CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., Veintiuno (21) de agosto de Dos Mil Veinticinco (2025) La Sala de Subsección decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la entidad demandada contra la sentencia Veintiséis (26) de febrero de Dos Mil Veinticinco (2025), proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Séptima de Decisión, que negó las pretensiones de la demanda, las cuales versan sobre el reconocimiento de una relación laboral encubierta.
ANTECEDENTES 1. La demanda. Pretensiones. El señor Francisco Javier Ruiz Gómez, actuando por intermedio de apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra el Instituto de Deportes y Recreación de Medellín –INDER–, con el fin que se declarara la nulidad de la actuación administrativa que desconoció la existencia de una relación laboral -oficio 0002537-0000008-20180824 del 24 de agosto de 2018-.
Como consecuencia de dicha nulidad, se declarará que entre el demandante y el Instituto de Deportes y Recreación de Medellín –INDER– existió una relación laboral de carácter indefinido desde el 22 de junio de 2005 hasta el 19 de diciembre de 2016. A título de restablecimiento del derecho, solicitó se condenara al Instituto de Deportes y Recreación de Medellín –INDER– a pagar todas y cada una de las prestaciones sociales legales causadas durante el tiempo de vinculación, esto es, auxilio de cesantías, intereses a las cesantías, prima de servicios, prima de navidad, prima de vacaciones, compensación en dinero de las vacaciones no disfrutadas y aportes patronales al Sistema de Seguridad Social en salud y pensión y demás prestaciones sociales. 1.2 Hechos Según se indicó en la demanda, el señor Francisco Javier Ruiz Gómez prestó sus servicios personales como instructor de actividad física aeróbica en el marco del programa de Acción y Promoción de Estilos de Vida Saludable del proyecto Medellín en Movimiento, ejecutado por el Instituto de Deportes y Recreación de Medellín –INDER–, desde el 22 de junio de 2005 hasta el 19 de diciembre de 2016, en virtud de la suscripción sucesiva e ininterrumpida de contratos de prestación de servicios, fecha a partir de la cual no fue nuevamente contratado.
Manifestó que, dentro de las funciones que desempeñó durante dicho período, se encontraban: desplazarse a los puntos de atención comunitaria asignados, dictar clases de aeróbicos conforme a los programas diseñados por el INDER, atender inquietudes de los usuarios sobre actividad física, adelantar campañas de salud pública, elaborar y entregar informes mensuales, reportar control de asistencia de los grupos asignados, y presentar planeadores anuales y mensuales, así como reportes de errores, dificultades y novedades.
Indicó que, estas funciones se desarrollaban exclusivamente en escenarios deportivos administrados por el INDER o en las zonas previamente determinadas por la entidad, de acuerdo con instrucciones transmitidas por los coordinadores inmediatos, en reuniones donde se entregaban los cronogramas y se establecían los horarios de trabajo. Expuso que, para la ejecución de sus labores, la entidad le suministraba implementos de trabajo como gorras, camisetas, sudaderas, medias, chaquetas y riñoneras con el logotipo institucional; además, cuando requería equipos de sonido para las clases, estos también eran provistos directamente por el INDER.
Afirmó que, cumplía un horario fijado por la entidad y que, los cronogramas asignados eran inmodificables, debiendo solicitar permiso justificado para ausentarse por razones médicas o personales, solicitud que en ocasiones era negada. Asimismo, adujo que, debía entregar mensualmente informes sobre asistencia, así como planeadores de las sesiones de clase, en los que se registraban novedades, incidentes, dificultades y logros, formatos que eran diseñados y suministrados exclusivamente por el INDER.
Señaló que la entidad no solo le indicaba el lugar donde debía prestar el servicio, sino también la forma de ejecución, pues debía seguir un plan de trabajo previamente estructurado y entregado por el coordinador de acción. Adicionalmente, el INDER contaba con un equipo multidisciplinario integrado por coordinadores territoriales, nutricionistas, trabajadores sociales, psicólogos y expertos en actividad física, quienes realizaban visitas sorpresivas a los puntos de atención para verificar el cumplimiento de las labores, el porte adecuado del uniforme, la correcta ejecución de la clase según el planeador, y la tenencia de la carpeta con la planeación anual y mensual, así como de los formatos de incidentes y novedades; incluso, se encuestaba a los usuarios sobre la calidad del servicio prestado.
Relató que, cuando incurría en alguna falta, recibía llamados de atención verbales por parte del líder del programa o del propio gerente del INDER; en otros casos, debía firmar requerimientos escritos elaborados por el coordinador de la acción, en los que se registraba la infracción cometida. Precisó que estaba obligado a asistir a dos reuniones mensuales de carácter obligatorio, en las que se firmaba planilla de asistencia, advirtiéndose que la inasistencia generaba requerimientos con copia a la hoja de vida.
Manifestó que, a partir del año 2016, el INDER impuso la obligación de exclusividad en la prestación del servicio a todos los contratistas, circunstancia que llevó a la desvinculación voluntaria de varios de ellos en los años siguientes. Finalmente, indicó que, tras once años de servicios continuos, fue desvinculado bajo el argumento de no cumplir con el nivel de preparación académica exigido; en virtud de lo cual, elevó solicitud de reconocimiento de la relación laboral y pago de las acreencias correspondientes.
Dicha solicitud fue negada mediante el acto administrativo cuya nulidad se demanda en el presente proceso. Normas violadas y concepto de violación. La parte demandante sostuvo que las entidades accionadas vulneraron los artículos 1, 2, 13, 25, 29, 51, 122 y 123 de la Constitución Política, así como las disposiciones contenidas en las Leyes 50 de 1990, 100 de 1993 y 1071 de 2006, y en los Decretos 2127 de 1945, 797 de 1949 y 3135 de 1968.
Argumentó que, el acto acusado desconoce el principio constitucional de primacía de la realidad sobre las formalidades, al omitir que, bajo la apariencia de contratos de prestación de servicios, se configuró una verdadera relación laboral. Señaló que la labor desempeñada por el actor fue de carácter permanente, se extendió por un prolongado lapso y correspondía al núcleo misional de la entidad, lo que evidencia que no se trataba de una contratación transitoria o accesoria.
Indicó que, este esquema contractual vulneró derechos laborales inherentes a la relación de trabajo, al sustraer al actor del reconocimiento de prestaciones sociales, afiliación al sistema de seguridad social, vacaciones y demás emolumentos a los que habrían tenido acceso los empleados de planta que desarrollaban funciones equivalentes. Finalmente, invocó jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional que, en casos análogos, ha reiterado que la vinculación a través de contratos de prestación de servicios no puede sustituir la planta de personal en la ejecución de funciones permanentes, y que, en tales circunstancias, procede el reconocimiento de los derechos laborales derivados de la verdadera naturaleza del vínculo.
Contestación de la demanda. La entidad demandada se opuso a la prosperidad de las pretensiones, con fundamento en que los contratos de prestación de servicios celebrados con el actor se ejecutaron conforme a las estipulaciones pactadas, las cuales fueron aceptadas de manera libre, voluntaria y espontánea por el contratista, sin que de su ejecución se derive la existencia de vínculo laboral alguno. Sostuvo que dichos contratos se encuentran amparados por las disposiciones de la Ley 80 de 1993, que autoriza a las entidades estatales a celebrar este tipo de acuerdos, por lo que no existe sustento jurídico para acceder a las pretensiones formuladas.
Argumentó que el artículo 14 de la Ley 80 de 1993 prevé que, para el cumplimiento de los fines contractuales, resulta necesaria la dirección general, el control y la vigilancia del contrato estatal, de manera que la interacción y coordinación del actor con el supervisor designado no constituye subordinación laboral, sino el ejercicio de las facultades de supervisión previstas en la ley.
Finalmente, señaló que, dado que las pretensiones incluyen el reconocimiento de una indemnización por despido injusto y el pago de acreencias laborales, la jurisprudencia aplicable ha establecido que tales efectos solo proceden cuando se acredita la mala fe del empleador, lo cual —a su juicio— no se demostró en el presente caso. Como excepciones previas se formularon las siguientes: i).
Falta de competencia, ii). Caducidad y iii). Prescripción. La sentencia de primera instancia. El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Séptima de Decisión, mediante sentencia de primera instancia del veintiséis (26) de febrero de dos mil veinticinco (2025), negó las pretensiones de la demanda. Como fundamento de su decisión, sostuvo que, en el sub judice quedaron acreditados los elementos esenciales de la relación laboral —prestación personal del servicio y remuneración—, pero no el tercero, relativo a la subordinación o dependencia. Al evaluar las afirmaciones del demandante sobre la existencia de subordinación, tales como, la exigencia de permisos para ausentarse, llamados de atención, exclusividad, obligatoriedad de reuniones, uso de uniforme y carnet, cumplimiento de horarios, entrega de planeadores e informes, y supervisiones constantes, el Tribunal determinó que varias de ellas carecían de respaldo probatorio y que otras correspondían a actos de coordinación y control propios de la ejecución de un contrato de prestación de servicios, conforme a la Ley 80 de 1993 y la jurisprudencia del Consejo de Estado.
También precisó que, el uso de uniforme e identificación institucional respondía a necesidades logísticas y de seguridad del servicio comunitario; que la fijación de horarios era indispensable para planificar las clases dirigidas a la comunidad; que la entrega de planeadores e informes era inherente a la supervisión contractual; y que las reuniones no eran estrictamente obligatorias según la evidencia documental.
Asimismo, se estableció que no existían empleados de planta que desarrollaran las mismas funciones que el demandante, requisito adicional que exige la jurisprudencia contencioso administrativa para declarar la existencia de un contrato realidad con una entidad pública. En consecuencia, el Tribunal concluyó que no se acreditó el elemento de subordinación, entendido como la facultad del empleador para impartir órdenes sobre el modo, tiempo y cantidad de trabajo e imponer reglamentos.
Así, determinó que las funciones desempeñadas se desarrollaron en un marco de autonomía relativa y coordinación, sin que se desvirtuara la naturaleza jurídica de los contratos de prestación de servicios celebrados. Del recurso de apelación La parte actora interpuso el recurso de apelación al considerar que, el fallo desconoció la presunción del artículo 24 del Código Sustantivo del Trabajo, según la cual, acreditada la prestación personal del servicio y el pago de remuneración, se presume la existencia de contrato laboral, correspondiendo a la entidad desvirtuarla.
Argumentó que, en el caso existía abundante prueba de subordinación y que la línea divisoria entre supervisión contractual y órdenes propias de una relación laboral se desdibujó. Señaló, además que, el actor estuvo vinculado por más de once años mediante veintidós contratos de prestación de servicios, desarrollando funciones permanentes propias del objeto misional del INDER, lo que contravenía el artículo 2º del Decreto 2400 de 1968 y la jurisprudencia constitucional, que prohíben usar esta figura contractual para funciones de carácter permanente.
En ese orden de ideas, el recurrente resaltó dos hechos indicativos de relación laboral que, a juicio del apelante, el juez omitió valorar: i) la continuidad de la vinculación sin solución de continuidad sustancial, y ii) el desempeño de funciones misionales esenciales, como instructor de actividad física, sin las cuales el INDER no podría cumplir su objeto institucional.
Asimismo, cuestionó la valoración de la prueba testimonial, ya que, a su juicio, los testigos confirmaron que el actor recibía instrucciones sobre cómo, cuándo y dónde ejecutar su labor, debía ceñirse a planeadores elaborados por la entidad, usaba uniformes e implementos suministrados por ésta, asistía a reuniones obligatorias, rendía informes periódicos y debía solicitar permisos para ausentarse, todo lo cual evidenciaba subordinación. Finalmente, el apelante invocó criterios jurisprudenciales para diferenciar el contrato de prestación de servicios del contrato laboral, enfatizando que en este caso se cumplían los elementos esenciales del vínculo laboral y varios criterios indicativos —funcional, de igualdad, temporal, excepcionalidad y continuidad—, por lo que solicitó revocar la sentencia y acceder a las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho. 5.
Trámite de segunda instancia Mediante auto de fecha siete (7) de julio de dos mil veinticinco (2025), el despacho ponente admitió el recurso de apelación conforme a lo previsto en el artículo 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). 5.1 El ministerio público no rindió concepto. El delegado del Ministerio Público, en su concepto, solicitó se confirme la sentencia de primera instancia. Sostuvo que, el demandante durante la ejecución contractual desarrolló actividades comunitarias, elaboró informes periódicos, asistió a reuniones y cumplió cronogramas establecidos por la entidad.
Las pruebas documentales y testimoniales demostraron la prestación personal del servicio y la existencia de una remuneración periódica, pero no acreditaron de manera plena el elemento de subordinación exigido por la jurisprudencia para configurar una relación laboral. Si bien se evidenció coordinación y supervisión funcional por parte del INDER, no se probó que el actor estuviera sometido a poder jerárquico por parte de la demandada, exclusividad o dependencia económica total.
A juicio del delegado del Ministerio Público, las funciones cumplidas se enmarcaron dentro de la autonomía técnica y organizacional propia del contrato de prestación de servicios. En consecuencia, la Procuraduría Delegada concluyó que la relación contractual no encubrió un vínculo laboral y solicitó al Honorable Consejo de Estado confirmar la sentencia de primera instancia del Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las pretensiones del demandante.
II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia. De conformidad con lo dispuesto en el inciso 1 del artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. 2.2. Problema jurídico. En atención a los argumentos planteados por la parte actora en el recurso de apelación, corresponde a la Sala determinar si, durante el período comprendido entre el 22 de junio de 2005 y el 19 de diciembre de 2016, se configuró una verdadera relación laboral entre el señor Francisco Javier Ruiz Gómez y el Instituto de Deportes y Recreación de Medellín –INDER–; no obstante, haber sido formalmente vinculado mediante sucesivos contratos de prestación de servicios.
Para resolver este interrogante, será necesario examinar si en el expediente se encuentran acreditados los tres elementos esenciales del contrato de trabajo: (i) la prestación personal del servicio, (ii) la remuneración y (iii) la subordinación. Este último aspecto constituye el eje central de la controversia en sede de apelación, habida cuenta que la primera instancia reconoció la existencia de los dos primeros elementos, pero negó la configuración de la subordinación, al considerar que los hechos probados obedecían a actos de coordinación propios de la supervisión contractual y no al ejercicio de poder de mando sobre el contratista. 2.2.1.
Marco normativo y jurisprudencial de la existencia de una relación laboral encubierta y/o subyacente En principio, cabe precisar que, respecto de los contratos estatales de prestación de servicios, la Ley 80 de 1993, en su artículo 32 (numeral 3), dispone: «Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad.
Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. En ningún caso estos contratos general relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.» Es decir, que el contrato de prestación de servicios es aquel por el cual se vincula excepcionalmente a una persona natural con el propósito de suplir actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad, o para desarrollar labores especializadas que no pueden asumir el personal de planta y que no admite el elemento de subordinación por parte del contratista, toda vez que debe actuar como sujeto autónomo e independiente bajo los términos del contrato y de la ley contractual.
Por su parte, la Corte Constitucional al estudiar la constitucionalidad de las expresiones «no puedan realizarse con personal de planta o» y «en ningún caso […] general relación laboral ni prestaciones sociales», contenidas en el precitado numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993. La parte subrayada de la precitada disposición fue declarada exequible por la Corte Constitucional en sentencia C-614 de 2009, al señalar que la permanencia, entre otros criterios, es un elemento más que indica la existencia de una relación laboral.
De lo anterior, se colige que el contrato de prestación de servicios se desfigura cuando se comprueban los tres elementos constitutivos de una relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio, la remuneración y la continuada subordinación, de lo que surge el derecho al pago de prestaciones sociales a favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas en las relaciones laborales, consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política, con el que se propende por la garantía de los derechos mínimos de las personas preceptuados en normas respecto de la materia.
En otras palabras, el denominado «contrato realidad» aplica cuando se constata en juicio la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación propia de las relaciones laborales; y, para reforzar su tesis, el demandante puede valerse de los criterios de la permanencia del empleo para constatar si se está encubriendo una auténtica relación laboral.
En el mismo sentido, la Subsección B de esta Sección Segunda recordó que (i) la subordinación o dependencia es la situación en la que se exige del servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, y se le imponen reglamentos, la cual debe mantenerse durante el vínculo y, (ii) le corresponde a la parte actora demostrar la permanencia, es decir, que la labor sea inherente a la entidad, y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia, para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral.
Este criterio ha sido reiterado por esta Subsección en múltiples oportunidades, consolidando así una línea jurisprudencial uniforme en torno a la materia. En consecuencia, será con fundamento en dicho marco normativo y jurisprudencial que se desarrollará el análisis del presente asunto. 2.2.2. Material probatorio Se allegaron las siguientes pruebas relevantes para el sub-judice: Copia de 26 contratos de prestación de servicios detallados de la siguiente manera: El objeto contractual de los contratos detallados anteriormente fue el siguiente: «Cumplir con los servicios objeto del presente contrato, de acuerdo con los requerimientos e instrucciones del INDER y de los parámetros de ejecución acordados con la comunidad. 2.
Presentar constancia de afiliación como trabajador independiente y de los pago respectivos - correspondientes a los honorarios percibidos mensualmente al sistema integral de seguridad social en Salud y Pensiones, durante la vigencia del contrato: para su suscripción y los diferentes pagos; anotando además, que de conformidad con el artículo 5 de la Ley 797 de 2.003, el trabajador dependiente que también suscriba la presente orden de prestación de servicios, debe realizar cotizaciones adicionales como independiente, las cuales deben ser efectuadas en la forma establecida, conforme a los honorarios percibidos. 3.
Ejecutar sesiones de instrucción de Actividad Física aeróbica en los lugares y horarios asignados por el INDER, previamente acordados con la comunidad. 4. Presentar al coordinador del programa, un informe mensual que contenga información general y estadística sobre el número de clases realizadas, lugares, horario, número de usuarios regulares y demandas de servicio atendidas clasíficados por género y aspectos relacionados con la ejecución del programa, según formato diseñado. 5.
Realizar un planeador mensual de las actividades a realizar y presentarlo a la coordinación del proyecto, antes de ser ejecutado en los diferentes lugares de la comunidad, según el formato diseñado. 6. Cumplir con las actividades estipuladas en el planeador aprobado por la coordinación del proyecto. 7. Asistir dos veces en el mes a los encuentros generales de planeación y organización de las actividades de la acción. 8.
Educar a los usuarios de la necesidad de la práctica de la actividad física como hábito de vida saludable, diversión y sano esparcimiento. 9. Orientar a los usuarios sobre las normas existentes para la práctica del ejercicio y el cuidado del cuerpo, enfocados a la disminución de los riesgos patológicos predominantes en este grupo poblacional.» Copia de la petición presentada por el demandante ante el Instituto de Deportes y Recreación de Medellín —INDER—, mediante el cual formula reclamación administrativa para que se reconozca la existencia de una relación laboral continua entre el 22 de junio de 2005 y el 19 de diciembre de 2016.
En el escrito se detallan los contratos celebrados, las funciones ejercidas bajo dirección y control del INDER, y las condiciones que, según el peticionario, evidencian subordinación. Se solicitó, además, el pago de prestaciones sociales, vacaciones, aportes al sistema pensional, indemnización por despido sin justa causa, sanciones moratorias y el reintegro a un cargo equivalente al último desempeñado.
Copia del oficio N.° 1030 del 24 de agosto de 2018, mediante el cual el Instituto de Deportes y Recreación de Medellín —INDER— dió respuesta a un derecho de petición presentado por el Dr. Juan Felipe Molina Álvarez, radicado bajo el N.° 0004139 del 6 de agosto de 2018, en el que se solicitó el reconocimiento de la existencia de una relación laboral entre el señor Francisco Javier Ruiz Gómez y el INDER, así como el pago de las prestaciones sociales y demás acreencias derivadas.
En dicho oficio, la entidad expone que, revisada su base de datos se constató la celebración de múltiples contratos de prestación de servicios entre 2005 y 2016, precisando los números de cada uno de ellos, y reitera que el vínculo fue estrictamente contractual bajo la modalidad de prestación de servicios, lo que según el artículo 32, numeral 3°, de la Ley 80 de 1993 excluye la existencia de relación laboral, motivo por el cual no es posible acceder a lo solicitado.
Copia de la Resolución General N.º 084 del 21 de febrero de 2017, expedida por el Director del Instituto de Deportes y Recreación de Medellín —INDER—, mediante la cual se ajusta el Manual Específico de Funciones y de Competencias Laborales para los empleos de la planta de personal de la entidad. En dicha resolución se citan las normas legales y reglamentarias que sirven de fundamento, entre ellas los Decretos Municipales 270 de 1993 y 454 de 2016, las Resoluciones internas previas, la Ley 909 de 2004 y los Decretos Nacionales 2539 de 2005, 785 de 2005 y 1083 de 2015.
También se exponen las consideraciones que justifican el ajuste, entre ellas, la necesidad de actualizar funciones, competencias y requisitos para distintos empleos, incorporando cambios estructurales y disposiciones relacionadas con el Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo. El acto administrativo detalla, para cada empleo de la planta de personal, el nivel jerárquico, denominación, dependencia, código y grado, naturaleza del nombramiento, número de empleos, funciones esenciales, conocimientos básicos o esenciales, formación académica requerida y experiencia mínima, incluyéndose cargos de nivel directivo como Director, Jefe de Oficina, y Subdirector, con funciones de dirección estratégica, control interno, administración, planeación y representación institucional.
En el proceso se recibieron los testimonios de Jaime Humberto Zuluaga Robledo y Alba Yaneth Guzmán Flores, quienes coincidieron en que el señor Francisco Javier Ruiz Gómez trabajó para el INDER como profesor de actividad física bajo contratos de prestación de servicios renovados anualmente. El testigo Zuluaga relató que, entre 2005 y 2016, el actor debía cumplir horarios asignados, asistir a reuniones, portar uniforme y carné institucional, entregar planeadores e informes periódicos, además de estar sujeto a evaluaciones y seguimiento de coordinadores.
Señaló que los pagos eran mensuales, sin derecho a vacaciones, y que el actor debía asumir por su cuenta los aportes a seguridad social y que además debía cumplir horario de lunes a viernes, algunas veces en la mañana y otras en la tarde, cuando correspondía a la jornada de la mañana la labor se desempeñaba de 7 a 9 am y si era en la tarde de 6 pm a 9 pm o 10 pm.
Dependiendo de la necesidad del servicio, también adujo que no le constaba que actividades adicionales desarrollaba el actor en el tiempo libre o que no ocupaba laborando para el Inder. Por su parte, la testigo Guzmán indicó que coincidió con el actor durante cerca de diez años, de los cuales en dos tuvo a su cargo la supervisión directa de sus labores.
Explicó que al demandante se le asignaban sedes y horarios mediante la “oferta de servicio”, debía presentar informes mensuales y cumplir lineamientos establecidos por el equipo biopsicosocial, además de asistir a reuniones que se hacían esporádicamente. Afirmó que el hoy demandante asistía dos o tres veces por semana a los lugares donde debía prestar el servicio. los cambios de horarios requerían autorización y que en caso de ausencias debía informar o presentar reemplazo.
Destacó que tanto coordinadores como instructores eran contratistas, que el demandante prestaba el servicio personalmente, sin vacaciones reconocidas, y que después de su retiro, las labores continuaron con instructores de condiciones similares. 2.2.2. Caso concreto Como cuestión preliminar se precisa que, el análisis sobre la existencia de una relación laboral subyacente o encubierta, en el marco de un contrato estatal de prestación de servicios, debe fundarse en la acreditación concurrente de los elementos propios del contrato de trabajo: la prestación personal del servicio, la remuneración y la dependencia o subordinación. Así lo ha sostenido de manera reiterada la jurisprudencia del Consejo de Estado, en armonía con el principio de primacía de la realidad sobre las formas, consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política.
En el sub examine observa la Sala que, se acreditó que el demandante celebró sucesivos contratos de prestación de servicios con el INDER, en los cuales debía ejecutar actividades de instrucción física, bajo el pago de honorarios. En este punto, los testigos manifestaron que la labor era prestada por el hoy demandante de manera personal; además, en los contratos se pactó una contraprestación económica.
Así las cosas, los dos primeros elementos de la relación laboral: prestación personal del servicio y remuneración se encuentran probados. No obstante, el tercer elemento, esto es, la subordinación no se logró acreditar, conforme lo indicó el A-quo. El actor alegó que prestó sus servicios de forma continua por más de once años; sin embargo, los contratos allegados solo indican su duración en número de horas o en lapsos de meses, sin que obre prueba alguna de la que se desprenda las fechas precisas de inicio y finalización. Además, en ellos se estableció que el término de ejecución se contabilizaba desde la firma del acta de inicio, pero dichas actas no obran en el expediente.
Tal omisión impide acreditar con certeza la extensión temporal de cada vínculo contractual y, por ende, la existencia de una relación laboral continua durante los más de once años alegados por el demandante. Ahora bien, en cuanto a la valoración de la prueba testimonial tenemos que, los declarantes Jaime Humberto Zuluaga Robledo y Alba Yaneth Guzmán Flores manifestaron que el demandante recibía instrucciones sobre sedes, horarios, cronogramas y debía rendir informes.
También señalaron que los coordinadores verificaban en algunas ocasiones con visitas -sin tener claridad la regularidad de las mismas- a los lugares de trabajo la ejecución del contrato y que, en algunos periodos, el actor laboraba dos o tres veces por semana. En el plenario la única prueba que se allegó para demostrar la subordinación, fueron los referidos testimonios; no obstante, las declaraciones dan cuenta que el actor recibía directrices relacionadas con la programación de actividades físicas, los lugares en los que debían ejecutarse y la necesidad de entregar informes o planeadores.
Sin embargo, considera la Sala que, tales orientaciones corresponden a la coordinación propia de la ejecución de un contrato de prestación de servicios, encaminada a garantizar la adecuada prestación del servicio comunitario, y no al ejercicio propio de un vínculo laboral. La exigencia de planeadores, informes, asistencia a reuniones, uso de uniforme y escarapela responde a finalidades logísticas por la naturaleza de la labor (actividades físicas en diferentes localidades o Barrios de Medellín) y de control institucional, pero no comporta un sometimiento permanente a reglamentos internos sobre el contratista.
La Sala resalta que, de la narración de los testigos no se desprende que el demandante estuviera sometido a un régimen de subordinación continua. Por el contrario, el señor Jaime Humberto Zuluaga Robledo manifestó que el actor cumplía sus labores en horarios de mañana o tarde, entre las 7:00 y las 9:00 a.m., o de 6:00 a 9:00 o 10:00 p.m., dependiendo de las necesidades del servicio.
Si bien este testigo sostuvo que las actividades se desarrollaban de lunes a viernes, la señora Alba Yaneth Guzmán Flores precisó que, en realidad, el demandante ejercía sus funciones únicamente dos o tres veces por semana, lo que evidencia que su ocupación no obedecía a un control estricto y permanente. La misma deponente explicó que, el actor debía ejecutar sus actividades conforme a cronogramas elaborados con la instrucción inicial de los coordinadores, pero, la labor se desarrollaba por horas y en atención a las necesidades de las comunidades.
Incluso, señaló que el servicio se prestaba en lugares distintos y que el INDER únicamente impartía la orientación inicial sobre el tipo de actividad física a realizar en cada espacio, lo cual denota un esquema de coordinación general y no de subordinación estricta en los términos que exige la configuración de una relación laboral. En síntesis, la Sala concluye que las pruebas obrantes en el expediente no acreditan la existencia de un poder subordinante en cabeza del INDER sobre el demandante, sino únicamente actos de supervisión y coordinación propios de la ejecución de los contratos de prestación de servicios.
Debe recordarse que, conforme a lo dispuesto en el artículo 167 del Código General del Proceso -aplicable al presente asunto por remisión expresa del CPACA- incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen, es decir, la carga de la prueba recae sobre quien alega la existencia de una relación laboral encubierta, y en el presente caso no se acreditaron hechos reveladores de subordinación tales como llamados de atención formales, imposición de sanciones, control estricto y continuo de horarios o aplicación de reglamentos internos, entre otros.
Por el contrario, la prueba testimonial evidencia una cierta autonomía en la ejecución de las actividades y una periodicidad variable en las jornadas, lo cual resulta incompatible con un régimen de subordinación laboral. A ello se suma que, la contratación se realizó por horas y que no se allegaron las actas de inicio de los contratos ni otros documentos que permitieran verificar con certeza los extremos temporales de cada vínculo a efectos de determinar la continuidad o interrupción del mismo.
Estas falencias probatorias impiden a la Sala tener plena certeza sobre las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que el actor prestó sus servicios como instructor de educación física en favor del INDER de Medellín. En consecuencia, no le queda otro camino a la Sala que confirmar la sentencia de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda.
Finalmente, en cuanto a la aplicación del artículo 24 del CST, debe indicarse que aquella norma regula el derecho laboral privado, la cual no es aplicable a estos asuntos; por tanto, la presunción allí establecida no se genera en casos como el que nos ocupa. Condena en costas Revisada la conducta de la parte vencida en el proceso, no evidencia la Sala temeridad o mala fe, sino, simplemente la defensa de sus intereses, es decir, no se cumplen los presupuestos exigidos por el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011; por tanto, no se impondrán costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del Veintiséis (26) de febrero de Dos Mil Veinticinco (2025), proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Séptima de Decisión, que negó las pretensiones de la demanda, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Una vez en firme esta sentencia, por Secretaría DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.