Demandante: Hydros Melgar S. EN C.A. E.S.P. Demandados: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Radicado: 11001-03-15-000-2021-06776-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá D.C., diez (10) de marzo de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2021-06776-01 Demandante: HYDROS MELGAR S. EN C.A. E.S.P. Demandados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA Y OTRO Temas: Tutela contra providencia judicial – modifica decisión de primera instancia. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Decide la Sala la impugnación interpuesta por Hydros Melgar S. EN C.A. E.S.P. contra la sentencia de 16 de noviembre de 2021 proferida por la Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado, que declaró improcedente la solicitud de amparo promovida contra el Tribunal Administrativo del Tolima y otro. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda Con escrito radicado el 5 de octubre de 2021, la empresa Hydro Melgar S. EN C.A. E.S.P., por conducto de apoderada judicial, presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Tolima y el Juzgado 11 Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué, con el fin de que se amparen sus derechos fundamentales al debido proceso y de defensa y contradicción. Las mencionadas garantías constitucionales las consideró vulneradas con ocasión de la providencia de 4 de junio de 2021, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Tolima confirmó la decisión de 20 de agosto de 2019 dictada por el Juzgado 11 Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué, que negó la solicitud de nulidad del incidente de liquidación de perjuicios, el cual fue promovido con ocasión de la condena impuesta a la entidad actora en el marco de un proceso popular identificado con el radicado No. 73001-23-00-000-2004-02349-01.
Demandante: Hydros Melgar S. EN C.A. E.S.P. Demandados: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Radicado: 11001-03-15-000-2021-06776-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2. Pretensiones Las peticiones de la demanda de tutela son las siguientes: “PRIMERO: DECLARAR que las decisiones judiciales del señor JUEZ ONCE (11) ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE IBAGUÉ, es decir el auto del 20 de agosto de 2019 que resuelve una nulidad y la niega y la decisión que la confirma proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DELL TOLIMA a través del auto del 4 de junio de 2021 con ponencia del señor Magistrado Dr. JOSÉ ANDRÉS ROJAS VILLA, le han vulnerado de manera sistemática y reiterada a la entidad estatal Hydros Melgar S. en C.A. ESP en sus derechos fundamentales a la defensa y contradicción, en unión con el derecho al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la constitución política de Colombia.
SEGUNDO: AMPARAR los derechos fundamentales a la defensa y contradicción de la entidad estatal Hydros Melgar S. en C.A. ESP, en unión con el derecho al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia, a cuyo efecto se le ordene al señor JUEZ ONCE (11) ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE IBAGUÉ, que dentro de las 48 horas siguientes a la notificación del fallo de tutela, decrete la NULIDAD de las actuaciones procesales a partir del auto del 24 de noviembre de 2017 y demás concernientes al trámite del incidente de regulación de perjuicios iniciado por EMPUMELGAR ESP y admitido a través de auto 10 de agosto de 2018, todas actuaciones por medio de las cuales y sin competencia, se habilitó de manera anormal e ilegal a las cuales y sin competencia, se habilitó de manera anormal e ilegal a las cuales y sin competencia, se habilitó de manera anormal e ilegal a EMPUMELGAR ESP para iniciar el trámite incidental en contra de la accionante.
TERCERO: AMPARAR todos los derechos fundamentales que el juez de tutela pueda observar y que no hayan sido solicitados de manera expresa en virtud del principio ultra y extra petita” (Sic para toda la cita). 1.3. Hechos La solicitud de tutela se sustentó en los siguientes hechos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en esta sentencia: La sociedad Hydros Melgar S. EN C.A. E.S.P. se constituyó mediante escritura pública No. 9156 de 6 de septiembre de 2002 en la Notaría 29 de Bogotá, con participación accionaria mixta, cuyo objeto principal era la prestación de los servicios públicos domiciliarios en el municipio de Melgar, actividades que estaban a cargo de EMPUMELGAR S.A. E.S.P. En el marco de un proceso popular promovido por el municipio de Melgar, Tolima, contra la entidad actora, la primera instancia la definió el Juzgado 1º Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Ibagué con sentencia del 19 de diciembre de 2013, en el sentido de declarar la nulidad del contrato de constitución Demandante: Hydros Melgar S. EN C.A. E.S.P. Demandados: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Radicado: 11001-03-15-000-2021-06776-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de Hydros Melgar S. en C.A. E.S.P. por no existir autorización previa del Concejo del referido municipio para su creación. Con ocasión de lo anterior, dicha autoridad ordenó a la parte accionante: (i) restituir y/o entregar a EMPUMELGAR S.A. E.S.P. la infraestructura de prestación de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, propiedad del municipio de Melgar;
(ii) previo trámite incidental, restituir a EMPUMELGAR S.A. E.S.P. los dineros recibidos por concepto de traslados referidos en la Escritura 9156 de 6 de septiembre de 2002; (iii) previo trámite incidental, pagar a EMPUMELGAR S.A. E.S.P. el valor de los insumos, repuestos, activos muebles, cartera o cuentas por cobrar, equipos y demás que haya recibido; entre otras órdenes.
El Tribunal Administrativo del Tolima resolvió el recurso de apelación con sentencia de 11 de septiembre de 2014, a través de la cual confirmó la nulidad del acto constitutivo de Hydros Melgar S. en C.A. E.S.P. y modificó algunas órdenes. El 1º de diciembre de 2014 el tribunal profirió auto de aclaración de la sentencia. Previo a decidir sobre la apertura del incidente de desacato promovido por EMPUMELGAR S.A. E.S.P., el Juzgado 1º Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Ibagué, en providencia de 24 de abril de 2015: (i) requirió a Hydros Melgar S. EN C.S. E.S.P. y a EMPUMELGAR S.A. E.S.P. con el fin de que informaran si ya habían dado cumplimiento a la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo del Tolima el 11 de septiembre de 2014 y;
(ii) citar a las partes y al Ministerio Público a la audiencia de verificación de cumplimiento del fallo. El 19 de mayo de 2015 el Juzgado 1º Administrativo de Descongestión del Circuito de Ibagué celebró Audiencia de Comité de Verificación. Mediante auto de 25 de mayo de 2015, se citó nuevamente a las partes para llevar a cabo la referida audiencia. El 9 de julio de 2015 el proceso fue remitido al Juzgado 4º Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Ibagué para que continuara su trámite.
El 6 de agosto de 2015 se señaló nueva fecha y hora para la audiencia de verificación de fallo, la cual se llevó a cabo el 29 de septiembre del mismo año. En providencia del 23 de noviembre de 2015, la Sección Tercera del Consejo de Estado no seleccionó el asunto para revisión eventual impetrado contra la sentencia de 11 de septiembre de 2014 proferida en segunda instancia por el Tribunal Administrativo del Tolima.
Demandante: Hydros Melgar S. EN C.A. E.S.P. Demandados: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Radicado: 11001-03-15-000-2021-06776-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El 15 de diciembre de 2015, se celebró audiencia especial de verificación de cumplimiento del fallo proferido en la acción popular y, en esta, se dispuso la apertura del incidente de desacato contra los representantes legales de las entidades obligadas.
El proceso fue remitido al Juzgado 11 Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué, que mediante auto de 3 de febrero de 2016 avocó el conocimiento del asunto y convocó a las partes y al Ministerio Público a audiencia de comité de verificación para el cumplimiento del fallo. El 1º de marzo de 2016 se expidieron varios oficios mediante los cuales se convocó a las partes a la celebración de la mencionada audiencia, la cual se constituyó el 15 de julio de 2016.
El 24 de noviembre de 20171 el juzgado resolvió obedecer y cumplir lo decidido por el Tribunal Administrativo del Tolima en sentencia de 11 de septiembre de 2014; de igual manera, dispuso acatar lo señalado por el Consejo de Estado en providencia del 23 de noviembre de 2015 en la que no seleccionó para revisión el fallo proferido por el Tribunal Administrativo del Tolima de 11 de septiembre de 2014.
El 13 de marzo de 2018 EMPUMELGAR S.A. E.S.P. promovió incidente de liquidación de la condena impuesta en la sentencia del 11 de septiembre de 2014; trámite que fue admitido mediante auto del 10 de agosto de 2018. El 17 de julio de 2019 el apoderado de Hydros Melgar S. EN C.A. E.S.P. presentó nulidad con el fin de que se invalidaran las actuaciones procesales surtidas en el incidente de liquidación de perjuicios, con fundamento en que, si bien el auto de obedézcase y cúmplase fue proferido el 24 de noviembre de 2017, lo cierto es que desde el año 2015 ya se habían dictado providencias encaminadas a que se acataran las órdenes de la sentencia que puso fin a la acción popular, por lo que al encontrarse vencido el término de 60 días de que trata el artículo 172 del CCA en lo concerniente a las condenas en abstracto y el plazo para iniciar el referido incidente2, el despacho había perdido competencia para iniciar cualquier actuación. A través de auto de 20 de agosto de 2019, el Juzgado 11 Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué negó la nulidad presentada por cuanto consideró que no se habían efectuado trámites o actuaciones judiciales por fuera del marco de la 1 Decisión que fue notificada por estado el 28 de noviembre de 2017. 2 Que prescribe que el plazo de 60 días se puede computar desde la ejecutoria de la providencia que estableció la condena en abstracto, o la notificación del auto que ordena obedecer y cumplir lo resuelto por el superior.
Demandante: Hydros Melgar S. EN C.A. E.S.P. Demandados: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Radicado: 11001-03-15-000-2021-06776-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co competencia fijada por el legislador, teniendo en cuenta que el cuaderno original fue enviado por el Consejo de Estado el 24 de febrero de 20173 y el auto de obedézcase y cúmplase fue proferido el 24 de noviembre del mismo año. Contra la anterior decisión el apoderado de Hydros Melgar S. EN C.A. E.S.P. interpuso recurso de apelación en el que indicó que el hecho de que la acción popular se encontrara pendiente de ser seleccionada para revisión eventual en el Consejo de Estado no suspendía términos, de manera que, a partir de que se profirió el auto de obedecimiento a lo resuelto por el superior el 24 de abril de 2015, EMPUMELGAR S.A. E.S.P. contaba con el término de 60 días para presentar el incidente de liquidación. El Tribunal Administrativo del Tolima, mediante auto de 4 de junio de 20214, confirmó la decisión de primera instancia al considerar que el hecho de que el juez hubiera adelantando las gestiones judiciales tendientes a obtener el cumplimiento de la sentencia, no imposibilitaba que durante el término legalmente establecido se presentara el respectivo incidente de liquidación de condena, es decir, dentro de los 60 días hábiles siguientes al auto de obedézcase y cúmplase, razón por la cual no perdió la competencia. 1.4.
Fundamentos de la solicitud La entidad Hydros Melgar S. EN C.A. E.S.P. adujo que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en defecto orgánico con ocasión de la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso y defensa y contradicción consagrados en el artículo 29 de la Constitución Política, al proferir los autos de 20 de agosto de 2019 y 4 de junio de 2021.
Indicó que al dictarse las providencias censuradas no se advirtió que el fundamento de la solicitud de nulidad no era el término oportuno para la presentación del incidente de liquidación de perjuicios, sino la falta de competencia del juez para proferir el auto de 24 de noviembre de 2017, luego de transcurridos tres años de que se hubiese expedido el auto de 24 de abril de 2015, con el cual se requirió a Hydros Melgar S. EN C.S. E.S.P. y a EMPUMELGAR S.A. E.S.P. para que informaran si ya habían dado cumplimiento a la sentencia y citó a las partes y al Ministerio Público a la audiencia de verificación de cumplimiento del fallo, lo que permitió que se revivieran términos que ya habían caducado y, por 3 Para que se surtiera el trámite de revisión eventual Consejo de Estado dispuso no seleccionar para revisión la acción popular. 4 Decisión notificada por correo electrónico el 9 de junio de 2021.
Demandante: Hydros Melgar S. EN C.A. E.S.P. Demandados: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Radicado: 11001-03-15-000-2021-06776-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ende, facultó a EMPUMELGAR SA para presentar el escrito del incidente de liquidación. Aseguró que, además de no tramitarse el incidente de liquidación de forma oportuna, se pretendió reabrir una oportunidad procesal fenecida para favorecer a la contraparte.
En síntesis, afirmó que el trámite incidental de liquidación de perjuicios se encuentra incurso en la causal de nulidad prevista en el “numeral 2º del artículo 142 del Código de Procedimiento Civil”, lo cual genera que se produzca una vulneración flagrante de los derechos fundamentales al debido proceso y de defensa y contradicción. 1.5.
Trámite de la acción en primera instancia Mediante auto de 11 de octubre de 2021, el magistrado ponente de primer grado admitió la acción de tutela de la referencia; ordenó notificar al Tribunal Administrativo del Tolima y al Juzgado 11 Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué en calidad de demandados; dispuso la vinculación en calidad de terceros con interés del municipio de Melgar, Tolima, al presidente del Concejo del referido ente territorial y a la empresa EMPUMELGAR S.A. E.S.P.; y reconoció personería jurídica al abogado Juan Manuel León Quintero para actuar como apoderado de la parte accionante. 1.6.
Contestaciones 1.6.1. Juzgado 11 Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué El Juez Once Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué sostuvo que la acción de tutela carecía de relevancia constitucional en el entendido que la decisión atacada se ajustaba a derecho, situación que fue confirmada por el Tribunal Administrativo del Tolima.
De igual manera, indicó que no se cumplía con el requisito de inmediatez por cuanto lo que estaba en discusión era el auto del 10 de agosto de 2018 en el que se dio apertura al trámite incidental de liquidación de perjuicios. En cuanto al fondo de asunto, señaló que la decisión se adoptó conforme al artículo 172 del Código Contencioso Administrativo pues la providencia de obedézcase y cúmplase fue proferida el 24 de noviembre de 2017 y el incidente Demandante: Hydros Melgar S. EN C.A. E.S.P. Demandados: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Radicado: 11001-03-15-000-2021-06776-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fue promovido el 13 de marzo de 2018, esto es, dentro de los sesenta (60) días siguientes a la fecha de notificación del auto de obedecimiento al superior.
Afirmó que, aunque la decisión de obedecer y cumplir lo resuelto por el superior no se profirió con la inmediatez del caso, ello obedeció a la alta carga de procesos que maneja el juzgado, pero en ningún caso significaba que se hubiese perdido la competencia para proferir dicha providencia. 1.6.2. Municipio de Melgar, Tolima La jefe de la Oficina Asesora Jurídica del municipio de Melgar indicó que había lugar a negar el amparo invocado por cuanto la solicitud de liquidación de la condena se presentó dentro del término consagrado en la norma, esto es, sesenta (60) días contados a partir del día siguiente a la fecha de notificación del auto de obedecimiento al superior. 1.6.3.
EMPUMELGAR E.S.P. El gerente y representante legal de la Empresa de Servicios Públicos Domiciliarios de Melgar - EMPUMELGAR S.A. E.S.P.- puso de presente que el auto del 24 de abril de 2015 proferido por el Juzgado Once Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué no corresponde a una providencia material de cumplimiento en el cual se da obedecimiento a la decisión del superior dentro del trámite de la acción popular, ni mucho menos establece el espacio temporal a partir del cual se deba iniciar la contabilización de los plazos para promover el trámite incidental.
Resaltó que el auto de obedecimiento al superior fue proferido el 24 de noviembre de 2017, el cual fue notificado por estado el día 28 del mismo mes y año, momento a partir del cual se estructura la hipótesis procesal prevista en el artículo 172 del Código Contencioso Administrativo. Afirmó que la autoridad demandante no puede pretender que a partir de las providencias mediante las cuales se citó a comité de verificación se entienda proferido tácitamente el auto de obedecimiento a lo resuelto por el superior, pues ello iría en contra de la seguridad jurídica.
Manifestó que, si bien la sociedad demandante alegó la falta de competencia del juzgado para proferir el auto de obedecimiento, en su momento, no interpuso los recursos pertinentes en contra de dicha decisión ni presentó solicitud de nulidad, lo cual hace improcedente la acción de tutela. Demandante: Hydros Melgar S. EN C.A. E.S.P. Demandados: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Radicado: 11001-03-15-000-2021-06776-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.7.
Fallo impugnado5 Mediante providencia de 16 de noviembre de 2021, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, resolvió declarar la improcedencia de la solicitud de amparo luego de considerar que el asunto objeto de análisis no satisface el requisito de relevancia constitucional, en atención a que, a su juicio, lo pretendido por la parte actora consiste en reabrir un debate ya zanjado en el proceso popular. 1.8.
Impugnación Con escrito radicado oportunamente el 10 de diciembre de 2021, la parte accionante impugnó la decisión del a quo al insistir en la vulneración de sus derechos fundamentales con la decisión adoptada por las autoridades censuradas. Iteró en que lo pretendido no es insistir en una discusión jurídico procesal propio del juez popular o del trámite incidental derivado, “sino hacer notar que el auto proferido por el Despacho en fecha 24 de noviembre de 2017 y que tres (3) años después y ya sin competencia decide reabrir un debate ya agotado y revivir términos, fue el producto de un error judicial y de una actuación manifiestamente defectuosa en cuanto sirvió de alguna forma como vehículo para revivir de manera directa los términos señalados en el artículo 172 del CCA, ya vencidos y dentro de los cuales se denota la inactividad judicial de EMPUMELGAR ESP, permitiéndole de esta forma a esta empresa la presentación del incidente de liquidación de la sentencia, cuando a todas luces en este estado del proceso judicial, el citado derecho para la presentación del mismo ya había caducado, por cuanto los sesenta (60) días con que contaba para promover de manera efectiva el incidente empezaron a correr a partir del auto de obedecimiento al superior, el cual se surtió desde el día 24 de abril de 2015, por medio del cual solicita a las partes información relativa al cumplimiento de las decisiones de instancia (…)”.
En ese orden, solicitó que se revoque la sentencia de 16 de noviembre de 2021 y, en su lugar, se amparen los derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa y contradicción. 1.9. Trámite en segunda instancia Mediante auto de 11 de febrero de 2022, el magistrado ponente de esta decisión dispuso requerir al Juzgado 11 Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué, al Tribunal Administrativo del Tolima y a su Secretaría, para que, quien lo tuviera, remitiera copia digital del auto de 4 de junio de 2021 expedido en el trámite incidental, debido a que no obraba en el expediente allegado. 5 La notificación de la decisión fue enviada electrónicamente el 6 de diciembre de 2021.
Demandante: Hydros Melgar S. EN C.A. E.S.P. Demandados: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Radicado: 11001-03-15-000-2021-06776-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De otro lado ordenó la vinculación del Personero Municipal de Melgar y de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en calidad de terceros con interés, por cuanto hicieron parte de la diligencia de verificación de cumplimiento del fallo que resolvió la acción popular.
Finalmente, se ordenó requerir a la Alcaldía del Municipio de Melgar, Tolima, y a la Secretaría del Tribunal Administrativo del Tolima, para que realizaran una publicación de la existencia e información de esta acción de tutela, en un lugar físico abierto al público por el término de dos (2) días, con el fin de informar a la comunidad del referido ente territorial. 1.10.
Intervenciones en segunda instancia 1.10.1. Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios Por conducto de su apoderada, la entidad se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda tutelar al considerar la inexistencia de la vulneración alegada. Asimismo, solicitó la desvinculación del asunto de la referencia con fundamento en que carece de legitimación en la causa por pasiva, comoquiera que el origen de la presunta afectación es una providencia proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, aunado a que lo pretendido por la parte actora escapa al alcance de su competencia funcional. 1.10.2.
La Secretaría del Tribunal Administrativo del Tolima y la Alcaldía del municipio de Melgar, Tolima, allegaron las constancias correspondientes a la publicación de la información de esta acción de tutela en un lugar físico de sus despachos, también en la página web del referido ente territorial, las cuales obran en los índices 17 y 18 del sistema de gestión judicial SAMAI.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia de 16 de noviembre de 2021 proferida por la Subsección B, Sección Tercera del Consejo de Estado, de conformidad con el Decreto 2591 de 1991, el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 20216, así como el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 6 Vigente desde el 6 de abril de 2021.
Antes de esa fecha, regía en Decreto 1983 de 2017. Demandante: Hydros Melgar S. EN C.A. E.S.P. Demandados: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Radicado: 11001-03-15-000-2021-06776-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.2. Cuestión previa La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios alegó que carece de legitimación en la causa por pasiva debido a que considera que el origen de la presunta vulneración de los derechos fundamentales de la parte actora no tiene origen en las acciones u omisiones de esta autoridad, y que lo pretendido en este trámite escapa de su competencia funcional, por tanto, solicitó su desvinculación del proceso de la referencia. Al respecto, la Sala anuncia que negará la referida petición debido a que el ente de control fue vinculado en calidad de tercero con interés en la decisión que se llegare a adoptar, y no como integrante del extremo pasivo de este asunto. 2.3.
Problema jurídico En el asunto bajo estudio, corresponde a la Sala determinar si, de conformidad con los argumentos iterados en el escrito de impugnación, debe confirmar, modificar o revocar la decisión de 16 de noviembre de 2021 proferida por la Subsección B, de la Sección Tercera del Consejo de Estado, a través de la cual declaró la improcedencia de la acción de tutela promovida contra el Tribunal Administrativo del Tolima y el Juzgado 11 Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué. Para resolver este problema, se analizarán los siguientes aspectos: (i) el criterio de la Sección sobre la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales;
(ii) el análisis de los requisitos adjetivos de procedibilidad de la acción y, de encontrarse superados; (iii) las generalidades del desconocimiento del precedente; y (iv) el análisis del caso en concreto. 2.4. La procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial7 La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 20128 unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas 7 Requisitos que fueron analizados en primera instancia y, frente a los cuales se señaló que se encontraban superados. 8 Sala Plena.
Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. Acción de Tutela - Importancia jurídica. Actora: Nery Germania Álvarez Bello. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. Demandante: Hydros Melgar S. EN C.A. E.S.P. Demandados: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Radicado: 11001-03-15-000-2021-06776-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema9.
Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales10. Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los “fijados hasta el momento jurisprudencialmente”.
Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación de 5 de agosto de 201411, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, decidió adoptar los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.5.
Análisis sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.5.1. Contrario a lo señalado por el juez a quo constitucional, para la Sala resulta necesario precisar que, el caso objeto de estudio está revestido de relevancia constitucional, por cuanto al revisar los supuestos fácticos de la demanda, las pretensiones, la carga argumentativa y probatoria, se advierte que la parte actora solicita la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y de defensa y contradicción. De acuerdo con lo anterior, en el caso concreto, se evidencia una tensión o contradicción entre la razonabilidad de la decisión y el núcleo esencial de las garantías constitucionales alegadas por la parte actora, en tanto a su juicio, la autoridad judicial incurrió en defecto orgánico, por lo que se evidencia que la controversia versa sobre un asunto constitucional y trasciende un estudio de lo meramente legal. 2.5.2.
La acción de tutela de la referencia no se dirige contra una sentencia de la misma naturaleza, puesto que las providencias judiciales que censura la parte accionante fueron proferidas en el marco del proceso de popular identificado con 9 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 10 Se dijo en la mencionada sentencia: “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia. 11 Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. Magistrado Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Demandante: Hydros Melgar S. EN C.A. E.S.P. Demandados: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Radicado: 11001-03-15-000-2021-06776-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el radicado 73001-23-00-000-2004-02349-01, promovido por el municipio de Melgar, Tolima, contra la entidad actora. 2.5.3.
Respecto al requisito de inmediatez, es preciso señalar que si bien la sociedad accionante cuestionó los autos de 20 de agosto de 2019 y 4 de junio de 2021 proferidos por el Juzgado 11 Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué y el Tribunal Administrativo del Tolima, respectivamente, el análisis de esta exigencia se realizará a partir de la decisión de segunda instancia, comoquiera que con esta se puso fin al trámite reprochado.
En ese orden, sin necesidad de determinar la fecha de ejecutoria de la providencia de 4 de junio de 2021, se entiende que el mecanismo constitucional fue ejercido antes de transcurridos 6 meses, por cuanto la solicitud de amparo constitucional se radicó el 5 de octubre de 2021, lo cual resulta ser un término que a juicio de la Sala es razonable.
Lo anterior, a la luz de la sentencia de unificación del 5 de agosto de 201412, en la que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado adoptó los criterios fijados por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 200513, para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencias judiciales y reiteró que seis (6) meses es el término prudente para acudir y solicitar el amparo de los derechos fundamentales que se estimen vulnerados con estas. 2.5.4.
En consideración al agotamiento de los mecanismos judiciales, en el caso concreto, el auto que se cuestiona es el proferido por el Tribunal Administrativo del Tolima de 4 de junio de 2021, en el marco del proceso popular identificado con el radicado No. 73001-23-00-000-2004-02349-01, mediante el cual confirmó la decisión de 20 de agosto de 2019 al considerar que el hecho de que el Juzgado 11 Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué hubiera adelantando las gestiones judiciales tendientes a obtener el cumplimiento de la sentencia, no imposibilitaba que durante el término legalmente establecido se presentara el respectivo incidente de liquidación de condena, es decir, dentro de los 60 días hábiles siguientes al auto de obedézcase y cúmplase, razón por la cual no perdió la competencia. 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Sentencia de 5 de agosto de 2014, Rad: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. M. P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 13 “c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos.” Demandante: Hydros Melgar S. EN C.A. E.S.P. Demandados: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Radicado: 11001-03-15-000-2021-06776-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Superadas dichas exigencias, la Sala abordará el fondo de la solicitud, sin perjuicio de resaltar el carácter excepcional de la tutela, que tiene como fin garantizar la intangibilidad de la cosa juzgada, el respeto de la autonomía judicial, y la protección de derechos de terceros. 2.6.
Generalidades del defecto orgánico El defecto orgánico se ha entendido configurado, cuando el funcionario que expide una decisión particular, carece de competencia absoluta para ello. Al respecto, la Corte Constitucional en sentencia T-267 de 2013 señaló: “Jurisprudencialmente se ha determinado, desde los albores de esta corporación, que se está en presencia de un de un defecto orgánico en aquellos eventos en los que el funcionario que profiere determinada decisión, carece de manera absoluta de la competencia para hacerlo.
Se dice que se configura este defecto en aquellas situaciones en las que: (i) El peticionario se encuentra supeditado a una situación en la que existe una actuación consolidada y no tiene otro mecanismo de defensa (por ejemplo cuando una decisión está en firme y se observa que el fallador carecía de manera absoluta de competencia) (ii) Durante el transcurso del proceso el accionante puso de presente las circunstancias de incompetencia absoluta, y dicha situación fue desechada por los jueces de instancia, incluso en el desarrollo de recursos ordinarios y extraordinarios, validándose así una actuación erigida sobre una competencia inexistente.
(…) La jurisprudencia constitucional ha establecido que el defecto orgánico tiene un carácter: (i) funcional, cuando la autoridad judicial extralimita de forma manifiesta el ámbito de las competencias otorgadas tanto por la Carta Política como por la ley; o (ii) temporal, cuando los jueces a pesar de contar con ciertas atribuciones para realizar determinada conducta, lo hace por fuera del término consagrado para ello.
Por lo anterior, cuando un operador judicial desconoce los límites temporales y funcionales de la competencia, configura un defecto orgánico y en consecuencia vulnera el derecho fundamental al debido proceso.” Lo anterior encuentra relación sustancial en el artículo 29 constitucional, en el cual se fija la garantía superior del juez natural, mediante la cual se determina cuál es el funcionario idóneo para conocer y resolver determinado asunto, pues en primer lugar, toda competencia debe ser reglada y, en segundo, este es uno de los fundamentos del derecho al debido proceso.
Demandante: Hydros Melgar S. EN C.A. E.S.P. Demandados: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Radicado: 11001-03-15-000-2021-06776-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.7. Caso concreto 2.7.1. En el asunto sub examine, la entidad Hydros Melgar S. EN C.A. E.S.P., afirmó que el trámite incidental de liquidación de perjuicios se encuentra incurso en la causal de nulidad prevista en el “numeral 2º del artículo 140 del CPC”, lo cual genera que se produzca una vulneración flagrante de los derechos fundamentales al debido proceso y de defensa y contradicción. Lo anterior, debido a que el artículo 172 del CCA regula lo concerniente a las condenas en abstracto y, frente al trámite para iniciar el mencionado incidente, el plazo de 60 días se puede computar desde la ejecutoria de la providencia que estableció la condena en abstracto, o la notificación del auto que ordena obedecer y cumplir lo resuelto por el superior.
En el caso concreto, el 24 de noviembre de 2017, el Juzgado 11 Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué dictó la providencia de obedecer y cumplir lo dispuesto por el superior, entre otras órdenes y, comoquiera que EMPUMELGAR S.A. E.S.P. radicó hasta el 13 de marzo de 2018 el incidente de liquidación de perjuicios el cual fue admitido mediante providencia de 10 de agosto del mismo año. En ese orden, adujo que el término de 60 días para iniciar el incidente empezaba a computarse a partir del auto de 24 de abril de 2015, comoquiera que, a su juicio, con esta providencia se requirió a Hydros Melgar S. EN C.A. E.S.P. y a EMPUMELGAR S.A. E.S.P. para que informaran sobre el cumplimiento de la orden judicial y, con ello, “materialmente ya se había dictado la providencia de obedecer y cumplir” lo resuelto por el superior; no obstante, el auto de 24 de noviembre de 2017 que fue notificado el 28 del mismo mes y año, fue proferido luego de 3 años de haberse materializado la ejecutoria de la sentencia de segunda instancia del proceso popular, razón por la cual el Juzgado 11 Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué había perdido competencia. 2.7.2.
En el auto de 4 de junio de 2021, el Tribunal Administrativo del Tolima, como primera medida, indicó que la jurisprudencia se ha pronunciado sobre el incidente de liquidación de perjuicios al señalar: “La liquidación incidental de perjuicios materiales procede para concretar la condena en abstracto fijada en la sentencia, entre otros, en la cual se estableció el daño pero no su quantum.
Por ello las pretensiones del incidente referido son para la concreción del perjuicio, es decir la determinación del quantum del daño causado.”14 14 Sentencia de 25 de julio de 2002 proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, dentro del expediente 19001-23-31-000-1994-05003-01 (221881). Demandante: Hydros Melgar S. EN C.A. E.S.P. Demandados: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Radicado: 11001-03-15-000-2021-06776-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Adicionalmente, precisó que el artículo 172 del CCA vigente en ese momento, estableció que el término dentro del cual la parte interesada puede presentar el incidente corresponde a 60 días: “ARTÍCULO 172.
Modificado por el art. 56, Ley 446 de 1998 Las condenas al pago de frutos, intereses, mejoras, perjuicios y otros semejantes, impuestas en auto o sentencia, cuando su cuantía no hubiere sido establecida en el proceso, se hará en forma genérica, señalando las bases con arreglo a las cuales se hará la liquidación incidental, en los términos previstos en los artículos 178 del Código Contencioso Administrativo y 137 del Código de Procedimiento Civil.
Cuando la condena se haga en abstracto, se liquidará por incidente que deberá promover el interesado, mediante escrito que contenga la liquidación motivada y especificada de su cuantía, dentro de los sesenta (60) días siguientes a la ejecutoria de aquél o al de la fecha de la notificación del auto de obedecimiento al superior, según fuere el caso.
Vencido dicho término caducará el derecho y el juez rechazará de plano la liquidación extemporánea. Dicho auto es susceptible del recurso de apelación.” (Énfasis propio) En segundo lugar, enlistó lo que, a su juicio, encontró acreditado en el expediente: (i) El fallo de 11 de septiembre de 2014 proferido por el Tribunal Administrativo del Tolima, mediante el cual se confirmó la decisión de primer grado en el marco de la acción popular.
(ii) El auto de 1º de diciembre de 2014, con el que se resolvieron las solicitudes de aclaración de la sentencia que puso fin al trámite popular. (iii) La providencia de 23 de noviembre de 2017, a través de la cual la Sección Tercera del Consejo de Estado decidió no seleccionar la sentencia de 11 de septiembre de 2014 en el marco del mecanismo de revisión eventual.
(iv) El auto de 24 de noviembre de 2017 expedido por el Juzgado 1º Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué, por el cual se ordenó obedecer y cumplir lo resuelto por el superior. (v) El escrito de incidente de liquidación de perjuicios radicado el 13 de marzo de 2018 por EMPUMELGAR E.S.P. (vi) El memorial radicado por Hydros Melgar S. EN C.A. E.S.P., en el que solicitó la nulidad del referido asunto incidental.
Demandante: Hydros Melgar S. EN C.A. E.S.P. Demandados: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Radicado: 11001-03-15-000-2021-06776-01 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (vii) El auto de 20 de agosto de 2019 dictado por el Juzgado 11 Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué, con el cual dicha autoridad negó el incidente de nulidad.
De conformidad con la norma ejusdem y lo probado en el trámite el tribunal refirió que no había lugar a declarar la nulidad solicitada por cuanto, una vez notificado el auto de obedecer lo dispuesto por el superior de 24 de noviembre de 2017, el incidente se promovió el 13 de marzo de 2018, en consecuencia, consideró que su interposición fue dentro del término de la norma transcrita, razón por la cual no advirtió que el Juzgado 11 Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué hubiese perdido la competencia. Finalmente, la judicatura reprochada concluyó: “Por su parte, el artículo 172 del Código Contencioso Administrativo, aplicable al caso en concreto por ser un proceso adelantado en el sistema escritural, establece que las condenas al pago de frutos, intereses, mejoras, perjuicios y semejantes impuestas en asunto o sentencia cuando su cuantía no hubiere sido establecida en el proceso, se hará en forma genérica, señalando las bases con arreglo a las cuales se hará la liquidación incidental, esto es, dentro de los 60 días siguientes a la ejecutoria de aquel o al de la fecha de notificación del auto de obedecimiento al superior, según fuere el caso, razón por la cual, el hecho de que el Juez (sic) de primera instancia haya adelantado gestiones judiciales para obtener el cumplimiento de la sentencia, no imposibilita que durante este término legalmente establecido, se presente el respectivo incidente de liquidación de condena, es decir, 60 días hábiles siguientes al auto de obedézcase y cúmplase, por lo que el Juez (sic) no perdió competencia” (Énfasis propio) 2.7.3.
Para esta Sala de Decisión en el asunto de la referencia hay lugar a denegar el amparo solicitado por Hydros Melgar S. EN C.A. E.S.P., por cuanto la norma procesal vigente en el momento en que ocurrieron los hechos era el artículo el artículo 172 del CCA, tal como lo indicó el tribunal cuestionado y, en esta se establece que, para aquellos asuntos que no son de única instancia, los 60 días se computan a partir del día siguiente a aquel en que se hubiere efectuado la notificación del auto por medio del cual se dispone obedecer lo resuelto por el superior.
Ahora, si bien la parte actora alega que con el auto de 24 de abril de 2015 materialmente se ordenó acatar lo decidido por el tribunal, por cuanto en el mencionado proveído: (i) se requirió a Hydros Melgar S. EN C.S. E.S.P. y a EMPUMELGAR S.A. E.S.P. con el fin de que informaran si ya habían dado cumplimiento a la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo del Tolima el 11 de septiembre de 2014 y;
(ii) se citó a las partes y al Ministerio Público a la Demandante: Hydros Melgar S. EN C.A. E.S.P. Demandados: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Radicado: 11001-03-15-000-2021-06776-01 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co audiencia de verificación de cumplimiento del fallo, lo cierto es que el referido precepto normativo es claro en indicar los dos momentos procesales a partir de los cuales se debe promover el incidente de regulación de perjuicios, esto es, 60 días siguientes a la ejecutoria de la providencia que impone la condena o, como aplica en este asunto, después de la notificación del auto que dispone obedecer y cumplir lo resuelto por el superior, sin condicionamiento alguno respecto de la firmeza de otras providencias dictadas en el proceso.
El referido artículo 172 del CCA se estipulaba que, en el evento en que se profiera una sentencia condenatoria en abstracto, la parte interesada debería proponer un incidente de regulación de perjuicios con el objeto de que le fuera liquidado el valor concreto a percibir y, es ese sentido, no hay lugar a realizar interpretaciones subjetivas de la norma ejusdem.
Adicionalmente, se establecía que el término de los 60 días debían empezar a computarse a partir de: (i) la ejecutoria de la sentencia condenatoria; y (ii) la notificación del auto que ordena obedecer lo resuelto por el superior. Al revisar el caso sub lite, es evidente que la providencia de primer grado dictada en el marco de la acción popular fue apelada, por tanto, al desatarse la segunda instancia, lo que correspondía era sujetarse a la fecha de notificación del auto que expidiera el a quo en el sentido de cumplir lo señalado por el superior.
Tal decisión se materializó directamente con el auto de 24 de noviembre de 2017, notificado el 28 del mismo mes y año, en consecuencia, el plazo de los 60 días hábiles fenecía el 15 de marzo de 2018, mientras que el trámite incidental fue presentado el 13 de marzo de la misma anualidad, es decir, de manera oportuna. Por las razones expuestas, la Sala advierte que, en consonancia con el análisis y conclusión a la arribó el Tribunal Administrativo del Tolima, el Juzgado 11 Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué no había perdido la competencia para dar trámite al plurimencionado incidente, en consecuencia, el defecto orgánico no se encuentra configurado. 2.8.
Conclusión De conformidad con lo expuesto, la Sala modificará la sentencia de 16 de noviembre de 2021 proferida por la Subsección B, de la Sección Tercera del Consejo de Estado, que declaró improcedente la acción de tutela promovida por la sociedad Hydros Melgar S. EN. C.A. E.S.P. contra el Tribunal Administrativo del Tolima y el Juzgado 11 Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué, para, en su Demandante: Hydros Melgar S. EN C.A. E.S.P. Demandados: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Radicado: 11001-03-15-000-2021-06776-01 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co lugar, negar la solicitud de amparo, habida cuenta que en el caso concreto no se encontró configurado el defecto orgánico elevado por la parte accionante. 3.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: NEGAR la solicitud de desvinculación elevada por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.
SEGUNDO: REVOCAR la sentencia de 16 de noviembre de 2021, por medio de la cual la Subsección B, de la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela promovida por la sociedad Hydros Melgar S. EN. C.A. E.S.P. contra el Tribunal Administrativo del Tolima y otro, para, en su lugar, NEGAR el amparo.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
CUARTO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente (Firmado electrónicamente) LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado Demandante: Hydros Melgar S. EN C.A. E.S.P. Demandados: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Radicado: 11001-03-15-000-2021-06776-01 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (Firmado electrónicamente) ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada (Firmado electrónicamente) CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado Esta providencia fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme con lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2354 de 2012.