Demandante: Cristian Fernando Portilla Pérez, en calidad de alcalde del municipio de Bucaramanga Demandados: Tribunal Administrativo de Santander y otro Rad: 11001-03-15-000-2026-03455-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Bogotá, D. C., once (11) de junio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2026-03455-00 Demandante: CRISTIAN FERNANDO PORTILLA PÉREZ1 Demandados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Y OTRO Temas: Tutela contra providencia judicial.
Declara la improcedencia por falta de relevancia constitucional frente a los defectos fáctico y desconocimiento del precedente y, a su vez, accede al amparo frente al defecto procedimental por exceso ritual manifiesto. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la sala a resolver la solicitud formulada por la parte actora, en ejercicio de la acción de tutela consagrada en el artículo 86 constitucional y desarrollada en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, y el artículo 13 de Acuerdo 080 del 2019 de la Sala Plena de la corporación, modificado por el Acuerdo 434 de 2024.
I.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda El señor Cristian Fernando Portilla Pérez, como persona natural y en calidad de alcalde de Bucaramanga, a través de apoderada judicial, presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Santander y el Juzgado Once Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso y de defensa.
Estimó quebrantadas tales garantías con ocasión de las providencias del 24 de marzo y 8 de abril de 2026, en las que se le sancionó en el medio de control de 1 En calidad de alcalde del municipio de Bucaramanga (Santander). Demandante: Cristian Fernando Portilla Pérez, en calidad de alcalde del municipio de Bucaramanga Demandados: Tribunal Administrativo de Santander y otro Rad: 11001-03-15-000-2026-03455-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 protección de los derechos e intereses colectivos identificado con el radicado 68001-33-33-011-2020-00036-00/01/02.
Asimismo, como medida cautelar solicitó la suspensión de los efectos de las providencias demandadas, de manera preventiva y temporal. 1.2. Pretensiones En consecuencia, la parte actora solicitó: … 2. DECLARAR que las providencias del 24 de marzo del 2026 proferida por el JUZGADO ONCE ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE BUCARAMANGA y la del 8 de abril del 2026, proferida el H. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, vulneran mis derechos fundamentales.
3. SE REVOQUE Y DEJE SIN EFECTOS las providencias del 24 de marzo del 2026 proferida por el JUZGADO ONCE ADMIN[I]STRATIVO DEL CIRCUITO DE BUCARAMANGA y la del 8 de abril del 2026, proferida el H. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, las cuales vulneran mis derechos fundamentales, imponiendo y confirmando sanción a Cristian Fernando Portilla Pérez, en calidad de alcalde del municipio de Bucaramanga 4.
ORDENA R al JUZGADO ONCE ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE BUCARAMANGA Y AL H. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER – MAGISTRADA PONENTE DRA. MARÍA EUGENIA CARREÑO GÓMEZ, adoptar una nueva decisión que acoja los criterios constitucionales y jurisprudenciales expuestos.2 1.3. Hechos La parte demandante sostuvo que, mediante fallo del 31 de agosto de 2022, el Tribunal Administrativo de Santander confirmó la decisión emitida el 25 de enero de 2021 por el Juzgado Once Administrativo del Circuito de Bucaramanga en el medio de control de defensa de derechos e intereses colectivos identificado con el radicado 68001-33-33-011-2020-00036-00/01/023, con las que se ordenó que, dentro de los cuatro meses siguientes a la ejecutoria de esa decisión, realizara un estudio de prevención y mitigación de riesgos en el barrio Miraflores parte baja, o en su defecto, determinara si se trataba de un área de alto riesgo no mitigable.
En la providencia de primera instancia se decidió: 2 Transcrito del original con posibles errores. 3 Promovido por la señora Saray Martínez Estupiñán contra el municipio de Bucaramanga y el Departamento de Santander. Demandante: Cristian Fernando Portilla Pérez, en calidad de alcalde del municipio de Bucaramanga Demandados: Tribunal Administrativo de Santander y otro Rad: 11001-03-15-000-2026-03455-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 PRIMERO. PROTEGER los derechos colectivos al goce del espacio público, la utilización y defensa de los bienes de uso público y el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, de conformidad con las consideraciones de la parte motiva.
SEGUNDO. ORDENAR al MUNICIPIO DE BUCARAMANGA para que dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la ejecutoria de la presente decisión, realice un estudio de prevención y mitigación de riesgos en el barrio Miraflores parte baja, o en su defecto, determine si se trata de un área de alto riesgo no mitigable.
TERCERO. De acuerdo con el resultado obtenido en el estudio anterior y siempre que se obtenga viabilidad por riesgo, bien porque no tenga o sea prevenible o mitigable, es decir, sin necesidad de reubicación, el MUNICIPIO DE BUCARAMANGA deberá dentro del término de un (1) mes siguiente al vencimiento del plazo anterior, determinar si los estudios y diseños realizados por el DEPARTAMENTO DE SANTANDER y obrantes en el expediente sobre el puente peatonal Morrorico son susceptibles de aplicación o si deben actualizarse. - De acuerdo con el resultado que se obtenga se procederá así: a) De obtenerse que los estudios y diseños son susceptibles de aplicación, el MUNICIPIO DE BUCARAMANGA debe realizar dentro de los ocho (8) meses siguientes la gestión predial sobre el lugar de ubicación del puente peatonal Morrorico, efectuar las apropiaciones presupuestales necesarias e iniciar el proceso de contratación tendiente a la construcción del puente que una el barrio Miraflores parte baja con el kilómetro 2 de la vía a Cúcuta.
Una vez realizado, allegará al despacho el cronograma de actividades para la ejecución de la obra4. Expuso que el 25 de febrero de 2026 una ciudadana con reserva de identidad formuló el incidente de desacato por el presunto incumplimiento de la anterior orden; por lo que, mediante auto del 27 del mismo mes y año el juzgado demandado requirió de manera previa a las autoridades responsables del acatamiento del fallo para que rindieran informe sobre el asunto concreto5.
Posteriormente, a través de proveído del 9 de marzo de 2026 se dispuso la apertura formal del desacato contra él y otras personas6. 4 Transcripción con posibles errores. 5 «1. CRISTIAN FERNANDO PORTILLA PÉREZ EN CONDICIÓN DE ALCALDE DE BUCARAMANGA,
2. DIDIER AUGUSTO RODRÍGUEZ LEÓN EN CONDICION DE JEFE DE LA UNIDAD MUNICIPAL DE GESTIÓN DEL RIESGO DEL DESASTRE,
3. JUVENAL DIAZ MATEUS COMO GOBERNADOR DEL DEPARTAMENTO DE SANTANDER y
4. ANGELA PATRICIA PALACIO RODRÍGUEZ EN CONDICIÓN DE INSPECTORA DE POLICÍA URBANA 7 DE BUCARAMANGA en calidad de vinculada…» 6 En la misma providencia se señaló que se dio apertura contra: 1. Cristian Fernando Portilla Pérez en condición de alcalde de Bucaramanga, 2. Didier Augusto Rodríguez León en condición de profesional especializado responsable del Área Municipal de Gestión del Riesgo de Desastres de Bucaramanga, 3.
Juvenal Díaz Mateus como gobernador del departamento de Santander, 4. María Demandante: Cristian Fernando Portilla Pérez, en calidad de alcalde del municipio de Bucaramanga Demandados: Tribunal Administrativo de Santander y otro Rad: 11001-03-15-000-2026-03455-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Indicó que luego de decretadas las pruebas y los respectivos informes rendidos por las autoridades responsables del cumplimiento del fallo en mención, mediante auto del 24 de marzo de 2026, el juzgado acusado lo sancionó en calidad de alcalde Bucaramanga junto a otras personas7, con multa a cargo de cada uno en el equivalente a un salario mínimo mensual legal vigente con destino al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos.
Señaló que, en dicha decisión, de igual manera, se exhortó a las personas sancionadas para que, dentro del ámbito de sus competencias, dieran prioridad inmediata, efectiva y verificable al cumplimiento integral de las órdenes impartidas en la sentencia, adoptando las decisiones administrativas, presupuestales y contractuales necesarias para su materialización. Refirió que, con ocasión de la consulta de la sanción impuesta, el Tribunal Administrativo de Santander mediante providencia del 8 de abril de 2026, confirmó parcialmente la decisión en cuanto a los señores Cristian Fernando Portilla Pérez, en calidad de alcalde del municipio de Bucaramanga, y María del Rosario Torres Vargas, en calidad de secretaria de Infraestructura del municipio de Bucaramanga y revocó respecto de Didier Augusto Rodríguez León. Precisó que en relación con él se indicó en la precitada providencia que, pese a que había reiterado los mismos argumentos relacionados con dificultades administrativas, ajustes técnicos y condiciones de riesgo, no aportó elementos nuevos con los que acreditaran avances sustanciales o actuaciones concretas de cumplimiento, lo que constituía una conducta reiterativa que no satisfizo las exigencias derivadas de la orden judicial. 1.4.
Sustento de la petición La parte actora sostuvo que con la decisión acusada se incurrió en lo siguiente: 1.4.1. Defecto fáctico: Indicó que las autoridades judiciales demandadas no tuvieron en cuenta las acciones positivas desarrolladas por la Alcaldía Municipal de Bucaramanga y la Secretaría de Infraestructura para dar cumplimiento al fallo como se expone del Rosario Torres Vargas en calidad de Secretaria de Infraestructura de Bucaramanga, 5.
Jésica Juliana Mendoza Ramírez en calidad de Secretaria de Infraestructura del departamento de Santander Y 6. Ángela Patricia Palacio Rodríguez en condición de Inspectora de Policía Urbana 7 de Bucaramanga en calidad de vinculada. 7 «1. Cristian Fernando Portilla Pérez en condición de alcalde de Bucaramanga, 2. Didier Augusto Rodríguez León en condición de profesional especializado responsable del Área Municipal De Gestión del Riesgo de Desastres de Bucaramanga y, 3.
María Del Rosario Torres Vargas en calidad de secretaria de Infraestructura de Bucaramanga…» Demandante: Cristian Fernando Portilla Pérez, en calidad de alcalde del municipio de Bucaramanga Demandados: Tribunal Administrativo de Santander y otro Rad: 11001-03-15-000-2026-03455-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 dentro de los hechos relatados.
Manifestó que la decisión del desacato no valoró de manera oportuna los argumentos expresados en los informes, dado que se han presentado acciones que confirman el cumplimiento del fallo como el rendido por el equipo técnico de la Secretaría de Infraestructura que da fe de las actuaciones realizadas en la vigencia 2025, tales como: Levantamiento topográfico del sector La propuesta urbanística integral orientada a la adecuada articulación del puente con el espacio público existente y los accesos peatonales del barrio Miraflores.
Prediseño estructural del puente, bajo tipología de cercha metálica, con una longitud aproximada de 40 metros. Análisis ambiental preliminar e inicio de actuaciones ante la autoridad ambiental competente. Solicitud de permiso de aprovechamiento forestal en el área de intervención Elaboración del Plan de Manejo Ambiental preliminar del proyecto.
Prefactibilidad técnica, incluyendo la evaluación y selección de la alternativa óptima de implantación. Expuso que lo anterior corresponde a las fases iniciales propias de la consultoría de estudio y diseños, de tal manera que el contrato de consultoría a suscribir se centra directamente en los estudios a detalle – tendientes a la mitigación del riesgo in situ del lugar de construcción del puente requerido por la comunidad, y por ende, la agilización y reducción en los plazos de ejecución con el fin acelerar la estructuración integral del proyecto.
Señaló que se configura de manera ostensible un defecto fáctico en las providencias demandadas, por cuanto se omitió de forma deliberada otorgar el valor probatorio que les corresponde al informe técnico rendido por el equipo de la Secretaría de Infraestructura, aportado en el trámite incidental, en el que claramente se puso en conocimiento la radicación del proyecto en el Banco de Proyectos y los diseños obtenidos como resultado de la fase de prefactibilidad.
Por tal motivo, consideró que se le castigó por cumplir la normativa aplicable y entrar a sancionar por no «ejecutar una actividad real» para el cumplimiento del fallo, pese a que se demostró que tales etapas se han ejecutado de manera cronológica y continua todas las etapas que exige la ley. 1.4.2. Defecto procedimental por exceso ritual manifiesto: Mencionó que no se tuvieron en cuenta los factores tanto objetivos como subjetivos al momento de valorar las actuaciones desarrolladas por la Demandante: Cristian Fernando Portilla Pérez, en calidad de alcalde del municipio de Bucaramanga Demandados: Tribunal Administrativo de Santander y otro Rad: 11001-03-15-000-2026-03455-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 administración dentro del trámite y al hecho de que llevaba en el cargo menos de 140 días de gestión, ante la nulidad de la elección del anterior alcalde y la crisis previa de gobernabilidad en Bucaramanga.
Agregó que, en el régimen de contratación estatal, la planeación y los estudios previos son requisitos de validez sustancial, por lo que, sancionar por «no poner ladrillos» cuando la ley obliga a «tener estudios» es inducir a la administración a la ilegalidad. Recordó que también existió una indebida valoración e interpretación de los hechos y pruebas que se allegaron al expediente y trámite incidental, pues se le exigió soportes de actividades que, según el cronograma, debían suceder en meses posteriores a la tramitación del incidente (marzo-abril 2026), por lo que a su juicio tal situación sería «materializar un hecho futuro antes de que suceda».
Sostuvo que se le sancionó por las presuntas actuaciones insuficientes, pues se indicó que a pesar de las acciones ejecutadas para dar cumplimiento al fallo, estas eran insatisfactorias por no estarse ejecutando materialmente la obra en este momento – construcción el puente –; con lo que se desconocieron las acciones necesarias de conformidad con la normatividad de factibilidad y prefactibilidad que se han adelantado por la Secretaría de Infraestructura.
Agregó que también se informó a la autoridad judicial que la zona para la construcción del puente presentaba amenaza alta - amenaza 3, con alta probabilidad de deslizamientos traslaciones en suelos, caídas de material, falta de cuña y fallas planares en macizos rocosos, con una restricción adicional de pendientes altas muy altas; por lo que, era obligatorio respetar los aislamientos mínimos establecidos por la «CDMB»8 y se debían incorporar estudios geotécnicos detallados, diseños estructurales ajustados a escenarios de amenaza y medidas específicas de mitigación y estabilización de la zona en específico, que garantizaran la solución de manera segura para la comunidad.
Refirió que lo anterior resulta desproporcionado, pues para que se pudiera estar ejecutando la obra en este momento, debería saltarse todos los trámites que sobre materia contractual deben cumplirse. 1.4.3. Desconocimiento del precedente Indicó que con la decisión acusada no se atendió la línea jurisprudencial que establece que el solo incumplimiento del fallo no da lugar a la imposición de la sanción, ya que es necesario que se pruebe la negligencia o el dolo de la persona 8 Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga.
Demandante: Cristian Fernando Portilla Pérez, en calidad de alcalde del municipio de Bucaramanga Demandados: Tribunal Administrativo de Santander y otro Rad: 11001-03-15-000-2026-03455-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 que debe cumplir la sentencia de tutela9. 1.5.
Trámite Mediante auto del 6 de mayo de 2026, se inadmitió la demanda para que la parte actora aportara el poder en los términos exigidos por los artículos 74 del Código General del Proceso y 5º de la Ley 2213 de 2022. Asimismo, se le requirió para que determinara la fecha exacta de la providencia dictada por el juzgado demandado, puesto que al iniciar el escrito la refirió como expedida el «24 de marzo del 2024», mientras que en el acápite de las pretensiones se señaló como emitida en el 2026; yerros que fueron subsanados oportunamente.
Por lo que, con proveído del 20 de mayo de 2026, se admitió la demanda y, en consecuencia, se dispuso la notificación de los magistrados que integran el Tribunal Administrativo de Santander y del juez Once Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga. A su vez, se ordenó la vinculación en calidad de terceros con interés de la «ciudadana con reserva de identidad» con correo companylegaltribut@gmail.com (quien presentó el incidente objeto de demanda), así como de los señores: i) Didier Augusto Rodríguez León, en calidad de profesional especializado responsable del área municipal de gestión del riesgo de desastres de Bucaramanga, ii) Juvenal Díaz Mateus, en condición de gobernador del departamento de Santander, iii) María del Rosario Torres Vargas, en calidad de secretaria de infraestructura del municipio de Bucaramanga, iv) Jessica Juliana Mendoza Ramírez en calidad de secretaria de infraestructura del departamento de Santander y v) Ángela Patricia Palacio Rodríguez, en condición de inspectora de policía urbana número 7 de la misma ciudad.
Entre otros asuntos, se denegó la solicitud de medida cautelar. 1.6. Contestaciones e intervenciones 1.6.1. Tribunal Administrativo de Santander La magistrada ponente que emitió la providencia demandada se opuso a la prosperidad de lo pretendido por el actor, al considerar que la acción de tutela es improcedente porque se pretende utilizar como una tercera instancia y con ello 9 Citó las sentencias T-171 de 2009, T-1113 de 2005 y T-368 de 2005.
Así como, la sentencia del 22 de abril de 2010, radicación número 73001-23-31-000-2001-03814-02. Demandante: Cristian Fernando Portilla Pérez, en calidad de alcalde del municipio de Bucaramanga Demandados: Tribunal Administrativo de Santander y otro Rad: 11001-03-15-000-2026-03455-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 reabrir el debate probatorio que ya fue resuelto de manera razonada y objetiva en el trámite incidental.
Expuso que la decisión no fue arbitraria sino producto del resultado de verificar que tras años de la sentencia objeto de cumplimiento, la vulneración de los derechos colectivos persistía por falta de diligencia administrativa real y documentada. Precisó que los avances reportados no eran suficientes ni idóneos para la materialización de la obra, que la nulidad electoral del mandatario anterior no justificaba el incumplimiento y que el alcalde actor tiene el deber de dirección, coordinación y vigilancia, por lo que delegar funciones en las secretarías no lo exoneraba de su obligación frente al cabal cumplimiento de órdenes judiciales. 1.6.2.
Juzgado Once Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga. El titular del mencionado despacho hizo referencia al trámite impartido en el proceso objeto de demanda y puso a disposición el acceso al expediente digital en cuestión. 1.6.3. La señora María del Rosario Torres Vargas intervino para solicitar que se acceda a la protección de sus derechos fundamentales.
Por su parte, el señor Didier Augusto Rodríguez León solicitó que se aceptara su coadyuvancia y, entre otros asuntos, pidió que se valorara integralmente las actuaciones técnicas, administrativas y presupuestales adelantadas por la administración municipal para el cumplimiento del fallo en cuestión. A su vez, la señora Ángela Patricia Palacio Rodríguez, en condición de inspectora de policía urbana número 7 de la misma ciudad, señaló que agotó las actuaciones administrativas y policivas de su competencia frente a los hechos objeto de conocimiento, y que no existen actuaciones pendientes ni facultades adicionales de intervención respecto del asunto referido.
Por lo que, solicitó su desvinculación. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta sección es competente para conocer de la presente acción de tutela, según lo previsto en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 201510, así como en el 10 Modificado por el artículo 1º del Decreto 333 de 2021. Demandante: Cristian Fernando Portilla Pérez, en calidad de alcalde del municipio de Bucaramanga Demandados: Tribunal Administrativo de Santander y otro Rad: 11001-03-15-000-2026-03455-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Acuerdo 80 de 12 de marzo de 201911. 2.2.
Cuestión previa La señora María del Rosario Torres Vargas intervino para solicitar que se acceda a la protección de sus derechos fundamentales. Por su parte, el señor Didier Augusto Rodríguez León solicitó que se aceptara su coadyuvancia. No obstante, lo pretendido por dichos vinculados no resulta procedente puesto que se integraron a esta acción de tutela en calidad de terceros con interés. A su vez, la señora Ángela Patricia Palacio Rodríguez, en condición de inspectora de policía urbana número 7 de Bucaramanga, solicitó su desvinculación pues de su parte no existen actuaciones pendientes ni facultades adicionales de intervención respecto del asunto referido.
Esta solicitud se denegará comoquiera que la señora Palacio Rodríguez fue vinculada en calidad de tercera ya que intervino en la misma condición en el trámite incidental objeto de demanda y, por ende, le asiste un interés en el resultado de este proceso constitucional. 2.3. Problema jurídico Corresponde a la sala verificar si se vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso y de defensa del accionante, con ocasión de la providencia del 8 de abril de 2026, con la que el Tribunal Administrativo de Santander confirmó la sanción a él impuesta en el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos identificado con el radicado 68001-33-33-011-2020-00036- 00/01/02.
Para resolver este problema, se analizarán los siguientes aspectos: i) el criterio de la sección sobre la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales; ii) los requisitos adjetivos de procedibilidad y, finalmente, de encontrarse superados se estudiará, iii) el fondo del reclamo. 2.4. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012, unificó la diversidad de criterios que la corporación tenía respecto a la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y concluyó: 11 Modificado por el Acuerdo 434 del 2024 de la Sala Plena de la Corporación. Demandante: Cristian Fernando Portilla Pérez, en calidad de alcalde del municipio de Bucaramanga Demandados: Tribunal Administrativo de Santander y otro Rad: 11001-03-15-000-2026-03455-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 … [S]i bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.
Conforme al anterior precedente, la corporación modificó su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, es necesario estudiar aquellas que se presenten contra providencia judicial y analizar si se vulnera algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento por la jurisprudencia, como expresamente lo indicó la decisión de unificación. Así, para la sala ahora es importante precisar bajo qué parámetros se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación se refirió a los «… fijados hasta el momento jurisprudencialmente…».
En efecto, sabido es que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 constitucional y, por ende, la procedencia de esta acción no puede ser ajena a esas características. La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, los cuales dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo –procedencia sustantiva– o que impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asunto – procedencia adjetiva–.
En ese orden, primero se verifica que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad. Estos requisitos son: i) que sea relevante constitucionalmente, ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez, y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la sala declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto. Demandante: Cristian Fernando Portilla Pérez, en calidad de alcalde del municipio de Bucaramanga Demandados: Tribunal Administrativo de Santander y otro Rad: 11001-03-15-000-2026-03455-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Por el contrario, cumplidos esos parámetros corresponderá adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Por lo que, resulta necesario precisar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una «tercera instancia» que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 2.5.
Examen de los requisitos: procedencia adjetiva 2.5.1. En lo referente al requisito de relevancia constitucional cabe precisar que la Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 2022 explicó que, dado que las sentencias hacen tránsito a cosa juzgada, cuando se presente un mecanismo de amparo constitucional contra una decisión judicial «… el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada.» Igualmente, enfatizó en que cuando se cuestiona una providencia de una alta corte, el análisis de procedencia debe ser más restrictivo teniendo en cuenta que la decisión fue proferida por un órgano de cierre.
En ese sentido, el alto tri unal constitucional consider ue la tutela implica un juicio de valide no una corrección del fallo objeto de reparo, por lo que no se puede utilizar este instrumento como una instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural.
Asimismo, dicha corporación precisó que el requisito de la relevancia constitucional «protege el carácter subsidiario de la acción de tutela, las competencias tanto del juez de tutela como del ordinario, y previene que este mecanismo se convierta en una instancia o recurso adicional para reabrir debates meramente legales» y explicó en detalle los criterios que se deben tener en cuenta para verificar si se supera esta exigencia, los cuales son: … (i) [Q]ue el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una Demandante: Cristian Fernando Portilla Pérez, en calidad de alcalde del municipio de Bucaramanga Demandados: Tribunal Administrativo de Santander y otro Rad: 11001-03-15-000-2026-03455-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales.
En el caso concreto, la parte actora invocó la configuración de los defectos fáctico, procedimental y desconocimiento del precedente porque a su juicio se omitió deliberadamente valorar las pruebas de las gestiones positivas realizadas para la materialización de las órdenes impartidas en el medio de control y no se atendió a la imposibilidad física del terreno para la construcción del puente ordenada en el respectivo fallo; porque se le vinculó al trámite incidental sin que existiera un requerimiento previo personal, que se hizo respecto de un alcalde encargado y porque no se atendió la línea jurisprudencial que indica que el solo incumplimiento del fallo no da lugar a la imposición de la sanción12. 2.5.1.1.
En relación con los defectos fáctico y desconocimiento del precedente se encuentra que la acción de tutela no cumple el requisito de la relevancia constitucional, por los siguientes motivos: A partir de los reproches manifestados por el accionante, la sala advierte que lo pretendido por este es reabrir el debate sobre la valoración probatoria y el análisis efectuado por la autoridad judicial acusada para resolver la consulta de la sanción a él impuesta por el incumpliendo del fallo emitido en el proceso de protección de derechos e intereses colectivos identificado con el radicado 68001-33-33-011- 2020-00036-00/01/02.
En efecto, en la providencia dictada por el tribunal demandado se observa que se precisó que la simple exposición de informes, proyecciones o cronogramas no resultaba suficiente para acreditar el cumplimiento del fallo, dado que era indispensable demostrar actuaciones materiales y documentadas dirigidas a ejecutar efectivamente las órdenes impartidas.
Además, en dicha decisión se indicó que no obraban soportes de actividades esenciales relacionadas con la actualización financiera del proyecto, las radicaciones y subsanaciones ante banco de proyectos, la obtención de certificados BPIM y CONFIS o la realización de estudios de mercado necesarios para la estructuración presupuestal del proyecto.
Adicionalmente, se mencionó que la inestabilidad administrativa derivada de la nulidad electoral del anterior alcalde no constituía justificación válida para el incumplimiento de las órdenes judiciales, particularmente frente a actuaciones que debían adelantarse durante la vigencia 2026. 12 Citó las sentencias T-171 de 2009 y T-1113 de 2005.
Así como, la sentencia del 22 de abril de 2010, radicación número 73001-23-31-000-2001-03814-02. Demandante: Cristian Fernando Portilla Pérez, en calidad de alcalde del municipio de Bucaramanga Demandados: Tribunal Administrativo de Santander y otro Rad: 11001-03-15-000-2026-03455-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Por otro lado, tampoco resulta relevante constitucionalmente el reproche relativo al presunto desconocimiento del precedente puesto que el actor no cumplió con la carga argumentativa necesaria de identificar la regla o subregla contenida en las sentencias invocadas, las cuales en todo caso corresponden a providencias de tutela de la Corte Constitucional y la del Consejo de Estado que no guardan identidad fáctica con el asunto objeto de demanda.
En tal sentido, es necesario destacar que la acción de tutela contra providencias judiciales no debe considerarse como una tercera instancia para traer a colación el análisis de la sentencia acusada, sino que es un medio residual a través del cual se revalúan las decisiones que recaen en la arbitrariedad, al sopesar los principios rectores de la autoridad judicial.
Por consiguiente, esta sala de decisión declarará improcedente la solicitud de amparo de la referencia por no cumplir el requisito de relevancia constitucional frente a los defectos fáctico y desconocimiento del precedente, toda vez que la parte accionante no desarrolló planteamientos que permitan considerar, prima facie, que su caso amerita algún pronunciamiento de orden constitucional. 2.5.1.2.
No obstante, en relación con el defecto procedimental por exceso ritual manifiesto se advierte que se acreditan los presupuestos generales de procedencia, puesto que la acción de tutela fue promovida dentro de los 6 meses siguientes a la ejecutoria de la providencia demandada, el de subsidiariedad porque no cuenta con otro mecanismo de defensa y el de la relevancia constitucional pues el asunto plantea una tensión entre la autonomía judicial y el debido proceso del accionante.
Al respecto, la Corte Constitucional ha reconocido dos modalidades de defecto procedimental: a) uno absoluto, que se presenta cuando el operador judicial se aparta por completo del procedimiento legalmente establecido, y b) por exceso ritual manifiesto, que tiene lugar cuando hay una renuncia consciente de la verdad jurídica objetiva evidente en los hechos, por extremo rigor en la aplicación de las normas procesales.
En cuanto al defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, este se configura «…cuando ha una renuncia consciente de la verdad jurídica o jetiva evidente en los hechos, por extremo rigor en la aplicación de las normas procesales»13. A su vez, debe indicarse que la jurisprudencia constitucional ha precisado que, para que sea procedente la acción de tutela contra providencias judiciales por 13 Corte Constitucional, sentencia T - 620 de 9 de septiembre de 2013.
Demandante: Cristian Fernando Portilla Pérez, en calidad de alcalde del municipio de Bucaramanga Demandados: Tribunal Administrativo de Santander y otro Rad: 11001-03-15-000-2026-03455-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 defecto procedimental, deberán concurrir los siguientes elementos: (i) (Q)ue no haya posibilidad de corregir la irregularidad por ninguna otra vía, de acuerdo con el carácter subsidiario de la acción de tutela;
(ii) que el defecto procesal tenga una incidencia directa en el fallo que se acusa de ser vulneratorio de los derechos fundamentales14; (iii) que la irregularidad haya sido alegada al interior del proceso ordinario, salvo que ello hubiera sido imposible, de acuerdo con las circunstancias del caso específico15; y (iv) que como consecuencia de lo anterior se presente una vulneración a los derechos fundamentales (Sentencias SU-159 de 2002, C-590 de 2005 y T-737 de 2007)16.
Asimismo, la mencionada corte ha aclarado que en ningún caso el desconocimiento del procedimiento que se arguye puede ser una deficiencia atribuible al afectado17. En relación con dicho defecto se observa que el demandante manifestó que se le sancionó por el simple hecho de que la obra no estaba construida, pese al paso del tiempo, lo cual derivó en la sanción por una responsabilidad objetiva, sin tener en cuenta el elemento subjetivo en el cual debía analizarse su brevedad en el cargo como alcalde, la previa crisis de gobernanza de 2025 (nulidad de la elección del alcalde anterior) y al tiempo insuficiente para materializar una obra de infraestructura compleja que requiere de estudios y diseños definitivos y cuya obra se encuentra en un sector de amenaza alta – categoría 3 que obliga a estudios geotécnicos detallados previos a comprometer recursos públicos y para que sea seguro para la comunidad.
De modo que, en lo atinente al anterior defecto se observa que el accionante cumplió con la carga argumentativa de explicar de qué manera puntual la presunta irregularidad procesal tuvo la incidencia determinante en la afectación de su derecho al debido proceso, razón por la cual se tiene por acreditado el requisito de la relevancia constitucional.
En lo particular, se advierte que el tribunal analizó la conducta personal del accionante para justificar la configuración también del elemento subjetivo y sancionarlo, a partir de su falta de diligencia en el cumplimiento de sus deberes funcionales. Al respecto, en la providencia demandada, se indicó lo siguiente: En esa medida, en el caso concreto se encuentra acreditado el incumplimiento de la orden judicial, en tanto no se han desplegado gestiones administrativas efectivas, 14 Ibidem 15 Sentencia C-590 de 2005 16 Corte Constitucional, Sentencia T-264 de 2009. 17 Al respecto, ver las Sentencias T-538 de 1994, SU-478 de 1997, T-654 de 1998 y T-781 de 2011, entre otras.
Demandante: Cristian Fernando Portilla Pérez, en calidad de alcalde del municipio de Bucaramanga Demandados: Tribunal Administrativo de Santander y otro Rad: 11001-03-15-000-2026-03455-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 idóneas y oportunas orientadas a la materialización de las medidas ordenadas, lo que mantiene la vulneración de los derechos colectivos cuya protección fue dispuesta en la sentencia. En cuanto a la responsabilidad subjetiva, respecto del alcalde del municipio de Bucaramanga, Cristian Fernando Portilla Pérez, la Sala comparte lo decidido en primera instancia, comoquiera que la delegación de funciones en las secretarías municipales no lo exonera de su deber constitucional y legal de dirección, coordinación y control de la administración. En efecto, en su calidad de jefe de la administración local, le corresponde garantizar la ejecución de las órdenes judiciales, hacer seguimiento permanente a los proyectos estratégicos y adoptar las medidas necesarias para superar obstáculos administrativos o técnicos, razón por la cual la omisión en el control y supervisión configura falta de diligencia en el cumplimiento de sus deberes funcionales.
No obstante, se precisa que las autoridades judiciales demandadas no hizo alusión al hecho de que el actor llevaba menos de tres meses en el cargo frente a una obra de ejecución estructural compleja derivada de la orden judicial emitida en el fallo colectivo respecto del estudio de prevención y mitigación de riesgos en el barrio Miraflores parte baja y a la construcción del puente que una el barrio Miraflores parte baja con el kilómetro 2 de la vía a Cúcuta, lo cual requiere agotar etapas de planeación, estudios y diseños antes de construir.
En efecto, se encuentra que el actor inició su período como alcalde de Bucaramanga el 16 de diciembre de 202518, el auto de apertura de incidente de desacato objeto de demanda se emitió el 9 de marzo de 2026 y se le sancionó con proveído del 24 de marzo de 2026, confirmado con auto del 8 de abril de 2026; de modo que era muy poco el tiempo con el que contaba para asumir el cabal acatamiento del fallo dictado el 25 de enero de 2021 en el medio de control de defensa de derechos e intereses colectivos identificado con el radicado 68001-33- 33-011-2020-00036-00/01/02.
Así las cosas, se considera que el tribunal demandado incurrió en un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto puesto que para calificar la conducta del actor como negligente y que así se tuviera por configurado el elemento subjetivo, debía atender a las circunstancias particulares y concretas en las que luego de asumir el cargo como alcalde debía cumplir por la orden expresa.
En consecuencia, se accederá al amparo del derecho fundamental al debido proceso del actor quien fue sancionado con las providencias del 24 de marzo y 8 de abril de 2026, emitidas al interior del medio de control de protección de los 18 Según consta en la credencial E-27 del 14 de diciembre de 2025 expedida por la Registraduría Nacional del Estado Civil y acta de posesión según escritura pública 6341 del 16 de diciembre de 2025 de la Notaría Séptima del Círculo de Bucaramanga.
Demandante: Cristian Fernando Portilla Pérez, en calidad de alcalde del municipio de Bucaramanga Demandados: Tribunal Administrativo de Santander y otro Rad: 11001-03-15-000-2026-03455-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 derechos e intereses colectivos identificado con el radicado 68001-33-33-011- 2020-00036-00/01/02, en calidad de alcalde Bucaramanga, con multa equivalente a un salario mínimo mensual legal vigente.
Por tanto, se dejarán sin efectos los mencionados proveídos para que se estudie el elemento subjetivo de acuerdo con la fecha de posesión del actor como alcalde de Bucaramanga y las actividades que él ha realizado desde ese momento de manera personal para el cumplimiento de la orden emitida en dicho proceso. Teniendo en cuenta lo anterior, se ordenará al Juzgado Once Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga que, en el término de diez (10) días, contados a partir de la notificación de esta sentencia, profiera una providencia de reemplazo, teniendo en cuenta lo expuesto en la parte motiva de esta decisión. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: Denegar la solicitud de desvinculación de la señora Ángela Patricia Palacio Rodríguez, en condición de inspectora de policía urbana número 7 de Bucaramanga.
SEGUNDO: Declarar la improcedencia de la acción de tutela promovida por el señor Cristian Fernando Portilla Pérez, como persona natural y en calidad de alcalde de Bucaramanga, a través de apoderada judicial, por no cumplir el presupuesto de la relevancia constitucional respecto de los defectos fáctico y desconocimiento del precedente.
TERCERO: Amparar el derecho fundamental al debido proceso del señor Cristian Fernando Portilla Pérez, debido a la configuración del defecto procedimental por exceso ritual manifiesto invocado en la demanda de tutela. En consecuencia, dejar sin efectos los autos del 24 de marzo y 8 de abril de 2026, en los que se sancionó al señor Portilla Pérez en el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos identificado con el radicado 68001-33-33-011-2020-00036-00/01/02, en calidad de alcalde Bucaramanga, con multa equivalente a un salario mínimo mensual legal vigente con destino al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, en su orden, dictados por el Juzgado Once Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga y el Tribunal Administrativo de Santander.
Demandante: Cristian Fernando Portilla Pérez, en calidad de alcalde del municipio de Bucaramanga Demandados: Tribunal Administrativo de Santander y otro Rad: 11001-03-15-000-2026-03455-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 CUARTO: Ordenar al Juzgado Once Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga que, dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de esta sentencia, profiera la providencia de reemplazo con fundamento en las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
QUINTO: Notificar a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
SEXTO: De no ser impugnada la presente providencia, remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx»