CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá, D.C., primero (01) de julio de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-15-000-2025-02959-00 Demandante: María Odis Osorio Giraldo Demandado: Consejo de Estado – Sección Primera y otro Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA SENTENCIA DE LA MISMA NATURALEZA / Improcedencia / No se acreditó la existencia de una situación de fraude.

Surtido el trámite de ley1, sin que se advierta irregularidad que invalide lo actuado, procede la Sala a dictar sentencia de primera instancia dentro del proceso de amparo constitucional de la referencia. I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1. El 16 de mayo del año en curso, la señora María Odis Osorio Giraldo, por conducto de apoderado judicial, presentó demanda de tutela en busca de que se dejaran sin efectos las sentencias del 14 de noviembre de 2024 y 13 de marzo de 2025, proferidas, respectivamente, por la Sección Tercera - Subsección B y la Sección Primera del Consejo de Estado, en el marco del proceso de tutela2 que promovió el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República3 contra la Sección Segunda - Subsección B de esta Corporación. 2.

La referida solicitud de amparo tuvo por objeto censurar el fallo del 27 de junio de 2024, proferido por la autoridad judicial accionada al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho4 instaurado por Fonprecon, con el propósito de que se declarara la nulidad del acto por medio de la cual se reconoció la pensión vitalicia del causante Aurelio de Jesús Angarita Cárdenas, sustituida en favor de la señora María Odis Osorio Giraldo. 1 Cfr. Decreto 1983 de 2017 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1., 2.2.3.1.2.4. y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 2 Con radicado número 11001-03-15-000-2024-05435-00/01. 3 En adelante Fonprecon. 4 Con radicado número 25000-23-42-000-2015-06096-00/02.

Radicación: 11001-03-15-000-2025-02959-00 Demandante: María Odis Osorio Giraldo Demandado: Consejo de Estado – Sección Primera y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 3. A través de la providencia del 13 de marzo de 2025, la Sección Primera de esta Corporación confirmó la decisión de primera instancia, que accedió al amparo deprecado en la demanda y, en consecuencia, dejó sin efectos la providencia cuestionada y ordenó emitir un fallo de reemplazo.

Concluyó que la autoridad enjuiciada incurrió en un defecto sustantivo al declarar, de oficio, la excepción de cosa juzgada en relación con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 25000-23-42-000-2013-00746-00/01, a pesar de no existir identidad de objeto, ni de causa entre ambos procesos, conforme lo exige el artículo 303 del CGP.

Explicó que mientras que en el primero se discutía si la señora Osorio Giraldo cumplía con los requisitos para ser beneficiaria de la pensión de sobreviviente, en el segundo se debatía si el causante tenía derecho al reconocimiento de la pensión de jubilación. 4. Como sustento de sus pretensiones, la parte actora alegó que, al resolver la referida tutela, las autoridades accionadas vulneraron su derecho fundamental al debido proceso por incurrir en un defecto fáctico, por desconocer la existencia de un mecanismo judicial idóneo y eficaz para ventilar la controversia puesta a su consideración. 5.

Señaló que los falladores erraron al tener por acreditado el requisito de subsidiariedad, ya que la entidad accionante tenía a su alcance el recurso extraordinario de revisión para obtener lo pretendido en sede de tutela. Reprochó que la autoridad judicial considerara que el citado mecanismo no era idóneo “para la garantía de los derechos fundamentales invocados y particularmente para la protección del erario”, pero que, a su vez, afirmara que la discusión suscitada revestía de relevancia constitucional, por no tratarse de asunto estrictamente económico, sino que comprometía el contenido y alcance los derechos fundamentales al debido proceso y el acceso efectivo a la administración de justicia. 6.

Además, indicó que la tutelante tampoco presentó un ejercicio argumentativo suficiente que evidenciara la ocurrencia de un perjuicio irremediable para justificar la intervención del juez constitucional y, pese a ello, la autoridad accionada le otorgó contenido y significado para dar por satisfecho el aludido presupuesto. 7. Sostuvo que el juzgador excedió sus facultades al manifestar que en el proceso ordinario la entidad no contó con la posibilidad de controvertir la declaratoria de cosa juzgada e inepta demanda, dado que la sentencia de primera instancia accedió a sus pretensiones.

A su juicio, la autoridad judicial confundió la falta de oportunidad, como imposibilidad o denegación del ejercicio de sus derechos, con la inactividad o negligencia de la entidad para proponerlas. 8. Indicó que la entidad ha contado con la oportunidad para ejercer sus derechos. Otra cosa es que, por estrategia jurídica o por impericia, haya optado por no plantear las excepciones referidas.

Sin embargo, ello no habilita al juez de tutela para Radicación: 11001-03-15-000-2025-02959-00 Demandante: María Odis Osorio Giraldo Demandado: Consejo de Estado – Sección Primera y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) reemplazar la actividad argumentativa y defensa de la entidad, relevándola de una carga que le es propia. 9.

Reprochó que el fallador se hubiera limitado a concluir que no había operado la cosa juzgada porque se demandaron actos administrativos distintos, cuando lo cierto es que en ambos procesos confluían las mismas partes y el objeto era idéntico, esto es, el reconocimiento de la prestación periódica de la pensión de vejez. Aseveró que el derecho deprecado por la señora Osorio Giraldo, no era otro que el adquirido legalmente por el fallecimiento de su compañero permanente y subrogado en su favor.

Por ende, no era posible afirmar que se discutía la legalidad de la pensión de jubilación otorgada al causante, sino la habilitación legal de la aquí accionante. 10. En ese sentido, arguyó que el operador judicial desconoció abiertamente los distintos tipos de cosa juzgada, pues esta no se configura únicamente ante la existencia de un conflicto idéntico, sino también frente a situaciones análogas, sobre las cuales ya se adoptó una decisión y resulta inocuo adelantar un nuevo estudio, como ocurrió en ese caso. 11.

Refirió que la sentencia adoptada por el juez de lo contencioso administrativo se encontraba amparada por la presunción de legalidad y la cosa juzgada, por lo que, al dejarla sin efectos, la autoridad judicial desconoció sus principios de seguridad jurídica y confianza legítima, frustrando el derecho pensional que había adquirido en debida forma. 12.

Esgrimió que los reparos expuestos en precedencia también fueron planteados en el escrito de impugnación interpuesto contra el fallo de primera instancia adoptado en ese trámite constitucional, sin que la autoridad judicial los valorara de forma correcta. 13. Por último, adujo que la autoridad enjuiciada desconoció los distintos pronunciamientos de esta Corporación en casos similares, en los que se ha protegido la prestación económica obtenida judicialmente, incluso cuando posteriormente se ha acudido al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

B. Trámite procesal 14. Mediante auto del 26 de mayo de 2025, se dispuso: (i) admitir la acción de tutela; (ii) notificar de su presentación a las autoridades accionadas (iii) vincular, en calidad de terceros con interés, al Fondo de Previsión Social del Congreso de la República - Fonprecon-, a la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado y a la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca;

(iv) comunicar la decisión a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado; y (v) requerir a la Secretaría General de esta Corporación para que remitiera copia digital del expediente con radicado número 11001-03-15-000-2024- 05435-00/01. Radicación: 11001-03-15-000-2025-02959-00 Demandante: María Odis Osorio Giraldo Demandado: Consejo de Estado – Sección Primera y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) (i) Sección Primera del Consejo de Estado5 15.

Señaló que la acción de tutela deviene improcedente, toda vez que no se sustentó ni se acreditó que las decisiones cuestionadas hubieran sido producto de una situación de fraude. (ii) Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado6 16. Adujo que la solicitud de amparo no cumple con los requisitos que habilitan la procedencia excepcional de la acción de tutela contra una sentencia proferida en un proceso de la misma naturaleza, ya que no se probó una situación de fraude y su objeto es reabrir un debate que ya fue zanjado en forma debida por el juez de conocimiento.

(iii) Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado7 17. Informó que, en cumplimiento a lo ordenado por el juez de tutela, el 16 de diciembre de 2024 profirió una decisión de reemplazo, en la que se pronunció sobre el fondo del asunto. 18. Por otra parte, solicitó declarar la improcedencia de la presente acción constitucional, ya que los argumentos que la fundamentan ya fueron resueltos por el juez de la causa y corresponden a simples inconformidades, más que a una situación constitutiva de fraude.

(iv) Fondo de Previsión Social del Congreso de la República -Fonprecon-8 19. Afirmó que el profesional del derecho que manifestó actuar en calidad de apoderado de la parte actora carece de legitimación en la causa por activa, ya que para el ejercicio del mecanismo de amparo se valió de su condición de apoderado de la accionante en el proceso de tutela objeto de reproche. 20.

Aunado a lo anterior, indicó que el presente asunto no satisface los requisitos para su procedencia, toda vez que: (i) se emplea como una instancia adicional al proceso cuestionado; (ii) no se agotaron los mecanismos judiciales idóneos y eficaces, ya que no se ha surtido el trámite de selección ante la Corte Constitucional; (iii) no se identificó de forma razonable la vulneración alegada;

(iv) pretende censurarse, vía tutela, una sentencia que, además de ser dictada en un proceso de la misma naturaleza, fue proferida por una alta corte; y (v) no se acreditó la cosa juzgada 5 Intervención digital contenida en 3 folios. 6 Intervención digital contenida en 7 folios. 7 Intervención digital contenida en 3 folios. 8 Intervención digital contenida en 8 folios.

Radicación: 11001-03-15-000-2025-02959-00 Demandante: María Odis Osorio Giraldo Demandado: Consejo de Estado – Sección Primera y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) fraudulenta. II. C O N S I D E R A C I O N E S C. Cuestión previa 21. La Sala debe precisar que el argumento planteado por Fonprecon respecto a la supuesta falta de legitimación por activa del apoderado de la parte actora no está llamado a prosperar.

Ello, por cuanto el profesional del derecho en mención aportó el poder9 debidamente conferido por la señora María Odis Osorio Giraldo para que ejerciera su representación en el presente trámite de tutela. D. Caso concreto 22. Esta Subsección declarará la improcedencia de la solicitud de amparo por no encontrar acreditados los presupuestos que habilitan su procedencia, en tanto no cumple con la carga argumentativa exigida para demostrar la existencia de una situación fraudulenta. 23.

La Corte Constitucional ha admitido la procedencia excepcionalísima de la acción de tutela contra una sentencia proferida en un proceso de la misma naturaleza, siempre que, además de cumplir los requisitos generales y específicos de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, la demanda no comparta identidad procesal con la solicitud de amparo que se pretende cuestionar, no exista otro mecanismo para remediar la situación alegada y se demuestre, a través de una exigente carga argumentativa, que la providencia acusada fue producto de un actuar fraudulento10. 24.

Para acreditar esta última exigencia, es imperativo que la parte promotora de la acción demuestre -con base en fundamentos claros, ciertos, serios y coherentes-, por un lado, que el juez constitucional incurrió en un actuar doloso o extremadamente negligente, que se opone a los principios básicos que orientan la labor de administrar justicia; y, por otro, que el fallo acusado no puede ser admitido debido a que resulta evidentemente incorrecto11. 25.

En el presente asunto, la accionante se limitó a sustentar los yerros endilgados al fallo acusado como si únicamente se tratara de una acción de tutela contra providencia judicial, obviando la carga argumentativa adicional que se impone cuando la sentencia objetada fue dictada en un proceso de tutela, la cual, como ya se indicó, debe estar orientada a evidenciar que la misma se profirió con fines ilegales vinculados a una intención dolosa o que se deriva de una interpretación que 9 Visible a índice 2 del expediente digital. 10 Al respecto, ver sentencia SU-627 de 2015. 11 Corte Constitucional, sentencia T-322 de 2019.

Radicación: 11001-03-15-000-2025-02959-00 Demandante: María Odis Osorio Giraldo Demandado: Consejo de Estado – Sección Primera y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) riñe abiertamente con los postulados constitucionales o la buena fe judicial. 26. En síntesis, la parte actora alegó que las autoridades enjuiciadas: (i) incurrieron en un defecto fáctico, al tener por satisfecho el requisito de subsidiariedad, cuando en realidad el demandante contaba con el recurso extraordinario de revisión, como medio de defensa judicial idóneo y eficaz y no se probó la existencia de un perjuicio irremediable;

(ii) excedieron sus facultades al confundir la imposibilidad o denegación del ejercicio de los derechos con la inactividad o negligencia de la entidad accionante; (iii) erraron al considerar que se configuró un defecto sustantivo, pues concurrían los elementos para declarar válidamente la excepción de la cosa juzgada; y (iv) desconocieron el precedente fijado por esta Corporación, en casos similares en los que se ha protegido la prestación económica obtenida judicialmente. 27.

Sin embargo, en ninguno de sus argumentos hizo mención alguna a una posible configuración de un fraude en las sentencias acusadas. 28. Esa falencia argumentativa cobra especial relevancia, habida cuenta de que la sentencia que pretende controvertir no solo fue emitida en el marco de una acción de tutela, sino, además, por una alta corte, supuesto en el cual la competencia del juez constitucional es aún más restringida.

En estos eventos, “sólo tiene cabida cuando una decisión riñe de manera abierta con la Constitución y es definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional al definir el alcance y límites de los derechos fundamentales”12, lo que impone al promotor de la acción acreditar una deficiencia de tal magnitud que justifique la intervención imperiosa del juez constitucional, exigencia que no se cumplió en esta oportunidad. 29.

Del contenido de la decisión enjuiciada tampoco se desprende que haya sido producto de una situación fraudulenta, ni mucho menos el resultado de alguna infracción al deber básico de conducta que atente abiertamente con la labor de administrar justicia. 30. En cuanto al reproche relacionado con el cumplimiento del requisito de subsidiariedad, la Sección Primera de esta Corporación, en la sentencia del 13 de marzo de 202513, consideró que aun cuando le asistía razón a la aquí actora en que la entidad podía promover el recurso extraordinario de revisión con fundamento en la causal de nulidad originada en la sentencia, lo cierto es que dicho medio no resultaba idóneo para la garantía de los derechos fundamentales invocados y particularmente para la protección del erario. 31.

Para la Sala, la discusión no podía circunscribirse a determinar si estaban reunidos los fundamentos de hecho y de derecho para declarar la cosa juzgada, sino que, 12 Sentencias SU-917 de 2010, SU-050 de 2017 y SU-573 de 2017 de la Corte Constitucional. 13 Si bien la parte actora cuestiona tanto el fallo de primera instancia como el de segunda instancia adoptados en ese trámite constitucional, la Sala centrará su análisis en este último, dado que fue el que resolvió de forma definitiva la litis.

Radicación: 11001-03-15-000-2025-02959-00 Demandante: María Odis Osorio Giraldo Demandado: Consejo de Estado – Sección Primera y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) además, se requería establecer si el acto administrativo demandado se ajustaba a derecho y, a partir de ahí, la consecuencia de pagar o no la prestación; último aspecto que, precisó, no podía ser abordado a través de la causal de revisión de nulidad originada en la sentencia por violación al debido proceso. 32.

De modo que, ante la falta de idoneidad del recurso, el mecanismo de amparo procedía de forma definitiva. Adicionalmente, la autoridad judicial consideró que también se acreditó la configuración de un perjuicio irremediable, en la medida que: (i) la providencia cuestionada permitía el pago de la mesada pensional sustituida, que para el 2024 superaba los 30 millones de pesos, más los valores por concepto de indexación;

(ii) dichos pagos estaban a cargo del patrimonio público y se continuaban efectuando, pese a que no se resolvió de fondo la controversia de si al causante le asistía el derecho a la pensión; y (iii) en caso de no evitarse su consumación, no existiría forma de reparar el daño, en tanto los recursos fueron percibidos de buena fe por la señora Osorio Giraldo. 33.

En lo que respecta al presupuesto de relevancia constitucional, el argumento del juez de tutela no se limitó a la consideración de que no se trataba de un asunto netamente económico. Estimó que: (i) podía estar comprometido el derecho fundamental de acceso efectivo a la administración de justicia, toda vez que la controversia planteada en el proceso ordinario no fue resuelta de fondo en segunda instancia;

(ii) no se estaba utilizando la acción de tutela como una instancia adicional, ya que en el proceso ordinario la entidad no tuvo la oportunidad de controvertir la declaratoria de cosa juzgada y de inepta demanda, pues dichas excepciones no fueron propuestas por la parte demandada, sino declaradas de oficio por el juez de segunda instancia. Por lo tanto, el debate versaba sobre un aspecto que no fue discutido durante el trámite contencioso-administrativo. 34.

En este punto, debe precisarse que la consideración del operador judicial no se sustentó en que Fonprecon no hubiese propuesto las excepciones, como lo pretende hacer ver la tutelante, sino en que quien eventualmente podía proponerlas, esto es, ella, en su calidad de parte demandada en el proceso ordinario, no lo hizo, pues el Fondo fungió como parte demandante.

Sin embargo, al no haberse planteados dichas excepciones ni haberse decidido nada al respecto en primera instancia, la entidad no tuvo la oportunidad de controvertir esa decisión. En esa medida, no puede afirmarse que el juez de tutela haya suplido la defensa técnica o la eventual negligencia de la entidad. 35. Finalmente, para abordar el análisis de la cosa juzgada, el juez constitucional efectuó un estudio comparativo entre ambos procesos, a partir del material probatorio obrantes en el expediente, identificando las partes, el objeto y la causa.

De esa forma, concluyó que no existía una triple identidad, conforme lo establecido en el artículo 303 del CGP. Radicación: 11001-03-15-000-2025-02959-00 Demandante: María Odis Osorio Giraldo Demandado: Consejo de Estado – Sección Primera y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 36. Bajo ese escenario, lo que se evidencia, en realidad, es que la señora Osorio Giraldo busca tergiversar las conclusiones de la autoridad accionada para adaptarlas a sus propios intereses y, con fundamento en ello, justificar la supuesta existencia de los yerros endilgados. 37.

Así las cosas, resulta claro que los reparos que sustentaron la vulneración alegada únicamente obedecen a una simple inconformidad respecto al criterio adoptado por el juez de tutela, pero no propiamente a una situación de fraude que amerite una protección constitucional. 38. En consecuencia, la Sala declarará improcedente el amparo deprecado en la demanda. 39.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE el amparo constitucional solicitado, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.

SEGUNDO: Se ordena NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO: De no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR esta actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE14 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. 14 VF