y Calidad Ambiental emitió el oficio núm. 500.11.18-01469 del 8 de febrero de 2018, como respuesta al radicado 2017- 15068 de 22 de noviembre de 2017 mediante el cual se allegó el inicio del trámite de solicitud de permisos ambientales (concesión de aguas subterráneas, permiso de vertimientos y aprovechamiento forestal único), sin embargo, como consecuencia de la evaluación preliminar se realizó la devolución del documento y anexos en aras de efectuar ajustes y complementar información requerida, por no cumplir con la totalidad de los requerimientos establecidos por la norma ambiental. 10.2.

Aclaró que, suministradas las coordenadas del polígono del proyecto, se verificó que se encuentra dentro de la ronda del rio Charte, incumpliendo con lo establecido en el Plan de Ordenamiento Territorial, el cual indica que la franja protectora hídrica del rio debe ser de por lo menos 200 metros, de acuerdo con lo indicado en la Resolución núm. 200.41.08.1143 del 8 de octubre de 2008. 10.3.

Argumentó que mediante oficio núm. 500.40.17-10535 de 22 de agosto de 2017, la Corporación solicitó a la Oficina Asesora de Planeación de Yopal, que informara sobre la licencia de subdivisión, parcelación y construcción del proyecto, expedida por el Municipio de Yopal por medio de la Resolución núm. 102.541.346 del 15 de diciembre de 2015 y modificada por la Resolución núm. 102.54.359 del 13 de julio de 2016, por cuanto al expedir estas licencias el ente territorial podría haber incurrido en inconsistencias frente a la reglamentación de los usos principales del 8 Cfr. Cuaderno físico núm. 1 Folios 164 a 169. 9 Cfr. Cuaderno físico núm. 1 Folios 177 a 181. 9 Núm. único de radicación: 850012333000201800118-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co suelo en el Plan de Ordenamiento Territorial, teniendo en cuenta que los polígonos licenciados para la subdivisión, parcelación y construcción difieren de los usos concertados ambientalmente con esta entidad en cumplimiento de lo establecido en la Ley 388 de 1997. 10.4.

Adujo que la Corporación en ningún momento actuó con omisión en el cumplimiento de sus funciones, tampoco vulneró los derechos colectivos indicados por el actor popular, sin perjuicio de la apertura de los procesos sancionatorios que surgirán luego de la etapa preliminar10. 11. Los señores Edwin Alveiro Manosalva Vargas, Karen Andrea Pérez Toro y Mary Frigith Quijano Molina11 presentaron escrito de contestación de la demanda en los siguientes términos: 11.1.

Aclararon que por regla general el suelo rural donde se proyectó el condominio La Campirana está conformado por terrenos que no son aptos para el uso urbano, porque tiene una vocación de uso agrícola, ganadero, forestal de explotación de recursos naturales y actividades análogas. 11.2. Manifestaron que la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía mediante oficio núm. 500.40.17-10535 de 22 de agosto de 2017, advirtió que con la expedición de las Resoluciones núm. 102541346 del 15 de diciembre de 2015 y 10254359 del 13 de julio de 2016, se incurrió por parte de la Oficina Asesora de Planeación en inconsistencias frente a la reglamentación de los usos principales del suelo en el Plan de Ordenamiento Territorial de Yopal. 11.3.

Indicaron que el artículo 2.2.6.2.2. del Decreto 1077 de 2015 prohíbe exactamente las parcelaciones en suelo rural para vivienda campestre, mientras no se incorpore en el Plan de Ordenamiento Territorial la identificación y delimitación precisa de las áreas destinadas a este uso, con la definición de las normas urbanísticas de parcelación, las cuales deberán tener en cuenta la legislación agraria y ambiental. 11.4.

Refirieron que la Oficina Asesora de Planeación profirió la resolución aprobando en un solo acto administrativo tres clases diferentes de licencias (parcelación, subdivisión y construcción), adicionalmente se aprobó el reglamento de propiedad horizontal al conjunto residencial La Campirana. De acuerdo con lo 10 Cfr. Cuaderno físico núm. Folios 356 a 359. 11 Por intermedio de apoderado judicial.

Cfr. Cuaderno físico núm. 3 Folios 386 a 400, 468 a 481. Cuaderno físico núm. 4 folios 564 a 576. 10 Núm. único de radicación: 850012333000201800118-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co anterior, no se acreditó la prestación de servicios públicos, no se aportó la obtención de permisos, autorizaciones y concesiones de la Corporación. 11.5.

Indicaron que no era posible la obtención de la licencia urbanística de construcción, por cuanto es requisito previo indispensable que la solicitud haya quedado radicada en legal y debida forma. Argumentó que con el trámite de la licencia se debió citar a los vecinos colindantes del inmueble donde se desarrolla el proyecto urbanístico con el fin de que se pudieran hacer parte del proceso y hacer valer sus derechos.

Adicionalmente, en los términos del inciso segundo del artículo 2.2.6.1.2.2.3 del Decreto 1077 de 2015, la revisión de la solicitud de licencia, sólo se podrá iniciar a partir del día siguiente de la radicación, pero los términos para resolver la solicitud empezarán a correr una vez haya sido radicado en legal y debida forma la solicitud. 11.6.

Manifestaron que el mismo día que se radicó la solicitud, se emitió el recibo de pago para la expedición de la licencia por parte de la Administración Municipal y se profirió la licencia conjurándose así una ilegalidad. 11.7. Indicaron que con el escrito de la demanda se presentó el acto administrativo núm. 102541346 del 15 de diciembre de 2015 “[…] Mediante el cual se expide una licencia de subdivisión, parcelación y construcción […]” y en el archivo físico de la Oficina Asesora de Planeación de la Alcaldía Municipal de Yopal se ubica la misma resolución, pero se resuelven otros asuntos adicionales. 11.8.

Finalmente, expresaron que son unas víctimas y compradores de lotes del terreno del condominio y figuran como propietarios por haber pagado la totalidad del predio, pero nunca se consideraron como urbanizadores o responsables del proyecto. Señalaron que, en caso de declararse la vulneración de los derechos colectivos, deberán entrar a responder cualquiera de los demandados. 11.9.

Propusieron las excepciones que denominaron: “Buena fe” y “Genérica” 12. 12. Los señores Jhon Jairo Puertas Pernett, Yamile Marisella Zorro Cadena, Juan Camilo Ángel Romero y Edgar Antonio Puertas13 presentaron escrito de contestación de la demanda en el que se opusieron a las pretensiones de la demanda en los siguientes términos: 12 Cfr. Cuaderno físico núm. 3 Folios 386 a 400, 468 a 481.

Cuaderno físico núm. 4 folios 564 a 576. 13 Representadas por un curador ad litem. 11 Núm. único de radicación: 850012333000201800118-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12.1. Indicaron que no es procedente la solicitud de nulidad de actos administrativos mediante el ejercicio de la acción popular. 12.2.

Propusieron las excepciones que denominaron: “Improcedencia de la acción popular frente al hecho concreto” y “Buena fe – confianza legítima”14. La audiencia de pacto de cumplimiento 13. El Tribunal, mediante audiencia de 10 de julio de 2019, llevó a cabo la diligencia de pacto de cumplimiento, la cual se declaró fallida por falta de ánimo conciliatorio de las partes15.

Sentencia proferida, en primera instancia 14. El Tribunal Administrativo de Casanare profirió sentencia el 20 de febrero de 2020, en la que resolvió lo siguiente: “[…]

PRIMERO: EXONERAR de responsabilidad a Corporinoquia, por las razones indicadas en la parte motiva.

SEGUNDO: DECLARAR falta de legitimación en la causa por pasiva desde el punto de vista sustancial en cabeza a ENERCA, a la E.A.A.A.Y., y CUSIANA GAS, de conformidad con lo considerado en precedencia.

TERCERO: DECLARAR que EL MUNICIPIO DE YOPAL y MODERNICEMOS S.A.S., transgredieron los derechos colectivos relacionados con el goce de un ambiente sano; moralidad administrativa, existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución; conservación de las especies animales y vegetales; protección de áreas de especial importancia ecológica; así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente; seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, a título de vulneración y amenaza porque se autorizó y se está ejecutando un proyecto de vivienda que está prohibido expresamente en esa zona, precisamente para protegerlos, acorde con lo considerado en la motivación.

CUARTO: Para garantizar su protección se disponen las siguientes medidas: 1.- Suprimir la medida cautelar dispuesta en el ordinal tercero de la parte resolutiva del auto del 7 de noviembre de 2018, que es del siguiente tenor: “TERCERO. - CONMINAR al municipio de Yopal en cabeza de su alcalde y a Corporinoquia bajo la responsabilidad de su representante legal, que realicen las actividades administrativas de todo orden para determinar el área utilizable legalmente para el proyecto urbanístico “La Campirana”, así como las acciones administrativas previstas en la Ley 99 de 1993 y 388 de 1997, de conformidad con lo señalado en la parte considerativa”. 14 Cfr. Cuaderno físico núm. 3 Folios 620 a 624. 15 Cfr. Cuaderno físico núm.3 Folios 660 a 664. 12 Núm. único de radicación: 850012333000201800118-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.- Transformar en definitivas las demás medidas allí dispuestas, las que quedan así: a.- Decretar la suspensión provisional de la Resolución 102.541.346 del 15 de diciembre de 2015, modificada por la Resolución 102.54.359 del 13 de julio de 2016 emitidas por el municipio de Yopal, a través de las cuales otorgó licencia de subdivisión, parcelación y construcción del proyecto urbanístico La Campirana ubicado en el predio rural La Esmeralda en la vereda Santa fe de Morichal, y se aprobó el reglamento de propiedad horizontal de dicho proyecto.

Esta medida estará vigente hasta que se resuelva en forma definitiva el medio de control de lesividad que inició el municipio de Yopal contra los citados actos administrativos. b.- MODERNICEMOS S.A.S., EDGAR ANTONIO DEDIOS GIRÓN, SOCIEDAD SERVICIOS Y CONSTRUCCIONES A&B S.A.S., EDWIN ALVEIRO MANOSALVA VARGAS, MARY FRIGITH QUIJANO MOLINA, KAREN ANDREA PÉREZ, JHON JAIRO PUERTAS PERNETT, YAMILE MARISALLA ZORRO CADENA y JUAN CAMILO ÁNGEL ROMERO Y SUS CAUSAHABITANTE DE TODO ORDEN, no podrán realizar actividades relacionadas con la promoción, venta e intervención sobre el predio en mención, tales como construcciones, cerramientos y demás correspondientes al proyecto La Campirana, que contraríen el POT de Yopal.

La vigilancia, seguimiento, control y acciones urbanísticas a que hay lugar, de conformidad con la Ley 388 de 1997, estarán a cargo del MUNICIPIO DE YOPAL en cabeza de su alcalde. c.- ORDENAR la inscripción de la parte resolutiva de esta sentencia en los folios de matrícula inmobiliaria que se relacionan a continuación: 13 Núm. único de radicación: 850012333000201800118-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Núm. único de radicación: 850012333000201800118-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Núm. único de radicación: 850012333000201800118-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Núm. único de radicación: 850012333000201800118-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Núm. único de radicación: 850012333000201800118-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co QUINTO: CONFORMAR el Comité de Verificación en la forma y con las funciones señaladas en las consideraciones.

SEXTO: NO CONDENAR en costas en la instancia.

SÉPTIMO: Si el fallo no fuere apelado, MANTÉNGASE el expediente en Secretaría por el término y para los efectos establecidos en el artículo 36 A de la Ley 270 de 1996, en concordancia con lo dispuesto por la Ley 1437 de 2011, en su artículo 272 y siguientes.

OCTAVO: ORDENAR la publicación de la parte resolutiva de esta sentencia en un diario de amplia circulación nacional a costa del MUNICIPIO DE YOPAL dentro de los cinco días hábiles siguientes a su ejecutoria. Para el efecto, la Secretaría expedirá la correspondiente copia. Una vez publicada, el ente territorial mencionado deberá allegar la constancia de publicación dentro de los cinco días siguientes.

NOVENO: ORDENAR a la Secretaría que remita copia de la demanda, del auto admisorio y de este fallo, a la Defensoría del Pueblo para los fines previstos en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998, relacionados con el registro público centralizado de acciones populares y acciones de grupo.

DÉCIMO: RECONOCER personería a la abogada DIANA LIZT LÓPEZ SALCEDO, identificada con cédula de ciudadanía número 47.426.851y titular de la T.P 157.350 del C.S. de la J., como apoderada de CORPORINOQUIA.

DÉCIMO PRIMERO: sin esperar ejecutoria ORDENAR remitir copia de esta sentencia a la Fiscalía General de la Nación y a la Procuraduría General de la Nación para que dentro de su competencia adelantes las investigaciones pertinentes […]”16. Consideraciones del Tribunal 15. El Tribunal consideró que los problemas jurídicos a resolver serían los siguientes: “[…] ¿Determinar si existe o no vulneración o amenaza de los derechos colectivos invocados por el actor popular?;

¿En caso de que exista violación o amenaza de los citados derechos, quién o quiénes son los responsables?; ¿También en el caso de que la respuesta al primer problema jurídico sea positiva, qué medidas se deben ordenar para su protección? […]”. 15.1. El Tribunal estableció el marco normativo del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos como herramienta de protección cuando estos resulten amenazados o vulnerados, por la acción o la omisión de las autoridades públicas o de los particulares que actúen en desarrollo de funciones administrativas.

Se refirió sobre los principios de precaución y prevención. Las disposiciones en materia de ordenamiento territorial. 16 Cfr. Cuaderno físico núm. 5 Folios 924 a 955. 18 Núm. único de radicación: 850012333000201800118-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15.2.

El Tribunal delimitó la situación que genera la vulneración de los derechos, la cual se circunscribe a que la licencia de subdivisión, parcelación y construcción otorgada a la sociedad Modernicemos S.A.S. mediante la Resolución 102541346 del 15 de diciembre de 2015 y modificada mediante Resolución 10254359 del 13 de julio de 2016 fue expedida contrariando el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Yopal, específicamente en relación con la distancia a la ronda de protección hídrica del rio Charte, toda vez que se establece que es de 200 metros y en el proyecto se encuentra a un poco más de 90 metros de distancia, además en el desarrollo del proyecto se intervino fauna y flora y se talaron árboles nativos. 15.3.

El Tribunal consideró que se acreditó en el proceso que: i) el Municipio de Yopal, otorgó licencia de subdivisión, parcelación y construcción; ii) antes del otorgamiento de la licencia se venía adelantando la oferta comercial de los lotes; iii) se realizó una inspección judicial que permitió determinar que ya se había adelantado la actividad de loteo y la colocación de mangueras para conexiones de gas, ubicación de un pozo profundo para suministro de agua, una construcción rustica de una vivienda; iv) en relación con el análisis entre el concepto emitido por la Oficina de Planeación Municipal, respecto del Plan de Ordenamiento Territorial de Yopal, se estableció que no era posible la autorización realizada a la sociedad constructora para la utilización del terreno para loteo destinado a vivienda; por lo tanto, v) se transgredieron las normas y principios contenidos en las leyes 388 de 1997 y 1454 de 2011 y los derechos colectivos invocados como vulnerados; vi) se probó la vulneración del derecho colectivo a la moralidad administrativa, que fue agregado por el Tribunal; vii) y se determinó como responsables de la vulneración al Municipio de Yopal y a la Empresa Modernicemos S.A.S. Recurso de apelación presentado por la demandada Modernicemos S.A.S. 16.

La sociedad Modernicemos S.A.S. presentó escrito por medio del cual interpuso recurso de apelación contra la sentencia proferida, en primera instancia, en el que solicitó su revocatoria con fundamento en los siguientes argumentos: 16.1. Manifestó que el Tribunal no realizó una valoración integral del material probatorio obrante en el plenario, se apartó y no tuvo en cuenta el dictamen pericial practicado, lo que se traduce en una violación al debido proceso y derecho de defensa de las partes accionadas.

El dictamen iba dirigido a determinar si estaban en riesgo, menoscabo o peligro los derechos colectivos de los habitantes del Corregimiento de Santa Fe de Morichal. Indicó que el dictamen pericial era el único medio idóneo para demostrar la existencia de la vulneración. Adicionalmente, indicó 19 Núm. único de radicación: 850012333000201800118-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que el aquo prefirió acoger los argumentos expuestos por el agente del Ministerio Público y no tener en cuenta el dictamen pericial. 16.2.

Argumentó que no es claro cual ha sido el daño contingente, el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, es decir, su análisis solo se centra en la distancia del predio con la margen del Rio Charte. En ese sentido, afirmó que con la demanda se busca la nulidad de los actos administrativos que otorgaron la licencia de construcción, y el actor popular no expone o argumenta como se está vulnerando los derechos colectivos. 16.3.

Expresó que no comparte la decisión de primera instancia porque de acuerdo con las pruebas se demostró que tan solo una parte del proyecto está sobre los 200 metros del Rio Charte y no todo el proyecto. 16.4. Indicó que el juez de primera instancia no se refirió a todos y cada uno de los derechos colectivos invocados al determinar en el “artículo tercero” que se transgredieron los derechos colectivos y, únicamente, los menciona.

Adicionalmente explicó que en el sector se encuentran más viviendas cerca del rio y que no fueron vinculadas al proceso. 16.5. Explicó que la sociedad ha estado sometida al imperio de la ley y no ha realizado ninguna actuación hasta que no se tienen los permisos de las autoridades competentes, lo que quiere decir, que no se puede presumir que el mismo día que se radicó la documentación, ese mismo día se expidieron las licencias. 16.6.

Por último, solicitó revocar el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Casanare y ordenar se levanten todas las medidas cautelares decretadas por el tribunal 17. Actuaciones en segunda instancia 17. El Despacho sustanciador, mediante auto de 17 de junio de 2021, admitió el recurso de apelación presentado por el actor popular18.

Dentro de la oportunidad procesal se pronunció la Empresa de Energía de Casanare – ENERCA, la sociedad Modernicemos S.A.S., la Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Yopal y el Municipio de Yopal en el sentido de reiterar los argumentos expuestos durante el proceso. 17 Cfr. Cuaderno núm. Folios 18 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.

Índice 00002. Archivo denominado: 11_AUTOADMITIENDORECURSO_ADMITEAPE 20 Núm. único de radicación: 850012333000201800118-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18. En relación con el alegato de conclusión presentado por ENERCA, la Sala precisa que esta no es la oportunidad para realizar solicitudes en relación con lo decidido en la sentencia de primera instancia, toda vez que solicitó que en la sentencia no se le imponga ninguna obligación relacionada con la construcción de redes ni de infraestructura de servicios y la condena en costas al demandante.

Asimismo, el Municipio de Yopal solicitó en los alegatos su exclusión de responsabilidad; sin embargo, ninguna de las dos entidades presentó recurso de apelación, por lo que la Sala resalta que esta etapa procesal no es la oportunidad para realizar solicitudes que debieron plantearse a través del recurso de apelación. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 19.

La Sala abordará el estudio del presente asunto en las siguientes partes: i) la competencia de la Sala; i) los problemas jurídicos; ii) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos; iii) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho e interés colectivo al goce de un medio ambiente sano; iv) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre el principio de prevención en materia ambiental; v) el marco normativo y jurisprudencial del derecho e interés colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; vi) el marco normativo y jurisprudencial del derecho colectivo a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; y vii) el análisis del caso concreto.

Competencia de la Sala 20. Vistos: i) el artículo 16 de la Ley 472 de 5 de agosto de 199819, sobre competencia para conocer de las acciones populares en segunda instancia; ii) el artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 201920, sobre la distribución de asuntos entre las secciones del Consejo de Estado; y iii) el artículo 15021 de la Ley 1437 de 18 de enero de 201122, sobre competencia del Consejo de Estado en segunda instancia; esta Sección es competente para conocer de los recursos de apelación que se presenten contra las sentencias proferidas en primera instancia, por los tribunales administrativos en el trámite de las acciones populares. 19 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. 20 “[…] Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado […]”. 21 En concordancia con el artículo 86 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021 “[ ] Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011-y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción [ ]”. 22 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. 21 Núm. único de radicación: 850012333000201800118-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21.

La Sala procederá a examinar y a pronunciarse sobre los argumentos expuestos por la parte demandada en el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia 20 de febrero de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare, de conformidad con los artículos 32023 y 32824 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201225, norma aplicable al presente caso, en virtud de lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley 472.

Los problemas jurídicos 22. Corresponde a la Sala, con fundamento en los argumentos del recurso de apelación, determinar si se encuentra o no probada la vulneración o amenaza de los derechos e intereses colectivos al goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias; la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. La conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente; el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; y la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, en relación con el otorgamiento de la licencia de subdivisión, parcelación y construcción otorgada a la sociedad Modernicemos S.A.S. mediante la Resolución 102541346 del 15 de diciembre de 2015 y modificada mediante Resolución 10254359 del 13 de julio de 2016, para la construcción del Condominio La Campirana en un predio de tipo rural, sin tener en cuenta el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Yopal, al estar ubicado el proyecto a una distancia de un poco más de 90 metros, y no los 200 metros que establece el ordenamiento para la franja de protección de la ronda hídrica y la intervención de árboles nativos. 22.1.

Si se realizó una debida valoración integral del dictamen pericial y el material probatorio recaudado en el trámite de primera instancia y si el primero constituía el 23 “[…] Artículo 320. FINES DE LA APELACIÓN. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia: respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo […]”. 24 “[…] Artículo 328.

COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones […]” 25 “Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones”. 22 Núm. único de radicación: 850012333000201800118-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co único medio idóneo para probar la vulneración de los derechos colectivos invocados. 22.2.

Si era procedente el medio de control para la protección por amenaza de los derechos colectivos vulnerados con la expedición de los actos administrativos, Resolución 102541346 del 15 de diciembre de 2015 y modificada mediante Resolución 10254359 del 13 de julio de 2016, para la construcción del Condominio La Campirana en un predio de tipo rural sin respetar lo establecido en el POT de Yopal. 22.3.

Si el juez de primera instancia analizó los derechos colectivos vulnerados en cuanto a la prueba de su vulneración y el alcance normativo. 22.4. Si el hecho que el mismo día que se radicó la documentación para la licencia, también se expidiera, configura la vulneración del derecho colectivo a la moralidad administrativa. 23. En consecuencia, se determinará si se debe confirmar, modificar o revocar la sentencia de 20 de febrero de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare, en primera instancia. Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos 24.

Visto el artículo 88 de la Constitución Política, que dispone que las acciones populares son un mecanismo de protección “[…] de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicas, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definan en ella […]”. 25.

El artículo 2.° de la Ley 472, define las acciones populares como “[…] los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos […]” que se ejercen para “[…] evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible […]”. 26.

Esta acción tiene por objeto que “toda persona natural o jurídica” pueda disponer de un mecanismo judicial para la protección efectiva de los derechos e intereses colectivos, cuya amenaza o vulneración debe acreditarse en el trámite del proceso, con miras a la procedencia del amparo pretendido. 23 Núm. único de radicación: 850012333000201800118-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 27.

Conforme lo anterior, los supuestos sustanciales para la procedencia de la acción popular son los siguientes: i) una acción u omisión de la parte demandada; ii) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos; y iii) la relación o nexo de causalidad entre la acción u omisión y la afectación de los derechos e intereses. 28.

Sobre el particular, la Sección Primera del Consejo de Estado, en providencia de 28 de marzo de 2014, explicó que la acción popular es autónoma y principal y, además, puede ser ejercida por cualquier persona natural o jurídica; sin embargo, “[…] quien concurre al litigio después de haberse promovido la acción popular por diferente persona, sólo puede acogerse al proceso dentro de los términos en que ésta presenta la demanda, es decir, no le es dable al tercero extenderse en la materia discutida, los móviles o las consecuencias del proceso, puesto que es la parte actora quien en la demanda, fija el litigio […]”26. 29.

La Sala resalta que conforme a los artículos 1.°, 2.°, 4.° y 9.° de la citada Ley 472, se infiere que la acción popular se caracteriza porque: i) está dirigida a obtener la protección de los derechos e intereses de naturaleza colectiva definidos como tales en la Constitución Política, en las leyes y en los tratados celebrados por Colombia; ii) su objetivo es evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o el agravio sobre los derechos e intereses colectivos y restituir las cosas a su estado anterior, cuando ello fuere posible; iii) es una acción pública y un mecanismo propio de la democracia participativa, por lo tanto, puede ser ejercida por “toda persona”, organizaciones no gubernamentales, las entidades públicas de control, el Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo, los personeros y los servidores públicos; iv) es una acción autónoma y principal; v) no tiene carácter sancionatorio respecto de aquel contra quien se dirijan las pretensiones y, eventualmente, recaiga la sentencia estimatoria; y, vi) no ha sido instituida como mecanismo de control judicial de las leyes, en consecuencia, cuando con fundamento en la eventual violación o amenaza a un derecho o interés colectivo se pretenda impugnar una ley o que se imparta una orden al legislador, habrá de acudirse a las acciones pertinentes.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre el principio de prevención en materia ambiental 30. El principio de prevención en materia ambiental tiene sustento en el Principio 17 de la Declaración de Río sobre el Medio ambiente y el Desarrollo según el cual 26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 28 de marzo de 2014;

C.P. Marco Antonio Velilla Moreno; núm. único de radicación 250002327000200190479-01. 24 Núm. único de radicación: 850012333000201800118-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] deberá emprenderse una evaluación del impacto ambiental, en calidad de instrumento nacional, respecto de cualquier actividad propuesta que probablemente haya de producir impacto negativo considerable en el medio, y que esté sujeta a la decisión de una autoridad nacional competente […]”. 30.1.

Es menester recordar que el artículo 80 de la Constitución Política le impone al Estado la obligación de prevenir los factores de deterioro ambiental; así las cosas, al igual que el principio de precaución, el principio de prevención está señalado en la Ley 99, principalmente por la remisión que efectúa el numeral 1 del artículo 1.º, norma según la cual “[…] el proceso de desarrollo económico y social del país se orientará según los principios universales y del desarrollo sostenible contenidos en la Declaración de Río de Janeiro de junio de 1992 sobre Medio Ambiente y Desarrollo […]”, postulado que también se manifiesta en el numeral 7 ibidem cuando se refiere al principio de “quien contamina paga” al prever que “[…] el Estado fomentará la incorporación de los costos ambientales y el uso de instrumentos económicos para la prevención, corrección y restauración del deterioro ambiental y para la conservación de los recursos naturales renovables […]”. 30.2.

La Corte Constitucional en sentencia C-499 de 201527 se refirió al principio de prevención definiéndolo en los siguientes términos: “[…] aquel que busca ‘que las acciones de los Estados se encarrilen a evitar o minimizar los daños ambientales, como un objetivo apreciable en sí mismo, con independencia de las repercusiones que puedan ocasionarse en los territorios de otras naciones.

Requiere por ello de acciones y medidas -regulatorias, administrativas o de otro tipo- que se emprendan en una fase temprana, antes que el daño se produzca o se agrave’. La doctrina ha expresado que ‘se ha producido, en nuestros días, una toma de consciencia de que no basta con reparar (modelo curativo) sino que se impone prevenir (modelo preventivo), y ello convierte al principio de prevención en uno de los grandes principios estructurales de este sector del derecho internacional público.

La finalidad o el objeto último del principio de prevención es, por tanto, evitar que el daño pueda llegar a producirse, para lo cual se deben adoptar medidas preventivas’. Ello encuentra fundamento en la Declaración de Estocolmo de 1972, la Carta Mundial de la Naturaleza de 1982 y la Declaración de Río de 1992]. La eficacia práctica de la acción preventiva requiere de una armonización con el principio de precaución, al flexibilizar este último el rigor científico que se exige para que el Estado adopte una determinación. El principio de prevención se aplica en los casos en que es posible conocer las consecuencias sobre el medio ambiente que tiene la puesta en marcha de determinado proyecto o actividad, de modo que la autoridad competente pueda adoptar decisiones antes de que el riesgo o el daño se produzca, mientras que el principio de precaución opera en ausencia de certeza científica absoluta […]”. 27 Corte Constitucional.

Sentencia C-449/15. Referencia: Expediente D-3748. Asunto: Demanda de inconstitucionalidad en contra de los artículos 1, numeral 6 (parcial); y, 85, numeral 2º y parágrafo 3 (parcial), de la Ley 99 de 1993, “Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se reorganiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones.” Demandante: Ricardo Vanegas Sierra.

Magistrado Ponente: Alfredo Beltrán Sierra, 23 de abril de 2002. 25 Núm. único de radicación: 850012333000201800118-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 30.3. El principio de prevención abarca los supuestos en los cuales el estado del conocimiento revela con algún grado de precisión los efectos que sobre el medio ambiente son provocados por determinada actividad, por lo que es necesario el despliegue de las facultades de la Administración para evitar que se concrete el riesgo o el daño previo a que ocurran. 30.4.

En ese sentido la debida diligencia constituye un elemento fundamental del principio de prevención en materia ambiental, teniendo en cuenta que ello implica la aplicación en el proceder de la administración de los instrumentos legales para controlar y eventualmente mitigar los posibles daños sobre el medio ambiente. Es de suma importancia para garantizar la aplicabilidad del mencionado principio, el proceder de acuerdo con el reglamento o instrumento autorizado.

Así, la actuación diligente implica acciones de preservación y otras de atención a obligaciones, incluso de carácter internacional. Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho ambiental como garantía del derecho colectivo al goce al ambiente sano 31. En el orden internacional28 existen una serie de instrumentos normativos que hacen parte del derecho ambiental, que tienen por objeto proteger el ambiente y los recursos naturales, del cual se destaca la Declaración de Río de Janeiro, adoptada el 14 de junio de 1992, en el marco de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, que en su preámbulo tiene como objetivo establecer una alianza mundial nueva y equitativa mediante la creación de nuevos niveles de cooperación entre los Estados, los sectores claves de las sociedades y las personas y procurando alcanzar acuerdos internacionales en los que se respeten los intereses de todos y se proteja la integridad del sistema ambiental y de desarrollo mundial. 31.1.

Estos principios se aplican en el ordenamiento jurídico colombiano, por un lado, por virtud de lo dispuesto en el artículo 9.º de la Constitución Política y, por el otro, debido a que el Estado Colombiano los hizo vinculantes por virtud de lo dispuesto en el numeral 1.º del artículo 1.º de la Ley 99 de 22 de diciembre de 1993.29 28 Sobre este aspecto ver Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia proferida el 19 de julio de 2018, proceso identificado con número único de radicación 270012331000201100179-02(AP), C.P. Hernando Sánchez Sánchez. 29 Por medio del cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Publico encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones. 26 Núm. único de radicación: 850012333000201800118-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 31.2.

En efecto, el artículo 1.º Ibidem sobre los principios generales ambientales dispone que: “[…] La política ambiental colombiana seguirá los siguientes principios: 1. El proceso económico y social del país se orientará según los principios universales y del desarrollo sostenible contenidos en la Declaración de Rio de Janeiro de junio de 1992 sobre medio ambiente y desarrollo […]”. 31.3.

En sentido similar, el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales "Protocolo de San Salvador"30, adoptado el 17 de noviembre de 1988, aprobado en nuestro ordenamiento jurídico por virtud de la Ley 319 de 20 de septiembre de 199631 y promulgado mediante Decreto 429 de 14 de marzo de 200132, estableció: “[…]

ARTICULO 11. DERECHO A UN MEDIO AMBIENTE SANO. 1. Toda persona tiene derecho a vivir en un medio ambiente sano y a contar con servicios públicos básicos. 2. Los Estados Partes promoverán la protección, preservación y mejoramiento del medio ambiente […]” (Destacado de la Sala). 31.4. Ahora bien, en el ordenamiento jurídico interno, el medio ambiente está amparado por lo que la jurisprudencia de la Corte Constitucional33 ha denominado la “Constitución Ecológica”, esto es, el conjunto de disposiciones contenidas en la Carta Política que fijan los supuestos con fundamento en los cuales debe regularse la interacción entre la sociedad y la naturaleza, con miras a proteger el medio ambiente. 31.5.

Sobre el particular hay más de 30 disposiciones Constitucionales que desarrollan la materia, entre las cuales se destacan los artículos 8.°, 58, 79, 80 y 95 que prevén: i) la obligación del Estado y de las personas de proteger las riquezas naturales de la Nación; ii) la función ecológica de la propiedad; iii) el derecho a gozar de un ambiente sano y el deber del Estado de proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservando las áreas de especial importancia ecológica y fomentando la educación para el logro de estos fines; y iv) el deber del Estado de planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar 30 El citado instrumento internacional entró en vigor el 16 de noviembre de 1999 de acuerdo con lo previsto en su artículo 21, numeral 3. 31 Por medio de la cual se aprueba el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales "Protocolo de San Salvador', suscrito en San Salvador el 17de noviembre de 1988. 32 Por el cual se promulga el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales "Protocolo de San Salvador", suscrito en San Salvador el 17 de noviembre de 1988. 33 Corte Constitucional: Sentencias T-411 de 17 de junio de 1992, M.P. Alejandro Martínez Caballero;

T-523 de 22 de noviembre de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-126 de 1 de abril de 1998, M.P. Alejandro Martínez Caballero y C- 431 de 12 de abril de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. 27 Núm. único de radicación: 850012333000201800118-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. Así como de prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados. 31.6.

Estos preceptos previamente referidos concentran los atributos principales en relación con el medio ambiente que se manifiestan en otros artículos constitucionales, de ahí que el análisis de este bien jurídico superior se efectúe desde tres perspectivas: i) como un derecho de las personas, ii) como un servicio público y, iii) como un principio que permea el ordenamiento jurídico en su integridad, dado que asigna facultades e impone compromisos a las autoridades así como a los particulares, en aras de su protección adquiriendo, de esa forma, un carácter de objetivo social. 31.7.

En relación con el medio ambiente sano como derecho colectivo, la Corte Constitucional34 ha resaltado su importancia “[…] ya que los derechos colectivos y del ambiente no sólo se le deben a toda la humanidad, en cuanto son protegidos por el interés universal, y por ello están encuadrados dentro de los llamados derechos humanos de 'tercera generación', sino que se le deben incluso a las generaciones que están por nacer", toda vez que "la humanidad del futuro tiene derecho a que se le conserve, el planeta desde hoy, en un ambiente adecuado a la dignidad del hombre como sujeto universal del derecho […]”. 31.8.

Asimismo, sobre el medio ambiente y el equilibrio ecológico, la referida Corporación en sentencia T-046 de 29 de enero de 199935 precisó lo siguiente: “[…] cabe señalar que existen unos deberes estatales encaminados a la protección de la diversidad e integridad del ambiente, la conservación de las áreas de especial importancia ecológica y el fomento de la educación para obtener esos fines, que comportan igualmente una planificación del manejo y del aprovechamiento de los recursos naturales de manera que se garantice su desarrollo sostenible, conservación, restauración o sustitución, así como la prevención y control de los factores de deterioro ambiental, que se traducen en las acciones más importantes para que el Estado cumpla con los propósitos especialmente definidos respecto de la existencia de un medio ambiente sano y equilibrado, las cuales vienen acompañadas para su eficacia con la correlativa posibilidad de imponer sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados, junto con el deber de cooperación con otras naciones para la protección de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas (C.P., arts. 8, 79 y 80) […]”. 31.9.

El marco legal en materia ambiental encuentra sus mediatos orígenes en la Ley 23 de 19 de diciembre de 197336 y en el Decreto 2811 de 18 de diciembre de 197437, cuyos artículos 1.° y 2.°, dictan que el medio ambiente es un patrimonio 34 Corte Constitucional, sentencia C-699 de 18 de noviembre de 2015, M.P. Diana Fajardo Rivera. 35 M.P. Hernando Herrera Vergara. 36 Por la cual se conceden facultades extraordinarias al Presidente de la República para expedir el Código de Recursos Naturales y Protección al Medio Ambiente y se dictan otras disposiciones. 37 Por el cual se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente. 28 Núm. único de radicación: 850012333000201800118-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co común cuya preservación y manejo es una obligación exigible al Estado y a los particulares y precisan que el Código de Recursos Naturales y Protección al Medio Ambiente tiene por objeto, entre otros aspectos, la preservación y restauración del ambiente y la conservación, mejoramiento y utilización racional de los recursos naturales renovables, previniendo y controlando los efectos nocivos de la explotación de los recursos naturales no renovables sobre los demás recursos y regular la conducta humana en sus dimensiones individual o colectiva así como la actividad de la administración en lo que se refiere a las relaciones que emanan del aprovechamiento y conservaciones del medio ambiente. 31.10.

Más recientemente, la Ley 99 de 22 de diciembre de 1993, “Por medio del cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Publico encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones”, prevé los principios que la política ambiental debe seguir, haciendo remisión específica a los postulados universales y de desarrollo sostenible contenidos en la Declaración de Río de Janeiro de junio de 1992 sobre Medio Ambiente y Desarrollo.

Adicionalmente, procura la protección de la biodiversidad en Colombia como patrimonio nacional y de interés de la humanidad y el derecho de los seres humanos a una vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza, resaltando que la formulación de políticas ambientales debe tener en cuenta el resultado del proceso de investigación científica, sin perjuicio de la aplicación del principio de precaución. 31.11.

Finalmente, el goce de un ambiente sano ha sido entendido, tanto por la Corte Constitucional como por esta Corporación, como un derecho multidimensional fundamental y colectivo. Al respecto, se considera pertinente citar la sentencia proferida por esta Sección el 14 de marzo de 201938, en los siguientes términos: “[…] Atendiendo a este marco constitucional, el goce de un ambiente sano ha sido entendido por la Corte Constitucional y por esta Corporación judicial, como un derecho multidimensional fundamental y colectivo39.

Precisamente, en sentencia de 28 de marzo de 2014, esta Sección adujo lo siguiente: “[…]Resulta lógico que dicho derecho cuente con varias dimensiones, toda vez que ostenta la calidad de i) derecho fundamental (por encontrarse estrechamente ligado con los derechos fundamentales a la vida y a la salud); ii) de derecho-deber (todos son titulares del derecho a gozar de un ambiente 38 Consejo de Estado;

Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 14 de marzo de 2019, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; número único de radicación: 17001-23-00-000-2011-00337-01 (AP). 39 Corte Constitucional. Sentencia C-632 del 24 de agosto de 2011. MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Demanda de inconstitucionalidad contra los articulas 31 y 40 (parcial) de la Ley 1333 de 2009 "Por la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones".

Actor: Luis Eduardo Montealegre Lynett. Exp. 0-8379. 29 Núm. único de radicación: 850012333000201800118-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sano pero, además, tienen la obligación correlativa de protegerlo); iii) de objetivo social (conservación de las condiciones del medio ambiente para garantizar la supervivencia de las generaciones presentes y futuras) y, iv) de deber del Estado (conservación del medio ambiente, eficiente manejo de los recursos, educación ambiental, fomento del desarrollo sostenible, e imposición las sanciones a que haya lugar). […]40 Ahora bien, acerca de la noción de medio ambiente y los alcances del derecho al goce del ambiente sano y existencia del equilibrio ecológico, la Sección Primera del Consejo de Estado ha precisado lo siguiente: “[…] Así, se ha entendido y desarrollado la noción de medio ambiente como todo lo que rodea a los seres vivos y comprende elementos biofísicos, los recursos naturales como el suelo, el agua, la atmósfera, la flora, la fauna, etc.; y los componentes sociales.

Las distintas normativas buscan establecer la correcta interrelación de los distintos elementos en aras de salvaguardarlo. En ese orden de ideas, resulta lógico que dicho derecho cuente con varias dimensiones, toda vez que ostenta la calidad de i) derecho fundamental (por encontrarse estrechamente ligado con los derechos fundamentales a la vida y a la salud); ii) de derecho-deber (todos son titulares del derecho a gozar de un ambiente sano pero, además, tienen la obligación correlativa de protegerlo); iii) de objetivo social (conservación de las condiciones del medio ambiente para garantizar la supervivencia de las generaciones presentes y futuras), iv) de deber del Estado (conservación del medio ambiente, eficiente manejo de los recursos, educación ambiental, fomento del desarrollo sostenible, e imposición las sanciones a que haya lugar) y v) de derecho colectivo, de conformidad con lo previsto en el artículo 88 superior.

Es así como, en relación con la primera de las dimensiones reconocidas al derecho al ambiente sano, como derecho fundamental por su inescindible relación con los derechos a la vida y a la salud, la Corte Constitucional determinó: “El derecho al medio ambiente no se puede desligar del derecho a la vida y a la salud de las personas. De hecho, los factores perturbadores del medio ambiente causan daños irreparables en los seres humanos y si ello es así habrá que decirse que el medio ambiente es un derecho fundamental para la existencia de la humanidad.

A esta conclusión se ha llegado cuando esta Corte ha evaluado la incidencia del medio ambiente en la vida de los hombres y por ello en sentencias anteriores de tutelas, se ha afirmado que el derecho al medio ambiente es un derecho fundamental”41. Por su parte, respecto de la connotación de derecho deber, se ha precisado: “Bajo ese entendido, uno de los principios fundamentales del nuevo régimen constitucional es la obligación estatal e individual de proteger las riquezas culturales y naturales de la Nación, en virtud de la cual, la Constitución recoge en la forma de derechos colectivos y obligaciones específicas las pautas generales que rigen la relación entre el ser humano y el ecosistema.

Estas disposiciones establecen, por ejemplo, (i) el derecho colectivo a gozar de un ambiente sano, (ii) la obligación estatal y de todas las personas de proteger la diversidad e integridad del ambiente, (iii) la obligación del Estado de prevenir y controlar los factores de deterioro y garantizar un desarrollo sostenible y (iv) la función ecológica de la propiedad.

(…) 40 Consejo de Estado, Sección Primera, Consejero Ponente: Marco Antonio Velilla Moreno, Radicación número: 25000-23-27-000-2001-90479-01 (AP) 41 Corte Constitucional, Sentencia C - 671 de 2001. 30 Núm. único de radicación: 850012333000201800118-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De ahí que todos los habitantes del territorio colombiano tienen derecho a gozar un entorno o hábitat sano y el deber de velar por la conservación de éste […]” (Subraya inserta en el texto) […] Por ello, el principio de desarrollo sostenible se convierte en el parámetro que debe guiar las relaciones sociales, ambientales y económicas.

El mencionado principio facilita el proceso de armonización de las tensiones existentes entre el uso y la explotación de los recursos naturales; con la necesidad de conservar y proteger el ambiente42. En efecto, el artículo 80 de la Carta Política consagra una garantía estatal de racionalización de los recursos naturales, a través de la cual se establecen pautas de preservación del ambiente al interior de la estrategia de crecimiento económico que promueva el Estado.

A nivel normativo el artículo 3º de la Ley 99 de 1993, define el desarrollo sostenible como aquel que: “[…] conduzca al crecimiento económico, a la elevación de la calidad de la vida y al bienestar social, sin agotar la base de recursos naturales renovables en que se sustenta, ni deteriorar el medio ambiente o el derecho de las generaciones futuras a utilizarlo para la satisfacción de sus propias necesidades […]”.

En igual sentido, la Ley 1523 de 201243, dispuso en su artículo 3° que: “[…] el desarrollo es sostenible cuando satisface las necesidades del presente sin comprometer la capacidad de los sistemas ambientales de satisfacer las necesidades futuras e implica tener en cuenta la dimensión económica, social y ambiental del desarrollo. El riesgo de desastre se deriva de procesos de uso y ocupación insostenible del territorio, por tanto, la explotación racional de los recursos naturales y la protección del medio ambiente constituyen características irreductibles de sostenibilidad ambiental y contribuyen a la gestión del riesgo de desastres […]”.

Cabe precisar que este concepto también se nutre de diversos compromisos multilaterales de los Estados. Particularmente, la Declaración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano de 1972, el informe Brundtland de 1987, la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo de 1992, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible Río + 20 de 22 de junio de 2012 y la XXI Conferencia Internacional sobre Cambio Climático de 2015, entre otros.

Estos instrumentos internacionales ponen de presente la necesidad de promover políticas que mantengan y expandan la base de los recursos naturales desde una estrategia de equidad intergeneracional, la cual reconoce que: i) es necesario preservar los recursos naturales para el beneficio de las generaciones futuras; ii) la explotación de los recursos debe ser sostenible, prudente y racional; y, iii) las consideraciones medioambientales deben ser parte de los planes de desarrollo.

En efecto, recientemente el Estado Colombiano suscribió el Acuerdo de París, adoptado el 12 de diciembre de 2015 y aprobado mediante Ley 1844 de 2017, en cuyo marco el gobierno nacional reitera el compromiso global de armonizar el bienestar de las personas con el de la naturaleza, de manera que el medio ambiente sea considerado como parte fundamental del proceso de desarrollo.

Sin embargo, esta actividad de ponderación de ambos bienes jurídicos no resulta sencilla. Por ello, esta Sección, en la sentencia de 21 de junio de 42 Consejo de Estado, Sección Primera. Consejero Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés (E1), sentencia de 17 de agosto de 2017. Radicación número: 20001-23-33-000-2016-00114-01 (AP). 43 "Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres". 31 Núm. único de radicación: 850012333000201800118-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2001, recordó que el Estado que no puede frenar el desarrollo cuando este sea sostenible.

Es decir, aquel que “[…] lleve al crecimiento económico, al mejoramiento de la calidad de vida y al bienestar social sin agotar los recursos, ni deteriorar el ambiente […]”44. Sumado a ello, en la sentencia de 18 de marzo de 2010, la Sección Primera de esta Corporación judicial, al reconocer el escenario complejo que afrontan las autoridades públicas en la interpretación del principio de desarrollo sostenible, puso de presente que: “[…] el medio ambiente involucra aspectos relacionados con el manejo, uso, aprovechamiento y conservación de los recursos naturales, el equilibrio de los ecosistemas, la protección de la diversidad biológica y cultural, el desarrollo sostenible, y la calidad de vida del hombre entendido como parte integrante de ese mundo natural […]”45.

De igual manera, conforme al criterio jurídico definido en la sentencia de 28 de marzo de 201446, el concepto de desarrollo sostenible posibilita el desarrollo de actividades productivas que conduzcan al crecimiento económico, a la elevación de la calidad de vida y al bienestar social, sin agotar la base de los recursos naturales renovables en que se sustenta, ni deteriorar el medio ambiente o el derecho de las generaciones futuras a utilizarlo para la satisfacción de sus propias necesidades.

Por lo anterior, es dable concluir que, a nivel normativo y jurisprudencial, la protección del medio ambiente es un tema transversal que tiene como gran garante al Estado, pero que, sin duda, termina involucrando a todas las personas (naturales y jurídicas) que habitan y coexisten en el ecosistema nacional y mundial […]” (Subrayado de la Sala).

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente 32. Desde el punto de vista constitucional, este derecho colectivo tiene su fundamento en el artículo 2.º de la Constitución Política47. 32.1. La relevancia de la actividad preventiva en el Estado Social de Derecho tiene sustento en que el bienestar social debe lograse a través del despliegue de conductas que mitiguen las trasgresiones o amenazas de los bienes jurídicos superiores de las personas. 32.2.

En tal escenario, el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente le encarga al Estado el deber de proveer a los habitantes 44 Consejo de Estado, Sección Primera, Consejero Ponente: Oiga Inés Navarrete Barrero. 45 Consejo de Estado, Sala De Lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Consejera ponente (E): Maria Claudia Rojas Lasso.

Bogotá D.C., dieciocho (18) de marzo de dos mil diez (2010). Radicación número: 44001-23-31-000-2005-00328- 01(AG). Actor: Bartolo Poveda González. Demandado: Municipio de Maicao y Otros. 46 Consejo de Estado, Sección Primera, Consejero Ponente: Marco Antonio Velilla Moreno, Radicación número: 25000-23-27- 000-2001-90479-01(AP). 47 “[…] Articulo 2.

Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.

Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares […]”. 32 Núm. único de radicación: 850012333000201800118-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de los mecanismos e instrumentos para que aquellos hechos riesgosos puedan ser controlados de manera eficiente y eficaz. 32.3.

Desde una perspectiva legal, la gestión del riesgo de desastres está definida en la Ley 1523 de 24 de abril de 201248, como “[…] un proceso social orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, planes, programas, regulaciones, instrumentos, medidas y acciones permanentes para el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible […]”. 32.4.

El derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente ha sido objeto de análisis por esta Corporación49, según la cual “[…] este derecho, orientado a precaver desastres y calamidades de origen natural o humano, busca garantizar por vía de la reacción -ex ante- de las autoridades la efectividad de los derechos y bienes jurídicos reconocidos por la Constitución a las comunidades y a las personas y la conservación de las condiciones normales de vida en un territorio.

Por esto demanda de los entes públicos competentes la adopción de las medidas, programas y proyectos que resulten necesarios y adecuados para solucionar de manera efectiva y con criterio de anticipación (y no solo de reacción posterior a los desastres, como es habitual en las actuaciones de policía administrativa) los problemas que aquejan a la comunidad y que amenazan su bienestar, integridad o tranquilidad y que resultan previsibles y controlables bien por la simple observación de la realidad, bien por medio de la utilización de las ayudas técnicas de las que hoy dispone la Administración Pública […]”. 32.5.

En suma, el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres técnicamente previsibles está íntimamente relacionado con el cumplimiento de uno de los fines del Estado, consistente en “[…] servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución […]” en el sentido que propende porque las autoridades públicas adopten medidas, programas y proyectos de carácter preventivos que resulten necesarios y adecuados para salvaguardar, de manera efectiva, los derechos de la comunidad que resulten amenazados por previsibles desastres naturales o antrópicos. 48 “Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones”. 49 Sección Primera.

C.P. Dr. Roberto Augusto Serrato Valdés. Sentencia de 18 de mayo de 2017. Radicación número: 13001- 23-31-000-2011-00315-01(AP) 33 Núm. único de radicación: 850012333000201800118-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 32.6. De los anteriores recuentos normativo y jurisprudencial se puede concluir, por un lado, que el derecho e interés colectivo relativo a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, es transversal a otros derechos como los de seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, goce del espacio público, utilización y defensa de los bienes de uso público, seguridad y salubridad públicos, entre otros; y, por el otro, que se trata de un derecho e interés colectivo que se sustenta en el principio de primacía del interés general.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho colectivo a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando los marcos legales, de manera ordenada y dando prevalencia a la calidad de vida de los habitantes 33. Visto el literal “m” del artículo 4 de la Ley 472, sobre el derecho a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes. 33.1.

En relación con el alcance de este derecho, la jurisprudencia de esta Corporación lo ha definido como “[…] la necesidad de proteger la adecuada utilización, transformación y ocupación del suelo, de manera que las autoridades competentes no actúen en forma arbitraria en contravención del respectivo plan de ordenamiento territorial o instrumento que haga sus veces, a través de acciones que estén fuera de su marco normativo […]”50. 33.2.

De igual forma, la Sala mediante la sentencia proferida el 7 de abril de 201151, determinó que el núcleo esencial del derecho colectivo a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando los marcos legales, de manera ordenada y dando prevalencia a la calidad de vida de los habitantes comprende los siguientes aspectos: i) respeto y acatamiento del principio de función social y ecológica de la propiedad52; ii) protección del espacio público procurando adelantar cualquier tipo de construcción o edificación con respeto por el espacio público, el patrimonio público, y la calidad de vida de los demás habitantes; iii) respeto de los derechos ajenos y no abusar del derecho propio53; y iv) atención de 50 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera; sentencia de 6 de marzo de 2008;

C.P. Mauricio Fajardo Gómez; NUR 250002324000200500901-01. 51 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 7 de abril de 2011, NUR 630012331000200400688-01. 52 Inciso segundo del artículo 58 de la Constitución Política. 53 Artículo 95 numeral 1.° de la Constitución Política. 34 Núm. único de radicación: 850012333000201800118-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co los procesos de cambio en el uso del suelo, en aras del interés común, procurando su utilización racional en armonía con la función social de la propiedad a la cual le es inherente una función ecológica, buscando el desarrollo sostenible54. 33.3.

Para la Sala resulta claro que el derecho señalado en el literal “m” del artículo 4.º de la Ley 472, corresponde a la obligación que le impone el legislador a las autoridades públicas y particulares, en general, de acatar los preceptos jurídicos que rigen la materia urbanística; es decir, la forma como avanza y se desarrolla una determinada población, en términos de progreso físico y material, asentada en una determinada entidad territorial –bien sea en sus zonas urbanas o rurales– con miras a satisfacer plenamente las necesidades de la población. 33.4.

En efecto, esta Sección55 en relación con el derecho colectivo mencionado ha manifestado que: “[…] abarca el respeto del principio de la función social y ecológica de la propiedad de acuerdo con el artículo 58 de la Constitución Política, la protección del espacio público, del patrimonio público y de la calidad de vida de los habitantes, el respeto de los derechos ajenos y el acatamiento de la ley de ordenamiento territorial, planes de ordenamiento territorial y demás disposiciones normativas en materia de uso del suelo, alturas máximas de construcción y demás criterios y límites que determinan las autoridades para construir […]”. 33.5.

En suma, el desconocimiento por parte de las autoridades públicas y/o los particulares de la normativa que regula las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos vulnera el derecho colectivo mencionado. 33.6. Adicionalmente, el precedente de la Corporación indica que para que se entienda vulnerado o amenazado el derecho colectivo a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos, no es suficiente con que se incumplan las normas urbanísticas, sino que es necesario demostrar el daño o la amenaza de daño al interés general 56.

Análisis del caso concreto 34. De conformidad con el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales referidos en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio para, posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 54 Artículo 3.° de la Ley 388 de 1997. 55 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta, providencia de 19 de noviembre de 2009, NUR 170012331000200401492-01(AP). 56 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Marco Antonio Vellilla Moreno, providencia de 29 de noviembre de 2010, NUR 250002326000200401474-01(AP). 35 Núm. único de radicación: 850012333000201800118-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 35.

El Tribunal determinó que se otorgó una licencia de subdivisión, parcelación y construcción por medio de las Resoluciones números 102541346 del 15 de diciembre de 2015 y 1025435 del 13 de julio de 2016, no obstante, antes de otorgada la misma, la constructora venía realizando la oferta comercial de los lotes. En efecto, la diligencia de inspección judicial permitió determinar la ubicación y extensión del lote objeto de división o parcelación, y con esa prueba se estableció que no era posible autorizar a Modernicemos S.A.S. la utilización del terreno para loteo destinado a vivienda y, consecuencialmente, tampoco es posible jurídicamente realizar construcciones para vivienda. 36.

Realizó el análisis del derecho colectivo a la moralidad administrativa teniendo en cuenta: i) la claridad del Plan de Ordenamiento Territorial en relación con los usos del suelo en la zona donde se desarrolla el proyecto de vivienda; ii) la solicitud de la licencia se presentó el 15 de diciembre de 2015 y ese mismo día fue otorgada, además se aprobó la licencia para parcelación, construcción de obra nueva y el reglamento de la propiedad horizontal, este último debe ser constituido por escritura pública y esa formalidad no existió; iii) por lo anterior, como no se demostró ningún estudio o análisis y que fueron motivos totalmente diferentes al buen servicio los que llevaron a otorgar las autorizaciones y contrariando el Plan de Ordenamiento Territorial se ordenó la remisión de copias a la Fiscalía General de la Nación y a la Procuraduría General de la Nación para que iniciaran las investigaciones pertinentes. 37.

Declaró la vulneración de los derechos colectivos, y declaró la responsabilidad del Municipio de Yopal y de la sociedad Modernicemos S.A.S., y ordenó como medidas definitivas entre otras, la suspensión provisional de las Resoluciones 102541346 del 15 de diciembre de 2015, modificada por la Resolución 10254359 del 13 de julio de 2016 proferidas por el Municipio de Yopal, por las cuales se otorgó la licencia de subdivisión, parcelación y construcción del proyecto urbanístico La Campirana. 38.

En su recurso de apelación, Modernicemos S.A.S. indicó que no se realizó una valoración integral del material probatorio obrante en el plenario y el juez se apartó del concepto aportado en el dictamen pericial, encaminado a indicar la no vulneración de los derechos colectivos invocados. Tampoco se indicó cual ha sido el daño contingente, el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos y que lo que se persigue con la demanda es la nulidad de los actos administrativos.

Igualmente afirmó que en el proceso no se 36 Núm. único de radicación: 850012333000201800118-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co probó que todo el proyecto estuviera sobre los 200 metros del Rio Charte, por lo que no existe vulneración. 39. Argumentó que el juez de primera instancia no analizó cada uno de los derechos colectivos invocados y por el contrario definió en bloque sin indicar los motivos por lo cuales se viola o amenazan. 40.

Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala advierte que las pruebas relevantes para resolver el caso sub examine son las siguientes: 40.1. Copia del certificado de existencia y representación legal de la sociedad Modernicemos S.A.S57. 40.2. Copia del folio de matrícula inmobiliaria núm. 470-9612 que corresponde al predio La Esmeralda, de propiedad de la sociedad Modernicemos S.A.S. el cual tiene como estado cerrado y se abrió el núm. 470-133677 que contiene la división material del mismo58. 40.3.

Copia del oficio 500.40.17-10585 del 23 de agosto de 2017, a través del cual Corporinoquia da respuesta a un derecho de petición radicado por la señora Luz Nelly Melo, presidente de la Junta de Acción Comunal de la vereda Morichal, indicando que realizó visita al predio denominado Condominio Campestre La Campirana de propiedad de Martha Isabel Aldana Becerra, en el que se determinó: “[…] 1.

La totalidad del predio está delimitado con cerca viva y subdivido con la respectiva numeración; ya se realizaron tareas de distribución de tubería para los servicios de agua y gas. 2. En las coordenadas norte 5° 13"07' al oeste 72° 23" 26,2' se localiza un pozo profundo que suministra agua a la vivienda ya construida, por lo que se concluye que es para uso doméstico.

En el momento en que el condominio se construya se deben solicitar los respectivos permisos. 3. No ha ocurrido afectación ambiental en el predio dado que hasta el momento no se han llevado a cabo actividades constructivas de los condominios que allí se pretenden realizar. De acuerdo a los datos tomados en campo, ésta corporación procedió a realizar la verificación de áreas ambientales estratégicas en el sistema de geográfico de la Subdirección de Planeación Ambiental; evidenciando con esto, que el predio se encuentra ubicado en suelo productivo en área de protección agrícola, en suelo de protección en área de relictos de Bosque y en área de inundación alta, de acuerdo a lo establecido en el Mapa de Reglamentación Rural, formulado en el POT del municipio de Yopal; además se pudo establecer que el proyecto denominado condominio campestre la Campirana se ubica aproximadamente a 98 metros de la cuenca del Rio Charte, incumplimiento con lo establecido igualmente en el POT en donde se establece que la franja protectora hídrica del rio debe ser de 200 metros. 57 Cfr. Cuaderno físico núm. 1 Folios 50 y subsiguientes. 58 Cfr. Cuaderno físico núm. 1 Folios 17 y subsiguientes. 37 Núm. único de radicación: 850012333000201800118-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De acuerdo a lo anterior, y teniendo en cuenta los pronunciamientos administrativos emitidos por la Alcaldía del municipio de Yopal, ésta corporación procedió a oficiarlos para que sean aclaradas las razones por las cuales otorgó licencia de Subdivisión. Parcelación bajo la modalidad de construcción en la modalidad de vivienda nueva donde no solo se evidencia incompatibilidad con el (sic) usos del suelo en el POT y particularmente en ronda protectora del Rio Charte.

En relación al pozo profundo que se encuentra dentro del predio, se debe aclarar que éste cumple con el suministro de tipo agua doméstica, pero que una vez se evidencie el desarrollo de los condominios que allí se pretenden desarrollar, se deberá contar con la respectiva concesión de aguas subterránea (sic) […]59. 40.4. Copia del oficio 500.40.17-10535 del 22 de agosto de 2017 remitido por Corporinoquia a la Oficina Asesora de Planeación del Municipio de Yopal en el cual le indica que ese ente territorial en la expedición de las licencias está incurriendo “[…] [A]l parecer, en inconsistencias frente a la reglamentación de los usos principales del suelo en el POT de Yopal, por cuanto los polígonos licenciados para la subdivisión, parcelación y construcción difieren de los usos concertados ambientalmente con esta entidad en cumplimiento de lo establecido en la Ley 388 de 1997.

El caso que genera alarma y motiva a (sic) presente solicitud, está relacionado específicamente con el proyecto CONDOMINIO CAMPESTRE LA CAMPIRANA de propiedad de la señora Martha Isabel Aldana Becerra […]”60. 40.5. Copia de la Resolución núm. 102541346 del 15 de diciembre de 2015 “Mediante la cual se expide una Licencia de subdivisión, Parcelación y construcción” en la que se otorga la licencia urbanística en la categoría de subdivisión rural a la sociedad Modernicemos S.A.S.; y en la modalidad de parcelación proferida por el Jefe de la Oficina Asesora de Planeación de Yopal - Casanare61. 40.6.

Copia de la Resolución núm. 10254359 del 13 de julio de 2016 “Mediante la cual se aclara la Resolución número 102.54.1346 del 15 de diciembre de 2015, por medio de la cual se expidió una licencia de subdivisión, parcelación, construcción en la modalidad de vivienda nueva e igualmente se aprueba reglamento de propiedad horizontal”62. 40.7.

Copia del concepto viable de uso de suelo de fecha 9 de marzo de 2017, suscrito por el jefe de la Oficina Asesora de Planeación del Municipio de Yopal, en el cual se indicó: “[…] El área enmarcada por los puntos de coordenadas indicados se incluye en suelo de desarrollo productivo en área de Producción Agropecuaria, en Suelo de Protección de Relictos de Bosque, en Área de inundación Alta y parte del área dentro de los 200 metros de Ronda de protección Hídrica (RPH) del Río Charte, como lo 59 Cfr. Cuaderno físico núm. 1 Folio 9. 60 Cfr. Cuaderno físico núm. 1 Folio 10. 61 Cfr. Cuaderno 1 folios 31 a 43. 62 Cfr. Cuaderno 1 folios 44 a 48. 38 Núm. único de radicación: 850012333000201800118-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co indica la imagen No. 01; la norma de uso de suelo establecida para el sector permite los usos que se indican como principales, compatibles, restringidos en la definición anterior.

La actividad puesta en consideración (Actividades de Recreación, Cabañas) se incluye dentro de las actividades permitidas condicionadas en la zona clasificada como de producción, por lo que se considera VIABLE su desarrollo, teniendo en cuenta que debe tener la aprobación de la autoridad ambiental competente y respetando las áreas de bosque y de Ronda de Protección Hídrica […]”63. 40.8.

Copia del oficio del 10 de abril de 2018 a través del cual Modernicemos S.A.S. le solicitó al alcalde de Yopal disponibilidad de tratamiento de aguas residuales del proyecto campestre La Campirana en la planta de tratamiento de aguas residuales de Morichal. La respuesta fue negativa, según consta en oficio del 4 de mayo de ese año64. 40.9.

Copia del oficio del 8 de febrero de 2018 sobre la respuesta a permisos ambientales, proyecto denominado “CONDOMINIO CAMPESTRE LA CAMPIRANA”, se determinó por la autoridad ambiental lo siguiente: “[…] Surtida la revisión preliminar a la información allegada por usted, la cual tiene como objetivo tramitar los permisos ambientales (concesión de aguas subterráneas, permiso de vertimiento de agua residual doméstica y aprovechamiento forestal único) para el proyecto denominado "CONDOMINIO CAMPESTRE LA CAMPIRANA", ubicado en La Vereda Morichal, en jurisdicción del Municipio de Yopal departamento de Casanare; me permito indicarle que dicho documento no presenta la información técnica ni jurídica necesaria que permita iniciar el respectivo proceso, ya que no cumple con la totalidad de los lineamientos establecidos por esta entidad y normatividad ambiental vigente para este tipo de trámites, en ese orden de ideas esta Corporación en ejercicio de sus funciones como máxima autoridad ambiental, encargada de administrar los recursos naturales, biodiversidad y ambiente para orientar el desarrollo territorial sostenible de la jurisdicción, solicita la complementación de la información faltante teniendo en cuenta los siguientes requerimientos […].

Por lo anterior, se procede a realizar la devolución de la documentación, cabe anotar que, de existir la disposición de adelantar el trámite, deberá radicar nuevamente la documentación completa y actualizada, advirtiendo que no podrá hacer uso y/o aprovechamiento de los recursos naturales, sin obtener previamente la respectiva autorización por parte de esta Autoridad Ambiental, so pena de incurrir en las sanciones previstas en la Ley 1333 de 2009 […]”65. 40.10.

Copia de la comunicación oficial 102.53 del 9 de octubre de 2018, suscrita por la Jefe Oficina Asesora de Planeación, en el que se indicó: “[…] En virtud del auto de fecha 25 de septiembre de 2018, emitido por el Tribunal Administrativo de Casanare, la oficina de planeación municipal, se permite en informar, no sin antes, hacer las siguientes precisiones: Es necesario plasmar los motivos, soportes y consideraciones técnicas ambientales y jurídicas, con las que se basó la oficina de planeación en el momento de la expedición de los actos administrativos - licencias urbanisticas de subdivisión, parcelación construcción en la modalidad de obra nueva e igualmente se aprueba el reglamento de propiedad 63 Cfr. Cuaderno 1 folios 52 a 53. 64 Cfr. Cuaderno 1 folios 108 a 110 y folio 111. 65 Cfr. Cuaderno 1 folios 114 a 116. 39 Núm. único de radicación: 850012333000201800118-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co horizontal, al condominio campestre la campirana - están fundamentados en las normas que regulan el POT, y las normas que a continuación se describen: El primer acto administrativo fue expedido el día 15 de diciembre del año 2015, firmado por el Secretario de Planeación de la época Doctor Hugo Andrés Montes Sánchez, y proyectado por arquitecto Leymer arias, jurídicamente se basaron en la Ley 388 de 1.997, que dispone como uno de sus objetivos establecer los mecanismos que permitan al Municipio, en ejercicio de su autonomía, promover el ordenamiento de su territorio, el uso equitativo y racional del suelo, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural, así como la ejecución de acciones urbanísticas eficientes.

Así mismo, se basaron jurídicamente en el numeral 1 y 2 del artículo 99 de la Ley 388/97, donde exponen la obligación de obtener licencia expedida por el Municipio, los proyectos de loteo o subdivisión destinados a urbanizaciones o parcelaciones a desarrollarse en su territorio, lo anterior bajo la observancia de las normas dispuestas en el Plan de Ordenamiento Territorial adoptado por el Municipio mediante el acuerdo 024 de 2013.

Igualmente se fundamentaron en lo ordenado por la Ley 388 de 1.997, el Municipio de Yopal mediante acuerdo 024 de 2013, que adoptó el Plan de Ordenamiento Territorial, entendido este como el instrumento técnico y normativo para el ordenamiento y desarrollo físico del Territorio Municipal. Según el estudio técnico hecho por el arquitecto Leymar Arias, quien proyecto la licencia, confirma que el plan de ordenamiento territorial en su artículo 14, nos describe el área es apta para vivienda campestre, que corresponde a suelo sub urbano, corredor vial morichal tilo dirán y lo describe de la siguiente manera - Paralelo a la vía que conduce al corregimiento de morichal y que se conecta al municipio de orocue, desde el borde del perímetro urbano definido para el centro del poblado de morichal, en sentido Yopal morichal, en una extensión de 12 kilómetros, el ancho máximo de este corredor vial suburbanos será de 300 metros medidos desde el borde exterior de las fajas mínimas de retiro obligatorio o áreas de exclusión de que tratan los numerales 1 y 2 de la ley 1228 de 2008.

Es sustancial anunciar, que el estado actual de las resoluciones que dieron origen a las licencias, N° 102.54.1346 del 15 de diciembre de 2015, y la resolución N°102.54.359 del 13 de julio de 2016, gozan de la presunta legitimidad y legalidad ya que están amparadas por la legalidad que las protege, y solo pierde este principio ante el pronunciamiento del juez competente que anule la decisión de la administración. Sin embargo la oficina asesora de planeación, ha ordenado un estudio a las licencias en comento con el fin de verificar posibles vicios en su trámite y expedición, con el fin de precisar un juicioso análisis jurídico y técnico de cada una de estas licencias, para que nos conduzcan a viabilizar el análisis de la revocatoria directa, de una posible acción de lesividad, y/o demanda de nulidad contra estos actos administrativos, o definitivamente proceder a suspenderlas mientras decide el alto tribunal, de tal manera, que se estudie a profundidad los alcances e implicaciones en la revocatoria de las licencias, o en la suspensión valorando el posible riesgo de acciones jurídicas contra el municipio.

Este despacho procederá a hacer un estudio riguroso técnico y jurídico, donde se revisara nuevamente el uso de suelo, se estudiaran los planes parciales aprobados en el sector, se revisara las normas del POT, para verificar que es permitido y que no es permitido en los predios donde se licenció y también se revisara si existe acta de concertación ambiental por parte de corporinoquia, de la misma forma se verificara si está en zona de expansión urbana o si es un terreno netamente rural, por último se revisara la modalidad de vivienda si es aplicable para dicho sector.

En consecuencia, este despacho proyectara en los próximos días, acto administrativo de suspensión temporal de las dos licencias, con el fin de acudir a la 40 Núm. único de radicación: 850012333000201800118-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co figura de la precaución, que "la carta política lo ha llamado "principio de precaución", pues le impone a las autoridades el deber de evitar daños y riesgos a la vida, a la salud y medio ambiente Es actualmente una herramienta interpretativa de gran valor para determinar la necesidad de intervención por parte de las autoridades públicas ante daños potenciales al medio ambiente y la salud pública.

La utilización de esta herramienta no se opone a ningún principio constitucional […]”66. 40.11. Inspección judicial llevada a cabo el día 21 de agosto de 2019, en ella, se recorrió todo el lote y se verificó lo siguiente: i) el ingreso del lote con portón y letrero con el nombre del Condominio; ii) se evidenció la no construcción de las edificaciones, sin embargo, se encuentran demarcados los lotes con letras y números incluidas las vías internas, espacios destinados a zonas comunes y los lotes cuentan con mangueras para instalación de gas natural; iii) un tanque elevado y un pozo profundo de agua que existía antes del proyecto; iv) en la inspección la representante legal de la constructora indicó que el lote tiene forma triangular, lo que quiere decir, es que parte del mismo está ubicado a una distancia mayor a 200 metros respecto del Rio Charte y otra parte a menos; v) se observó un camino carreteable por donde se realizó el recorrido y se observaron varias edificaciones con servicios públicos de energía eléctrica y gas natural67. 40.12.

Concepto técnico rendido por el perito, el cual estableció lo siguiente: i) el predio tiene demarcación y señalización de cada una de las unidades habitacionales con denominación de manzana y numeración del lote, además se encuentran trazadas las vías internas de circulación vehicular que separan las manzanas; ii) en cada lote existe una manguera de polietileno para la red de gas; iii) se encuentra un hidrante para el sistema de emergencia; iv) existe un pozo profundo que se utilizará para el suministro de agua y un tanque elevado; y v) en el área central del proyecto se encuentra un cuerpo de agua superficial que cuenta con una adecuada protección de flora nativa y plantas propias de un ambiente húmedo y que está destinada al esparcimiento natural del proyecto. 40.13.

El perito determinó igualmente que: i) el predio se encuentra ubicado en suelo productivo en área de protección agrícola, en suelo de protección en áreas de relictos de bosque y en área de inundación alta, de acuerdo con el Plan de Ordenamiento Territorial, que establece una franja protectora hídrica de 200 metros; ii) indicó que si bien la zona de protección del Rio Charte, se definió en 200 metros en el POT, el Municipio de Yopal está respetando la faja paralela de 30 metros y a partir de este punto se ha permitido que la comunidad realice un desarrollo sostenible del área; iii) el punto más cercano del proyecto a la corona del talud 66 Cfr. Cuaderno 1 folios 136 a 138. 67 Cfr. Cuaderno 3 CD folio 694 41 Núm. único de radicación: 850012333000201800118-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co izquierdo del Rio Charte es de 95,89 metros de distancia, de acuerdo con las imágenes satelitales se puede determinar que la dinámica fluvial el rio Charte ha mantenido su cauce a través del tiempo, sin generar riesgo a los habitantes de la zona; y iv) en la inspección judicial se determinó que hay desarrollo habitacional en la zona. 40.14.

En audiencia se garantizó la contradicción del dictamen y en síntesis las partes intervinieron y solicitaron aclaraciones en relación con algunos puntos del dictamen pericial. 41. Interrogatorio de parte a la señora Martha Isabel Aldana Becerra Representante Legal de la sociedad Modernicemos S.A.S. la cual indicó en síntesis lo siguiente: i) que la única relación que tiene con los vinculados al proceso es comercial o contractual; ii) no tiene certeza que el mismo día que se radicó la solicitud de licencia, fue también otorgada; y iii) aclaró que la sociedad adelantó todos los trámites de ley y que en efecto no se realizaron construcciones porque era consciente de que se debía cumplir la normatividad. 42.

La Sala procederá a apreciar y valorar todas las pruebas decretadas y aportadas, en primera instancia, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 de la Ley 1564, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con los problemas jurídicos planteados en el caso sub examine. 43.

La Sala considera que, teniendo en cuenta el material probatorio allegado al proceso y referenciado supra, y conforme con el artículo 167 de la Ley 1564, “[…] [i]ncumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen […]”. Asimismo, que conforme con el artículo 30 de la Ley 472, “[…] [l]a carga de la prueba corresponderá al demandante […]”, sin perjuicio de la posibilidad para el juez de impartir órdenes para suplir las deficiencias probatorias y, de ser el caso, obtener los elementos probatorios indispensables para proferir sentencia de mérito. 44.

Sobre el particular, la jurisprudencia del Consejo de Estado68, en diferentes pronunciamientos, ha referido y defendido la importancia de la carga probatoria en 68 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 3 de junio de 2010, NUR 150012331000200501867-01(AP), C.P. María Claudia Rojas Lasso;

Sección Primera, sentencia de 18 de marzo de 2010, NUR 250002325000200501345-01(AP), C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta; Sección Primera, sentencia de 22 de enero de 2009, NUR 680012315000200300521-01(AP), C.P. Marco Antonio Velilla Moreno; Sección Tercera, sentencia de 14 de abril de 2010, NUR 680012315000200301472-01(AP), C.P. Mauricio Fajardo Gómez;

Sección Tercera, sentencia de 31 de julio de 2008, NUR 250002326000200500240-01(AP), C.P. Ruth Stella Correa Palacio, entre otras. 42 Núm. único de radicación: 850012333000201800118-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co las acciones de esta naturaleza. Por ejemplo, en sentencia proferida por esta Sección Primera, consideró lo siguiente: “[…] Sobre la carga de la prueba en acciones populares, el artículo 30 de la Ley 472 de 1998 dispone que: “La carga de la prueba corresponderá al demandante.

Sin embargo, si por razones de orden económico o técnico, si dicha carga no pudiere ser cumplida, el juez impartirá las órdenes necesarias para suplir la deficiencia y obtener los elementos probatorios indispensables para proferir un fallo de mérito, solicitando dichos experticios probatorios a la entidad pública cuyo objeto esté referido al tema materia de debate y con cargo a ella.

En el evento de no existir la posibilidad de allegar la prueba respectiva, en virtud de lo establecido en el inciso anterior, en virtud de lo establecido en el inciso anterior, el juez podrá ordenar su práctica con cargo al fondo para la defensa de los derechos e intereses colectivos.” En ese orden de ideas, es claro que el actor tiene la carga de probar los hechos que expone en la demanda con el fin de que prosperen las pretensiones.

Por lo anterior, la Sala considera que en el presente asunto no se vulneró el derecho colectivo al goce del espacio público y a la utilización y defensa de los bienes de uso público, como lo estima la actora, como quiera que no probó dicha vulneración […] Es así, que la Sala confirmará la sentencia impugnada […]”69 (Destacado fuera de texto). 45.

Así las cosas, la Sala considera que, en las acciones populares, por regla general, la carga de la prueba corresponde al demandante o al actor popular; obligación de la cual solo puede sustraerse por razones de orden económico o técnico expresamente advertidas y acreditadas en el proceso, sin perjuicio de la facultad probatoria que le asiste al juez popular, por mandato de los artículos 28 y 30 de la Ley 472 y a la regla general de índole probatorio, prevista en el artículo 167 de la Ley 1564, anteriormente indicada.

En este mismo sentido, se pronunció esta Sala de Decisión en sentencia de 23 de enero de 202070. En relación con la falta de valoración integral del material probatorio y en especial del dictamen pericial 46. El apelante considera que no se realizó una valoración integral del material probatorio del proceso y que se “apartó” de lo concluido en el dictamen pericial que se ordenó como prueba, además que la prueba no fue objetada y, por el contrario, fue ratificada.

Argumentó que al preguntársele al perito sobre si “¿una vez terminado el proyecto, este afectaría los derechos colectivos […]?” este respondió que no 69 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 8 de julio de 2010, NUR 410012333000200401275-01(AP), C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 70 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 23 de enero de 2020 NUR 150012333000201500316-01(AP), C.P. Nubia Margoth Peña Garzón. 43 Núm. único de radicación: 850012333000201800118-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co afectaría ya que el proyecto es amigable con el medio ambiente, se está desconociendo el valor probatorio de la prueba. 46.1.

En relación con lo anterior esta Sala aclara que tal como lo indica el artículo 226 de la Ley 1564 de 2012, la prueba pericial es procedente para verificar hechos que interesen al proceso y que requieran especiales conocimientos científicos, técnicos o artísticos, añade la norma que no serán admisibles los dictámenes periciales que versen sobre puntos de derecho.

Es de suma importancia destacar dos puntos radicales en relación con lo que se espera del dictamen pericial, en efecto, por una parte, es su finalidad la cual es la verificación de hechos y por la otra, la prueba no puede enfocarse sobre puntos de derecho; por lo tanto, se espera un criterio especializado y científico, que lleva implícito la distinción entre los hechos y el derecho, en donde la valoración jurídica de las normas aplicables al caso es asunto exclusivo del juez. 46.2.

En concordancia con lo anterior, el dictamen pericial no es obligatorio para el juez, a quien le corresponde valorarlo. En ese sentido, el artículo 232 de la Ley 1564 de 2012 establece que el dictamen se valorará de acuerdo con las reglas de la sana crítica “[…] teniendo en cuenta la solidez, claridad, exhaustividad, precisión y calidad de sus fundamentos, la idoneidad del perito y su comportamiento en la audiencia, y las demás pruebas que obren en el proceso […]”. 46.3.

Es decir, el dictamen debe ser valorado en conjunto con las demás piezas procesales y en efecto en el trámite de primera instancia se garantizó el debido proceso al realizar en la audiencia de pruebas la contradicción del dictamen; se interrogó sobre la metodología utilizada, las actividades realizadas y las conclusiones a las que llegó el perito, además se le otorgó la palabra a las partes asistentes para que solicitaran aclaraciones y complementaciones. 46.4.

En suma, las manifestaciones del perito relacionadas con las conclusiones jurídicas que indica el apelante no son procedentes y por ello fundamentar la decisión judicial en relación con esa única prueba haría que la valoración integral, razonada y en conjunto de las pruebas recaudadas no fuera un requisito sine qua non para determinar la vulneración o amenaza de los derechos colectivos.

El medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos en relación con los actos administrativos 47. Para el apelante la finalidad del actor popular es la nulidad de las Resoluciones núm. 102.54.1346 del 15 de diciembre de 2015 y la núm. 102.54.0359 44 Núm. único de radicación: 850012333000201800118-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del 13 de julio de 2016, se debe advertir que la finalidad del mencionado medio de control es la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando estos resulten amenazados o vulnerados, exista peligro, agravio o daño contingente, por la acción u omisión de alguna autoridad pública o de los particulares que actúen en desarrollo de alguna función pública. 47.1.

En el caso concreto, el argumento principal de la demanda tiene que ver con la presunta afectación de los derechos colectivos invocados como vulnerados por la expedición de actos administrativos contrariando lo establecido en el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Yopal, toda vez que el predio se encuentra ubicado en suelo productivo en área de protección agrícola, en suelo de protección en área de relictos de bosque y en área de inundación alta, lo que conlleva que no se está cumpliendo la distancia de la franja protectora hídrica del Rio Charte la cual debe ser de 200 metros y el Condominio Campestre La Campirana se ubica aproximadamente a 98 metros de la cuenca del rio. 47.2.

Recuerda la Sala que la competencia para anular actos administrativos queda reservada al juez natural y por lo tanto el juez popular no tiene competencia para resolver sobre la legalidad de los actos. Es decir, el juez administrativo tiene a su cargo la verificación de los supuestos que fundan la presunción de legalidad de los actos para determinar su correspondencia con los fines de la función administrativa, así como los demás elementos que le dan vida, existencia y contenido al acto administrativo.

No obstante, el juez popular puede verificar si los efectos de los actos administrativos se proyectan o constituyen un elemento vulnerador de los derechos e intereses colectivos. 47.3. En sentencia del 13 de febrero de 201871, la Sala Plena del Consejo de Estado precisó su postura para unificar la jurisprudencia respecto de la competencia del juez de la acción popular para anular actos administrativos, indicando que la misma no está disponible al margen que pueda adoptar todas las medidas que sean necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneración de los derechos e intereses colectivos, incluso las relativas a la suspensión de la ejecución del acto, de cara a lo cual podrá cumplir con su propósito constitucional y legal de protección de los derechos colectivos, sin que pueda significar que la acción popular pueda desplazar las competencias atribuidas al juez de la nulidad.

Los fundamentos centrales de la jurisprudencia citada ponen en evidencia que, aunque el juez popular no tenga la facultad para anular los actos administrativos, 71 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso administrativo, sentencia de unificación de 13 de febrero de 2018, Radicación número CE-SIJ 25000-23-15-000-2002-02704-01, C.P. William Hernández Gómez. 45 Núm. único de radicación: 850012333000201800118-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ante la evidencia de estar comprometido un derecho colectivo con la determinación, podrá adoptar medidas materiales distintas que garanticen el derecho colectivo afectado. 47.4.

En el caso concreto se evidenció que en el concepto de uso de suelo expedido por la Oficina de Planeación del Municipio de Yopal del 2 de enero de 2017 se analizó la solicitud radicada por Modernicemos S.A.S para la actividad “Actividades de recreación – cabañas” y determinó que la zona de reglamentación según el mapa de Reglamentación Rural del Plan de Ordenamiento Territorial, “[…] se encuentra en el Área de Zonificación Ambiental; el área se encuentra en Suelo de desarrollo productivo en Áreas de producción Agropecuaria, en Suelo de Protección en Área de Relictos de Bosque, en Área de Inundación Alta y parte del área dentro de los 200 metros de Ronda de protección hídrica (RPH) del Río Charte, según lo establecen los artículos 114, 120, 121, 122 y 124 del Acuerdo 024 de 2013 […]”.

(Negritas fuera de texto) 47.5. Sumado a lo anterior, en el informe presentado por el perito72 se estableció que “[…] Ambientalmente, se observa que el proyecto está en un valle de la margen izquierda del rio Charte, el flujo de agua es constante, evidenciando estabilidad de la margen, por la línea arbórea. Todo el sector muestra relictos de bosques en ambas márgenes del rio, excepto el área de la cantera que sí deja ver impacto ambiental.

Corporinoquia en el folio 11, en documento que allega a la oficina de planeación Municipal, "evidencia que el predio se encuentra ubicado en suelo productivo en área de protección agrícola, en suelo de protección en áreas de relictos de bosque y en área de inundación alta" de acuerdo al POT, que establece una franja protectora hídrica de 200 metros [ ]”. 47.6.

Para ilustrar lo anterior, el perito anexó la siguiente imagen: 72 Ingeniero Civil William Rojas Vergara. 46 Núm. único de radicación: 850012333000201800118-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 47.7. El perito en su dictamen manifestó que: “[…] De acuerdo a las situaciones reales plasmadas en documentos y verificado en campo, sí bien la zona de protección del rio Charte, se definió en 200 metros, en el POT, el municipio de Yopal, está respetando la faja paralela de 30 metros […]. […] El suelo de protección se estableció de 200 metros para el rio Charte.

Sin embargo, en respuesta dada por Corporinoquia (Rad 500.40.17.10585) a la señora Luz Nelly Melo, presidente de la JAC Vereda Morichal (folio 9) de fecha 23 de agosto de 2017, de acuerdo a inspección realizada dice "No ha ocurrido afectación ambiental en el predio de interés ", además dice que el predio está ubicado en suelo productivo, en área de producción agrícola, en área de relictos de bosque y en área de inundación alta de acuerdo a lo establecido en el Mapa de Reglamentación Rural, formulado en el POT del municipio de Yopal;

Además se estableció que el proyecto se ubica aproximadamente, a 98 metros de la cuenca del Rio Charte, incumpliendo lo reglado de 200 metros, pero esta por fuera de la faja paralela de 30 metros establecida en el art. 206 de la Ley 1450 de 2011 […]”.(Negritas fuera de texto) 47.8. Por su parte CORPORINOQUÍA por medio de comunicación de 22 de agosto de 2017, solicitó al Municipio de Yopal información sobre la licencia de subdivisión, parcelación y construcción del proyecto Condominio Campestre la Campirana, en la cual indicó que: “[…] se realizó una verificación de áreas ambientales estratégicas en el sistema de geográfica de la Subdirección de Planeación Ambiental; evidenciando con esto, que el predio se encuentra ubicado en suelo productivo en área de protección agrícola, en suelo de protección en área de relictos de Bosque y en área de inundación alta, de acuerdo a lo establecido en el Mapa de Reglamentación Rural, formulado en el POT del municipio de Yopal: además se pudo establecer que el proyecto denominado condominio campestre la Campirana se ubica aproximadamente a 98 metros de la cuenca del Rio Charte; incumpliendo con lo establecido igualmente en el POT, en donde se establecer que la franja protectora hídrica del rio Charte, debe ser de 200 metros.

Por lo anterior y en pro de la protección de los recursos naturales, solicitamos un pronto pronunciamiento, junto con las debidas acciones correctivas si es del caso […]” (Destacado fuera de texto). 47.9. El Acuerdo 024 de 29 de diciembre de 2013 estableció en los artículos 21 y 117 las áreas de conservación y protección de recursos naturales y paisajísticos en suelo rural, entre ellas se encuentran las áreas de especial importancia ecosistémica, como lo son las rondas de protección de cuerpos hídricos (RPH) y definió una franja de protección para el rio Charte de 200 metros. 47.10.

Para la Sala, de lo probado en el proceso, se evidencia que se otorgó una licencia de subdivisión, parcelación y construcción sin que se hubieran expedido las licencias ambientales por parte de la Corporación Autónoma y también sin tener en 47 Núm. único de radicación: 850012333000201800118-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cuenta las prohibiciones relacionadas con el uso del suelo en tanto, por un lado, lo probado en el proceso es que el proyecto se encuentra ubicado dentro de la franja de 200 metros que corresponde a la franja de protección de la fuente hídrica establecida por el POT y que, incluso, como consecuencia de lo anterior, se presentó una demanda de lesividad por parte del Municipio; y por el otro, en el concepto de uso de suelo se indicó que la solicitud definió como actividad: actividades de recreación – cabañas y en lo indicado por la Corporación Autónoma Regional del Orinoquía al realizar la verificación del área en el documento se evidenció que el predio se encuentra ubicado en suelo productivo en área de protección agrícola, en suelo de protección en área de relictos de bosque y en área de inundación alta que según el Acuerdo núm. 024 de 2013 estableció un área de 200 metros de franja de protección para el rio Charte y en cuanto al uso del suelo se estableció como usos prohibidos la construcción de vivienda rural o campestre. 47.11.

Por consiguiente, en relación con la medida de suspensión del acto administrativo Resolución 102.541.346 del 15 de diciembre de 2015, modificada por la Resolución 102.54.539 del 13 de julio expedidas por el Municipio de Yopal, por medio de los cuales se otorgó una licencia de subdivisión, parcelación y construcción del proyecto urbanístico La Campirana ubicado en el predio rural La Esmeralda en la vereda Santa Fe de Morichal, y la orden de inscripción de la parte resolutiva de la sentencia en los folios de matrícula, la Sala considera que se deben revocar teniendo en cuenta que, de acuerdo con las pruebas allegadas al proceso, no se determinó que la totalidad del proyecto se encontrara ubicado sobre los 200 metros de la franja de protección del Rio Charte.

En efecto, como se mencionó en líneas precedentes, el dictamen pericial rendido por el perito corroboró lo manifestado por la Corporinoquia en el sentido que el predio se encuentra ubicado en suelo productivo en área de protección agrícola, en suelo de protección en áreas de relictos de bosque y en área de inundación alta y, de acuerdo con el Plan de Ordenamiento Territorial, que se establece una franja protectora hídrica de 200 metros.

Igualmente, el perito indicó la medición del predio el cual dio como resultado una forma de polígono y que parte del proyecto -y no todo- se encuentra ubicado dentro de la precitada franja de 200 metros de protección. 47.12. Además, el perito indicó que, luego de realizar la verificación en campo, “[…] si bien la zona de protección del rio Charte, se definió en 200 metros, en el POT, el municipio de Yopal, está respetando la faja paralela de 30 metros y a partir de este punto se ha permitido que la comunidad realice un desarrollo sostenible del área […]”. 48 Núm. único de radicación: 850012333000201800118-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 47.13.

Asimismo, en el concepto de uso de suelo rural otorgado por el Municipio de Yopal se determinó que parte del área solicitada por la sociedad constructora bajo la actividad: actividades de recreación – cabañas, se encuentra dentro de los 200 metros de Ronda de Protección Hídrica, y, por ende, otorgó concepto viable, condicionado, a obtener la aprobación de la autoridad ambiental competente, respetando las áreas de bosque y ronda de protección hídrica.

En todo caso, se reitera, conforme lo probado en este proceso, el proyecto urbanístico La Campirana no se corresponde con actividades de recreación – cabañas, sino que se trata de un proyecto urbanístico. 47.14. De acuerdo con lo anterior, la Sala considera que la medida razonable, necesaria y procedente para la protección de los derechos e intereses colectivos no corresponde a la suspensión del acto administrativo, lo cual en este caso puede ser adoptado por el juez de legalidad, sino que se debe ordenar una medida orientada a evitar la realización de construcciones prohibidas dentro de la precitada franja de 200 metros.

Por ello, atendiendo a las competencias que tiene la Corporación Autónoma del Orinoquía y el Municipio de Yopal en materia ambiental y urbanística, se ordenará en primera medida la realización de un estudio técnico con el objeto de determinar cuál es el área del predio en donde se desarrollará el Proyecto Urbanístico Condominio la Campirana que se encuentra dentro de la franja de protección del Rio Charte establecida por el POT del Municipio de Yopal. 47.15.

Posteriormente las entidades deberán informar a la sociedad constructora y demás interesados sobre los resultados del estudio y, de conformidad con las consideraciones expuestas supra, se prohibirá la realización de actividades relacionadas con intervención y construcción sobre esa área del predio. Asimismo, corresponderá a las entidades competentes, en este caso, la Corporación Autónoma Regional y el Municipio de Yopal, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, la obligación de velar y verificar el cumplimiento de la prohibición en concreto. 47.16.

Por consiguiente, para la Sala es necesario indicar que, aunque la amenaza de los derechos colectivos se encuentre contenida en una decisión de la administración, ello no altera la lógica de protección que impone el medio de control, porque en este escenario el Juez constitucional no evalúa los elementos de validez del acto administrativo; es decir, no se realiza un análisis sobre la legalidad del acto porque ello conllevaría a desbordar el ámbito de sus competencias, sino que al evidenciar que a partir de la expedición del acto administrativo se puede ocasionar alguna vulneración o amenaza a los derechos colectivos, es procedente la adopción 49 Núm. único de radicación: 850012333000201800118-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de medidas para hacer cesar la circunstancia siempre que no se disponga sobre la anulación de la disposición censurada.

En este caso, la Sala considera que resulta suficiente la prohibición de construcción dentro del área de ronda del Río Charte, que corresponde a 200 metros. 47.17. Es de resaltar que si bien es competencia de la Corporación Autónoma Regional del Orinoquia en virtud de la Ley 1450 de 2011 y el Decreto 2245 de 2017 la delimitación de las rondas hídricas de acuerdo con los criterios geomorfológico, el hidrológico y el ecosistémico (Artículo 2.2.3.2.3A.3., del Decreto 1076 de 2015, adicionado por medio del Decreto 2245 de 2017) y establecer las directrices de manejo que sean compatibles con la funcionalidad de la misma, en este caso concreto, la delimitación está contenida en el Plan de Ordenamiento Territorial de Yopal y de acuerdo con la Resolución núm. 300.36.21.0297 del 5 de abril de 2021 “Por la cual se actualizan las determinantes ambientales y se deroga la Resolución núm. 300.41.17.2193 del 26 de diciembre de 2017” se determinó en el artículo 17 que las rondas hídricas “[…] comprende la faja paralela de mareas máximas o a la del cauce permanente o intermitente de los cuerpos de agua del tipo léntico o lótico de hasta treinta (30) metros de ancho de cada lado […]”. 47.18.

En el parágrafo 2 se estableció que con base en el principio del rigor subsidiario de que trata el artículo 63 de la Ley 99, la entidad territorial podrá establecer cuando las circunstancias especiales de la fuente así lo ameriten, franjas de protección más rigurosas y no menos flexibles a las establecidas. El parágrafo 3 indicó que con relación a los planes de ordenamiento territorial donde se ha concertado franjas de protección más rigurosos a las establecidas en el presente documento, las directrices establecidas al respecto se deben mantener mientras no se cuente con soportes técnicos que permitan determinar lo contrario.

En ese orden de ideas, en este caso, se garantizará la protección en los términos establecidos en el POT del Municipio de Yopal, sin perjuicio de que la autoridad ambiental, con posterioridad, realice la determinación de la zona de ronda, previo los estudios técnicos a que haya lugar. El juez de primera instancia se refirió a todos y cada uno de los derechos colectivos invocados 48.

El apelante indica que el juez de primera instancia consideró en bloque el análisis sobre los derechos colectivos invocados como vulnerados, sin embargo para esta Sala es claro que se determinó en el proceso que: i) los principios de precaución y prevención son relevantes y transversales para el análisis de los 50 Núm. único de radicación: 850012333000201800118-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co derechos colectivos que se estudian en el caso, por ello se determinó su alcance y aplicación; y ii) se estableció el marco normativo en materia de ordenamiento territorial; ahora bien, en relación con lo probado en el proceso se determinó que: i) se otorgó una licencia de subdivisión, parcelación y construcción mediante la Resolución núm. 102541326 del 15 de diciembre de 2015 y modificada por la núm.10254359 del 13 de julio de 2016; ii) sin embargo, no era procedente su expedición porque el Plan de Ordenamiento Territorial de Yopal, Acuerdo 024 de 2013 otorgó una especial protección a las zonas aledañas al Rio Charte al determinar una ronda de protección de 200 metros, además de los usos permitidos en el cual la vivienda de ninguna naturaleza está expresamente prohibida, además como lo indicó CORPORINOQUIA en el oficio de 8 de febrero de 2018, no se presentó la información técnica ni jurídica necesaria para iniciar el trámite de permisos ambientales necesarios y el concepto de uso de suelo rural expedido por el Municipio de Yopal aunque se estableció como viable el proyecto, este fue condicionado a la aprobación de la autoridad ambiental competente para definir las áreas de bosque y ronda de protección hídrica y iii) por lo tanto, se transgredieron las normas y principios contenidos en las leyes de ordenamiento territorial lo que trae como consecuencia la amenaza de los derechos colectivos. 48.1.

Para la Sala en esta oportunidad se debe decretar a título de amenaza la vulneración de los derechos colectivos teniendo en cuenta que se probó de acuerdo con las piezas procesales y el fundamento normativo, que a pesar de que es una misma razón la que motiva la amenaza o vulneración, se debe tener en cuenta que los derechos invocados como vulnerados se complementan unos a otros.

Adicionalmente en relación con la carga argumentativa del apelante, este no indica el porque no debería declararse la vulneración de los derechos colectivos, lo cual implica que en el recurso exista una razón por la que se considere que lo fallado no corresponde en derecho. 48.2. En ese orden, la Sala modificará el ordinal tercero de la parte resolutiva de la sentencia de 20 de febrero de 2020, en el sentido de clarificar que la afectación de los derechos e intereses colectivos en este caso no se atribuye a título de vulneración sino de amenaza.

Respecto del argumento relacionado con el derecho colectivo a la moralidad administrativa 51 Núm. único de radicación: 850012333000201800118-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 49. Esta Corporación en sentencia del 1 de diciembre de 201573 unificó el concepto del derecho colectivo a la moralidad administrativa y sus elementos en los siguientes términos: “[…] Elemento objetivo: Quebrantamiento del ordenamiento jurídico.

Este elemento puede darse en dos manifestaciones: (i) Conexidad con el principio de legalidad y (ii) violación de los principios generales del derecho. (i) El primero corresponde a la violación del contenido de una norma jurídica por la acción (acto o contrato) u omisión de una entidad estatal o de un particular en ejercicio de una función pública.

El acatamiento del servidor público o del particular que ejerce una función pública a la ley caracteriza el recto ejercicio de la función pública. Esta conexión “moralidad - legalidad” no ha tenido divergencia jurisprudencial al interior del Consejo de Estado. Pero también ha sido uniforme la jurisprudencia en señalar que no toda ilegalidad constituye vulneración a la moralidad administrativa; que el incumplimiento per se no implica la violación al derecho colectivo: en palabras de la misma Corporación “no se puede colectivizar toda transgresión a la ley”.

Esto quiere decir, que si bien el principio de legalidad es un elemento fundante de la moralidad administrativa y, por ende, un campo donde se materializa en primer término la violación del derecho colectivo, éste no es el único, pues debe concurrir un elemento subjetivo para que se configure tal transgresión. […] 2.2.2. Elemento subjetivo No se puede considerar vulnerado el derecho colectivo a la moralidad pública sin hacer el juicio de moralidad de la actuación del funcionario para establecer si incurrió en conductas amañadas, corruptas o arbitrarias y alejadas de los fines de la correcta función pública.

Aquí es donde se concreta el segundo elemento. Consiste en que esa acción u omisión del funcionario en el desempeño de las funciones administrativas debe acusarse de ser inmoral; debe evidenciarse que el propósito particular del servidor se apartó del cumplimiento del interés general, en aras de su propio favorecimiento o del de un tercero. Este presupuesto está representado en factores de carácter subjetivo opuestos a los fines y principios de la administración, traducidos en comportamientos deshonestos, corruptos, o cualquier denominación que se les dé; en todo caso, conductas alejadas del interés general y de los principios de una recta administración de la cosa pública, en provecho particular […]”. 49.1.

Por lo anterior, la concurrencia de esos presupuestos garantiza que al momento de determinar la violación del derecho colectivo a la moralidad administrativa el juez cuente con todos los elementos fácticos, debidamente probados, sobre los cuales calificará si la conducta del servidor es reprochable moralmente o no, según las alegaciones de las partes. 73 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación, NUR 11001-33-31-035-2007- 00033-01(AP), C.P. Luis Rafael Vergara Quintero. 52 Núm. único de radicación: 850012333000201800118-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 49.2.

El apelante indicó en el recurso que “[s]e ha demostrado que la sociedad Modernicemos S.A.S., ha estado sometida al imperio de la ley, que no ha realizado ninguna actuación hasta que no se tiene los permisos de las autoridades competentes […]”, por su parte, en la sentencia de primera instancia se determinó que en relación con el trámite para la solicitud de la licencia la cual fue otorgada el mismo día, esto no podía realizarse, incumpliendo lo establecido por la Ley 675 de 2001, además que no existió ningún análisis previo para otorgar la licencia. 49.3.

En el caso concreto para la configuración de la vulneración del derecho colectivo a la moralidad administrativa el juez de primera instancia se refirió únicamente al elemento objetivo relacionado con el quebrantamiento de la ley, pero no se presentaron las razones, ni se probó la configuración del elemento subjetivo, por las que se configuró el elemento subjetivo de dicha transgresión. 49.4.

Para la Sala no se probaron los supuestos de vulneración de los bienes jurídicos que integran el derecho colectivo a la moralidad administrativa, los cuales son la buena fe, la ética, la honestidad y la satisfacción del interés general, toda vez que en el proceso no se allegó prueba del acaecimiento de una acción u omisión de quienes ejercen funciones administrativas, con capacidad para producir una vulneración o amenaza a causa del desconocimiento de los parámetros éticos y morales que conlleven al favorecimiento de un tercero. 49.5.

De ahí que para la Sala resulta procedente acceder a lo pretendido por el apelante y establecer que frente al derecho colectivo a la moralidad administrativa no se configura el elemento subjetivo para su amparo. Por lo tanto, se modificará el ordinal tercero de la parte resolutiva de la sentencia y la orden del ordinal décimo primero la cual es accesoria a la configuración de la vulneración del derecho colectivo a la moralidad administrativa la cual se revocará, tal como se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. Respecto al comité de verificación de cumplimiento de la sentencia 50.

La Sala considera que, de acuerdo a lo previsto en el artículo 34 de la Ley 472, específicamente, en lo relacionado con la conformación del comité de verificación de cumplimiento de la sentencia, es necesario adicionar a la conformación del mencionado comité, la participación del Magistrado Sustanciador del Tribunal Administrativo de Casanare, quien lo presidirá, un representante de la parte actora, el Alcalde del Municipio de Yopal o su delegado, el Director de la Corporación Autónoma Regional del Orinoquía – CORPORINOQUIA, el 53 Núm. único de radicación: 850012333000201800118-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co representante legal de la sociedad Modernicemos S.A.S. y quien desempeñe el cargo de Procurador Ambiental y Agrario en Yopal, por lo tanto, se modificará el ordinal quinto en ese sentido. 51.

Finalmente, en el evento que durante la ejecución de la sentencia se observe que razonablemente es necesario otorgar un plazo adicional a las autoridades obligadas, el Tribunal Administrativo de Casanare, en el marco del Comité de Verificación, podrá adoptar las decisiones que considere necesarias para garantizar su cumplimiento, lo que incluye todas las órdenes de la sentencia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 52.

Por otra parte, de conformidad con el artículo 38 de la Ley 472 y los numerales 1.° y 8.º del artículo 365 de la Ley 1564, la Sala se abstendrá de condenar en costas en esta instancia, en atención a que no está probada su causación. Conclusiones 53. La Sala considera que, en este caso concreto, se encuentra probada la amenaza de los derechos colectivos en relación con la licencia de subdivisión, parcelación y construcción para el proyecto de Condominio Campestre La Campirana, teniendo en cuenta que la ubicación del predio se encuentra a menos de 200 metros del Rio Charte, lo cual está prohibido expresamente en el Plan de Ordenamiento Territorial de Yopal, razón por la cual se modificarán los ordinales tercero y quinto de la parte resolutiva de la sentencia apelada, se revocará el ordinal décimo primero de la parte resolutiva y se confirmará, en lo demás, la sentencia de 20 de febrero de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: MODIFICAR los ordinales tercero y quinto de la parte resolutiva de la sentencia de 20 de febrero de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare, los cuales quedarán así: “TERCERO: DECLARAR que EL MUNICIPIO DE YOPAL y MODERNICEMOS S.A.S., transgredieron los derechos colectivos relacionados con el goce de un ambiente sano; existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su 54 Núm. único de radicación: 850012333000201800118-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co conservación, restauración o sustitución; conservación de las especies animales y vegetales; protección de áreas de especial importancia ecológica; así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente; seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, a título de amenaza porque se autorizó y se está ejecutando un proyecto de vivienda que está prohibido expresamente en esa zona, precisamente para protegerlos, acorde con lo considerado en la motivación. […]

QUINTO: CONFORMAR el Comité de Verificación de la sentencia, el cual estará integrado por el Magistrado Sustanciador del Tribunal Administrativo de Casanare, quien lo presidirá, un representante de la parte actora, el Alcalde del Municipio de Yopal o su delegado, el Director de la Corporación Autónoma Regional del Orinoquía – CORPORINOQUIA, el representante legal de la sociedad Modernicemos S.A.S. y quien desempeñe el cargo de Procurador Ambiental y Agrario en Yopal, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En el evento que durante la ejecución de la sentencia se observe que razonablemente es necesario otorgar un plazo adicional a las autoridades obligadas, el Tribunal Administrativo de Casanare, en el marco del Comité de Verificación, podrá adoptar las decisiones que considere necesarias para garantizar su cumplimiento, lo que incluye todas las órdenes de la sentencia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia […]”.

SEGUNDO: REVOCAR las medidas decretadas en los literales “a” y “c” del ordinal 4, numeral 2, de la parte resolutiva de la sentencia proferida, en primera instancia, de conformidad con lo establecido en la parte considerativa de la sentencia.

TERCERO: MODIFICAR la medida decretada en el literal b del numeral 2 del ordinal 4, de la parte resolutiva de la sentencia proferida, en primera instancia, la cual quedará así: “CUARTO: ORDENAR al Municipio de Yopal y a la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía que, de acuerdo con sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, realicen un estudio técnico para determinar cuál es el área del predio en donde se desarrollará el Proyecto Urbanístico Condominio la Campirana que se encuentra incumpliendo la franja de protección del Rio Charte determinada en el Plan de Ordenamiento Territorial de Yopal para lo cual tendrá el término de dos (2) meses a partir de la ejecutoria de esta sentencia. Posteriormente las entidades deberán informar a la sociedad constructora y demás interesados sobre los resultados del estudio y se prohibirá la realización de actividades relacionadas con la intervención y construcción sobre esa área del predio determinada, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. El Municipio de Yopal y a la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, velarán y verificarán el cumplimiento de la orden en el marco de sus competencias de vigilancia, seguimiento y control”. 55 Núm. único de radicación: 850012333000201800118-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CUARTO: REVOCAR la orden impartida en el ordinal décimo primero de la sentencia de 20 de febrero de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.

QUINTO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia de 20 de febrero de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEXTO: NO CONDENAR en costas en esta instancia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SÉPTIMO: REMITIR copia de la presente sentencia a la Defensoría del Pueblo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 5 de agosto de 1998.

OCTAVO: En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal Administrativo de Casanare, dejando las correspondientes anotaciones de ley.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Consejero de Estado Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la Sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.