Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO AMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., siete (7) de abril de dos mil veintidós (2022) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 44001233100020110004201 ACCIÓN: Nulidad y Restablecimiento del Derecho ACTORES: LEOVIGIDO SALAS MACHACÓM Y OTROS.
TESIS: SE REVOCA LA DECISIÓN DE PRIMERA INSTANCIA POR CONSIDERAR QUE EL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO PROPUESTO POR LOS DEMANDANTES ERA EL INDICADO. SE INAPLICA EL INCISO FINAL DEL ARTÍCULO 357 DEL CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL Y SE REMITE EL EXPEDIENTE AL A QUO PARA QUE PROFIERA SENTENCIA QUE ESTUDIE EL FONDO DE LAS PRETENSIONES PLANTEADAS EN EL CASO SUB EXAMINE.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por los demandantes LEOVIGIDO SALAS MACHACÓM, TEÓFILO CARO PEÑALOZA, SARA ESMIR SÁNCHEZ ROPERO, JHON MARIO CÁRDENAS ROBLES, MANUEL VICENTE VILLEGAS MEZA, MÓNICA CECILIA SÁNCHEZ DURANGO, OSCAR CASTILLO MANGONEZ, FERNANDO 2 Número único de radicación: 44001233100020110004201 Actores: LEOVIGIDO SALAS MACHACOM Y OTROS.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ENRIQUE RODRÍGUEZ ATENCIO, EDWIN NARVÁEZ FONTALVO, EDULFO JOSÉ MOVILLA ORTIZ, ALIDA ROSA HERRERA HERRERA, GABRIEL EDUARDO MANJARREZ YEPES, RAFAEL DE JESÚS MANJARREZ YEPES, ATILIO MANUEL MORENO GARCÍA, WILSON SIERRA SIMANCA, JOSÉ HERRERA BECERRA, RÉGULO JACINTO MONTES GUZMÁN, JAIRO RAFAEL TORRES HUETTE, ANA BEATRIZ ARIAS SIERRA, CARLOS ANTONIO PALACIO PATIÑO, MIGUEL ARIAS DÍAZ, RAFAEL ANTONIO CONDE RAMOS Y DALILA BEATRIZ SIERRA, a través de apoderado, contra la sentencia de 27 de marzo de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de la Guajira, por medio de la cual declaró probada de oficio la excepción de inepta demanda por indebida escogencia de la acción y, en consecuencia, se declaró inhibido para estudiar el fondo del asunto.
I.- ANTECEDENTES I.1- La parte actora solicita que, previo el adelantamiento del trámite a que haya lugar, esta jurisdicción proceda a: 3 Número único de radicación: 44001233100020110004201 Actores: LEOVIGIDO SALAS MACHACOM Y OTROS. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co.- Declarar la nulidad de los actos administrativos emanados de la Dirección Antinarcóticos de la Policía Nacional “DIRAN”, núms. 4155, 4151, 4141, 4139, 4137, 4131, 4132, 4135, 4143, 4144, 4147, 4149, 4153, 4159, 4161, 4163, 4165, 4177, 4167, 4171, 4173, 4157 y 4169 de 10 de junio de 2010, notificados el 19 de junio de 2010, mediante los cuales se resuelve el recurso de reposición contra autos que niegan quejas, confirmando su rechazo y ordena el archivo de las mismas..- Que, como consecuencia de la presente nulidad, se dejen sin efectos los actos administrativos núms. 1908, 1789, 1817, 1820, 1839, 1849, 1862, 1865, 1866, 1944, 1952, 1943, 1425, 1881, 1870, 1873, 1892, 1897, 1911, 1916, 1941, 1868 de 2005 notificados el 13 de abril de 2010, mediante los cuales rechazan las quejas interpuestas1, y todos los actos administrativos que se deriven de los mismos en los cuales se resuelva el rechazo y/o negación a la reclamación para la reparación por daños causados por la fumigación a cultivos ilícitos, declarando a las accionadas administrativamente 1 Folios 1 y 2 del cuaderno principal de primera instancia. 4 Número único de radicación: 44001233100020110004201 Actores: LEOVIGIDO SALAS MACHACOM Y OTROS.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co responsables de los daños causados..- Como consecuencia de las declaraciones solicitadas y a título de restablecimiento del derecho, se allane a la demandada el Ministerio Defensa Nacional: Policía Nacional - Dirección de Antinarcóticos y demás que se demuestren en el proceso, a restablecerle los derechos a los accionantes, indemnizándoles por los daños materiales causados los cuales ascienden a la suma de $526.850.000.
Perjuicios extrapatrimoniales: por el daño moral causado, como consecuencia de la violación de sus derechos al trabajo, a la dignidad humana, al mínimo vital, a la educación, a la salud y a obligarlos al desplazamiento forzoso a la población de Mingueo, que estimó en 100 salarios mínimos para cada uno de los demandantes..- Que la condena respectiva sea actualizada, de conformidad con lo previsto en artículo 178 del CCA ajustando el valor desde el día en que se produjeron los daños hasta la fecha de 5 Número único de radicación: 44001233100020110004201 Actores: LEOVIGIDO SALAS MACHACOM Y OTROS.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ejecutoria de la sentencia que ponga fin al proceso..- Que se condene a las accionadas en costas. I.2. La parte actora fundamentó su demanda, en síntesis, en los siguientes hechos: 1.- Que los actores se han dedicado a las actividades agropecuarias por más de 20 años, actividad de la cual ha dependido el sustento de sus familias. 2.- Que como la mayoría no son propietarios de tierras, han laborado en la actividad agropecuaria utilizando predios arrendados y dados en comodatos, para la siembra de cultivos de pan coger. 3.- Que el 3 de julio de 2004, la Dirección de Antinarcóticos de la Policía Nacional -en adelante “DIRAN”- realizó operaciones de aspersión a cultivos ilícitos en el municipio de Dibulla-Guajira, las cuales destruyeron plantaciones que eran de propiedad de los demandantes. 6 Número único de radicación: 44001233100020110004201 Actores: LEOVIGIDO SALAS MACHACOM Y OTROS.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.- Que una vez constatados los daños a sus cultivos instauraron quejas ante la Alcaldía y Personería Municipal de Dibulla para la reclamación por los daños causados, surtiendo todo el procedimiento señalado en el artículo 4° de la Resolución 017 de 2001, así como lo establecido en la Resolución 008 de 2 de marzo de 2007, que derogó la anterior. 5.- Que la Alcaldía de Dibulla por intermedio de la Dirección Municipal de la UMATA y/o ICA, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 5° y 8° de la Resolución núm. 017 de 4 de octubre de 2001 de la DIRAN, se trasladó hasta los distintos predios para verificar los daños ocasionados en los cultivos de pan coger y determinar si éstos se encontraban mezclados con cultivos ilícitos, encontrando en dichos predios solo la presencia de cultivos de pan coger, lo cual plasmó en el formato de verificación; además determinó el valor de los daños causados por la aspersión de glifosato en los cultivos de los demandantes. 7 Número único de radicación: 44001233100020110004201 Actores: LEOVIGIDO SALAS MACHACOM Y OTROS.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6.- Que, por su parte, la DIRAN ordenó visitas de campo omitiendo la presencia de las personas afectadas, con lo cual vulneró su derecho al debido proceso al practicar pruebas sin haber sido notificadas. 7.- Que en diferentes oportunidades los actores solicitaron que se les notificara la decisión mediante la cual la entidad mencionada resolvió sus reclamaciones, por lo que, el 13 de abril de 2010, se les informó que éstas fueron resueltas de manera negativa y, por ende, interpusieron recursos de reposición, los cuales fueron rechazados.
I.3. Normas violadas y concepto de violación La parte actora consideró que la DIRAN con la expedición de los actos acusados infringió los artículos 1°, 2°, 5°, 6°, 8°, 25, 29, 59, 64, 78, 83 y 90 de la Constitución Política; 221 y 375 del Código Penal; y la Resolución núm. 008 de 2 de marzo de 2007, sustentando el concepto de violación, en síntesis, en que con las actuaciones de la Administración se les vulneró su dignidad 8 Número único de radicación: 44001233100020110004201 Actores: LEOVIGIDO SALAS MACHACOM Y OTROS.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co humana al ser señalados de haber plantado cultivos ilícitos, así como su derecho al trabajo y al debido proceso; además, se vieron involucrados en una investigación penal por la supuesta conservación de este tipo de plantaciones y, en todo caso, las entidades desconocieron el procedimiento especial señalado en la Resolución núm. 008 de 2007 aplicable, en su criterio, al presente caso.
I.4. Contestación de la demanda La demandada, a través de apoderado, en la contestación de la demanda2 se opuso a la prosperidad de las pretensiones, debido a que carecen de fundamentos legales y respaldo probatorio, razón por la cual solicita mantener la legalidad de los actos impugnados cuya nulidad se pretende. Inició sus réplicas en contra de los argumentos que sustentan la solicitud de nulidad manifestando que los actos administrativos acusados fueron expedidos en debida forma, ya 2 Folios 702 a 706 del cuaderno núm. 2. 9 Número único de radicación: 44001233100020110004201 Actores: LEOVIGIDO SALAS MACHACOM Y OTROS.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que una vez efectuada la verificación de los territorios supuestamente afectados, se pudo determinar que en las plantaciones de los accionantes también se encontraban sembrados cultivos ilícitos, hallándose, en consecuencia, justificadas las actividades de aspersión con base en lo señalado en el artículo 1° de la Resolución 0013 de 2003 del Consejo Nacional de Estupefacientes, en el que se advierte que el programa de erradicación operará en todas las regiones del País donde se evidencie la presencia de cultivos ilícitos, como únicos o mezclados.
II.- FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA RECURRIDA El Tribunal Administrativo de la Guajira, mediante sentencia de 27 de marzo de 20143, declaró probada de oficio la excepción de inepta demanda por indebida escogencia de la acción y se declaró inhibido para estudiar el fondo del asunto, con fundamento en las consideraciones que a continuación se sintetizan, así: 3 Folio 733 a 39 del cuaderno núm. 2. 10 Número único de radicación: 44001233100020110004201 Actores: LEOVIGIDO SALAS MACHACOM Y OTROS.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Estimó que el problema jurídico consistía en determinar si el medio de control promovido era el procedente cuando los hechos alegados en la litis hacen referencia a los perjuicios ocasionados por la acción de la administración; y aun cuando no fuera el pertinente, definir si operó el término de caducidad evitando que se pudiere recurrir a la adecuación de la demanda.
Seguidamente fijó el marco normativo referente a la responsabilidad patrimonial del Estado por los daños causados por acción u omisión de las autoridades4, las acciones que pueden ser ejercidas para la reparación del daño5 y el marco jurisprudencial en cuanto a la inepta demanda por indebida escogencia de la acción y aterrizar en el caso concreto.
Indicó que en el asunto sub examine la litis versa sobre la solicitud de indemnizaciones pecuniarias con ocasión de un hecho configurado por la aspersión del herbicida “glifosato” en las fincas Torcoroma, Tierra Mojada, El Desalojo, Villa Liliana, el 4 Artículo 90 de la Constitución Política. 5 Artículo 85 y 86 Código Contencioso administrativo. 11 Número único de radicación: 44001233100020110004201 Actores: LEOVIGIDO SALAS MACHACOM Y OTROS.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Diluvio, Cara y Sello (Las Trojas) y Los Alpes, donde tenían cultivos los accionantes de maíz, yuca, ñame y plátano, entre otros, y que debido a las fumigaciones de una avioneta adscrita a la Dirección de Antinarcóticos de la Policía Nacional, resultaron destruidos.
Que aun cuando la pretensión de la demanda se encuentra encaminada al restablecimiento del derecho por un daño causado, éste no fue producto de un vicio de nulidad, pues para que un acto administrativo sea declarado nulo deben confluir ciertos requisitos así: que infrinja normas legales o en las que ha debido fundarse el acto; que exista falsa motivación; o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que lo profirió. Al respecto, el a quo precisó que, de conformidad con el material probatorio obrante en el expediente, la acción generadora de los perjuicios alegados no fue la expedición de los actos administrativos señalados en el libelo introductorio, sino la fumigación aérea con glifosato el 3 de julio de 2004, por lo que, 12 Número único de radicación: 44001233100020110004201 Actores: LEOVIGIDO SALAS MACHACOM Y OTROS.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en aras de la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, adecuó las pretensiones a la acción de reparación directa. Que, así las cosas, se tiene que el actuar de la Policía Antinarcóticos que generó perjuicio en los cultivos por la aspersión con glifosato se llevó a cabo el día 3 de julio de 2004, y pese a que los accionantes mantuvieron en constante movimiento el aparato administrativo con la presentación de quejas, derechos de petición y finalmente los actos que confirmaron la posición negativa del Ministerio de Defensa Nacional Policía Nacional – Dirección de Antinarcóticos, ya había operado la caducidad de la acción de reparación, la cual debía promoverse dentro del término de dos (2) años contados a partir del hecho dañoso; y que como la acción de nulidad se presentó el día 11 de enero de 2011, cuando debió serlo el 3 de julio de 2006, lo fue por fuera del término previsto en la ley para el ejercicio oportuno de la acción. III.- FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACIÓN 13 Número único de radicación: 44001233100020110004201 Actores: LEOVIGIDO SALAS MACHACOM Y OTROS.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La parte demandante, mediante escrito de 24 de abril de 20146 impugnó la sentencia de 27 de marzo de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de la Guajira, por la cual se declaró probada de oficio la excepción de inepta demanda por indebida escogencia de la acción y se inhibió para estudiar de fondo el asunto.
En sustentó de su inconformidad alegó, en síntesis, lo siguiente: Que no es la operación en sí la que generó el daño a los accionantes, por cuanto además de que la misma se realizó bajo un fundamento “lícito” que de existir en los cultivos fumigados ilícitos, o cultivos lícitos mezclados con ilícitos, no habría lugar al resarcimiento de los perjuicios o reposición de cultivos; sin embargo, lo que ocurrió en el presente asunto es que el Estado estableció un procedimiento administrativo cuando con este tipo de aspersiones se causan daños a personas o a cultivos lícitos, es decir, la ley no ha previsto como primera vía la judicial (Reparación Directa) para la reclamación de dichos perjuicios, 6 Folios 741 a 750 del cuaderno del Consejo de Estado. 14 Número único de radicación: 44001233100020110004201 Actores: LEOVIGIDO SALAS MACHACOM Y OTROS.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sino que se ha dispuesto una actuación administrativa (Resolución 017 de 2004) en la que se debe demostrar que en el predio afectado por la fumigación solo había cultivos lícitos y de allí el derecho a resarcir. Insistieron en que existe una regulación y un procedimiento legal para atender las quejas por daños causados por aspersión a cultivos, procedimiento que al no respetarse puede causar un enorme daño a las víctimas como en efecto ocurrió, pues en la espera de una decisión administrativa se les dejó sin posibilidad de ejercer acciones oportunas acrecentando aún más los perjuicios causados; que si el procedimiento administrativo se hubiera realizado con respeto al principio de celeridad, debido proceso, publicidad y contradicción a los accionantes no se les habría causado el daño reclamado (la reposición de sus cultivos); pero que como los actos cuestionados fueron expedidos con desconocimiento de las normas, la consecuencia es que aun hoy se encuentren ejerciendo acciones con el objeto de que el Estado les restablezca sus derechos. 15 Número único de radicación: 44001233100020110004201 Actores: LEOVIGIDO SALAS MACHACOM Y OTROS.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Manifestaron que los perjuicios que sufrieron no se dieron por las actuaciones realizadas por la DIRAN el 3 de julio de 2004, sino por el procedimiento administrativo que surtió esa entidad para la verificación de los daños ocasionados por la referida operación, el cual se materializó mediante los actos administrativos que pretende sean declarados nulos, por lo que la acción procedente era la de nulidad y restablecimiento del derecho.
IV.- ALEGATOS DE CONCLUSIÓN.- La parte demandada en su escrito de alegatos esgrimió, en síntesis, los siguientes argumentos: Estimó que la escogencia de la acción por parte de los accionantes fue indebida y no tiene relación con los supuestos derechos conculcados mencionados en la demanda, debido a que el objetivo es lograr la indemnización por las actividades de aspersión, siendo inepta la demanda por indebida escogencia de la acción. Agregó que los actos administrativos se establecieron en el marco legal competente, bajo su presupuesto de procedimiento, 16 Número único de radicación: 44001233100020110004201 Actores: LEOVIGIDO SALAS MACHACOM Y OTROS.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y en ningún momento violaron el debido proceso de los quejosos. Señaló que la visita de campo fue realizada dentro del tiempo y por las autoridades competentes, cuyo resultado fue la identificación de cultivos ilícitos mezclados con lícitos en cada uno de los predios, razón principal del rechazo de las solicitudes.
Indicó que la valoración a tener en cuenta debe ser frente a los siguientes aspectos: i) Proceso para el trámite de quejas por aspersión, ii) antecedentes, titularidad, georreferenciación, acervo probatorio, criterios científicos, marco jurídico y derecho comparado (ámbito demostrativo de que el glifosato no genera daños a la salud, ni a los cultivos lícitos).
Que es inconducente e inmoral que el abogado de los accionantes pretenda inducir a error al Consejo de Estado para lograr una indemnización por una actividad ilícita, corroborada por el comité interinstitucional que realizó la visita “in situ”. 17 Número único de radicación: 44001233100020110004201 Actores: LEOVIGIDO SALAS MACHACOM Y OTROS.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co.- La parte demandante y el Ministerio Público, en esta etapa procesal, guardaron silencio. V.- CONSIDERACIONES Ante todo, la Sala precisa que en este caso limitará el análisis de la cuestión litigiosa a lo decidido en la sentencia de primera instancia y a los argumentos expuestos por el recurrente en el escrito de apelación, en virtud de lo dispuesto por el artículo 328 del Código General del Proceso.
El acto administrativo demandado En la demanda se solicita la nulidad de los actos administrativos emanados de la DIRAN núms. 4155, 4151, 4141, 4139, 4137, 4131, 4132, 4135, 4143, 4144, 4147, 4149, 4153, 4159, 4161, 4163, 4165, 4177, 4167, 4171, 4173, 4157 y 4169 de 10 de junio de 20107, notificadas el 19 de junio de 2010, mediante los cuales se resuelve el recurso de reposición contra autos que niegan quejas, confirmando su rechazo y se ordena el archivo de las mismas. 7 Folios 18 a 157 del cuaderno núm. 1. 18 Número único de radicación: 44001233100020110004201 Actores: LEOVIGIDO SALAS MACHACOM Y OTROS.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Que, como consecuencia de lo anterior, se dejen sin efectos los actos administrativos núms. 1908, 1789, 1817, 1820, 1839, 1849, 1862, 1865, 1866, 1944, 1952, 1943, 1425, 1881, 1870, 1873, 1892, 1897, 1911, 1916, 1941, 1868 de 16 junio de 2005, notificados el 13 de abril de 2010, mediante los cuales se rechazaron las quejas impetradas por los demandantes8.
El problema jurídico El problema jurídico que se plantea consiste en establecer si la sentencia de primera instancia, mediante la cual se declara probada de oficio la excepción de inepta demanda por indebida escogencia de la acción, debe ser revocada, modificada o confirmada, en consideración a que la acción pertinente para reclamar los perjuicios por un hecho dañoso es la de reparación directa de que trata el artículo 86 el Código Contencioso Administrativo y no la de nulidad y restablecimiento del derecho, prevista en el artículo 85 ibidem. 8 Folios 1 y 2 del cuaderno principal de primera instancia. 19 Número único de radicación: 44001233100020110004201 Actores: LEOVIGIDO SALAS MACHACOM Y OTROS.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Debe la Sala dilucidar cuál era la acción procedente para demandar el acto acusado, pues el a quo no hizo el estudio de fondo al considerar que en el caso concreto no era procedente la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, instaurada.
Caso concreto Para efectos de dirimir la cuestión litigiosa, considera la Sala pertinente referirse a los presupuestos de procedencia de las acciones de reparación directa y de nulidad y restablecimiento del derecho. Al respecto, prevén los artículos 85 y 86 del CCA, lo siguiente: “ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO.
ARTÍCULO 85. Toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo y se le restablezca en su derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La misma acción tendrá quien pretenda que le modifiquen una obligación fiscal, o de otra clase, o la devolución de lo que pagó indebidamente.
ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA.
ARTÍCULO 86. La persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño cuando la causa sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la 20 Número único de radicación: 44001233100020110004201 Actores: LEOVIGIDO SALAS MACHACOM Y OTROS. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa.
Las Entidades Públicas deberán promover la misma acción cuando resulten condenadas o hubieren conciliado por una actuación administrativa originada en culpa grave o dolo de un servidor o ex -servidor público que no estuvo vinculado al proceso respectivo, o cuando resulten perjudicadas por la actuación de un particular o de la otra Entidad Pública”.
De conformidad con lo previsto en el Título XI del CCA y la jurisprudencia de esta Corporación9, la escogencia de los medios de control en ejercicio de los cuales se deben tramitar los asuntos de conocimiento de esta jurisdicción no depende de la discrecionalidad del demandante, sino del origen del perjuicio alegado y del fin pretendido. 9 Al respecto, y en relación con los supuestos de procedencia de las acciones de reparación directa y de la de nulidad y restablecimiento del derecho esta Sala en providencia del 19 de julio de 2007, rad. 33.628, C.P. Ruth Stella Correa Palacio, señaló: “Con la acción de reparación directa en los términos del artículo 86 del C.C.A. se busca la declaratoria de responsabilidad del Estado, cuando con un hecho, omisión, operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble por causa de trabajos públicos o cualquier otra causa, se ocasione un daño antijurídico que se le pueda imputar y, por ende, tiene el deber jurídico de indemnizar.
Jurisprudencialmente se ha establecido, además, como la acción idónea para demandar la indemnización por el daño causado por el acto legal, cuando este rompe el principio de la igualdad frente a las cargas públicas. “La acción de nulidad y restablecimiento del derecho, por su parte, es procedente cuando el daño proviene del acto administrativo ilegal y para lograr su reparación es menester que el juez declare su nulidad, porque solo entonces el daño causado por éste será antijurídico y comprometerá la responsabilidad patrimonial del Estado.
Es decir, que siempre que exista un acto administrativo con el cual se afirma haber causado un perjuicio, y del cual se acusa su ilegalidad, ésta será la acción correcta”. 21 Número único de radicación: 44001233100020110004201 Actores: LEOVIGIDO SALAS MACHACOM Y OTROS. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Es así como la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, prevista en el artículo 85 del CCA, dispone que toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo y se le restablezca en su derecho, pudiendo solicitar así mismo que se le repare el daño. Se trata pues de la acción procedente para todos aquellos casos en los cuales el particular sufre un daño cuyo origen se halla en un acto administrativo, generalmente de carácter particular y concreto, con la observación adicional de que debe tratarse de un acto administrativo que se considere ilegal, puesto que la acción procede, precisamente, para que se declare por el juez administrativo la nulidad del acto demandado y como consecuencia de tal declaratoria, que ordene el restablecimiento del derecho conculcado, vulnerado o desconocido y/o la indemnización de los perjuicios causados con dicho acto ilegal, siendo requisito sine qua non la declaratoria de nulidad del acto demandado para obtener dicho restablecimiento. 22 Número único de radicación: 44001233100020110004201 Actores: LEOVIGIDO SALAS MACHACOM Y OTROS.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Y la reparación directa, en los casos en los que la causa de las pretensiones se encuentra en un hecho, omisión, operación administrativa o en un acto administrativo, siempre que no se cuestione su legalidad10. La Corporación también ha considerado que la reparación directa es la vía procesal adecuada para solicitar la indemnización de los perjuicios derivados de: i) un acto administrativo particular que no sea susceptible de control judicial por haber sido revocado en sede administrativa11; o ii) un acto administrativo de carácter general, previa declaratoria de nulidad y siempre que entre el daño y el acto general no medie uno de carácter subjetivo que pueda ser objeto de cuestionamiento en sede judicial12, lo que quiere decir que “si la causa directa del perjuicio no es el acto administrativo anulado, sino un acto administrativo particular expedido a su 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 27 de abril de 2006, Radicación núm.. 16.079, Consejero Ponente, Ramiro Saavedra Becerra. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 24 de agosto de 1998, Radicación núm. 13.685, Consejero Ponente, Daniel Suárez Hernández. 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto de 15 de mayo de 2003, Radicación núm. 23.205, Consejero Ponente, Alier Hernández Enríquez, y sentencia del 21 de marzo de 2012, Radicación núm. 21.986, Consejero Ponente, Hernán Andrade Rincón 23 Número único de radicación: 44001233100020110004201 Actores: LEOVIGIDO SALAS MACHACOM Y OTROS.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co amparo, debe acudirse a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho debido [a] que sólo a través de ella puede destruirse la presunción de legalidad que lo caracteriza” 20. Asimismo, se ha señalado que este medio de control, - reparación directa-, es el mecanismo procesal idóneo para pedir el resarcimiento de los perjuicios derivados de la revocatoria de un acto particular o la nulidad de un acto administrativo de carácter general13.
Ahora bien, la Resolución 0017 de 2001, del CONSEJO NACIONAL DE ESTUPEFACIENTES, propendió por la adopción de un mecanismo expedito que atendiera ágilmente las quejas presentadas por las personas afectadas con el programa de aspersión aérea con el herbicida glifosato, y al efecto ilustra sobre los pasos a seguir en virtud del mencionado trámite, destacando dentro de éste, que el grupo de quejas procede a reponer a los afectados sus plantaciones lícitas siempre y 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 5 de julio de 2006, Radicación núm. 21.051, Consejera Ponente, Ruth Stella Correa Palacio. 24 Número único de radicación: 44001233100020110004201 Actores: LEOVIGIDO SALAS MACHACOM Y OTROS.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cuando éstos no hubieren iniciado una acción judicial y prejudicial. El referido procedimiento administrativo se regulaba, entre otras, por las siguientes reglas14: “Artículo 1°. Objeto. El objeto de la presente resolución es adoptar un procedimiento expedito para la debida atención de las quejas presentadas por las personas presuntamente afectadas por el Programa de Aspersión Aérea de Cultivos Ilícitos con el herbicida glifosato, con el fin de garantizar la protección de sus derechos fundamentales, según los términos de la Constitución Política de Colombia.
Artículo 2°. Autoridades responsables. La Dirección Nacional de Estupefacientes y la Dirección Antinarcóticos de la Policía Nacional son las autoridades responsables de atender y tramitar las quejas presentadas por los ciudadanos presuntamente afectados con el Programa de Aspersión Aérea de Cultivos Ilícitos con el herbicida glifosato, observando los principios de celeridad, eficacia, transparencia, buena fe y oportunidad, así como los demás consagrados en las normas legales vigentes.
Artículo 3°. Recepción de la queja. Las quejas presentadas por operaciones de erradicación de cultivos ilícitos mediante aspersión aérea con el herbicida Glifosato serán recepcionadas por las Personerías Municipales, por su condición de Ministerio Público con presencia en todos los municipios del País. […] Artículo 6°. Remisión de la queja a la Dirección Nacional de Estupefacientes.
Dentro de los dos (2) días siguientes a la verificación preliminar el Personero Municipal remitirá simultáneamente la queja y el acta de verificación preliminar a la Dirección Antinarcóticos de la Policía 14 En la transcripción de las normas no se incluyen las reformas introducidas por la Resolución núm. 08 de 2007, por no encontrarse vigente para la época de los hechos la referida resolución. 25 Número único de radicación: 44001233100020110004201 Actores: LEOVIGIDO SALAS MACHACOM Y OTROS.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Nacional y copia de la queja a la Dirección Nacional de Estupefacientes, informando de este hecho al quejoso. […] Artículo 9°. Reposición de cultivos. El grupo de quejas repondrá exclusivamente a los afectados en sus plantaciones lícitas como consecuencia directa de la aspersión aérea con el herbicida glifosato en aplicación del Programa de Erradicación de Cultivos Ilícitos, siempre y cuando éstos no hubieren iniciado una acción prejudicial o judicial.”(La Sala destaca y subraya).
Descendiendo al caso concreto se tiene que el 3 de julio de 2004 la Dirección de Antinarcóticos de la Policía Nacional, que en adelante se denominará “DIRAN”, realizó operaciones de aspersión a cultivos ilícitos en el municipio de Dibulla – Guajira, las cuales destruyeron plantaciones que eran de propiedad de los demandantes. Como consecuencia y en consideración a que para la fecha se encontraba vigente el procedimiento administrativo especial previsto en la Resolución 017 de 2001, “Por la cual se adopta un procedimiento para la atención de quejas derivadas de los presuntos daños causados por la aspersión aérea con el herbicida glifosato dentro del marco Programa de Erradicación de Cultivos Ilícitos”, entre el 8 de julio de 2004 y el 23 de julio del mismo año los señores Teófilo Caro 26 Número único de radicación: 44001233100020110004201 Actores: LEOVIGIDO SALAS MACHACOM Y OTROS.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Peñaloza15, Mónica Cecilia Sánchez Durango16, Edulfo José Movilla Ortiz17, Rafael de Jesús Manjarrez18, Edwin Narváez Fontalvo19, Gabriel Eduardo Manjarrez Yepes20, José Herrera Becerra21, Leovigido Salas Machacóm22, Sara Esmir Sánchez Ropero23, Jhon Mario Cárdenas Robles24, Manuel Vicente Villegas Meza25, Oscar Castillo Manganez26, Fernando Enrique Rodríguez Atencia27, Alida Rosa Herrera Herrera28, Atilio Manuel Moreno García29, Wilson Sierra Simanca30, Régulo Jacinto Montes Guzmán31, Jairo Rafael Torres Huette32, Ana Beatriz Arias Sierra33, Carlos Antonio Palacio Patiño34, Miguel Arias Díaz35, Rafael Antonio Conde Ramos36 y Dalila Beatriz Sierra37, 15 Folio 424 del cuaderno Núm.2. 16 Folio 429 del cuaderno Núm.2. 17 Folio 432 del cuaderno Núm.2. 18 Folio 435 del cuaderno Núm.2. 19 Folio 438 del cuaderno Núm.2. 20 Folio 441 del cuaderno Núm.2. 21 Folio 449 del cuaderno Núm.2. 22 Folio 238 del cuaderno Núm.2. 23 Folio 211 del cuaderno Núm.2. 24 Folio 207 del cuaderno Núm.2. 25 Folio 203 del cuaderno Núm.2. 26 Folio 187 del cuaderno Núm.2. 27 Folio 189 del cuaderno Núm.2. 28 Folio 169 del cuaderno Núm.2. 29 Folio 256 del cuaderno Núm.2. 30 Folio 179 del cuaderno Núm.2. 31 Folio 264 del cuaderno Núm.2. 32 Folio 231 del cuaderno Núm.2. 33 Folio 268 del cuaderno Núm.2. 34 Folio 223 del cuaderno Núm.2. 35 Folio 227 del cuaderno Núm.2. 36 Folio 251 del cuaderno Núm.2. 37 Folio 234 del cuaderno Núm.2. 27 Número único de radicación: 44001233100020110004201 Actores: LEOVIGIDO SALAS MACHACOM Y OTROS.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co radicaron ante la Personería Municipal de Dibulla-Guajira, quejas por los supuestos perjuicios causados con las aspersiones con glifosato que, según ellos, se efectuaron sobre sus cultivos el 3 de julio de 2004, por lo que solicitaron evaluar los daños “ y por parte del ESTADO el resarcimiento de los daños causados”.
Las reclamaciones fueron decididas por la Dirección de Antinarcóticos de la Policía Nacional, a través de las Resoluciones 178938, 181739, 182040, 183941, 184942, 186243, 186544, 186645, 187046, 187347, 1878, 189248, 1897, 190849, 194450, 195251, 142552, 188153, 189754, 1905, 191155, 191656, 38 Folios 184 a 186 del cuaderno Núm.1. 39 Folios 180 a 182 del cuaderno Núm.1. 40 Folios 200 a 202 del cuaderno Núm.1. 41 Folios 204 a 206 del cuaderno Núm.1. 42 Folios 208 a 210 del cuaderno Núm.1. 43 Folios 212 a 214 del cuaderno Núm.1. 44 Folios 216 a 218 del cuaderno Núm.1. 45 Folios 220 a 222 del cuaderno Núm.1. 46 Folios 244 a 246 del cuaderno Núm.1. 47 Folios 248 a 250 del cuaderno Núm.1. 48 Folios 252 a 254 del cuaderno Núm.1. 49 Folios 186 a 188 del cuaderno Núm.1. 50 Folios 224 a 226 del cuaderno Núm.1. 51 Folios 228 a 230 del cuaderno Núm.1. 52 Folios 232 y 233 del cuaderno Núm.1. 53 Folios 239 a 242 del cuaderno Núm.1. 54 Folios 257 a 259 del cuaderno Núm.1. 55 Folios 261 a 263 del cuaderno Núm.1. 56 Folios 265 a 267 del cuaderno Núm.1. 28 Número único de radicación: 44001233100020110004201 Actores: LEOVIGIDO SALAS MACHACOM Y OTROS.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 194157 y 194358 de 16 de junio de 2005, en el sentido de negar las indemnizaciones pedidas, porque, a su juicio, las operaciones de aspersión aérea con glifosato estaban justificadas, debido a que en las siembras de los actores se encontraron cultivos ilícitos.
Los actores en diferentes oportunidades, solicitaron se les notificara la decisión mediante la cual la entidad resolvió sus reclamaciones y, mediante orden impartida por un Juez Constitucional, 6 años después, el 13 de abril de 2010, se les informó que éstas fueron resueltas de manera negativa, y contra tales decisiones se interpusieron recursos de reposición, los cuales, mediante los actos administrativos núm. 4155, 4151, 4141, 4139, 4137, 4131, 4132, 4135, 4143, 4144, 4147, 4149, 4153, 4159, 4161, 4163, 4165, 4177, 4167, 4171, 4173, 4157 y 4169 de 10 de junio de 2010, notificados el 19 de junio de 2010, se resolvieron los recursos contra los autos que niegan quejas59, confirmando su rechazo y, en consecuencia, se ordenó 57 Folios 269 a 271 del cuaderno Núm.1. 58 Folios 235 a 237 del cuaderno Núm.1. 59 Folios 18 a 157 del cuaderno núm. 1. 29 Número único de radicación: 44001233100020110004201 Actores: LEOVIGIDO SALAS MACHACOM Y OTROS.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el archivo de las mismas, poniendo fin a la actuación administrativa, mediante los referidos actos administrativos definitivos60. Agotada la vía gubernativa, el 11 de enero de 2011 los actores presentaron demanda donde expresamente indicaron que era en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contra la Nación – Ministerio de Defensa -Policía Nacional, ya que, a su juicio, la pérdida de los efectos de las resoluciones acusadas, daba lugar a perjuicios causados durante el procedimiento administrativo por los daños ocasionados con la fumigación aérea de glifosato en sus predios el 3 de julio de 2004, en el Municipio de Dibulla – Guajira.
Mediante sentencia de 27 de marzo de 2014, el Tribunal Administrativo de la Guajira declaró probada, de oficio, la excepción de inepta demanda por indebida escogencia de la acción, pues consideró que las pretensiones no eran 60 Código Contencioso Administrativo; Artículo 50.- […]Son actos definitivos, que ponen fin a una actuación administrativa, los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto;[…] 30 Número único de radicación: 44001233100020110004201 Actores: LEOVIGIDO SALAS MACHACOM Y OTROS.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co susceptibles de ser tramitadas a través de la acción de nulidad y restablecimiento derecho, sino que la procedente era la de reparación directa, declarándose inhibido para estudiar el fondo del asunto. No comparte la Sala las conclusiones a las que arribó el Tribunal, por las siguientes razones: Cabe advertir que para la época de ocurrencia de los hechos, además del medio de control previsto en el artículo 86 del CCA, se encontraba vigente un procedimiento administrativo especial y expedito para la reclamación de los perjuicios derivados de las aspersiones con glifosato con el fin de garantizar la protección de sus derechos fundamentales, según los términos de la Constitución Política, expedido por el Consejo Nacional de Estupefacientes, previsto en la Resolución núm. 017 de 4 de octubre de 2001, “Por la cual se adopta un procedimiento para la atención de quejas derivadas de los presuntos daños causados por la aspersión aérea con el herbicida 31 Número único de radicación: 44001233100020110004201 Actores: LEOVIGIDO SALAS MACHACOM Y OTROS.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co glifosato dentro del Programa de Erradicación de Cultivos Ilícitos”. Es así como ante la opción contenciosa o la administrativa, los actores optaron por esta última para tramitar sus quejas, ya sea porque consideraron que era más expedita, ágil y sus términos eran más cortos para la solución de sus reclamos, y como requisito de procedibilidad para la reposición a los afectados, siempre y cuando éstos no hubieren iniciado una acción prejudicial o judicial.
Dicho trámite fue agotado por los demandantes; sin embargo, obtuvieron una decisión desfavorable a sus intereses, en el sentido de negar las indemnizaciones reclamadas, actos administrativos expedidos el 16 de junio de 2005 y notificados el 13 de abril de 2010, procediendo los interesados a interponer los correspondientes recursos de reposición contra los anteriores actos administrativos, los cuales fueron resueltos de manera negativa, quedando así agotada la vía gubernativa. 32 Número único de radicación: 44001233100020110004201 Actores: LEOVIGIDO SALAS MACHACOM Y OTROS.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ahora bien, conforme a lo previsto en el inciso final del artículo 50 de CCA: “Son actos definitivos, que ponen fin a una actuación administrativa, los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto […]”. De acuerdo con lo anterior, para la Sala es claro que el procedimiento administrativo elegido por los demandantes también era idóneo para obtener el resarcimiento de los perjuicios ocasionados con la aspersión con glifosato, por estar vigente y gozar de la presunción de legalidad de dicho procedimiento (Resolución 017 de 2001), el cual fue agotado por los demandantes, siendo los actos administrativos mediante los cuales se denegaron las reclamaciones y los que posteriormente resolvieron los recursos de reposición, actos administrativos definitivos, al haber decidido el fondo del asunto poniendo fin a la actuación administrativa y, por lo tanto, objeto de control ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Ahora bien, como ya se tiene precisado por esta Corporación, el acto administrativo es toda manifestación de voluntad de 33 Número único de radicación: 44001233100020110004201 Actores: LEOVIGIDO SALAS MACHACOM Y OTROS. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co una entidad pública, o de un particular en ejercicio de funciones públicas, capaz de producir efectos jurídicos, y entre sus características tenemos, entre otras, la creación, modificación o extinción de una situación jurídica general o particular, que impacta los derechos u obligaciones de los asociados, «sean subjetivos, personales, reales o de crédito»61.
La Sala considera oportuno recordar que la jurisdicción de lo contencioso administrativo únicamente se ocupa del estudio de los actos definitivos, expresos o fictos, que culminen un proceso administrativo, en la medida en que se presumen legales, gozan de los atributos de ejecutividad y ejecutoriedad e impactan en las relaciones de las personas naturales y jurídicas, sus derechos y obligaciones.
En consecuencia, el control judicial de las decisiones administrativas definitivas se torna obligatorio dentro de un Estado social de derecho, en aras de garantizar su validez, así como los valores constitucionales, el imperio del principio de legalidad y los derechos subjetivos de los asociados. 61 En cuanto al concepto de acto administrativo, ver: Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 26 de agosto de 2004, radicación: 2000-0057-01, Consejero Ponente: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 34 Número único de radicación: 44001233100020110004201 Actores: LEOVIGIDO SALAS MACHACOM Y OTROS.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co No resulta acertado el criterio del Tribunal en cuanto estima que la acción procedente en este caso debió ser la de reparación directa ante la existencia de una operación administrativa y menos con el argumento de que ello también se deduce de las pretensiones de la demanda que estaban orientadas a la indemnización de perjuicios.
La acción procedente en el caso sub lite es la de nulidad y restablecimiento del derecho, por cuanto se está controvirtiendo la legalidad de unos actos administrativos, como lo son las resoluciones 178962, 181763, 182064, 183965, 184966, 186267, 186568, 186669, 187070, 187371, 1878, 189272, 1897, 190873, 62 Folios 184 a 186 del cuaderno No. 1 de primera instancia. 63 Folios 180 a 182 del cuaderno No. 1 de primera instancia. 64 Folios 200 a 202 del cuaderno No. 1 de primera instancia. 65 Folios 204 a 206 del cuaderno No. 1 de primera instancia. 66 Folios 208 a 210 del cuaderno No. 1 de primera instancia. 67 Folios 212 a 214 del cuaderno No. 1 de primera instancia. 68 Folios 216 a 218 del cuaderno No. 1 de primera instancia. 69 Folios 220 a 222 del cuaderno No. 1 de primera instancia. 70 Folios 244 a 246 del cuaderno No. 1 de primera instancia. 71 Folios 248 a 250 del cuaderno No. 1 de primera instancia. 72 Folios 252 a 254 del cuaderno No. 1 de primera instancia. 73 Folios 186 a 188 del cuaderno No. 1 de primera instancia. 35 Número único de radicación: 44001233100020110004201 Actores: LEOVIGIDO SALAS MACHACOM Y OTROS.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 194474, 195275, 142576, 188177, 189778, 1905, 191179, 191680, 194181 y 194382 del 2005, que denegaron las indemnizaciones pedidas, y no la operación administrativa materializada en la fumigación de los cultivos con el herbicida glifosato. Ahora, conforme al artículo 85 del CCA, “Toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo y se le restablezca en su derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño[ ]”, lo que quiere decir que la pretensión de indemnización de perjuicios también es procedente en tratándose de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y no exclusiva de la acción de reparación directa. 74 Folios 224 a 226 del cuaderno No. 1 de primera instancia. 75 Folios 228 a 230 del cuaderno No. 1 de primera instancia. 76 Folios 232 y 233 del cuaderno No. 1 de primera instancia. 77 Folios 239 a 242 del cuaderno No. 1 de primera instancia. 78 Folios 257 a 259 del cuaderno No. 1 de primera instancia. 79 Folios 261 a 263 del cuaderno No. 1 de primera instancia. 80 Folios 265 a 267 del cuaderno No. 1 de primera instancia. 81 Folios 269 a 271 del cuaderno No. 1 de primera instancia. 82 Folios 235 a 237 del cuaderno No. 1 de primera instancia. 36 Número único de radicación: 44001233100020110004201 Actores: LEOVIGIDO SALAS MACHACOM Y OTROS.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Cabe resaltar que a la jurisdicción contenciosa administrativa, de acuerdo con los artículos 82 a 83 del CCA, le corresponde el control de la actividad administrativa que realizan las entidades públicas y las personas privadas en ejercicio de funciones administrativas, actividad que se traduce en actos, hechos, operaciones administrativas, omisiones administrativas y celebración de contratos.
Por su parte, la operación administrativa es la actividad material de una entidad pública o persona privada en ejercicio de funciones administrativas, que tiene por objeto la ejecución de los actos administrativos. Hacer efectivo su cumplimiento. De tal manera que resulta injustificado que el juzgador de primer grado se haya abstenido de estudiar el fondo de la controversia, teniendo a su alcance la facultad oficiosa de interpretar la demanda, máxime si, como ya se dijo, los demandantes en su escrito introductorio, indicaron expresamente, que la demanda se presentaba en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, teniendo el 37 Número único de radicación: 44001233100020110004201 Actores: LEOVIGIDO SALAS MACHACOM Y OTROS.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Tribunal el deber legal de estudiar el fondo del asunto, y no como lo hizo al declararse inhibido, lo que se traduce en una violación al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. La Sala estima oportuno traer a colación el criterio de esta Sección plasmado en la sentencia de 26 de abril de 2013 (dentro del radicago núm. 50001-23-31-000-2006-01004-01, Consejera ponente doctora María Elizabeth García González), en el cual expresó: “[…] Cabe advertir que esta Corporación, al estudiar en segunda instancia los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera por los Tribunales Contencioso Administrativos, en las cuales no se ha resuelto el fondo del asunto -ello ha sido considerado injustificado-, en su lugar, ha procedido a proferir la providencia de mérito que corresponda, en aplicación del último inciso del artículo 357 del C. de P.C., el cual prevé: “Cuando se hubiere apelado una sentencia inhibitoria y la revocare el superior, éste deberá proferir decisión de mérito aun cuando fuere desfavorable al apelante”.
Sin embargo, la Sala observa que esta norma resulta incompatible con el texto de los artículos 29 y 31 de la Carta Política, que consagran el principio de la doble instancia. 38 Número único de radicación: 44001233100020110004201 Actores: LEOVIGIDO SALAS MACHACOM Y OTROS. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sobre este principio, la Corte Constitucional en sentencia C-095 de 2003 (Expediente D-4172, Magistrado ponente, doctor Rodrigo Escobar Gil), precisó: “… 6.3.
De la doble instancia, del debido proceso y del acceso a la administración de justicia. 4. El principio de la doble instancia está previsto en el artículo 31 de la Constitución Política, a cuyo tenor: "Toda sentencia podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley", en armonía con el artículo 29 del mismo ordenamiento, que consagra que toda persona tiene derecho a " impugnar la sentencia condenatoria ".
Dicho principio no sólo se encuentra previsto en los artículos 29 y 31 de la Carta Fundamental, sino que también aparece consagrado en las normas de derecho internacional humanitario, concretamente, en la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José) y en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, los cuales le otorgan el carácter de garantía judicial y de mecanismo de protección, destinado a hacer efectivos los derechos consagrados en el ordenamiento jurídico y a velar por la recta actuación de la administración, máxime en aquellos casos en los cuales a partir del ejercicio de sus funciones puede imponer sanciones (v.gr. en los procesos penales).
Así, en torno al desarrollo del procedimiento penal, el artículo 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José), dispone que: "Garantías judiciales. ( ) 2. Toda persona inculpada de delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se establezca legalmente su culpabilidad. Durante el proceso toda persona tiene derecho, en plena igualdad, a las siguientes garantías mínimas: ( ) h) Derecho a recurrir el 39 Número único de radicación: 44001233100020110004201 Actores: LEOVIGIDO SALAS MACHACOM Y OTROS.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fallo ante juez o tribunal superior". A su vez, el artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos establece que: " ( )5. Toda persona declarada culpable de un delito tendrá derecho a que el fallo condenatorio y la pena que se le haya impuesto sean sometidos a un tribunal superior, conforme a lo prescrito por la ley( ).
Luego, la misma Convención Americana sobre Derechos Humanos, de manera genérica y en relación con todo tipo de procedimientos, determina que: "Artículo 25. Protección judicial. 1. Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales. 2.
Los Estados parte se comprometen: a) A garantizar que la autoridad competente prevista por el sistema legal del Estado decidirá sobre los derechos de toda persona que interponga el recurso; b) A desarrollar las posibilidades de recurso judicial, y c) A garantizar el cumplimiento, por las autoridades competentes, de toda decisión en que se haya estimado procedente el recurso".
Es claro que a partir de la interpretación armónica y sistemática de la Constitución Política y de los tratados internacionales de derechos humanos, el principio de la doble instancia se erige en una garantía esencial para preservar el debido proceso y, además, para mantener incólume la integridad de los derechos e intereses de los asociados. 40 Número único de radicación: 44001233100020110004201 Actores: LEOVIGIDO SALAS MACHACOM Y OTROS.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En esta medida, el principio de la doble instancia se convierte en una garantía constitucional que informa el ejercicio del ius puniendi del Estado en todas sus manifestaciones, no sólo cuando se trata de la aplicación del derecho penal por los órganos judiciales sino también en el derecho administrativo sancionatorio y, específicamente, en tratándose del desarrollo y práctica del derecho disciplinario1 5.
La doble instancia surgió ante la necesidad de preservar el principio de legalidad y la integridad en la aplicación del derecho, ya que asegura la posibilidad de corregir los errores en que pueda incurrir el juez o fallador en la adopción de una decisión judicial o administrativa, y permite enmendar la aplicación indebida que se haga por parte de una autoridad de la Constitución o la ley.
Con este propósito, el citado principio - según lo expuesto -, se constituye en una garantía contra la arbitrariedad, y en mecanismo principal, idóneo y eficaz para la corrección de los yerros en que pueda incurrir una autoridad pública. 6. Es, entonces, indudable que en el origen de la institución de la doble instancia subyacen los derechos de impugnación y de contradicción. En efecto, la garantía del derecho de impugnación y la posibilidad de controvertir una decisión, exigen la presencia de una estructura jerárquica que permita la participación de una autoridad independiente, imparcial y de distinta categoría en la revisión de una actuación previa, sea porque los interesados interpusieron el recurso de apelación o resulte forzosa la consulta.
La Corte, en relación con el tema, ha determinado que: "[t]radicionalmente se ha aceptado que el recurso de apelación forma parte de la garantía universal de impugnación que se reconoce a quienes han intervenido o están legitimados para intervenir en la causa, con el fin de poder obtener la tutela de un 41 Número único de radicación: 44001233100020110004201 Actores: LEOVIGIDO SALAS MACHACOM Y OTROS.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co interés jurídico propio, previo análisis del juez superior quien revisa y corrige los defectos, vicios o errores jurídicos del procedimiento o de la sentencia en que hubiere podido incurrir el a-quo "2 7. Por otra parte, el citado principio permite hacer efectivo el derecho de acceso a la administración de justicia, ya que éste por su esencia, implica la posibilidad del afectado con una decisión errónea o arbitraria, de solicitarle al juez o autoridad competente la protección y restablecimiento de los derechos consagrados en la Constitución y la ley3.
Así mismo, la doble instancia tiene una relación estrecha con el derecho de defensa, ya que a través del establecimiento de un mecanismo idóneo y efectivo para asegurar la recta administración de justicia, garantiza la protección de los derechos e intereses de quienes acceden al aparato estatal4. Por consiguiente, mediante la ponderación y aplicación armónica de estos derechos, se logra comprometer a las autoridades públicas en el logro de los fines propios del Estado Social de Derecho, entre los cuales, se destacan la efectividad de los principios y derechos consagrados en la Constitución, la vigencia de un orden justo y el respeto de la dignidad humana (artículo 2 C.P.)…”.
Como quiera que el asunto a que se contrae la sentencia dictada en el proceso de la referencia, no está considerado dentro de los casos que deban ventilarse en única instancia, resolver de fondo la controversia en la segunda instancia, implica reemplazar al a quo en el estudio de los cargos de la demanda que no realizó y equivale a convertirla en única instancia, privando a la parte desfavorecida del derecho fundamental de ejercer legítimamente su defensa, íntimamente ligado al debido proceso y al acceso a la Administración de Justicia[…]”.
Siguiendo el anterior criterio jurisprudencial, la Sala advierte que en el presente caso la sentencia proferida en el proceso de 42 Número único de radicación: 44001233100020110004201 Actores: LEOVIGIDO SALAS MACHACOM Y OTROS. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la referencia no es de única instancia, por lo tanto, resolver el fondo de la controversia en esta instancia implicaría reemplazar al a quo en la resolución de los cargos propuestos en la demanda y que no realizó, lo que equivaldría a convertirla en única instancia, despojando a la parte vencida en su legítimo derecho a la defensa, íntimamente relacionado con los del debido proceso y de acceso a la administración de justicia. Así las cosas, la Sala revocará la sentencia de primera instancia, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva y ordenará devolver el expediente para que el Tribunal a quo, en el término de cuarenta (40) días, de conformidad con el artículo 211 del CCA, profiera sentencia que estudie el fondo de las pretensiones planteadas en el caso sub examine.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 43 Número único de radicación: 44001233100020110004201 Actores: LEOVIGIDO SALAS MACHACOM Y OTROS. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co F A L L A: REVOCAR la sentencia de 27 de marzo de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de la Guajira, para disponer, en su lugar que, dicho Tribunal, en el término de cuarenta (40) días, de conformidad con el artículo 211 del CCA, profiera sentencia que estudie el fondo de las pretensiones planteadas en el caso sub examine.
En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 7 de abril de 2022. ROBERTO AUGUSTOSERRATO VALDÉS OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.