Radicado: 25000-23-36-000-2019-00055-03 (70891) Demandante: Jaime Vargas Galindo 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Bogotá, D. C., primero (1º) de diciembre de dos mil veinticinco (2025) Medio de control: Controversias contractuales Radicación: 25000-23-36-000-2019-00055-03 (70891) Demandante: Jaime Vargas Galindo Demandado: Unidad Administrativa Especial Aeronáutica Civil (Aerocivil) Aclaración de voto del Magistrado Diego Enrique Franco Victoria1 Comparto que, en el asunto bajo estudio, no debían prosperar las pretensiones de la demanda en la que uno de los miembros del Consorcio Aeropistas pretendió la nulidad de actos administrativos contractuales expedidos por la Unidad Administrativa Especial Aeronáutica Civil (en adelante, la “Aerocivil”), porque no fue vinculado a los procedimientos administrativos correspondientes, a pesar de que una de las representantes del consorcio sí hizo parte en dichos procesos.

A pesar de lo anterior, aclaro mi voto porque existía una ineptitud sustantiva de la demanda y, aun si se considera lo contrario, la Sala indebidamente aplicó la normativa civil a un caso regido por la legislación comercial. 1. Considero que no existían cargos de nulidad en contra de los actos administrativos demandados, motivo por el cual no era necesario estudiar si se desconoció la normativa comercial o civil, como realiza la sentencia de la que me aparto. 1.1.

El artículo 162 de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, establece que quien demande la nulidad de un acto administrativo debe precisar las normas vulneradas y el concepto de violación, así: Artículo 162. Contenido de la demanda. Toda demanda deberá dirigirse a quien sea competente y contendrá: (…) 4.

Los fundamentos de derecho de las pretensiones. Cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación. 1.2. La anterior obligación implica determinar con precisión las disposiciones normativas violadas y sustentar por qué fueron vulnerados con el acto administrativo atacado.

Al respecto, la jurisprudencia ha indicado lo siguiente: 1 Tema: ineptitud de la demanda – aplicación del Código de Comercio. Radicado: 25000-23-36-000-2019-00055-03 (70891) Demandante: Jaime Vargas Galindo 2 En este sentido, a partir de la lectura detenida del libelo de la demanda la Sala no encuentra que hubieran sido expuestos cargos o reproches encaminados a atacar la validez de las decisiones tantas veces citadas, aspecto que no puede ser suplido por el operador judicial2, a quien, en los casos en que se pretende que se declare su nulidad, le corresponde resolver sobre la validez del acto demandado dentro de los precisos límites establecidos en la demanda, con fundamento en los motivos de violación alegados por la parte actora en el escrito introductorio y las normas que hayan sido invocadas como vulneradas3, dado que el control de legalidad que aquel realiza no es general sino particular y concreto, de modo que su análisis sólo puede circunscribirse a los motivos de violación que sean alegados por el extremo activo, los cuales constituyen la causa petendi en el proceso4.5 1.3.

En el presente caso, el demandante no cumplió con la anterior carga, aun realizando una interpretación integral de la demanda: 1.3.1. En las pretensiones de la demanda, el señor Jaime Vargas Galindo solicita que se declare la nulidad de (i) las Resoluciones 03372 de 2015 y 0085 de 2016, por medio de las cuales la Aerocivil le impuso una multa al consorcio;

(ii) las Resoluciones 00868 y 00869 en el que se declaró el incumplimiento parcial del contrato; y (iii) la Resolución 03227, por medio de la cual la entidad liquidó unilateralmente el contrato. 1.3.2. En los hechos de la demanda, la parte actora argumentó que no fue vinculado a los procedimientos administrativos. En todo caso, admitió que el consorcio sí fue vinculado, pero que la representación fue ejercida por un tercero. 1.3.3.

En el “capítulo quinto” de la demanda, el actor expuso los “fundamentos de derecho, las normas violadas y el concepto de violación” de la siguiente manera: 5.1 Son fundamentos de derecho La Constitución Política La Ley 80 de 1993 La Ley 1437 de 2011 El Código Civil El Código de Comercio La jurisprudencia del Consejo de Estado La Doctrina de los autores 5.2 Las normas violadas y el concepto de violación 2 [cita del original] Al respecto se pronunció la Corte Constitucional en la Sentencia C-197 del 7 de abril de 1999, al estudiar la constitucionalidad del numeral 4 del artículo 137 del CCA, oportunidad en la que señaló que carece de racionalidad que el juez administrativo busque de oficio las posibles causas de nulidad de los actos administrativos y que la imposición al demandante de la referida carga “contribuye además a la racional, eficiente y eficaz administración de justicia, si se tiene en cuenta que el contorno de la decisión del juez administrativo aparece enmarcado dentro de la delimitación de la problemática jurídica a considerar en la sentencia, mediante la determinación de las normas violadas y el concepto de la violación”. 3 [cita del original] Consejo de Estado, Sección Tercera.

Sentencia del 9 de diciembre de 2011. Radicado 11001-03- 26-000-2001-00030-01 (20410). 4 [cita del original] Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 22 de octubre de 2012. Radicado 05001232400019960068001 (20738). 5 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 10 de marzo de 2025, radicación: 25000-23-36- 000-2012-00501-01 (67190), CP Nicolás Yepes Corrales.

Radicado: 25000-23-36-000-2019-00055-03 (70891) Demandante: Jaime Vargas Galindo 3 La decisión que entraña la infracción a las normas en que debería fundarse y es el instrumento a través del cual se genera el daño a mis representados en la Resolución 03202 del 29 de octubre de 2016, proferida por la Aeronáutica civil por medio de la cual se realiza la liquidación unilateral del contrato de obra 15000121-OK-2015.

Señalo como normas violadas: 1. La Constitución Política especialmente los artículos 4, 6, 83, 90 y 230. a) El Código Contencioso Administrativo especialmente los artículos 2º y 3º. b) El Código Civil especialmente los artículos 27, 63, 64, 66, 769, 1602, 1604, 1618 y 1624. c) La Ley 80 de 1993 y sus decretos reglamentarios, especialmente los artículos 3º; 4º - numeral 4; 5º - numeral 3; 23º; 24º, numerales 2, 7 y 8; 25º, numerales 3, 12 y 19; 26º, numerales 1, 2, 3 y 4; 28º; 60º; 68º; y 77º. d) El Código de Comercio e) Los pliegos y condiciones y el Contrato No. 4600034766 de 2011 f) La jurisprudencia de la Corte Constitucional g) La jurisprudencia del Consejo de Estado A continuación evidencio el CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN 1.

De la Ley 80 de 1993. Artículo 3º. [transcripción de la norma] 2. De la Ley 80 de 1993. Artículo 5º. [transcripción de la norma] 3. De la Ley 80 de 1993. Artículo 4º, numeral 4. [transcripción de la norma] 4. De la Ley 80 de 1993. Artículo 4º, numeral 3. [transcripción de la norma] 5. De la Ley 80 de 1993. Artículo 7º, parágrafo. [transcripción de la norma]6 (negrillas propias). 1.4.

Como se puede observar, en la demanda solo formularon cargo de violación en contra de la resolución de liquidación unilateral, y no en relación con los otros actos administrativos contractuales (multa y declaratoria de incumplimiento). Además, el demandante no indicó qué artículos del “Código de Comercio” fueron vulnerados. Por último, si bien el actor citó los artículos 27, 63, 64, 66, 769, 1602, 1604, 1618 y 1624 del Código Civil, no indicó por qué esas normas fueron transgredidas. 1.5.

En conclusión, existió ineptitud sustantiva de la demanda, ya que la parte actora (i) no indicó los motivos por los cuales debían declararse nulo dos de los tres actos administrativos demandados; (ii) no precisó los artículos del Código de Comercio que fueron violados; y (iii) no indicó los motivos por los que consideró que se violaron los artículos 27, 63, 64, 66, 769, 1602, 1604, 1618 y 1624 del Código Civil. 2.

Ahora bien, aun si se considerara que sí existió el cargo de nulidad, la Sala no podía aplicar concomitantemente del Código Civil y del Código de Comercio. Sobre este punto, la sentencia señala lo siguiente: 1) En los precisos términos del recurso de apelación formulado por la parte actora, el tribunal de primera instancia denegó indebidamente las súplicas de la demanda, por cuanto, en criterio de aquella, está acreditado que, con los medios probatorios que conforman el expediente se tiene por configurada la nulidad de los actos administrativos demandados, puesto que, los integrantes del consorcio contratista expresamente establecieron que la representación del mismo la ostentaba, Jaime Vargas Galindo y Martha Liliana Salazar Bernal, mas no uno de ellos en forma independiente. 6 Folios 22 y 23, cuaderno 1.

Radicado: 25000-23-36-000-2019-00055-03 (70891) Demandante: Jaime Vargas Galindo 4 En atención a lo dispuesto en los artículos 207 y 218 del Código de Comercio la normatividad aplicable al asunto de la referencia es el Código de Comercio, por cuanto el consorcio está integrado por una compañía privada y una persona natural quienes desarrollan actos de comercio en los términos de las disposiciones comerciales en comento y en especial la remisión de que trata el artículo 822 del mismo cuerpo normativo9. 2) El Código Civil en el artículo 214210 define el contrato de mandato como aquel en que una parte confía la gestión de uno o más negocios a otra.

A su turno, el Código de Comercio en el artículo 126211 determina que el mandato comercial es un negocio jurídico mediante el cual una parte se obliga a celebrar o ejecutar uno o más actos de comercio por cuenta de otra. 3) A su turno, el artículo 1272 del Código de Comercio en relación con la pluralidad de mandatarios establece lo siguiente: “ARTÍCULO 1272. <PLURALIDAD DE MANDATARIOS>.

Cuando el mandato se confiera a varias personas, cada uno de los mandatarios podrá obrar separadamente; pero una vez cumplido el encargo por uno de éstos deberá el mandante noticiar del hecho a los demás, tan pronto como tenga conocimiento de la celebración del negocio, so pena de indemnizar los perjuicios que causen con su omisión o retardo.

Si conforme al contrato, los mandatarios deben obrar conjuntamente, serán solidariamente responsables para con el mandante.” (mayúsculas y negrillas del original). 4) Ahora bien, en relación con la pluralidad de representantes, como sucede en el asunto de la referencia, la doctrina nacional sostiene lo siguiente: “2.5.1. La facultad de actuar en nombre de otro En primer lugar, se requiere la facultad para actuar a nombre de otro.

Como ya se vio, dicha facultad puede surgir de la ley o de la voluntad particular. En el caso de la representación voluntaria, la facultad surge de un poder. (…) Puede suceder que el poder se otorgue a varias personas, bien sea en forma disyuntiva o conjunta. Si no se precisa, se debe entender que es disyuntivo y cada uno de los apoderados podrá actuar solo, si no se le ha prohibido (arts. 2153 C.C. y 1272 C. de Co.).

O por el contrario, puede haberse previsto que en tales casos se debe obrar conjuntamente, caso en el cual evidentemente lo que haya ejecutado uno solo no es relevante. Si es conjunto no vale la mayoría. Igualmente, puede haberse previsto que cada uno de los apoderados está facultado para actuar si el otro no lo está. En materia procesal, la ley establece que puede haber varios apoderados, pero igualmente dispone (art. 75 C. General del Proceso) que en ningún caso podrá actuar simultáneamente más de un apoderado judicial de una misma persona.

(…). Si se examina el régimen del mandato del Código Civil se puede apreciar que el mismo en diversos casos hace referencia a la delegación del mandato y regula sus efectos en relación 7 [Cita del original ]El artículo 20 del Código de Comercio es como sigue: “[s]on mercantiles para todos los efectos legales: (…) 9) La explotación o prestación de servicios de puertos, muelles, puentes, vías y campos de aterrizaje;

(…).”. 8 [Cita del original] El artículo 21 del Código de Comercio establece: “[s]e tendrán así mismo como mercantiles todos los actos de los comerciantes relacionados con actividades o empresas de comercio, y los ejecutados por cualquier persona para asegurar el cumplimiento de obligaciones comerciales.”. 9 [Cita del original] “ARTÍCULO 822.

Los principios que gobiernan la formación de los actos y contratos y las obligaciones de derecho civil, sus efectos, interpretación, modo de extinguirse, anularse o rescindirse, serán aplicables a las obligaciones y negocios jurídicos mercantiles, a menos que la ley establezca otra cosa. La prueba en derecho comercial se regirá por las reglas establecidas en el Código de Procedimiento Civil, salvo las reglas especiales establecidas en la ley. 10 [Cita del original] El artículo 2142 del Código Civil es del siguiente tenor: “[e]l mandato es un contrato en que una persona confía la gestión de uno o más negocios a otra, que se hace cargo de ellos por cuenta y riesgo de la primera.

La persona que concede el encargo se llama comitente o mandante, y la que lo acepta apoderado, procurador, y en general mandatario”. 11 [Cita del original] El artículo 1262 del Código de Comercio, es como sigue: “[e]l mandato comercial es un contrato por el cual una parte se obliga a celebrar o ejecutar uno o más actos de comercio por cuenta de otra.

El mandato puede conllevar o no la representación del mandante. Conferida la representación, se aplicarán además las normas del Capítulo II del Título I de este Libro.” Radicado: 25000-23-36-000-2019-00055-03 (70891) Demandante: Jaime Vargas Galindo 5 con terceros, es decir, regula la situación del representante. Estas reglas deben entonces aplicarse a los poderes.”12 (resalta la Sala). 5) En consecuencia con lo anterior, el artículo 1505 del Código Civil13 prevé que lo que una persona ejecuta en nombre de otra, en cumplimiento de la facultad otorgada para tal efecto por la persona beneficiada o por disposición normativa, produce, respecto del representado, los mismos efectos que si hubiese realizado la manifestación el beneficiario en forma directa. 6) De otra parte, el Código de Comercio en el artículo 83314 dispone que los negocios jurídicos celebrados por el representante, dentro de las facultades conferidas para tal caso, producen los mismos efectos que si la actuación la hubiera realizado el representado directamente, circunstancia que no se predica de quien actúa sin facultad de representación. 7) A su vez, los artículos 2189 del Código Civil15 y 1279 del Código de Comercio16 consagran la revocabilidad del mandato por la manifestación de la voluntad del mandante, sin perjuicio de las consecuencias que surjan de tal decisión. (…) 10) En línea con lo determinado por el a quo en la sentencia de primera instancia objeto de apelación, si el mandante “no ha dividido la gestión, podrán dividirla entre sí los mandatarios”17 y, en ese sentido, cualquiera de los dos designados podía fungir como representante legal del consorcio Aeropistas como en efecto sucedió. 2.1.

Como se puede observar, la providencia expresamente señala que la normativa aplicable es el Código de Comercio. Comparto lo anterior, pues los artículos 20 y 22 del Código de Comercio preceptúan lo siguiente:

ARTÍCULO 20. Son mercantiles para todos los efectos legales: (…) 9) La explotación o prestación de servicios de puertos, muelles, puentes, vías y campos de aterrizaje;

ARTÍCULO 22. Si el acto fuere mercantil para una de las partes se regirá por las disposiciones de la ley comercial. 2.2. Conforme a las normas anteriores, el presente caso se regía por la normativa comercial porque: 2.2.1. El contrato tenía por objeto el estudio, diseño y mantenimiento de las pistas, plataformas y calles de rodaje de los aeropuertos de Guaymaral, Florencia y San Vicente 12 [Cita del original] CÁRDENAS MEJÍA, Juan Carlos.

CONTRATOS, notas de clase. Primera Edición - Legis. Bogotá 2020, páginas 760 y 786. 13 [Cita del original] El artículo 1505 del Código Civil es del siguiente tenor: “[l]o que una persona ejecuta a nombre de otra, estando facultada por ella o por la ley para representarla, produce respecto del representado iguales efectos que si hubiese contratado él mismo.”. 14 [Cita del original] El artículo 833 del Código de Comercio, es como sigue: “[l]os negocios jurídicos propuestos o concluidos por el representante en nombre del representado, dentro del límite de sus poderes, producirán directamente efectos en relación con éste.

La regla anterior no se aplicará a los negocios propuestos o celebrados por intermediario que carezca de facultad para representar.”. 15 [Cita del original] El numeral 3 del artículo 2189 del Código Civil, establece que: “[e]l mandato termina: (…). 3. Por la revocación del mandante. (…).”. 16 [Cita del original] El artículo 1279 del Código de Comercio establece que: “[e]l mandante podrá revocar total o parcialmente el mandato a menos que se haya pactado la irrevocabilidad o que el mandato se haya conferido también en interés del mandatario o de un tercero, en cuyo caso sólo podrá revocarse por justa causa.”. 17 [Cita del original] Artículo 2153 del Código Civil, normatividad que prevé lo siguiente: “ARTÍCULO 2153. <DIVISION DE LA GESTION>.

Si se constituyen dos o más mandatarios, y el mandante no ha dividido la gestión, podrán dividirla entre sí los mandatarios; pero si se les ha prohibido obrar separadamente, lo que hicieren de este modo será nulo.” (mayúsculas sostenidas y negrillas del original). Radicado: 25000-23-36-000-2019-00055-03 (70891) Demandante: Jaime Vargas Galindo 6 del Caguán, lo cual constituye un acto de comercio en virtud del artículo 20 del Código de Comercio. 2.2.2.

Tal como destaca la sentencia, el “consorcio está integrado por una compañía privada y una persona natural quienes desarrollan actos de comercio en los términos de las disposiciones comerciales”. Por esto, con base en el artículo 22, es claro que era aplicable la ley comercial18. 2.3. A pesar de lo anterior, en el desarrollo argumentativo la sentencia aplica de manera concomitante el Código Civil y el Código de Comercio.

Considero que no es correcto lo anterior, pues el artículo 822 de este último código determina lo siguiente:

ARTÍCULO 822. Los principios que gobiernan la formación de los actos y contratos y las obligaciones de derecho civil, sus efectos, interpretación, modo de extinguirse, anularse o rescindirse, serán aplicables a las obligaciones y negocios jurídicos mercantiles, a menos que la ley establezca otra cosa. La prueba en derecho comercial se regirá por las reglas establecidas en el Código de Procedimiento Civil, salvo las reglas especiales establecidas en la ley. 2.4.

La norma anterior consagra una remisión a la legislación civil, que debe aplicarse ante el silencio de las disposiciones comerciales. Recientemente, la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia reiteró la necesidad que, en materia comercial, se debe estar en presencia de un vacío normativo para aplicar el régimen civil, así: Es lo cierto que el artículo 822 del ordenamiento de los comerciantes tiene previsto, que «Los principios que gobiernan la formación de los actos y contratos y las obligaciones de derecho civil, sus efectos, interpretación, modo de extinguirse, anularse o rescindirse, serán aplicables a las obligaciones y negocios jurídicos mercantiles, a menos que la ley establezca otra cosa»; empero, es claro que dicha aplicación sólo tendrá lugar cuando aquel cuerpo legal no regule expresamente la materia.

Con relación a esta temática la Corporación de tiempo atrás ha sostenido que: en relación con la aplicación de los preceptos civiles a los asuntos mercantiles que tocan con los actos y las obligaciones de éste linaje y respecto de cada una de las situaciones que ella misma define, sobrepasa la preferente aplicación de la analogía de las normas comerciales que, por regla general, establece el código de comercio, pues yendo más allá y justamente con el fin de precaver lo que se debe hacer en presencia de un vacío legal, e incluso para evitarlo en lo posible, integra al cuerpo de normas comerciales los principios y, por ende, las normas del derecho civil en lo que respecta a los negocios jurídicos y a las obligaciones mercantiles; ello implica en consecuencia que en las materias a que alude el citado artículo 822 del C. de Comercio y cuando no haya precepto comercial aplicable a un caso determinado deba acudirse a lo que disponga el derecho civil antes que a las situaciones comerciales análogas o semejantes, salvo, claro está, ‘que la ley establezca otra cosa’ (CSJ 18 Cabe decir que tampoco se está en presencia de alguno de los supuestos del artículo 23 del Código de Comercio, norma que señala lo siguiente “Artículo 23.

No son mercantiles: 1) La adquisición de bienes con destino al consumo doméstico o al uso del adquirente, y la enajenación de los mismos o de los sobrantes; 2) La adquisición de bienes para producir obras artísticas y la enajenación de éstas por su autor; 3) Las adquisiciones hechas por funcionarios o empleados para fines de servicio público; 4) Las enajenaciones que hagan directamente los agricultores o ganaderos de los frutos de sus cosechas o ganados, en su estado natural.

Tampoco serán mercantiles las actividades de transformación de tales frutos que efectúen los agricultores o ganaderos, siempre y cuando que dicha transformación no constituya por sí misma una empresa, y 5) La prestación de servicios inherentes a las profesiones liberales”. Radicado: 25000-23-36-000-2019-00055-03 (70891) Demandante: Jaime Vargas Galindo 7 Sent. 30 ago. 2001 Exp. 5791, reiterada Sent. 17 jul. 2012 Exp. 2007-00055-01)19 (énfasis propio). 2.5.

En el caso bajo estudio, el artículo 1272 del Código de Comercio —que fue referenciado en la sentencia— regulaba el supuesto de hecho de la controversia, así:

ARTÍCULO 1272. Cuando el mandato se confiera a varias personas, cada uno de los mandatarios podrá obrar separadamente; pero una vez cumplido el encargo por uno de éstos deberá el mandante noticiar del hecho a los demás, tan pronto como tenga conocimiento de la celebración del negocio, so pena de indemnizar los perjuicios que causen con su omisión o retardo.

Si conforme al contrato, los mandatarios deben obrar conjuntamente, serán solidariamente responsables para con el mandante. 2.6. Como se puede ver, el artículo citado indica expresamente que si se designan varios mandatarios, cada uno “podrá obrar separadamente”. Esto, justamente, era lo discutido en el caso en el que el consorcio tenía varios representantes, y uno de ellos exigía haber participado en todas las actuaciones realizadas en nombre de dicha figura plural. 2.7.

Así las cosas, es claro que no eran aplicables las disposiciones civiles al presente asunto porque existe una norma en el Código de Comercio que era aplicable al caso. Por ello, insisto en que, en virtud del artículo 822 de la misma norma, el Código Civil solo es aplicable en caso de un vacío legislativo. 3. En síntesis, aclaro el voto porque (i) debió declararse la ineptitud sustantiva de la demanda, en la medida en que el demandante no sustentó los cargos de nulidad de los actos administrativos demandados; y (ii) la Sala no debió aplicar la remisión a la normativa civil en un evento en el que la legislación comercial permitía, por sí misma, resolver la controversia.

Fecha ut supra, DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA Magistrado 19 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia SC2157-2024 del 9 de septiembre de 2024, Radicación: 11001-31-03-001-2021-00451-01, MP Hilda González Neira.