Demandante: María Insmelda Alzate Giraldo Demandado: Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales -UGPP y Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN Rdo: 11001-03-15-000-2021-11312-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 1 www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Magistrada Ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá D.C. ocho (8) de febrero de dos mil veintidós (2022) Radicación: 11001-03-15-000-2021-11312-00 (IJ) Demandante: MARÍA INSMELDA ALZATE GIRALDO Demandado: UNIDAD DE GESTIÓN PENSIONAL Y PARAFISCALES -UGPP y DIRECCIÓN DE IMPUESTO Y ADUANAS NACIONALES -DIAN SE AVOCA CONOCIMIENTO PARA DICTAR AUTO DE UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL -ARTÍCULO 271 DEL CPACA- OBJETO DE LA DECISIÓN Se decide la solicitud elevada en el auto proferido el 25 de agosto de 2021 por el Magistrado de la Sala Tercera de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, doctor Andrew Julián Martínez Martínez, para que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dicte auto de unificación de la jurisprudencia, en relación con la interpretación del artículo 243 de la Ley 1437 de 2011 y respecto de la procedencia del recurso de apelación del auto que aprueba la liquidación de las costas del proceso, previsto en el numeral 5 del artículo 366 del Código General del Proceso.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Antecedentes del proceso 1. Mediante sentencia del 26 de octubre de 2017, el Juzgado 15 Administrativo Oral del Circuito de Medellín negó las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho formuladas por la señora María Insmelda Alzate Giraldo, a efectos de que se reliquidara su pensión de vejez con el 85% del Ingreso Base de Liquidación -IBL- y teniendo en cuenta todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios, y no con el IBL promedio de los últimos 10 años de cotización como lo dispuso la UGPP en la Resolución RDP 009128 del 27 de febrero de 2013.
Demandante: María Insmelda Alzate Giraldo Demandado: Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales -UGPP y Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN Rdo: 11001-03-15-000-2021-11312-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 2 www.consejodeestado.gov.co 2. En dicha sentencia, el juzgado de conocimiento condenó en costas a la parte actora y tasó, a su cargo, la suma de seiscientos tres mil veintiocho pesos moneda legal corriente ($603.028 M/LC), por concepto de agencias en derecho. 3.
El apoderado de la demandante apeló la decisión dictada por el a quo. Solicitó revocar en su totalidad la sentencia de primera instancia y conceder las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho pensional formuladas en la demanda. 4. Con fallo del 6 de agosto de 2019, la Sala Tercera de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia decidió el recurso de apelación, en el sentido de confirmar la sentencia de primera instancia y ordenar su devolución al juzgado de origen para su cumplimiento. 5.
Atendiendo a lo ordenado por el Juez 15 Administrativo Oral del Circuito de Medellín en auto del 3 de septiembre de 2019, la Secretaría del despacho liquidó las costas procesales con inclusión de las agencias en derecho en los términos dispuestos en las sentencias de primera -$603.028- y segunda instancia -sin condena en costas-. 6.
En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 366 del Código General del Proceso, el despacho judicial aprobó la liquidación mediante auto del 16 de septiembre de 2019. Contra esta decisión, el 23 de septiembre de 2019 la parte actora, condenada al pago de las agencias en derecho, interpuso el recurso de reposición y en subsidio el de apelación. Pidió que las costas se liquiden en cero pesos ($0.00). 7.
El 26 de septiembre de 2019, el juez de conocimiento rechazó el recurso de reposición, con fundamento en el numeral 5 del artículo 366 del Código General del Proceso y en aplicación del principio de especialidad; concedió el de apelación y remitió el expediente al Tribunal Administrativo de Antioquia para la decisión correspondiente. 1.2 La solicitud de unificación 6.
Previo a resolver el recurso de apelación y con fundamento en lo previsto en el artículo 2711 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo 1 Decisiones por importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación. Por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar o unificar jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación que ameriten la expedición de una sentencia o auto de unificación jurisprudencial, el Consejo de Estado podrá asumir conocimiento de los asuntos pendientes de fallo o de decisión interlocutoria.
(…). Demandante: María Insmelda Alzate Giraldo Demandado: Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales -UGPP y Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN Rdo: 11001-03-15-000-2021-11312-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 3 www.consejodeestado.gov.co Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 79 de la Ley 2080 de 2021, el magistrado ponente solicitó a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo dictar auto de unificación acerca de la procedencia o improcedencia del recurso de apelación contra el auto que aprueba la liquidación de las costas procesales. 7.
En auto del 25 de agosto de 2021 señaló que la jurisprudencia del Consejo de Estado en esta materia es discrepante, porque existen decisiones de la Sección Cuarta que consideran improcedente el recurso de apelación contra el auto que aprueba la liquidación de las costas procesales, mientras que en las Secciones Segunda y Tercera se ha decidido que procede. 8.
Para sustentar la existencia de las tesis jurisprudenciales contrapuestas, identificó las siguientes decisiones de segunda instancia, adoptadas por esta Corporación en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho: 8.1 Autos de ponente dictados el 24 de enero de 2020 en los procesos de conocimiento de la Sección Cuarta con radicados 05001-23-33-000-2014-01531- 01 y 68001-23-33-000-2013-00458-02 y la sentencia de tutela de 14 de noviembre de 2019, proferida por esa Sala especializada en el proceso 11001- 03-15-000-2019-03494-01. 8.2 Decisiones unitarias dictadas el 5 de mayo de 2021 en los procesos 66001- 23-33-000-2015-00550-02, 66001-23-33-000-2015-00196-02, 66001-23-33-000- 2016-00786-02 a cargo de la Sección Segunda y el 20 de febrero de 2020 en el radicado 25000-23-36-000-2013-01293-02 del que conoce la Sección Tercera. 9.
Conforme con lo anterior, ordenó remitir la solicitud de unificación de la jurisprudencia a la Sala Plena del Consejo de Estado, para que determine cuál es la interpretación del artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, en relación con la procedencia del recurso de apelación previsto en el artículo 366 del Código General del Proceso contra el auto que aprueba la liquidación de las costas procesales. 1.3 Actuaciones procesales 10.
Por reparto realizado el 7 de diciembre de 2021 correspondió el conocimiento de este asunto al despacho de la Magistrada Rocío Araújo Oñate, en su condición de integrante de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. Demandante: María Insmelda Alzate Giraldo Demandado: Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales -UGPP y Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN Rdo: 11001-03-15-000-2021-11312-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 4 www.consejodeestado.gov.co II.
CONSIDERACIONES JURÍDICAS 2.1. Competencia 10. Al tenor de lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 1112 y el artículo 2713 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 79 de la Ley 2080 de 2021, y en concordancia con lo previsto en el artículo 124 del Acuerdo 080 de 2019 del Consejo de Estado, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación es competente para resolver si avoca o no, el conocimiento de la solicitud de unificación de la jurisprudencia realizada por el Magistrado de la Sala Tercera de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, doctor Andrew Julián Martínez Martínez. 11.
Concretamente en cuanto a la competencia, el artículo 271 ejusdem prevé que corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dictar sentencias y autos de unificación jurisprudencial sobre los asuntos que provengan de sus secciones, y que aquellas decisiones que pretendan unificar o sentar jurisprudencia sobre aspectos procesales que sean transversales a todas las secciones del Consejo de Estado son de su privativa competencia. 12.
También señala que compete a las secciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo dictar sentencias y autos de unificación en los asuntos que provengan de los tribunales. 13. Si bien la solicitud de unificación en este caso proviene del Tribunal Administrativo de Antioquia, por lo que en principio y por razón de la 2 Funciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
La Sala de lo Contencioso administrativo en pleno tendrá las siguientes funciones: (…) 3. Dictar auto o sentencia de unificación en los asuntos indicados en el artículo 271 de este código. 3 Decisiones por importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación. Por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar o unificar jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación que ameriten la expedición de una sentencia o auto de unificación jurisprudencial, el Consejo de Estado podrá asumir conocimiento de los asuntos pendientes de fallo o de decisión interlocutoria.
Dicho conocimiento podrá asumirse de oficio; por remisión de las secciones o subsecciones del Consejo de Estado, o de los tribunales; a solicitud de parte, o por solicitud de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado o del Ministerio Público. Los procesos susceptibles de este mecanismo que se tramiten ante los tribunales administrativos deben ser de única o de segunda instancia. En estos casos, corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dictar sentencias y autos de unificación jurisprudencial sobre los asuntos que provengan de sus secciones.
Las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dictarán sentencias y autos de unificación en esos mismos eventos, en relación con los asuntos que provengan de las subsecciones de la corporación, de los despachos de los magistrados que las integran, o de los tribunales, según el caso. Las decisiones que pretendan unificar o sentar jurisprudencia sobre aspectos procesales que sean transversales a todas las secciones del Consejo de Estado, solo podrán ser proferidas por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
(…). 4 Funciones. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo estará integrada por los consejeros de las cinco secciones y tendrá las funciones especiales señaladas en la Constitución Política y en la ley. Demandante: María Insmelda Alzate Giraldo Demandado: Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales -UGPP y Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN Rdo: 11001-03-15-000-2021-11312-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 5 www.consejodeestado.gov.co especialidad de la materia -laboral- su conocimiento correspondería a la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo cierto es que el asunto sobre el que se pretende el pronunciamiento es uno de naturaleza procesal y transversal a todas las secciones de la Corporación, y, por ende, su decisión corresponde a esta Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. 14.
En efecto, la condena en costas además de constituir un instituto propio del derecho procesal con independencia de la jurisdicción de que se trate, en materia contencioso administrativa están reguladas expresamente y de manera común en el artículo 1885 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, norma que es perentoria en cuanto a la disposición de ellas por el juez en la sentencia, salvo en aquellos procesos donde se ventila un interés público. 15.
De suyo, tampoco la determinación acerca de la procedencia o improcedencia del recurso de apelación del auto que aprueba la liquidación de las costas es materia procesal especializada o exclusiva de un ámbito único del derecho o de un medio de control en particular, ya que la facultad para interponer recursos forma parte del derecho que tienen las partes de defender sus derechos y controvertir las decisiones judiciales que los afectan. 16.
Conforme con ello, la unificación de la jurisprudencia que se solicita en punto de la interpretación del artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, tiene incidencia en todos los procesos ordinarios que competen a la jurisdicción contencioso administrativa en los que se autoriza la condena en costas, cuya segunda instancia se tramita ante las diferentes secciones de la Sala Plena Contenciosa y también de los tribunales administrativos. 2.2 Procedencia de la solicitud 17.
De acuerdo con lo señalado en los artículos 111 y 271 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado podrá asumir el conocimiento de los asuntos que estén pendientes de fallo o de decisión interlocutoria, de oficio o a solicitud de parte o por remisión de las secciones o subsecciones o de los tribunales o a petición del Ministerio Público, cuando existen razones de importancia jurídica, trascendencia 5 Ley 1437 de 2011.
Artículo 188 adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021.Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.
Demandante: María Insmelda Alzate Giraldo Demandado: Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales -UGPP y Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN Rdo: 11001-03-15-000-2021-11312-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 6 www.consejodeestado.gov.co económica o social o necesidad de unificar o sentar jurisprudencia en el asunto sometido a su consideración, y también, para precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación. 18.
También dispone que los procesos susceptibles de este mecanismo que se tramiten ante los tribunales administrativos deben ser de única o de segunda instancia, y que, cuando la petición proviene de éstos, podrá formularse sin la limitación temporal prevista para el Ministerio Público o las partes, esto es, antes de que se registre la ponencia de fallo. 19.
Además, la norma en mención exige que la petición contenga una exposición de las circunstancias que imponen el conocimiento del proceso y los fundamentos que sustentan la razón invocada. Es decir, no basta con la simple solicitud elevada por alguno de los sujetos señalados en la norma, sino que ella debe estar debidamente motivada so pena de no avocarse el conocimiento por el incumplimiento de la carga argumentativa necesaria y suficiente en estos casos. 20.
Finalmente, la disposición referida advierte que la petición realizada no suspende el trámite procesal, a menos que el Consejo de Estado adopte tal determinación. Igualmente, la providencia que la decide no tiene recursos. 21. Conforme con lo anterior, la Sala observa que en el sub judice se cumplen los presupuestos del artículo 271 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por las siguientes razones: i) La solicitud efectuada por el magistrado del Tribunal Administrativo de Antioquia contiene la exposición de la razón que la fundamenta, cual es, la existencia de decisiones antagónicas en relación con la procedencia del recurso de apelación que se interpone contra el auto que aprueba la liquidación de las costas del proceso, provenientes de las Secciones Segunda, Tercera y Cuarta de esta Corporación y proferidas por los magistrados ponentes de los asuntos, las cuales, además, fueron debida y claramente identificadas.
Los autos provenientes de las Sección Cuarta declararon la improcedencia de dicho recurso de apelación, mientras que los de las Sección Segunda, por vía del recurso de queja lo estimaron procedente y, en consecuencia, lo concedieron, y la emanada de la Sección Tercera lo resolvió de fondo previa consideración de su procedencia. ii) El proceso es susceptible de este mecanismo en tanto se trata del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, cuyo Demandante: María Insmelda Alzate Giraldo Demandado: Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales -UGPP y Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN Rdo: 11001-03-15-000-2021-11312-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 7 www.consejodeestado.gov.co conocimiento en primera instancia está asignado a los jueces administrativos en el numeral 26 del artículo 155 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y, en segunda instancia, a los tribunales administrativos, conforme lo señala el artículo 1537 ejusdem. iii) La solicitud es oportuna pues el trámite procesal está pendiente de que se profiera una decisión interlocutoria, esta es, la que resuelve el recurso de apelación incoado por la parte actora en relación con el auto que aprueba la liquidación de las costas del proceso, y al provenir del Tribunal Administrativo de Antioquia, conforme lo establece el artículo 271 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, no cuenta con la limitación temporal prevista para el Ministerio Público y las partes. vi) Adicionalmente, la Sala advierte que, al tenor del artículo 1258 ibidem, la solicitud de unificación jurisprudencial contenida en el auto del 25 de agosto de 2021 es de aquellas que le compete dictar al magistrado ponente del asunto, pues no se encuentra enlistada en el catálogo taxativo de las que corresponde proferir a las salas, secciones o subsecciones, allí establecido. 22.
Conforme con todo lo anterior, se concluye que la solicitud reúne los requisitos de procedencia para que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo la estudie de fondo. 6 Artículo 155. Competencia de los juzgados administrativos en primera instancia. Los juzgados administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: (…) 2.
De los de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, sin atención a su cuantía. 7 Artículo 153.Competencia de los tribunales administrativos en segunda instancia. Los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda. 8 Artículo 125.
De la expedición de providencias. La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: 1. Corresponderá a los jueces proferir los autos y las sentencias. 2. Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: a) Las que decidan si se avoca conocimiento o no de un asunto de acuerdo con los numerales 3 y 4 del artículo 111 y con el artículo 271 de este código; b) Las que resuelvan los impedimentos y recusaciones, de conformidad con los artículos 131 y 132 de este código; c) Las que resuelvan los recursos de súplica.
En este caso, queda excluido el despacho que hubiera proferido el auto recurrido; d) Las que decreten pruebas de oficio, en el caso previsto en el inciso segundo del artículo 213 de este código; e) Las que decidan de fondo las solicitudes de extensión de jurisprudencia; f) En las demandas contra los actos de elección y los de contenido electoral, la decisión de las medidas cautelares será de sala; g) Las enunciadas en los numerales 1 a 3 y 6 del artículo 243 cuando se profieran en primera instancia o decidan el recurso de apelación contra estas; h) El que resuelve la apelación del auto que decreta, deniega o modifica una medida cautelar.
En primera instancia esta decisión será de ponente. 3. Será competencia del magistrado ponente dictar las demás providencias interlocutorias y de sustanciación en el curso de cualquier instancia, incluida la que resuelva el recurso de queja. Demandante: María Insmelda Alzate Giraldo Demandado: Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales -UGPP y Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN Rdo: 11001-03-15-000-2021-11312-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 8 www.consejodeestado.gov.co 2.3 Problema jurídico 23.
Se debe decidir si hay lugar a que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo asuma el conocimiento del presente asunto con el fin de dictar auto de unificación, en el que se defina cuál es la interpretación jurisprudencial del artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, respecto de la procedencia del recurso de apelación presentado contra el auto que aprueba la liquidación de las costas del proceso, previsto en el numeral 5 del artículo 366 del Código General del Proceso. 24.
Para resolver el asunto planteado se estudiarán los siguientes aspectos: i) la unificación jurisprudencial, ii) las tesis jurisprudenciales divergentes y iii) el caso concreto. 2.4 La unificación de la jurisprudencia 25. La función de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado, en su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, se sustenta en la necesidad de garantizar los principios de igualdad y seguridad jurídica.
Como las normas jurídicas tienen cierto grado de indeterminación, resulta necesario que tanto los operadores jurídicos como la ciudadanía tengan certeza respecto del alcance, interpretación y aplicación de estas, de conformidad con las situaciones fácticas que las dotan de contenido. 26. Esta función unificadora hace posible la unidad y coherencia del ordenamiento y por lo tanto, asegura el tratamiento igualitario de los asuntos que cuentan con identidad o similitud fáctica y jurídica, pues existiendo una regla de unificación sobre un determinado aspecto normativo, el juez, al momento de interpretar la ley, no puede otorgarle un sentido diferente al que se le ha conferido en punto de la unificación, salvo que, para ello, motive y justifique de manera transparente y suficiente las razones que motivan para un caso concreto la separación de la regla unificadora.
Esto en ejercicio de la autonomía e independencia judicial de la que goza. 27. En dicho contexto, el artículo 271 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo contempla los supuestos bajo los cuales la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo puede asumir el conocimiento de un determinado asunto para dictar la sentencia o el auto de unificación que corresponda.
Demandante: María Insmelda Alzate Giraldo Demandado: Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales -UGPP y Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN Rdo: 11001-03-15-000-2021-11312-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 9 www.consejodeestado.gov.co 28. Entre esas hipótesis se encuentra la referida a la necesidad de unificar la jurisprudencia, que, como lo ha dicho esta Corporación “pretende establecer criterios uniformes sobre el entendimiento de cierta problemática jurídica cuando se ha podido verificar una disparidad de razonamientos sobre un mismo asunto en los diversos niveles de la jurisdicción. Mediante esta causal se revalida una de las funciones más relevantes del precedente judicial cual es el de generar seguridad jurídica pues la Sala se ocupará de interpretar de manera unificada el ordenamiento sobre determinado tema o problema jurídico (…)”9. 29.
Como se observa, la necesidad de sentar jurisprudencia como hipótesis que sustenta un fallo o un auto de unificación proviene, entre otras posibilidades, de la existencia de divergencias, contraposiciones o contradicciones, por ejemplo: i) entre normas jurídicas aplicables a un mismo asunto, por lo que resulta indispensable determinar cuál de ellas resulta aplicable; o ii) entre diversas interpretaciones sobre temas jurídicos que resultan conexos o transversales a las Salas o Secciones de la Corporación; o iii) en el alcance o precisión de la interpretación y aplicación dado a una misma norma en la misma jurisdicción. 30.
Consecuentemente, cuando existen pronunciamientos judiciales que acogen posiciones divergentes frente a una misma norma, punto de derecho o tema jurídico, se hace necesaria la adopción de una decisión unificadora que elimine la discrepancia, como garantía de los principios de igualdad y seguridad jurídica, así como de la coherencia y univocidad del ordenamiento. 2.4 Las tesis jurisprudenciales divergentes 31.
Revisados los pronunciamientos identificados en la solicitud proveniente del Tribunal Administrativo de Antioquia, la Sala concluye que, en efecto, existen dos tesis al interior de la Corporación a partir de las cuales se interpreta, de manera distinta y opuesta, el alcance y aplicación del artículo 243 de la Ley 1437 de 2011 en punto de la procedencia del recurso de apelación previsto en el artículo 366 del Código general del Proceso y que se interpone contra el auto que aprueba la liquidación de la costas del proceso. 32.
La norma que origina la mencionada disparidad es del siguiente tenor: 9 Al respecto, ver entre otras: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Auto del 25/09/2018. MP. Rocío Araújo Oñate. Expediente 11001-03-28-000-2018-00031-00. Auto de 16/02/2021. MP. Rocío Araújo Oñate. Expediente 11001-03-28-000-2020-00004-00.
Sección Segunda. Auto del 1/02/2018. MP. Sandra Lisset Ibarra Vélez Expediente 73001-23-33-000-2014-00580-01. Auto de 8/04/2021. MP. Rafael Francisco Suárez. Expediente 66001-33- 33-000-2015-00488-01 Demandante: María Insmelda Alzate Giraldo Demandado: Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales -UGPP y Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN Rdo: 11001-03-15-000-2021-11312-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 10 www.consejodeestado.gov.co Artículo 243.
Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces. También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos: 1. El que rechace la demanda. 2. El que decrete una medida cautelar y el que resuelva los incidentes de responsabilidad y desacato en ese mismo trámite. 3.
El que ponga fin al proceso. 4. El que apruebe conciliaciones extrajudiciales o judiciales, recurso que solo podrá ser interpuesto por el Ministerio Público. 5. El que resuelva la liquidación de la condena o de los perjuicios. 6. El que decreta las nulidades procesales. 7. El que niega la intervención de terceros. 8. El que prescinda de la audiencia de pruebas. 9.
El que deniegue el decreto o práctica de alguna prueba pedida oportunamente. Los autos a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 relacionados anteriormente, serán apelables cuando sean proferidos por los tribunales administrativos en primera instancia. El recurso de apelación se concederá en el efecto suspensivo, salvo en los casos a que se refieren los numerales 2, 6, 7 y 9 de este artículo, que se concederán en el efecto devolutivo.
Parágrafo. La apelación solo procederá de conformidad con las normas del presente Código, incluso en aquellos trámites e incidentes que se rijan por el procedimiento civil. 2.4.1 Tesis contenida en los autos de ponente de la Sección Cuarta10 33. En síntesis, estas decisiones unitarias, proferidas el 24 de enero de 2020 en los procesos 05001-23-33-000-2014-01531-01 y 68001-23-33-000-2013- 00458-02, declararon la improcedencia del recurso de apelación con fundamento en la taxatividad del artículo 243 de la ley 1437 de 2011 y en la especialidad de esta última ley como codificación que regula el procedimiento al que se sujetan los procesos de la jurisdicción contencioso administrativa. 34.
Las providencias explican que, el artículo 243 ibidem no consagra entre las decisiones susceptibles de apelación la correspondiente al auto que aprueba la liquidación de las costas, y que, conforme a su literalidad, el recurso de apelación solo procede de conformidad con las normas previstas en la Ley 1437 de 2011, incluso cuando los trámites o incidentes se rijan por el procedimiento civil. 10 Consejo de Estado.
Sección Cuarta. Autos de 24/01/2020. Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. MP. Stella Jeannette Carvajal Basto. Expedientes 05001-23-33-000-2014-01531-01 y 68001- 23-33-000-2013-00458-02. Demandante: María Insmelda Alzate Giraldo Demandado: Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales -UGPP y Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN Rdo: 11001-03-15-000-2021-11312-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 11 www.consejodeestado.gov.co 35.
En cuanto a la sentencia de tutela dictada el 14 de noviembre de 201911 por la Sección Cuarta de esta Corporación, la Sala pone de presente que esa decisión no se ocupó de la interpretación del artículo 243 de la Ley 1437 en relación con la procedencia o improcedencia del recurso de apelación contra el auto que aprueba la liquidación de las costas. 36.
El problema jurídico que se resolvió en esa oportunidad estuvo circunscrito a determinar si las autoridades judiciales accionadas -tribunal administrativo y juez administrativo- vulneraron el debido proceso de la demandante, por haber incurrido en defecto procedimental absoluto al negar por improcedente el recurso de apelación incoado contra el auto que aprobó la liquidación de las costas. 37.
El fallo consideró que no se configuró el defecto alegado, porque la conclusión acerca de la improcedencia del recurso a la que llegaron las autoridades judiciales fue motivada y es razonable en la medida en que se analizaron los supuestos normativos aplicables -artículos 188 y 243 de la Ley 1437 de 2011 y 366 del CGP-. En consecuencia, revocó la sentencia de tutela de primera instancia y negó el amparo constitucional. 38.
Como esa decisión no interpretó ni formuló una tesis jurisprudencial en relación con el punto de derecho cuya unificación se pretende, no puede ser analizada ni tenerse como fundamento para estructurar la existencia de discrepancias en la jurisprudencia proferida por esta Corporación, amén de que fue dictada por la Sección Cuarta en ejercicio de sus funciones como juez constitucional de tutela y no en las de juez ordinario de lo contencioso administrativo. 2.4.2 Tesis contenida en los autos de ponente de la Sección Segunda y de la Sección Tercera 39.
En contraposición con el criterio jurisprudencial expuesto anteriormente, en las decisiones unitarias12 dictadas el 5 de mayo de 2021 y provenientes de la Sección Segunda en los procesos 66001-23-33-000-2015-00550-02, 66001-23-33-000-2015-00196-02, 66001-23-33-000-2016-00786-02, se estimó mal denegado el recurso de apelación del auto que aprueba la liquidación de las costas, y, por ende, señaló que era procedente y lo concedió. 11 Consejo de Estado.
Sección Cuarta. Sentencia 14/11/2019. Acción de tutela. MP. Milton Chaves García. Expediente 11001-03-15-000-2019-03494-01. 12 Consejo de Estado. Sección Segunda. Autos de5/05/2021. Nulidad y restablecimiento del derecho. MP. William Hernández Gómez. Expedientes 66001-23-33-000-2015-00550-02, 66001-23-33-000-2015-00196- 02, 66001-23-33-000-2016-00786-02.
Demandante: María Insmelda Alzate Giraldo Demandado: Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales -UGPP y Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN Rdo: 11001-03-15-000-2021-11312-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 12 www.consejodeestado.gov.co 40. En resumen, la tesis jurisprudencial señala que el recurso es procedente teniendo en cuenta que la norma especial que regula todo lo relativo al trámite de liquidación de las costas procesales es el numeral 5 del artículo 366 del Código General del Proceso, disposición que lo consagra para impugnar el auto que aprueba la liquidación de las costas procesales, cuya aplicación se dispone en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 a efectos de la liquidación y ejecución de la condena en costas. 41.
Sustenta la aplicación de la norma especial en la existencia de una antinomia o contradicción entre los artículos 243 de la Ley 1437 de 2011 y 366 del Código General del Proceso, pues una y otra regulan consecuencias incompatibles frente a escenarios con idénticas situaciones fácticas; es decir, si se observa el artículo 243 la decisión aprobatoria de las costas no es apelable, mientras que, al seguir el artículo 366 esa misma decisión sí lo es. 42.
Con fundamento en las Leyes 57 y 153 de 1887 y en sentencias de la Corte Constitucional13 y del Consejo de Estado14, concluye que uno de los criterios hermenéuticos que debe aplicarse en el caso de las antinomias normativas es aquel que privilegia el contenido de la norma especial sobre la general15, por lo que, en consecuencia y de manera excepcional, cuando se está 13 Corte Constitucional.
Sala Plena. Sentencia C-329 de 27/05/2015. MP. Mauricio González Cuervo. Se declararon exequibles, por los cargos examinados, las expresiones: “por los jueces administrativos” y “Los autos a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 relacionados anteriormente, serán apelables cuando sean proferidos por los tribunales administrativos en primera instancia”, contenidas en el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, por medio de la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 14 Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Auto de 25/06/2014. Expediente 25000-23-36-000-2012-00395-01. En esta providencia se estimó “mal denegado el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra el auto proferido el 22 de cctubre de 2013, en el trámite de la audiencia inicial, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca” que rechazó por improcedente el recurso de apelación contra el auto que no declaró probada la excepción previa presentada en la audiencia inicial. 15 La parte motiva de los autos del 24/01/2020 señalan: (…) “Ante estos problemas hermenéuticos derivados de las antinomias normativas, el legislador dictó algunas reglas para solucionarlos, contenidas principalmente en las leyes 57 y 153 de 1887 que establecen los siguientes criterios: (i) lex superior derogatinferiori (la ley superior deroga a la inferior): este criterio refleja el principio de jerarquía normativa que informa la conformación de los ordenamientos jurídicos, pues determina que ante un conflicto entre normas de diferentes niveles jerárquicos, prevalecerá aquella que se ubique en el eslabón más alto, de conformidad con el entendimiento tradicional de la graduación normativa: Constitución, Ley y Reglamento.
(ii) lex posterior derogat priori (ley posterior deroga a la anterior): regla que pone el acento en el tiempo de expedición de la norma, se trata de un criterio cronológico, que privilegia la aplicación de la disposición promulgada con posterioridad. Finalmente, (iii) lexspecialisderogatgenerali (ley especial deroga la general): este criterio privilegia el contenido de la norma, así, cuando el conflicto se plantea entre una norma de carácter general y una especial, se aplicará ésta.
En este orden, el artículo 5 de la ley 57 de 1887, que subrogó el artículo 10 del Código Civil, consagra lo siguiente: “Artículo 5. Cuando haya incompatibilidad entre una disposición constitucional y una legal, preferirá aquélla. “Si en los Códigos que se adoptan se hallaren algunas disposiciones incompatibles entre sí, se observarán en su aplicación las reglas siguientes: “1ª.
La disposición relativa a un asunto especial prefiere a la que tenga carácter general; “2ª. Cuando las disposiciones tengan una misma especialidad o generalidad, y se hallen en un mismo Código, preferirá la disposición consignada en artículo posterior; y estuvieren en diversos Códigos Demandante: María Insmelda Alzate Giraldo Demandado: Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales -UGPP y Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN Rdo: 11001-03-15-000-2021-11312-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 13 www.consejodeestado.gov.co ante un supuesto de hecho contemplado en la norma especial, deberá adoptarse la consecuencia jurídica que ella imponga, sobre la prevista en la norma general. 43.
Conforme con ello, determina que el artículo 366 del Código General del Proceso, al ser norma especial que regula la liquidación y ejecución de las costas, prevalece en su aplicación respecto del artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, referido a la procedencia del recurso de apelación en los procesos contencioso administrativos. 44. A su turno, en el proceso 25000-23-36-000-2013-01293-02, la Sección Tercera mediante auto de ponente del 26 de febrero de 2020, al pronunciarse sobre su competencia para conocer el recurso de apelación interpuesto contra el auto que aprueba la liquidación de las costas del proceso, señaló que aun cuando dicho auto no es apelable al tenor del artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, por virtud de la remisión normativa establecida en el artículo 30616 ejusdem, corresponde aplicar el artículo 366 del Código General del Proceso, disposición que consagra el recurso de apelación de la decisión que aprueba la liquidación de las costas. 2.5 El caso concreto 45.
En atención a lo expuesto, para la Sala resulta evidente que el sub judice pone de presente la coexistencia de tesis jurisprudenciales antagónicas al interior de la Corporación en torno a un mismo punto de derecho, referido a la procedencia o improcedencia del recurso de apelación contra el auto que aprueba la liquidación de las costas. 46.
Esta discordancia jurisprudencial se origina en la interpretación del artículo 243 de la Ley 1437 de 2011 respecto del artículo 366 del Código General del Proceso, aspecto jurídico procesal que resulta transversal a todas las secciones de la Corporación, pues como se evidencia en las decisiones adoptadas por los magistrados ponentes de las Secciones Segunda, Tercera y Cuarta, es un asunto susceptible de debatirse en todos los procesos de primera instancia donde no se ventila un interés público. 47.
A su turno, dicha coexistencia de tesis conlleva la afectación de la congruencia interna del ordenamiento, por cuanto un idéntico supuesto fáctico preferirán, por razón de éstos, en el orden siguiente: Civil, de Comercio, Penal, Judicial, Administrativo, Fiscal, de Elecciones, Militar, de Policía, de Fomento, de Minas, de Beneficencia y de Instrucción Pública.” (Negrillas adicionales).»” 16 Artículo 306.
Aspectos no regulados. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Demandante: María Insmelda Alzate Giraldo Demandado: Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales -UGPP y Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN Rdo: 11001-03-15-000-2021-11312-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 14 www.consejodeestado.gov.co supone la aplicación no uniforme de la misma norma procesal, existiendo entonces, en el ordenamiento, un margen para el rompimiento del principio de igualdad, lo cual a todas luces resulta contrario a la Carta Política. 48.
De igual manera, mantener en el ordenamiento interpretaciones disímiles respecto de una misma norma, sustantiva o procesal, pone en juego la adecuada aplicación de la jurisprudencia como fuente de derecho y del precedente judicial y con ello la univocidad que debe caracterizar la aplicación del ordenamiento jurídico. 49. Lo anterior, por cuanto los ciudadanos y operadores jurídicos se ven inmersos en lecturas contradictorias de la misma norma, incertidumbre que, de cara a la liquidación de las costas del proceso impide a los destinatarios de las normas tener claridad acerca de las consecuencias pecuniarias que puede conllevar la derrota procesal y del ejercicio del derecho de contradicción en relación con ellas. 50.
De esta manera, la incertidumbre generada a partir de la coexistencia de tesis divergentes provenientes de las diferentes secciones del Consejo de Estado, cuyas decisiones obligan a los jueces de inferior jerarquía, requiere de un pronunciamiento unificador de la Sala Plena Contenciosa, máxima autoridad de cierre de la jurisdicción, cuyas decisiones obligan a todos los falladores, incluidas las salas y secciones del Consejo de Estado. 51.
En atención a las razones expuestas, la Sala concluye que existe una palmaria necesidad de unificar jurisprudencia en la materia solicitada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, con el fin de fijar la interpretación del artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, en relación con la procedencia o improcedencia del recurso de apelación del auto que aprueba la liquidación de las costas del proceso, previsto en el artículo 366 del Código General del Proceso. 52.
Teniendo en cuenta que el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011 fue modificado por el artículo 6217 de la Ley 2080 de 2021, el pronunciamiento 17 ARTÍCULO 62. Modifíquese el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, el cual quedará así:
ARTÍCULO 243. Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: 1. El que rechace la demanda o su reforma, y el que niegue total o parcialmente el mandamiento ejecutivo. 2. El que por cualquier causa le ponga fin al proceso. 3. El que apruebe o impruebe conciliaciones extrajudiciales o judiciales.
El auto que aprueba una conciliación solo podrá ser apelado por el Ministerio Público. 4. El que resuelva el incidente de liquidación de la condena en abstracto o de los perjuicios. 5. El que decrete, deniegue o modifique una medida cautelar. 6. El que niegue la intervención de terceros. 7. El que niegue el decreto o la práctica de pruebas. 8.
Los demás expresamente previstos como apelables en este código o en norma especial.
PARÁGRAFO 1 º. El recurso de apelación contra las sentencias y las providencias listadas en los numerales 1 a 4 de este artículo se concederá en el efecto suspensivo. La apelación de las demás providencias se surtirá en el efecto devolutivo, salvo norma expresa en contrario. Demandante: María Insmelda Alzate Giraldo Demandado: Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales -UGPP y Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN Rdo: 11001-03-15-000-2021-11312-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 15 www.consejodeestado.gov.co unificador del que se ocupará la Sala Plena de lo Contencioso estará circunscrito a los siguientes puntos: 52.1 La interpretación del artículo 243 de la Ley 1437 de 2011 antes de su modificación, por las siguientes razones: i) La jurisprudencia divergente se dictó en forma previa18 a la reforma normativa de esa disposición, realizada por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021. ii) El artículo 243 de la Ley 1437 de 2011 tiene efectos ultractivos en virtud de lo dispuesto en el artículo 8619 de la Ley 2080 de 2021, con lo cual, en aquellos procesos donde se interpuso el recurso de apelación contra el auto que aprueba la liquidación de las costas antes de entrar en vigor la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, debe aplicarse lo previsto en el artículo 243 de la Ley 1437 y no lo establecido en el artículo 62 de la Ley 2080, modificatorio de ésta. iii) El hecho de que subsistan casos cuya decisión puede variar conforme con la tesis jurisprudencial que se acoja en punto de la interpretación del artículo 243 de la Ley 1437 de 2011 y respecto de la procedencia del recurso de apelación del auto que aprueba la liquidación de las costas previsto en el artículo 366 del Código General del Proceso, es motivo suficiente para que esta Sala Plena dicte el auto de unificación correspondiente.
PARÁGRAFO 2 º. En los procesos e incidentes regulados por otros estatutos procesales y en el proceso ejecutivo, la apelación procederá y se tramitará conforme a las normas especiales que lo regulan. En estos casos el recurso siempre deberá sustentarse ante el juez de primera instancia dentro del término previsto para recurrir.
PARÁGRAFO 3 º. La parte que no obre como apelante podrá adherirse al recurso interpuesto por otra de las partes, en lo que la sentencia apelada le fuere desfavorable. El escrito de adhesión, debidamente sustentado, podrá presentarse ante el juez que la profirió mientras el expediente se encuentre en su despacho, o ante el superior, hasta el vencimiento del término de ejecutoria del auto que admite la apelación. La adhesión quedará sin efecto si se produce el desistimiento del apelante principal.
PARÁGRAFO 4 º. Las anteriores reglas se aplicarán sin perJu1c10 de las normas especiales que regulan el trámite del medio de control de nulidad electoral. 18 La Ley 2080 entró en vigor el 25 de enero de 2021, fecha en que fue publicada, y los autos de ponente, provenientes de las Secciones Cuarta, Tercera y Segunda del Consejo de Estado, fueron dictadas el 24 de enero de 2020, el 26 de febrero de 2020 y el 5 de mayo de 2021, respectivamente. 19 Artículo 86.
Régimen de vigencia y transición normativa. La presente ley rige a partir de su publicación, con excepción de las normas que modifican las competencias de: los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado, las cuales solo se aplicarán respecto de las demandas que se presenten un año después de publicada esta ley. Las nuevas reglas del dictamen pericial contenidas en la reforma a los artículos 218 a 222 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se aplicarán a partir de la publicación de la presente ley para los procesos y trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011 en los cuales no se hayan decretado pruebas.
De conformidad con el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 del Código General del Proceso, las reformas procesales introducidas en esta ley prevalecen sobre las anteriores normas de procedimiento desde el momento de su publicación y solo respecto de los procesos y trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011.
En estos mismos procesos, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones.
Demandante: María Insmelda Alzate Giraldo Demandado: Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales -UGPP y Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN Rdo: 11001-03-15-000-2021-11312-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 16 www.consejodeestado.gov.co iv) En virtud de los efectos ultractivos previstos en el artículo 86 de la Ley 2080 de 2011, el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011 es la norma aplicable al proceso que dio origen a esta solicitud, puesto que, la interposición del recurso de apelación acaeció el 23 de septiembre de 2019 cuando aún no había sido expedida la reforma contenida en la Ley 2080 de 2021. 52.2 La interpretación del artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021, con fundamento en los siguientes motivos: i) La nueva norma no genera total claridad en la materia, ya que el auto que aprueba la liquidación de las costas no está dentro del catálogo de providencias susceptibles de ser apelada, al igual que ocurría con la disposición anterior. ii) La modificación introducida en el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021, referida a que “En los procesos e incidentes regulados por otros estatutos procesales y en el proceso ejecutivo, la apelación procederá y se tramitará conforme a las normas especiales que lo regulan, no resulta suficiente para zanjar las divergencias sobre cuál es la norma aplicable por razón de la especialidad, pues de ello no surge inequívoco que la materia se encuentre integral y completamente regulada en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y no sea necesario efectuar su integración normativa con las normas del Código General del Proceso. iii) Se cumple en mejor y mayor medida la finalidad y el efecto útil de la unificación jurisprudencial, ya que la interpretación con integración de las modificaciones introducidas por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021, dada su aplicación inmediata a todos los procesos iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011 y aquellos que se inicien entrada en vigor la reforma, amplia y cobija la totalidad del universo de procesos.
En consecuencia, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo encuentra mérito suficiente para acceder a la solicitud, por encontrarse suficientemente demostrada la necesidad de dictar auto de unificación, conforme lo dispone el artículo 271 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 6. Otras decisiones 53.
De oficio la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo avocará el conocimiento en este asunto para unificar la jurisprudencia de autos acerca de la Demandante: María Insmelda Alzate Giraldo Demandado: Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales -UGPP y Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN Rdo: 11001-03-15-000-2021-11312-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 17 www.consejodeestado.gov.co procedencia de la condena en costas en materia contencioso administrativa de que trata el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, adicionado en su segundo inciso por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, cuyo tenor reza: Condena en costas.
Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil20. En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal. -inciso adicionado por la Ley 2080 de 2021- 54.
Durante la vigencia de la Ley 1437 de 2011 y luego de su reforma por la Ley 2080 de 2021, en la Corporación se han proferido decisiones en los distintos medios de control, en las que, con fundamento en el artículo 188 ejusdem y en aplicación de las normas pertinentes del Código General del Proceso21, se condena en costas bajo un criterio eminentemente objetivo22, mientras que otras se abstienen de efectuar dicha condena siguiendo un criterio objetivo valorativo y en atención a la ausencia de acreditación de las costas23 -que incluyen gastos, expensas y agencias en derecho-. 55.
De igual manera y para efectos de aplicar el mencionado artículo 188, se han presentado disparidades, por ejemplo, respecto del contenido y alcance del concepto “interés público”24, o del significado del verbo “disponer” en punto del 20 Hoy Código General del Proceso. 21 Artículos 365 y 366 del Código General del Proceso. 22 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión No. 23.
Sentencia del 19.08.2021. M.P. José Roberto Sáchica Méndez. Rad. 11001-03-15-000-2020-03230- 00. Recurso extraordinario de revisión. (…) la parte actora será condenada al pago de costas y agencias en derecho, (…) al margen de la falta de participación activa de la parte demandada, dado que por virtud del artículo 188 del CPACA, en armonía con lo dispuesto en el artículo 365 del CGP opera en contra de la parte vencida en el recurso. 23 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión No. 1º.
Sentencia del 06.09.2021. M.P. María Adriana Marín. Rad. 11001-03-15-000-2017-00570-00. Recurso extraordinario de revisión. (…) resulta aplicable al presente asunto el artículo 365 del CGP, el cual, en sus numerales 1° y 8º, dispone que se condenará en costas a la parte vencida en el proceso o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de revisión que haya propuesto, cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. En el asunto que se analiza no obra prueba sobre la causación de expensas, gastos o agencias en derecho, durante el curso del proceso, por lo que la Sala se abstendrá de condenar en costas.
En el mismo sentido pueden consultarse, entre otras, las siguientes providencias: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo: Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 29.01.2018. M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Rad. 25000-23-36-000-2015-00405-02 (59179). Reparación directa. Sección Segunda, Subsección A, Sentencia del 21.01.2021.
M.P. William Hernández Gómez. Rad. 25000-23-42-000-2013-04941-01 (3806-2016). Nulidad y restablecimiento del derecho. Sección Cuarta, Sentencia del 27.06.2019. M.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. Rad. 76001-23-33-000- 2012-00605-01. Nulidad y restablecimiento del derecho. Sección Primera, Sentencia del 29.07.2021. M.P. Hernando Sánchez Sánchez.
Rad. 13001-23-31-000-2003-01158-01A. Recurso extraordinario de revisión. 24 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta, Sentencia del 27.06.2019. M.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. Rad. 76001-23-33-000-2012-00605-01. Nulidad y restablecimiento del derecho. De conformidad con el artículo 188 del CPACA, las sentencias proferidas por la jurisdicción contencioso–administrativa dispondrán sobre la condena en costas, a menos de que en el Demandante: María Insmelda Alzate Giraldo Demandado: Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales -UGPP y Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN Rdo: 11001-03-15-000-2021-11312-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 18 www.consejodeestado.gov.co deber que tiene el juez de hacerlo en el sentencia, es decir, si ello significa que siempre debe condenar o si en esa expresión cabe la posibilidad de abstenerse. 56.
Estas diferencias de criterio y posturas revisten de importancia jurídica a la condena en costas, en la medida en que incide en todos los procesos que competen a la jurisdicción contencioso administrativa en sus distintos niveles jerárquicos y especialidades, siempre que no estén sometidos a un régimen especial. 57. Además, porque el hecho de que existan posturas en abierta oposición hace evidente la complejidad que reviste la interpretación de las normas contenciosas que la regulan y su integración con las disposiciones del Código General del Proceso, máxime cuando la condena en costas está directamente relacionada con el ejercicio del derecho de acción. 58.
Se suma a lo anterior, la necesidad de que la Corporación establezca la interpretación y el alcance que tiene el inciso segundo del artículo 188, adicionado por la Ley 2080 de 2021, porque introduce una nueva regla jurídica para la condena en costas, que requiere precisa definición para su aplicación en los procesos actuales y futuros. 59.
Conforme con lo anterior, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo avocará de oficio el presente asunto, por razones de importancia jurídica y necesidad de sentar jurisprudencia, con el propósito de definir la regla o reglas que correspondan en relación con la procedencia de la condena en costas en materia contencioso administrativa.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de lo Contencioso Administrativo, en uso de facultades constitucionales y legales, proceso se ventile un interés público. Al respecto, esta Sección señaló en sentencia del 06 de julio de 2016 (exp. 20486, CP: Jorge Octavio Ramírez Ramírez) que esa limitación solo opera en los procesos relativos a acciones públicas, de modo que no implica una exoneración o exclusión subjetiva conferida a las entidades públicas o que realicen un servicio público.
Conforme a la jurisprudencia de la Corporación, el ejercicio del mecanismo extraordinario previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, constituye un mecanismo de defensa de los principios de eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación que rigen el servicio público esencial de seguridad social, además de una garantía del principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional.
Por lo tanto, esta Sala de Revisión considera improcedente la condena en costas en el caso analizado. Demandante: María Insmelda Alzate Giraldo Demandado: Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales -UGPP y Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN Rdo: 11001-03-15-000-2021-11312-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 19 www.consejodeestado.gov.co
RESUELVE
AVOCAR EL CONOCIMIENTO del presente asunto para dictar auto de unificación en relación con los siguientes puntos: 1. Por solicitud del Magistrado del Tribunal Administrativo de Antioquia y dada la necesidad de unificar jurisprudencia, se definirá la interpretación que corresponde del artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, antes y después de su modificación por la Ley 2080 de 2021, en relación con la procedencia o improcedencia del recurso de apelación previsto en el artículo 366 del Código General del Proceso y respecto del auto que aprueba la liquidación de las costas. 2.
De oficio, por razones de importancia jurídica y necesidad de sentar jurisprudencia, la Sala Plena dictará auto de unificación respecto de la procedencia de la condena en costas en materia contencioso administrativa. COPÍESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Salvamento parcial de voto ROCÍO ARAUJO OÑATE STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO MILTON CHÁVEZ GARCÍA OSWALDO GIRALDO LÓPEZ MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ FREDY IBARRA MARTÍNEZ Salvamento parcial de voto MARÍA ADRIANA MARÍN SANDRA LISSETH IBARRA VÉLEZ ALBERTO MONTAÑA PLATA Salvamento parcial de voto Demandante: María Insmelda Alzate Giraldo Demandado: Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales -UGPP y Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN Rdo: 11001-03-15-000-2021-11312-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 20 www.consejodeestado.gov.co CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO CÉSAR PALOMINO CORTÉS NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN CARMELO PERDOMO CUÉTER Salvamento parcial de voto JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS PEDRO PABLO VANEGAS GIL GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Salvamento de voto GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO NICOLÁS YEPES CORRALES Salvamento parcial de voto CONSTANCIA: La presente sentencia fue firmada electrónicamente por todos los integrantes de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.