CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero de Estado: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., veintiuno (21) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del once (11) de abril de dos mil veinticuatro (2024), proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que declaró probada la caducidad de la acción.

ANTECEDENTES La demanda. El señor Giovanni Enrique Moreno Bohórquez, actuando a través de apoderada judicial, acude a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), para solicitar lo siguiente: Pretensiones.

Declarar la nulidad de: (i) la Resolución No. 009 del 10 de abril de 2019, mediante la cual se impuso sanción de suspensión e inhabilidad por el término de tres (3) meses, convertida en el valor de los honorarios devengados para la fecha de ocurrencia de los hechos en caso de haber cesado en el cargo de concejal, proferida por el Procurador Provincial de Vélez; y (ii) la Resolución No. PRS-SI41 del 27 de agosto de 2019, expedida por el Procurador Regional de Santander, por medio de la cual se confirmó en segunda instancia la sanción impuesta.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó: (i) anular las órdenes de cumplimiento remitidas por el Concejo de Puente Nacional – Santander; (ii) cancelar los antecedentes disciplinarios y las anotaciones registradas en la base de datos de la Procuraduría General de la Nación; y (iii) ordenar la reparación de perjuicios por la afectación de bienes o derechos de rango convencional y constitucional, así como los perjuicios materiales bajo la modalidad de lucro cesante, por valor de sesenta millones de pesos ($60.000.000).

Los hechos en que se fundan las pretensiones son los siguientes: El señor Giovanni Enrique Moreno Bohórquez, en su condición de concejal del municipio de Puente Nacional – Santander, fue sometido a proceso disciplinario por la Procuraduría General de la Nación, como consecuencia de su participación en la aprobación irregular del Acuerdo No. 029 del 25 de noviembre de 2014, mediante el cual se modificaron los incentivos tributarios del impuesto predial para el año 2015, sin tener en cuenta lo dispuesto en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003.

La Procuraduría Provincial de Vélez, tras adelantar el análisis correspondiente, concluyó en fallo de primera instancia del 10 de abril de 2019 que el actor incurrió en falta grave a título de dolo, por infringir lo establecido en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003. En consecuencia, le impuso sanción de suspensión e inhabilidad por el término de tres (3) meses, convertida en multa.

La decisión fue confirmada en segunda instancia por el Procurador Regional de Santander, mediante providencia del 27 de agosto de 2019, y, finalmente, el Concejo Municipal dio cumplimiento a la sanción el 13 de diciembre de 2019. 1.2. Normas violadas y concepto de violación. Normas violadas: Constitución Política, artículo 29; Ley 734 de 2002, artículos 43, 50, 162, 163 y 170.

Concepto de violación: El actor señaló que los actos acusados se encuentran viciados de nulidad por los siguientes cargos: Omisión de los criterios para determinar la gravedad o levedad de la falta disciplinaria. Sostiene que el Procurador Provincial de Vélez no realizó un análisis completo sobre la gravedad de la falta imputada, como lo exige el artículo 163 de la Ley 734 de 2002.

Se limitó a afirmar que la conducta era grave, sin considerar ni evaluar los criterios previstos en el artículo 43 de la misma ley, lo que constituye un vicio de nulidad en la decisión. Violación de la norma transgredida. Afirma que la Procuraduría interpretó de manera incorrecta la disposición sobre impacto fiscal en los proyectos de acuerdo, atribuyendo responsabilidades a los concejales cuando dicha competencia corresponde a la Secretaría de Hacienda.

Con ello, se produjo una violación sustancial del debido proceso. Violación al principio de congruencia. Aduce que la decisión de primera instancia modificó sustancialmente tanto la imputación fáctica como la jurídica inicialmente formuladas, lo cual vulneró el debido proceso y el derecho de defensa, al no garantizársele la posibilidad de controvertir de manera efectiva la falta que se le atribuyó en un comienzo.

Omisión de los requisitos legales para la procedencia de la decisión de cargos. Alega que la Procuraduría General de la Nación vulneró el debido proceso al emitir el pliego de cargos y los fallos sobre la base de afirmaciones falsas, sin contar con pruebas que comprometieran su responsabilidad. En consecuencia, se incumplieron los requisitos legales previstos en el artículo 162 de la Ley 734 de 2002.

Contestación de la demanda. La Procuraduría General de la Nación contestó la demanda y se opuso a cada una de las pretensiones, por cuanto, operó la caducidad de la acción, toda vez que, el actor al momento de la decisión del 27 de agosto de 2019 la cual confirmó la sanción disciplinaria de primera instancia, ya no fungía como Concejal y el 25 de octubre de 2019, se notificó la sanción mediante edicto, por lo tanto, desde el día siguiente contaba con un plazo de cuatro meses para interponer la demanda, la cual venció el 26 de febrero de 2020 y la solicitud de conciliación la presentó el 8 de julio de 2020 y la demanda la interpuso el 12 de octubre de 2020, cuando opero el fenómeno jurídico.

La sentencia de primera instancia. El Tribunal Administrativo de Santander, mediante sentencia del once (11) de abril de dos mil veinticuatro (2024), proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, declaró probada la caducidad de la acción (sin condena en costas), por cuanto: En el análisis del caso, la primera instancia concluye que, la demanda fue presentada de manera extemporánea, superando el plazo de cuatro (4) meses establecidos en el artículo 164 del CPACA para la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. dicho terminó que comienza a partir del día siguiente a la firmeza del acto administrativo sancionatorio de segunda instancia, es decir, el 26 de octubre de 2019 y la fecha para incoar la demanda culminó el 26 de febrero de 2020.

Precisa que, aunque la sanción se ejecutó el 13 de diciembre de 2019, esta fecha no sirve para el cómputo de la caducidad, habida cuenta que, el Consejo de Estado, Sección Segunda con sentencia del 30 de octubre de 2020, expediente 41001-23-33-000-2013-00502-01 (5145-2018) “sostuvo que para contabilizar el término de caducidad a partir del acto de ejecución de la sanción disciplinaria, es menester que en el momento de culminar la actuación administrativa sancionatoria, el implicado se encontrara en ejercicio de las funciones que haya dado lugar a la correspondiente investigación disciplinaria” y el actor para ese momento ya estaba retirado del servicio.

En conclusión, el acto administrativo quedó en firme el 25 de octubre de 2019, por lo que, el plazo de cuatro meses para presentar la demanda empezó a contar desde el 26 de octubre de 2019 y finalizó el 26 de febrero de 2020. La solicitud de conciliación prejudicial fue presentada el 8 de julio de 2020, fecha en la cual, ya se había configurado la caducidad.

El recurso de apelación. La parte demandante interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, argumentando que el acto que hizo efectiva la sanción fue emitido por el Concejo Municipal de Puente Nacional – Santander, el 13 de diciembre de 2019. En consecuencia, el plazo para interponer la demanda empezó a contarse a partir de esa fecha y se extendía hasta el 13 de abril de 2020, conforme a lo previsto en el artículo 164 del CPACA.

No obstante, con ocasión de la emergencia sanitaria derivada de la pandemia, los términos de caducidad y prescripción fueron suspendidos desde el 16 de marzo de 2020 hasta el 2 de julio de 2020, fecha en la cual se reanudó el cómputo. Para ese momento, aún restaban menos de treinta (30) días para que operara la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

Finalmente, la parte actora presentó solicitud de conciliación extrajudicial el 8 de julio de 2020, etapa que culminó el 15 de septiembre del mismo año, lo que interrumpió el término de caducidad. Posteriormente, la demanda fue presentada el 12 de octubre de 2020, razón por la cual no había operado la caducidad al momento de su interposición. Alegatos de conclusión. Mediante auto del 30 de mayo de 2025, el despacho sustanciador admitió el recurso de apelación. Conforme con el numeral 3 del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021.

II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP), en esta instancia se emitirá pronunciamiento sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 2.

Problema jurídico ¿Corresponde a la Sala establecer si en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto por el señor Giovanni Enrique Moreno operó el fenómeno de la caducidad de la acción? Para estudiar el problema jurídico planteado, la Sala abordará previamente los siguientes aspectos; 2.1. caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y especialmente, en el proceso disciplinario y 2.2. caso concreto. 2.1.

Caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y especialmente, en el proceso disciplinario La caducidad se entiende como el fenómeno jurídico que constituye un presupuesto procesal de la acción, y se considera una especie de sanción o efecto jurídico que impide el ejercicio del derecho de acción, cuando no se actúa dentro del término establecido, lo que, conduce a la extinción y a la imposibilidad de conocer el fondo de la controversia judicial.

La Corte Constitucional en sentencia C-832 de 2001, se refirió al fenómeno jurídico de la caducidad como el límite temporal establecido por la ley para acceder a la justicia y proteger el interés general, siendo una institución de orden público y susceptible de ser declarada de oficio por el juez, su finalidad principal es garantizar seguridad jurídica y evitar la incertidumbre en las acciones contencioso-administrativas, estableciendo plazos breves para ejercerlas.

Cuando se trata del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el legislador en el artículo 164 CPACA, numeral 2 literal d) estableció el término de cuatro (4) meses siguientes a la notificación o publicación del acto administrativo, para interponer la demanda, salvo las excepciones de Ley. La Sala de la Sección Segunda de esta Corporación, en providencia de unificación del 25 de febrero de 2016, estableció que para calcular el plazo de caducidad en acciones de nulidad y restablecimiento del derecho relacionadas con sanciones disciplinarias, se deben seguir dos criterios: (i) si la sanción implica el retiro temporal o la terminación del vínculo laboral, el cómputo empieza desde la ejecución de dicha sanción, y (ii) si no hay un acto que ejecute la sanción o si dicho acto no afecta los aspectos temporales de la relación laboral, el plazo inicia desde la ejecutoria del acto final que concluye el proceso disciplinario y reiterada en sentencia del 22 de junio de 2023. 2.3.

Caso concreto. El señor Giovanni Enrique Moreno Bohórquez demandó la nulidad de la Resolución No. 009 del 10 de abril de 2019, mediante la cual se dispuso la suspensión e inhabilidad por el término de tres (3) meses, convertida en multa en caso de no fungir como concejal, proferida por la Procuraduría Provincial de Vélez; así como de la Resolución No. PRS-SI41 del 27 de agosto de 2019, expedida por el Procurador Regional de Santander, por medio de la cual se confirmó la sanción impuesta.

El Tribunal Administrativo de Santander declaró probada la excepción de caducidad de la acción, al considerar que la demanda fue presentada por fuera del término de cuatro (4) meses previstos para interponer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. De acuerdo con lo anterior, la Sala procederá a resolver la inconformidad formulada por la parte actora en el recurso de apelación, relacionada con el problema jurídico bajo análisis en este fallo.

El demandante sostiene que la Resolución que dispuso el cumplimiento de la sanción disciplinaria fue expedida el 13 de diciembre de 2019, razón por la cual el término de caducidad empezó a contarse a partir de esa fecha y se extendía hasta el 13 de abril de 2020. Alega que, con ocasión de la emergencia sanitaria, los términos estuvieron suspendidos entre el 16 de marzo y el 2 de julio de 2020; posteriormente, la solicitud de conciliación extrajudicial presentada el 8 de julio interrumpió el término hasta el 15 de septiembre de 2020.

Por ende, al haberse presentado la demanda el 12 de octubre de 2020, no habría operado la caducidad, lo que hacía procedente el estudio de fondo de la controversia. Ahora bien, revisados los antecedentes administrativos, se encuentra probado que el demandante, en su calidad de concejal del municipio de Puente Nacional (Santander), fue investigado y sancionado mediante Resolución No. 009 del 10 de abril de 2019, expedida por la Procuraduría Provincial de Vélez, con suspensión e inhabilidad por tres (3) meses, la cual le fue conmutada en multa, toda vez que para ese momento ya no ejercía el cargo de concejal.

La anterior decisión fue confirmada en segunda instancia por la Procuraduría Regional de Santander, mediante Resolución No. PRS-SI41 del 27 de agosto de 2019, comunicada al apoderado del actor mediante citación del 8 de octubre de 2019. Al no presentarse a la diligencia de notificación personal, la decisión se notificó por edicto fijado el 23 de octubre y desfijado el 25 del mismo mes y año, fecha en la que quedó en firme.

En consecuencia, está demostrado que, al momento de imponerse la sanción disciplinaria de segunda instancia, como acto final que concluyó el proceso sancionatorio, el demandante no fungía como concejal, motivo por el cual el reproche disciplinario le fue conmutado en sanción pecuniaria. Aspecto que resulta relevante para contabilizar la caducidad del medio de control, conforme a la jurisprudencia pacífica de esta Corporación, en el sentido de que dicho término debe contarse a partir de la ejecutoria del acto que resuelve en segunda instancia el proceso disciplinario, esto es, desde el 25 de octubre de 2019.

Por lo tanto, al día siguiente, empezó a contarse el término de los cuatro meses para interponer la acción, es decir el 26 de octubre de 2019 y venció el 26 de febrero de 2020. Ahora bien, se tiene que, el demandante agotó el requisito de procedibilidad de conciliación extrajudicial el 8 de julio de 2020, y la demanda la presentó el 12 de octubre de 2020, en otras palabras, cuando ya había ocurrido el fenómeno de caducidad de la acción, el día 26 de febrero de 2020.

En esas condiciones, no le asiste razón al demandante al sostener que el término de caducidad debía contarse a partir del acto de ejecución proferido por el Concejo Municipal de Puente Nacional el 13 de diciembre de 2019, luego que no se dispuso la suspensión del cargo, sino que se ejecutó la sanción económica, consistente en multa por valor de un millón ciento treinta y ocho mil seiscientos cincuenta y nueve pesos ($1.138.659), dado que, no se encontraba en ejercicio del cargo para el cual fue sancionado.

En conclusión, la sentencia de primera instancia que declaró probada la caducidad de la acción será confirmada, por las razones aquí expuestas. Condena en costas Revisada la conducta de la parte vencida en el proceso, no evidencia la Sala temeridad o mala fe, sino simplemente la defensa de sus intereses, es decir, no se cumplen los presupuestos establecidos por el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del once (11) de abril de dos mil veinticuatro (2024), proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que declaró probada la excepción de caducidad de la demanda interpuesta por el señor Giovanni Enrique Moreno Bohórquez en contra de la Procuraduría General de la Nación, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de este proveído.

SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.

TERCERO: Por Secretaría, devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Aclara voto Cfr. Rad. AV. 05001-23-33-000-2020-00472-01 (1251-2024) Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.

En consecuencia, se garantiza su autenticidad. Integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.