Radicación: 11001-03-15-000-2022-03400-01 Demandante: MARÍA EDELINA DÁVILA GONZÁLEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá D.C., veintisiete (27) de octubre de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2022-03400-01 Demandante: MARÍA EDELINA DÁVILA GONZÁLEZ Demandados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “F” Y JUZGADO ÚNICO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE LETICIA Temas: Tutela contra providencia judicial.
Proceso ejecutivo. Indexación de la primera mesada pensional. Requisito objetivo de inmediatez SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la impugnación presentada por la parte actora, a través de apoderado judicial, contra la sentencia de 12 de agosto de 2022, dictada por la Sección Tercera, Subsección “A” del Consejo de Estado dentro de la solicitud de tutela, en la que la declaró improcedente por desatender los requisitos de procedibilidad de inmediatez y relevancia constitucional.
I.
ANTECEDENTES 1. Hechos La accionante afirmó que era compañera permanente del señor Pedro Kuyoteca Komeneetjano, quien en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho demandó al departamento del Amazonas con el fin de que se anulara el oficio N° 00171 de 1° de marzo de 2010, por medio del cual se le negó la actualización de la primera mesada pensional.
Sostuvo que mediante sentencia de 30 de agosto de 2012, el Juzgado Único Administrativo del Circuito de Leticia accedió parcialmente a las pretensiones, y a título de restablecimiento del derecho ordenó al Departamento del Amazonas reliquidar la pensión de jubilación del señor Kuyoteca a partir del 16 de diciembre de 1999, con base en el 75% del salario devengado en el último año de servicios, esto es, del 16 de diciembre de 1998 hasta el 15 de diciembre de 1999, tomando en cuenta los factores devengados durante este tiempo. 2 Radicación: 11001-03-15-000-2022-03400-01 Demandantes: MARÍA EDELINA DÁVILA GONZÁLEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Indicó que esa decisión fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F”, Sala de Descongestión, en providencia de 30 de septiembre de 2014.
Adujo que, en virtud de lo anterior, el departamento de Amazonas expidió la Resolución N° 0692 de 10 de marzo de 2016, en la que, sin embargo, no liquidó todos los factores salariales devengados en el último año de servicios; no aplicó el incremento anual iniciando con el IPC vigente para el año anterior al último año de servicios; no aplicó la fórmula de indexación adoptada por la jurisprudencia relevante; tampoco la fórmula mes por mes para las mesadas pensionales de los años posteriores, ni para las diferencias dinerarias generadas hasta el cumplimiento total de los fallos judiciales; y tampoco liquidó día a día ni pagó los intereses moratorios causados desde la ejecutoria de la sentencia de segunda instancia el 29 de octubre de 2014.
Refirió que, dado lo anterior, mediante oficio de 31 de marzo de 2016 solicitó el cumplimiento las sentencias judiciales mediante las que se ordenó la reliquidación pensional, y que a través de la Resolución N° 1449 de 26 de mayo de 2016, el departamento de Amazonas negó dicha petición luego de concluir que las mesadas pensionales fueron debidamente indexadas.
Arguyó que por considerar que el departamento del Amazonas no cumplió con lo ordenado en las sentencias judiciales, el señor Kuyoteca instauró demanda ejecutiva ante el Juzgado Único Administrativo del Circuito de Leticia, con el fin que se librara mandamiento de pago “por la suma de TRESCIENTOS CINCUENTA Y CINCO MILLONES DOSCIENTOS CINCUENTA Y DOS MIL TRESCIENTOS OCHENTA Y UN MIL PESOS ($355’252.381) por concepto de retroactivo causado debidamente indexado mes por mes, por los reajustes ordenados en las sentencias base de esta ejecución, con efectos fiscales a partir del 2 de febrero de 2007 hasta el 31 de diciembre de 2016, por la suma de DOSCIENTOS CATORCE MILLONES CIENTO NOVENTA MIL DOSCIENTOS CUATRO PESOS OCHENTA Y CINCO CENTAVOS ($214'190.204.85) por concepto de intereses moratorias generados desde el 29 de octubre de 2014, fecha de ejecutoria de la sentencia de segunda instancia, hasta el 31 de diciembre de 2016, y por las diferencias dinerarias o retroactivos mensuales causados debidamente indexados mes a mes según la fórmula establecida por las altas cortes, hasta que el pago se realice”.
Narró que mediante auto de 1º de junio de 2018, el Juzgado Único Administrativo del Circuito Judicial del Circuito de Leticia libró mandamiento de pago parcial, esto es, solo por los intereses moratorias adeudados, y negó el pagó del retroactivo indexado mes por mes a causa de los reajustes pensionales y de la actualización de la primera mesada pensional.
Afirmó que inconforme con esa decisión, el demandante interpuso recurso de apelación del que conoció el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F”, que por auto de 1º de junio de 2021 confirmó el mandamiento de pago en los mismos términos, providencia en la que también se 3 Radicación: 11001-03-15-000-2022-03400-01 Demandantes: MARÍA EDELINA DÁVILA GONZÁLEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 le reconoció como sucesora procesal del extremo activo con ocasión del fallecimiento de su compañero permanente.
Agregó que el Juzgado Único Administrativo del Circuito de Leticia por auto de 5 de noviembre de 2021, obedeció y cumplió lo resuelto por el superior, y que posteriormente el departamento del Amazonas expidió la Resolución N° 03943 de 27 de diciembre de 2021, en la que reconoció a su favor la suma de $15.239.569, por concepto de intereses moratorios.
Finalmente, sostuvo que el Juzgado Único Administrativo del Circuito de Leticia en providencia de 9 mayo de 2022, ordenó seguir adelante con la ejecución para el cumplimiento de la obligación determinada en el mandamiento de pago de 1º de junio de 2018, esto es, solamente por los intereses moratorios. 2. Fundamentos de la acción La accionante promovió acción de tutela con el fin de que se protejan sus derechos fundamentales a la igualdad, a la vida digna, al mínimo vital, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, supuestamente vulnerados por i) el auto de 1º de junio de 2018, mediante el cual el Juzgado Único Administrativo del Circuito Judicial del Circuito de Leticia libró mandamiento de pago, ii) el auto de 1º de junio de 2021 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F” que lo confirmó, iii) el auto de 5 de noviembre de 2021, en el que el juzgado accionado obedeció y cumplió lo resuelto por el superior y iv) el auto de 9 de mayo de 2022, en el que el tribunal accionado ordenó seguir adelante con la ejecución, providencias todas proferidas en el marco del proceso ejecutivo que el señor Pedro Kuyoteca Komeneetjano interpuso contra el departamento del Amazonas, con el fin de que se pagaran a su favor las sumas dejadas de cancelar por la actualización de la primera mesada pensional que se ordenó a su favor mediante sentencia judicial.
Sostuvo que, en su criterio, las providencias censuradas incurren en i) desconocimiento del precedente judicial, contenido en las sentencias de i) la Sección Segunda, Subsección A, de 30 de abril de 2020, radicación número: 25000-23-42-000-2014-01302-01 (2319-17); ii) Sección Segunda, Subsección B, auto del 21 de octubre de 2021, radicación número: 25000-23-42- 000-2017- 02843-01 (877-2018); auto del 18 de mayo de 2017, radicación número: 15001-23- 33-000-2013-00870-02(0577-17), y auto del 8 de agosto de 2017, radicación número: 68001-23-33-000-2016-01034-01 (1915-2017), las cuales, afirma, contienen la fórmula de indexación no observada en el caso y han instituido que “para el caso de las mesadas pensionales, por tratarse de obligaciones de tracto sucesivo, dicha fórmula se debe aplicar separadamente mes por mes, desde la causación de la primera mesada pensional”.
Indicó que en el precedente señalado como desconocido se sostiene que “por tratarse de obligaciones de tracto sucesivo, la fórmula se debe aplicar separadamente mes por mes desde la causación de la primera mesada pensional, teniendo en cuenta todos los incrementos legales, cálculos y consecuentes pagos, los cuales no se evidencian se hayan realizado, ni dentro del proceso declarativo 4 Radicación: 11001-03-15-000-2022-03400-01 Demandantes: MARÍA EDELINA DÁVILA GONZÁLEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 ni dentro del expediente constitutivo de la acción ejecutiva, por parte del ejecutado Departamento del Amazonas, entidad que, acorde con lo sostenido en el precedente judicial señalado como desconocido, confundió y se limitó a efectuar solo el incremento legal estipulado anualmente para mesadas pensionales, sin indexar separadamente mes por mes desde su causación, cada mesada pensional debidamente reajustada, ni las diferencias dinerarias o retroactivos generados mes por mes entre estas y las efectivamente pagadas sin indexar, sobre los cuales es que el ente ejecutado, debe proceder a liquidar y pagar los intereses moratorias causados por cada día de retardo desde la ejecutoria de las sentencias declarativas que integran el título ejecutivo”.
Finalmente, señaló que al no ordenar el pago de la indexación y el ajuste de la asignación de retiro con base en la prima de actualización, las decisiones censuradas desconocieron lo previsto en los incisos 8 y 13 del artículo 48 y el artículo 53 la Constitución y que, además, incurrieron en ii) defecto sustantivo, por la indebida aplicación del artículo 187 de la Ley 1437 de 2011 y de los artículos 430, 431, 440, 442, 443, y 446 del Código General del Proceso, “donde se establecen las reglas a seguir, encaminadas a evitar cualquier tipo de prejuzgamiento sobre lo pedido en una acción ejecutiva contencioso administrativa”. 3.
Pretensiones En el escrito de tutela se formulan las siguientes: “PRIMERA. Tutelar a la accionante, señora María Edelina Dávila González, sus derechos constitucionales fundamentales a la igualdad en la aplicación de la ley, junto con la afectación de los principios constitucionales de seguridad jurídica, buena fe y confianza legítima; como, asimismo, sus derechos constitucionales fundamentales de la seguridad social (reajuste pensional - actualización de la primera mesada pensional), mínimo vital, vida digna, debido proceso, y acceso a la administración de justicia. Los cuales, según los hechos y fundamentaciones puestas de presente en esta tutela, considera están siéndole transgredidos por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Subsección F, al proferir en segunda instancia la providencia del 1º de junio de 2021 que confirmó auto de mandamiento de pago parcial; como también, por el Juzgado Único Administrativo Oralidad de Leticia Amazonas al adoptar en primera instancia, el auto del 1º de junio de 2018 donde ordenó librar mandamiento de pago parcial, el auto del 5 de noviembre de 2021 de obedézcase y cúmplase lo resuelto por el superior, y el auto del 9 de mayo de 2022 donde ordenó seguir adelante con la ejecución para el cumplimiento de la obligación determinada en el mandamiento de pago parcial del 1º de junio de 2018, esto es, solamente por intereses moratorios.
Dentro del proceso ejecutivo radicado bajo el número 91001-3333-001-2017-00017-02, ejecutante María Edelina Dávila González (sucesora procesal), y parte ejecutada, el Departamento del Amazonas. SEGUNDA. A consecuencia de los amparos decretados, se ordene dejar sin efectos tanto; la providencia del 1º de junio de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Subsección F, que confirmo auto de mandamiento de pago parcial; como también, el auto del 1º de junio de 2018 donde se ordenó librar mandamiento de pago parcial, el auto 5 Radicación: 11001-03-15-000-2022-03400-01 Demandantes: MARÍA EDELINA DÁVILA GONZÁLEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 del 5 de noviembre de 2021 de obedézcase y cúmplase lo resuelto por el superior, y el auto del 9 de mayo de 2022 donde se ordenó seguir adelante con la ejecución para el cumplimiento de la obligación determinada en el mandamiento de pago parcial del 1º de junio de 2018, esto es, solamente por intereses moratorios; proferidos por el Juzgado Único Administrativo Oralidad de Leticia Amazonas.
Dentro del proceso ejecutivo radicado bajo el número 91001-3333-001-2017- 00017-02, ejecutante María Edelina Dávila González (sucesora procesal), y parte ejecutada, el Departamento del Amazonas. TERCERA. Como consecuencia de lo dispuesto en el numeral anterior, se ordene, tanto al Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Subsección F, como del mismo modo; al Juzgado Único Administrativo Oralidad de Leticia Amazonas.
Dar trámite al proceso ejecutivo radicado bajo el número 91001-3333-001-2017-00017-02, ejecutante María Edelina Dávila González (sucesora procesal), y parte ejecutada, el Departamento del Amazonas; atendiendo las consideraciones del Honorable Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, en los precedentes judiciales invocados como desconocidos; establecidas para el debido proceso ejecutivo, y la aplicación de la fórmula de indexación separadamente mes por mes, iniciando desde la primera mesada pensional que se causó, dentro del reconocimiento, cálculo, y pago, de obligaciones”. 4.
Pruebas relevantes Se allegó copia de las sentencias de primera y segunda instancia proferidas en el proceso ejecutivo con radicado Nº 2017-00017-01, actor: Pedro Kuyoteca Komeneetjano. 5. Trámite procesal Por auto de 26 de julio de 2022, la Sección Tercera, Subsección “A” de esta Corporación admitió la demanda y ordenó notificar a la demandante y a las autoridades judiciales accionadas.
Igualmente, a la Gobernación del Departamento de Amazonas como tercero con interés en el resultado del proceso. 6. Oposición 6.1. Respuesta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F” La ponente de la decisión objetada rindió informe en el solicitó declarar improcedente la acción de tutela en tanto, adujo, en el caso no se cumple con el requisito de inmediatez, pues el auto que confirmó el mandamiento de pago del que se desprende la vulneración de derechos se dictó el 1° de junio de 2021 y fue notificado el 15 de junio del mismo año y la solicitud fue instaurada más de un año después, lo que desestima la urgencia e impostergabilidad del amparo solicitado.
Sostuvo que la parte actora pretende reabrir un aspecto del debate que ya fue analizado por el juez natural, y afirmó que esa Corporación no ha incurrido en la vulneración de los derechos fundamentales que se señala, dado que no desconoció las normas aplicables para la ejecución de obligaciones contenidas en sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la jurisdicción contencioso 6 Radicación: 11001-03-15-000-2022-03400-01 Demandantes: MARÍA EDELINA DÁVILA GONZÁLEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 administrativa en las cuales se condene a una entidad pública al pago de sumas dinerarias, ni los precedentes jurisprudenciales que rigen la materia. 6.2.
Las demás autoridades vinculadas al trámite constitucional guardaron silencio, aun cuando fueron debidamente notificadas del auto admisorio de la acción de tutela. 7. Sentencia de tutela impugnada El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”, mediante sentencia de 12 de agosto de 2022, declaró improcedente la solicitud por desatender los requisitos de procedibilidad de inmediatez y relevancia constitucional, habida cuenta de que, declaró, entre el momento de notificación del auto que confirmó el mandamiento de pago y la presentación de la solicitud había transcurrido más de un año, término que excede el plazo fijado jurisprudencialmente para ese efecto.
Sostuvo que en tanto la demandante centra su inconformidad en la negativa de las autoridades judiciales a reconocer los reajustes de las mesadas pensionales y su indexación mes a mes, el término de 6 meses se debía contabilizar a partir del 15 de junio de 2021, fecha de notificación del auto que confirmó el mandamiento de pago librado por el Juzgado Único Administrativo del Circuito de Leticia, por cuanto fue a partir de ese momento que la actora pudo advertir las supuestas equivocaciones o imprecisiones de las autoridades judiciales demandadas, “al no reconocer la obligación adeudada por el Departamento del Amazonas por concepto del retroactivo pensional debidamente indexado mes por mes, y por inaplicar la fórmula de indexación establecida en la sentencia que constituyó el título ejecutivo y en el precedente judicial”.
Indicó que, en este sentido, como la solicitud de amparo se radicó el 23 de junio de 2022, esto es, más de un año después de la notificación de la referida providencia, la tutela no se interpuso en un tiempo razonable. Agregó que no desconocía que el auto que ordenó seguir adelante la ejecución se profirió el 9 de mayo de 2022, sin embargo, aclaró, no existe ninguna razón que justifique que el plazo de los 6 meses se contabilice a partir de esa fecha, pues, como advirtió, la vulneración alegada por la accionante se conoció a partir de la notificación del auto que libró el mandamiento de pago, punto de partida y derrotero de la obligación económica demandada, “de tal manera que, las excepciones que se propongan y la eventual orden de seguir adelante la ejecución está supeditada a lo establecido en la mencionada providencia”.
Añadió que, frente a los criterios valorativos de la inmediatez, no está acreditado en el expediente (i) que la señora María Edelina Dávila González pertenezca a un grupo vulnerable, (ii) la existencia de especiales circunstancias que impidieran acudir al juez de tutela, (iii) el aislamiento geográfico, (iv) vulnerabilidad económica, (v) la afectación de derechos de terceros y, por último, (vi) no se advierte diligencia en la presentación de la solicitud de amparo por parte del accionante, ni que (vii) la presente acción de tutela represente una seria afectación a la seguridad jurídica. 7 Radicación: 11001-03-15-000-2022-03400-01 Demandantes: MARÍA EDELINA DÁVILA GONZÁLEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Finalmente, refirió que al margen del incumplimiento del requisito de inmediatez, la solicitud de amparo también carece de relevancia constitucional, toda vez que, los argumentos planteados en esta instancia pretenden reabrir un asunto que ya fue resuelto por el juez natural, en tanto los fundamentos del recurso de apelación interpuesto contra el mandamiento de pago refieren los mismos supuestos aquí planteados. 8.
Escrito de impugnación Dentro del término previsto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, la accionante, por intermedio de apoderado judicial, impugnó el fallo de primera instancia y solicitó que se revocara, en escrito en el que sostuvo que en el caso se debe flexibilizar el requisito de la inmediatez, por cuanto se trata de una vulneración que permanece en el tiempo, que afecta a un sujeto de especial protección constitucional como lo es un adulto mayor.
Afirmó que el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, en sentencia de tutela de 7 de octubre de 2019 1, en un caso semejante al presente, amparó los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso, fijando unos criterios de restricción del requisito de inmediatez frente a vulneraciones que permanecen en el tiempo, y frente a sujetos de especial protección constitucional como los adultos mayores.
Añadió que, de conformidad con dicha sentencia, en virtud del derecho a la igualdad, y los principios de seguridad jurídica, buena fe, y confianza legítima, en el caso el requisito de la inmediatez no se debe exigir, por cuanto, “(i) la actora es una persona adulta mayor de 68 años de edad al haber nacido el 27 de octubre de 1953, la cual, según la jurisprudencia en cita, se entiende en situación de debilidad manifiesta en razón de su edad, lo que a su vez la hace acreedora de una especial protección constitucional, y (ii) la vulneración de sus derechos constitucionales fundamentales es permanente y actual, pues, la mesada pensional que recibe mes por mes y año por año, esta devaluada, a raíz de que no existe prueba dentro del expediente ejecutivo, como acción idónea que se instauro para hacer efectivo el cumplimiento de las órdenes impartidas en los fallos declarativos objeto de recaudo ejecutivo; que la mesada pensional de la cual ella ahora es beneficiaria, haya sido actualizada desde la primera mesada que se causó, con los incrementos legales, conforme a la fórmula establecida para tal fin, en las órdenes judiciales”.
De otra parte, adujo que la etapa procesal pertinente para la concreción de la deuda no es en el auto de mandamiento de pago, pues, afirmó, conforme con la jurisprudencia del Consejo de Estado, el mandamiento de pago es una orden judicial provisional donde puede constituirse un prejuzgamiento sobre las pretensiones, como en el presente caso sucedió, por lo que, indicó “la verificación total del cumplimiento de las obligaciones de origen judicial y la concreción de la deuda, previo el agotamiento de las oportunidades procesales legalmente establecidas posteriores al auto de mandamiento de pago, está reservada para el 1 Radicación número: 11001-03-15-000- 2019-03358-00(AC).
M.P. Gabriel Valbuena Hernández. 8 Radicación: 11001-03-15-000-2022-03400-01 Demandantes: MARÍA EDELINA DÁVILA GONZÁLEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 auto de la liquidación del crédito, y la providencia que ordena seguir adelante con la ejecución, sea auto o sentencia, que, para el asunto traído a sede constitucional, fue proferida el 9 de mayo de 2022 y notificada el 11 del mismo mes y año, es decir, 29 días antes de la radicación de la solicitud de protección constitucional”.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Reglamento Interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir la presente impugnación. 2. Planteamiento del problema jurídico Corresponde a la Sala, en los términos del escrito de impugnación, determinar si el fallo de 12 de agosto de 2022, proferido por la Sección Tercera, Subsección “A” de esta Corporación que declaró improcedente la solicitud por desatender los requisitos de procedibilidad de inmediatez y relevancia constitucional, se debe confirmar, o si se debe revocar, en tanto el requisito de la inmediatez se debe flexibilizar para el caso, teniendo en cuenta que se trata de una vulneración que permanece en el tiempo, y que la accionante es un sujeto de especial protección constitucional por ser un adulto mayor. 3.
Requisito de la inmediatez como presupuesto general de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales El artículo 86 de la Constitución Política establece que “toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales”.
Ahora bien, aun cuando la Carta Política hace uso de la expresión “en todo momento y lugar”, lo que podría dar a entender que la acción de amparo puede solicitarse en cualquier tiempo, sin importar la urgencia, ni la relevancia de los derechos vulnerados, lo único cierto es que se trata de un requisito que se debe valorar en cada caso concreto.
Sin embargo, la Corte Constitucional2 ha señalado que si bien no es posible establecer un término de caducidad que limite el ejercicio de la acción de la tutela, ésta no puede presentarse en cualquier tiempo y por lo tanto debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del actor y la presentación de la demanda, en la medida en que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no sólo tiene que ver con la urgencia en la protección de las garantías constitucionales de una 2 Corte Constitucional, sentencia T- 123 de 2007, M.P. Álvaro Tafur Galvis. 9 Radicación: 11001-03-15-000-2022-03400-01 Demandantes: MARÍA EDELINA DÁVILA GONZÁLEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 persona, sino también con el respeto de la seguridad jurídica y de los derechos de los terceros afectados.
En este orden de ideas, la inmediatez es más bien una condición que busca que la acción se presente en un término razonable contado desde el momento en que se tuvo conocimiento de la violación o amenaza de los derechos fundamentales y no un término de caducidad. Justamente, porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz, es que se requiere que se ejerza en un tiempo prudencial.
Por ello, el presupuesto de la inmediatez constituye un requisito para habilitar el estudio de fondo de la acción de tutela, pues se evita “el uso de este mecanismo constitucional como herramienta que consienta la negligencia o indiferencia de los actores, o que propicie la inseguridad jurídica.” 3 La jurisprudencia constitucional ha identificado cinco criterios orientadores para que el juez de tutela pueda determinar4, en cada caso, si se ha cumplido con el requisito de la inmediatez.
Tales criterios se precisaron en la sentencia SU-391 de 20165, así: “(i) La situación personal del peticionario: debe analizarse la situación personal del peticionario, pues en determinados casos esta hace desproporcionada la exigencia de presentar la acción de tutela en un término breve; (ii) El momento en el que se produce la vulneración: pueden existir casos de vulneraciones permanentes a los derechos fundamentales.
En estos casos, para analizar la inmediatez el juez de tutela no debe contar el término desde el momento en el que la vulneración o amenaza inició hasta la fecha de presentación de la tutela, sino que debe tomar en cuenta el tiempo por el que esta se prolongó; (iii) La naturaleza de la vulneración: existen casos donde se presenta un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción de tutela y la vulneración de los derechos de los interesados.
De acuerdo con este criterio, el juez debe analizar si la demora en la presentación de la tutela guarda relación con la situación de vulneración de derechos fundamentales que alega el peticionario; (iv) La actuación contra la que se dirige la tutela: la jurisprudencia constitucional ha señalado que el análisis de la inmediatez puede variar dependiendo de la actuación que se identifica como vulneratoria de los derechos invocados en la tutela.
Específicamente, ha señalado que este análisis debe ser más estricto tratándose de acciones de tutela contra providencias judiciales y (v) Los efectos de la tutela: la Corte ha considerado que, aún si se encuentra un motivo que justifique la demora en la interposición de la tutela, el juez debe tener en cuenta los efectos que esta tendría en los derechos de terceros si se declarara procedente”6 Específicamente, en torno a la verificación de este presupuesto cuando la tutela que se analiza está dirigida contra una providencia judicial, la Sala Plena de esta Corporación mediante sentencia de unificación de 5 de agosto de 20147 estableció, como regla general, que el mecanismo de amparo debe promoverse en un plazo máximo de seis (6) meses contados a partir de la notificación o ejecutoria 3 Ibídem. 4 Ver al respecto: Corte Constitucional, sentencia SU 391 de 2016 M.P. Alejandro Linares Cantillo, sentencia T-246 de 2015 M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez, sentencia T-594 de 2008 M.P. Jaime Córdoba Triviño, sentencia T-158 de 2006 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, sentencia T-1110 de 2005 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, sentencia SU-961 de 1999 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. 5 Corte Constitucional.
M. P. Alejandro Linares Cantillo. 6 Ibídem. 7 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ) 10 Radicación: 11001-03-15-000-2022-03400-01 Demandantes: MARÍA EDELINA DÁVILA GONZÁLEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 de la sentencia o providencia objeto de reproche constitucional, límite temporal que también ha sido acogido por la Corte Constitucional8. 4.
Estudio y solución del caso concreto 4.1. La accionante promovió acción de tutela con el fin de que se protejan sus derechos fundamentales a la igualdad, a la vida digna, al mínimo vital, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, supuestamente vulnerados por i) el auto de 1º de junio de 2018, mediante el cual el Juzgado Único Administrativo del Circuito de Leticia libró mandamiento de pago, ii) el auto de 1º de junio de 2021 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F” que lo confirmó, iii) el auto de 5 de noviembre de 2021, proferido por el mencionado juzgado que obedeció y cumplió lo resuelto por el superior y iv) el auto de 9 de mayo de 2022, en el que el tribunal accionado ordenó seguir adelante con la ejecución, providencias todas proferidas en el marco del proceso ejecutivo que el señor Pedro Kuyoteca Komeneetjano interpuso contra el departamento del Amazonas, con el fin de que se pagaran a su favor las sumas dejadas de cancelar por la actualización de la primera mesada pensional que se ordenó a su favor mediante sentencia judicial.
En primera instancia, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”, por sentencia de 12 de agosto de 2022 declaró improcedente la solicitud por desatender los requisitos de procedibilidad de inmediatez y relevancia constitucional, habida cuenta de que, declaró, en tanto la demandante centra su inconformismo en la negativa de las autoridades judiciales a reconocer los reajustes de las mesadas pensionales y su indexación, correspondía contabilizar el término de 6 meses a partir del 15 de junio de 2021, fecha de notificación del auto que confirmó el mandamiento de pago librado por el Juzgado Único Administrativo del Circuito de Leticia, por lo que la solicitud de amparo radicada el 23 de junio de 2022, esto es, un año después de la notificación de la referida providencia, se interpuso por fuera del término razonable.
Agregó que la solicitud de amparo también carece de relevancia constitucional, toda vez que los argumentos planteados en esta instancia pretenden reabrir un asunto que ya fue resuelto por el juez natural, en tanto los fundamentos del recurso de apelación interpuesto contra el mandamiento de pago refieren los mismos supuestos planteados en la solicitud.
En la impugnación, la accionante indicó que en el caso se debe flexibilizar el requisito de la inmediatez, por cuanto se trata de una vulneración que permanece en el tiempo, y que afecta a un sujeto de especial protección constitucional como lo son los adultos mayores, como fue sostenido en la sentencia de tutela de 7 de octubre de 2019 del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”. 4.2.
Como quiera que fue la razón principal de la decisión de primera instancia y el objeto de la impugnación presentada, la Sala debe verificar si la presente acción de tutela cumple el requisito adjetivo de inmediatez, pertinente para la procedencia 8 T-031 de 2016, M. P. Luis Guillermo Guerrero Pérez y T-619 de 2019, M. P. Antonio José Lizarazo Ocampo. 11 Radicación: 11001-03-15-000-2022-03400-01 Demandantes: MARÍA EDELINA DÁVILA GONZÁLEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Al respecto, la Sala, en concordancia con los argumentos expuestos por el a quo, encuentra que en el caso el requisito de la inmediatez debe contabilizarse desde la fecha en que se notificó el auto de 1º de junio de 2021, mediante el que el tribunal accionado confirmó el mandamiento de pago librado por el Juzgado Único Administrativo del Circuito de Leticia, esto es, el 15 de junio de 2021, en tanto a partir de ese momento la accionante conoció las supuestas irregularidades del mandamiento de pago, relacionadas con la falta de indexación, mes por mes, del reajuste de la mesada pensional reconocido al señor Kuyoteca mediante sentencia. En este sentido, conforme con la copia del auto de 1º de junio de 2021, aportada como prueba, la Sala observa que aquel se notificó mediante estado Nº 39 desfijado el 15 de junio de 2021, por lo que, en tanto la solicitud de amparo fue promovida el 23 de mayo de 2022, transcurrieron once (11) meses y ocho (8) días entre el momento de la notificación y el de la interposición de la acción constitucional, término que desborda el límite establecido, por regla general, jurisprudencialmente por la Sala Plena de esta Corporación y la Corte Constitucional, como fue establecido por el a quo.
En el escrito de impugnación la actora adujo que en el caso el requisito de procedibilidad de la inmediatez se debe flexibilizar por cuanto se trata de una vulneración que permanece en el tiempo que afecta a un adulto mayor, sujeto de especial protección constitucional. Para la Sala dicho argumento no es de recibo, habida cuenta de que si bien se observa que en la actualidad la accionante cuenta con 68 años de edad, no allegó ninguna prueba al presente trámite tendiente a demostrar que se encuentra en una situación de vulnerabilidad económica, o que exista alguna circunstancia que le impidiera acudir al juez de tutela a presentar la solicitud dentro del término prudencial, por lo que el mencionado requisito debe contabilizarse conforme con las reglas generales.
Por el contrario, del expediente se observa que en el caso el departamento del Amazonas asumió el pago de la condena impuesta en el proceso ejecutivo que originó la controversia, lo que evidencia que la inconformidad de la accionante está relacionada con el reconocimiento de unas sumas de dinero adicionales, lo que desestima la vulnerabilidad económica alegada en la impugnación. A lo anterior se agrega, como lo sostuvo la propia demandante en el escrito de impugnación, que todos los meses percibe una mesada pensional 9, lo que desvirtúa una posible afectación de sus derechos fundamentales al mínimo vital y a la vida en condiciones dignas.
En este sentido, la Sala no evidencia que este caso esté inmerso en alguno de los supuestos que justificarían que se tuviera que analizar la inmediatez a partir de un 9 Fue sustituida la pensión de jubilación por medio de la Resolución N° 1718 de 19 de octubre de 2020. 12 Radicación: 11001-03-15-000-2022-03400-01 Demandantes: MARÍA EDELINA DÁVILA GONZÁLEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 momento diferente al de la notificación de la providencia de la cual se desprende la vulneración iufundamental alegada, como lo estableció la Sala Plena del Consejo de Estado en la de 5 de agosto de 201410.
Por lo demás, frente al argumento conforme con el cual “la concreción de la deuda está reservada para la providencia que ordena seguir adelante con la ejecución, que para el asunto fue proferida el 9 de mayo de 2022”, la Sala aclara que, como se explicó, dicho parámetro no puede tenerse en cuenta para la contabilización del término de la inmediatez en el caso, pues, conforme con los fundamentos de la acción, fue a partir del mandamiento de pago y su confirmación que la accionante evidenció las supuestas irregularidades que vulneran sus derechos fundamentales, frente a las que “la concreción de la deuda” resulta irrelevante. 4.3.
Se reitera que no siempre el simple transcurso del tiempo puede llevar al juez a concluir que la tutela se ha presentado de forma tardía, toda vez que pueden existir circunstancias especiales que no solo justifiquen que la acción de tutela no se haya presentado en un término razonable, sino que demuestren que el hecho o la omisión que vulnera el derecho fundamental sean permanentes, persisten en el tiempo, y hacen que la violación sea siempre actual.
En el presente caso, como se indicó en el fallo impugnado, no se presentaron circunstancias especiales, y la parte actora no manifestó motivos serios y fundados para justificar el retardo en la interposición de la solicitud de amparo y así flexibilizar el requisito de la inmediatez, por lo que el requisito se encuentra incumplido. En este sentido la Sala despachará desfavorablemente los argumentos de la impugnación y confirmará el fallo de primera instancia que declaró improcedente la solicitud por falta del requisito general de procedibilidad de inmediatez, habida cuenta de que la tesis expuesta en el escrito de tutela el accionante para efectuar el conteo del requisito objetivo no es de recibo para excepcionar el requisito de la inmediatez en alguno de los supuestos que ha indicado la jurisprudencia constitucional y acogidos por esta Sección, que, por regla general, es de seis (6) meses a partir del acto de notificación de la providencia, el cual se encuentra ampliamente superado.
Sobre el particular, cabe agregar que la imposibilidad de controvertir indefinidamente decisiones judiciales se cimienta en la protección de los principios constitucionales de seguridad jurídica, cosa juzgada y autonomía judicial, cuya garantía debe observarse igualmente en las acciones de tutela que se interpongan contra decisiones judiciales.
Se insiste que cuando se cuestionan providencias judiciales dictadas en el marco de las acciones o medios de control que se tramitan en la jurisdicción contencioso administrativa, la oportunidad de la solicitud de amparo, por regla general, es de seis (6) meses, que se determinan a partir del momento en que se notifica la providencia acusada, pues la notificación supone que las partes tienen conocimiento de las decisiones judiciales.
En conclusión, la acción de tutela fue presentada con desconocimiento del 10 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ) 13 Radicación: 11001-03-15-000-2022-03400-01 Demandantes: MARÍA EDELINA DÁVILA GONZÁLEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 requisito de inmediatez y, en esa medida, se debe confirmar el fallo de primera instancia que declaró improcedente la solicitud.
III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
Primero.- CONFÍRMASE la sentencia de 12 de agosto de 2022, dictada por la Sección Tercera, Subsección “A” del Consejo de Estado, por las razones aquí expuestas. Segundo.-
NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero.- PUBLÍQUESE esta providencia en la página web del Consejo de Estado. Cuarto.- REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.
Notifíquese y cúmplase. Esta sentencia fue discutida y aprobada en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidente (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO