Radicado: 11001-03-15-000-2022-04312-00 Accionante: Magdalena Cecilia Sarauz Silva Se declara improcedente por falta de relevancia constitucional 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá D.C. treinta y uno (31) de agosto de dos mil veintidós (2022) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2022-04312-00 Accionante: Magdalena Cecilia Sarauz Silva Accionados: Tribunal Administrativo de Nariño y otro Temas: Tutela contra providencia judicial / Defecto fáctico / Contrato laboral / Contrato realidad / Subordinación / Se declara improcedente por falta de relevancia constitucional.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Procede la Sala a decidir la acción de tutela presentada contra la sentencia del 2 de febrero de 2017 proferida por el Juzgado Cuarto Oral Administrativo de Pasto y la sentencia del 20 de octubre de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 52001- 33-33-004-2014-00055-00/01.
Dichas providencias negaron las pretensiones de la demanda instaurada contra la IPS Municipal de Ipiales E.S.E. La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado es la competente para conocer del asunto de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, en los Decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015, 1983 de 2017 y 333 de 2021 y en el Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación. I.
ANTECEDENTES A. Solicitud de amparo 1.- El 8 de agosto de 2022 Magdalena Cecilia Sarauz Silva interpuso, mediante apoderada judicial, una acción de tutela para obtener el amparo de su derecho Radicado: 11001-03-15-000-2022-04312-00 Accionante: Magdalena Cecilia Sarauz Silva Se declara improcedente por falta de relevancia constitucional 2 fundamental al debido proceso.
Según la actora, dicha garantía constitucional fue vulnerada por el Juzgado Cuarto Oral Administrativo de Pasto y el Tribunal Administrativo de Nariño porque el material probatorio aportado al proceso demostraba claramente que se configuraban los requisitos para declarar la relación laboral. 2.- En la acción de tutela se formularon las siguientes pretensiones: <<PRIMERO: TUTELAR el derecho fundamental de DEBIDO PROCESO por DEFECTO FACTICO NEGATIVO y por la violación al principio constitucional de PRIMACÍA DE LA REALIDAD SOBRE LAS FORMALIDADES, a favor de mi mandante y como consecuencia de lo anterior:
SEGUNDO: DEJAR SIN EFECTOS las siguientes decisiones: a) Sentencia del 2 de febrero de 2017 emitida por el Juzgado Cuarto Oral Contencioso Administrativo del Circuito de Pasto. b) Sentencia del 20 de octubre de 2021 emitida por el Tribunal Administrativo de Nariño.
TERCERO: ACCEDER a las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho solicitadas por mi mandante dentro del Proceso No. 2014 – 00055 adelantado contra la IPS MUNICIPAL DE IPIALES E.S.E.>>. B. Hechos 3.- La accionante basó su solicitud de amparo en las siguientes afirmaciones: 3.1.- Magdalena Cecilia Sarauz Silva prestó sus servicios como odontóloga a favor de la IPS Municipal de Ipiales E.S.E. desde el 5 de marzo de 2008 hasta el 31 de diciembre de 2011 mediante contratos de prestación de servicios.
Durante este tiempo no recibió prestación social alguna y los aportes a seguridad social fueron cubiertos por ella. El vínculo terminó por el vencimiento del plazo pactado en el último contrato. 3.2.- El 26 de noviembre de 2013 la actora radicó reclamación administrativa ante la IPS Municipal de Ipiales E.S.E. para obtener el reconocimiento de una relación laboral y el pago de los derechos laborales y de seguridad social a los que tenía derecho. 3.3.- Mediante oficio 710-08.02 del 24 de diciembre de 2013 la IPS Municipal de Ipiales E.S.E. negó la solicitud de la actora.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-04312-00 Accionante: Magdalena Cecilia Sarauz Silva Se declara improcedente por falta de relevancia constitucional 3 3.4.- El 3 de julio de 2014 la actora presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho para que se declarara la nulidad del oficio 710-08.02 del 24 de diciembre de 2013 y, a título de restablecimiento del derecho, se reconociera la existencia de una relación laboral desde el 5 de marzo de 2008 hasta el 31 de diciembre de 2011, se reintegrara a su cargo, y se reconocieran y pagaran sus derechos laborales, entre otras pretensiones. 3.5.- Mediante sentencia del 2 de febrero de 2017 el Juzgado Cuarto Oral Administrativo de Pasto negó las pretensiones de la demanda.
Concluyó que no se probó la subordinación en las actividades desplegadas por la actora en favor de la I.P.S. Municipal de Ipiales E.S.E., pues la demandante trabajaba media jornada en una labor de mera coordinación, propia del tipo de contrato estatal que había suscrito. Agregó que no se desvirtuaron las características del contrato de prestación de servicios dado que la actora cumplía funciones que eran temporales, discontinuas y para un objeto específico.
Precisó que la prueba testimonial recaudada no era concluyente para determinar la favorabilidad de las pretensiones de la actora. Añadió que al no existir prueba documental que evidenciara el manual de funciones de la IPS Municipal de Ipiales E.S.E., no era posible establecer que las actividades de la actora fueran similares a las de otros funcionarios de planta de la entidad demandada. 3.6.- La actora presentó recurso de apelación en contra de la decisión de primera instancia, en el que afirmó que, contrario a lo establecido por el a quo, las pruebas testimoniales y documentales acreditaban que la prestación del servicio de la actora fue de carácter permanente, con el objeto de cumplir las funciones propias del objeto social de la demandada y de forma subordinada, pues nunca tuvo la potestad de ser autónoma al ejercer sus labores.
Afirmó que el testigo José Ignacio Bernal, compañero de trabajo de la actora y quien le entregaba insumos para realizar su labor como odontóloga, dijo que sus funciones eran de carácter permanente, independientemente de que las cumpliera por turnos de media jornada, pues estos turnos eran asignados por sus jefes, y debía cumplir con cronogramas y metas impuestas.
Precisó que el testigo adujo que el tiempo de vinculación de la actora fue continuo y permanente, a pesar de que en las formalidades de los contratos de prestación de servicios se presentaran interrupciones. 3.6.1.- Señaló que el objeto de la demandada era prestar servicios de salud para pacientes que requirieran atención odontológica.
Adujo que se acreditó que la imposición de horarios por turnos no obedeció a simples funciones de coordinación, sino que la demandada ejerció su poder subordinante sobre la actora. Agregó que el testigo Radicado: 11001-03-15-000-2022-04312-00 Accionante: Magdalena Cecilia Sarauz Silva Se declara improcedente por falta de relevancia constitucional 4 dio cuenta de que la demandada contaba con personal de planta que realizaba las mismas funciones que la demandante.
Precisó que no es posible exigir una prueba solemne (manual de funciones) para establecer la comparación entre las funciones cumplidas por un trabajador en la realidad. 3.6.2.- Añadió que en los contratos de prestación de servicios se consignó que en la planta de personal de la I.P.S. Municipal de Ipiales E.S.E. no existía personal suficiente para cumplir con las actividades objeto del contrato, esto es, la prestación de los servicios de la demandante como odontóloga.
Por esto, desde el momento de la contratación por prestación de servicios la entidad hizo la comparación con su personal de planta, de donde se desprende que sí existían funcionarios de planta que realizaban sus mismas funciones, pero que estos no eran suficientes. 3.7.- Mediante sentencia del 20 de octubre de 2021 el Tribunal Administrativo de Nariño confirmó la sentencia de primera instancia porque no se acreditó el requisito de subordinación. Adujo que el testigo José Ignacio Bernal afirmó haber trabajado en el área de almacén, es decir, en un área diferente a la que laboraba la actora y, si bien le entregaba insumos para odontología, no podía estar pendiente de las circunstancias en las que la actora desarrollaba sus funciones.
Precisó que aunque el testigo sostuvo que autoridades de la I.P.S. Municipal de Ipiales E.S.E. daban órdenes a la actora, existía una coordinación entre dichas autoridades y la actora, quien podía agendar sus pacientes con autonomía. 3.8.- Afirmó que el estar sometido a un horario, recibir instrucciones de superiores y presentar informes de los resultados de la ejecución de las labores no implica que se esté en presencia del elemento subordinación. Agregó que ningún medio probatorio demostró que la actora haya prestado los servicios en las mismas condiciones que el personal de planta.
Por último, precisó que en un contrato se pactó la prestación de servicios entre 22 a 30 horas semanales, lo que permite deducir que tampoco había un horario preciso. C. Fundamentos de la vulneración 4.- La accionante afirma que las autoridades accionadas incurrieron en un defecto fáctico negativo en tanto no valoraron adecuadamente el testimonio de José Ignacio Bernal, pues de este se infiere el elemento subordinación. Aduce que el testigo narró que las funciones de la actora eran de carácter permanente, independientemente que Radicado: 11001-03-15-000-2022-04312-00 Accionante: Magdalena Cecilia Sarauz Silva Se declara improcedente por falta de relevancia constitucional 5 las cumpliera por turnos de media jornada, y que siempre le fueron asignados los turnos en los que debía atender a los pacientes que acudían a la IPS.
Señala que la asignación de turnos no era autónoma, sino que estaba subordinada al cumplimiento de cronogramas y metas impuestas por su coordinadora. 4.1.- Aduce que en tanto la demandada es una institución prestadora de servicios de salud, necesariamente debía contar con personal de planta para desarrollar funciones similares a las que ejecutaba la actora.
Precisa que de conformidad con la sentencia del 4 de febrero de 2016 del Consejo de Estado1, no es necesaria una prueba solemne consistente en el manual de funciones de la entidad demandada para comparar las funciones cumplidas por un trabajador. 4.2.- Afirma que en los contratos de prestación de servicios se consignó que en la planta de personal de la IPS Municipal de Ipiales E.S.E. no existía personal suficiente para cumplir con las actividades objeto del contrato, que es la prestación de servicios de la actora como odontóloga.
Considera que de allí surgen elementos de comparación para que el juez evidencie que había funcionarios que realizaban sus mismas funciones. 4.3.- Con fundamento en la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021 del Consejo de Estado2, considera que en su caso fueron demostrados los requisitos necesarios para declarar la existencia de un contrato de trabajo de conformidad con el principio de la realidad sobre las formalidades, pues sus jefes le daban órdenes, exigían cumplimiento de horarios, reglamentos y metas, asistencia a reuniones y capacitaciones, participación en actividades de bienestar social, recibía directrices sobre nuevas políticas impartidas por la empresa, y debía solicitar permisos para ausentarse.
D. Oposiciones e intervenciones 5.- El Tribunal Administrativo de Nariño (accionado) remitió el expediente del proceso ordinario y presentó informe. Solicita que se desestimen las pretensiones de la acción de tutela. Afirma que en la decisión se hacen las valoraciones probatorias que llevaron a la solución del caso; circunstancia diferente es que la accionante no comparta los criterios contenidos en la providencia. Aduce que el debate probatorio debió hacerse al interior del proceso ordinario y no en sede de tutela. 1 Radicado No. 05001-23-31-000-2010-02195-01 (1149-15). 2 Radicado No. 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016).
Radicado: 11001-03-15-000-2022-04312-00 Accionante: Magdalena Cecilia Sarauz Silva Se declara improcedente por falta de relevancia constitucional 6 6.- El Juzgado Cuarto Oral Administrativo del Circuito de Pasto (accionado) remitió el expediente del proceso ordinario y presentó informe. Afirma que la actora no probó la concurrencia de los elementos de la relación laboral.
Por el contrario, evidenció que entre las vigencias 2008 a 2011 la IPS Municipal de Ipiales E.S.E. y la actora suscribieron contratos de prestación de servicios con interrupciones entre uno y otro de manera discontinúa. Ante la interrupción continua de la prestación del servicio de la actora, no encontró viable la permanencia en la labor desempeñada. 6.1.- En cuanto al testimonio practicado, señala a que no se logró soportar la existencia de una jornada laboral fija.
No se demostró la dependencia de la trabajadora o si cumplía órdenes en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, o la imposición de reglamentos de trabajo durante el tiempo que duró la relación. De hecho, con el testimonio referido se determinó que existió una actividad de coordinación, no de subordinación. 6.2.- Aduce que el contrato de prestación de servicios debatido cumplía con los requerimientos del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, en cuanto a que la demandante contaba con conocimientos especiales para el desempeño de su labor y se allegaron certificaciones donde se manifiesta que, revisado el plan de cargos de la IPS Municipal de Ipiales E.S.E., se constató que no cuenta con el personal suficiente para la prestación de los servicios como apoyo en el área asistencial de la entidad contratante en actividades de odontología general. 7.- La IPS Municipal de Ipiales E.S.E. (tercero con interés) y Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado (interviniente), pese a estar notificados, guardaron silencio.
II. CONSIDERACIONES 8.- Se acogerá la posición mayoritaria de la Sala y se declarará improcedente la acción de tutela por no acreditarse el requisito de relevancia constitucional, en la medida en que se reiteran argumentos que fueron planteados y resueltos dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho3. De cualquier manera, se advierte que la tutela no podía prosperar como se exponen a continuación. 3 El magistrado ponente advierte que considera que la acción de tutela debe estudiarse de fondo porque la accionante alega la vulneración de su derecho fundamental al debido proceso e indica el defecto que considera configurado en la decisión atacada: fáctico.
Sin embargo, acoge la posición mayoritaria de la Sala, según la cual cuando se reiteran argumentos que fueron resueltos dentro del proceso atacado, no se cumple con este requisito. Radicado: 11001-03-15-000-2022-04312-00 Accionante: Magdalena Cecilia Sarauz Silva Se declara improcedente por falta de relevancia constitucional 7 9.- Aunque la tutela se interpuso contra las sentencias del Juzgado Cuarto Oral Administrativo de Pasto y del Tribunal Administrativo de Nariño, solo se hará referencia a la providencia proferida por esta última autoridad el 20 de octubre de 20214, pues con ella se resolvió en segunda instancia y de manera definitiva el proceso ordinario objeto de análisis en este fallo de tutela. 10.- El Tribunal Administrativo de Nariño concluyó que el testimonio practicado en el proceso y las cláusulas contractuales no bastan para determinar la existencia de una verdadera relación laboral, pues si bien podría decirse que existió una prestación personal del servicio, y que por dicha labor la actora recibió una contraprestación, no es claro que haya existido una subordinación entre la actora y la I.P.S. Municipal de Ipiales E.S.E. Por esto, no fue posible establecer la existencia de una relación laboral y, en virtud de ello, declarar la nulidad del acto administrativo que negó dicho reconocimiento. 11.- Con base en una valoración cuidadosa del testimonio de José Ignacio Bernal, el tribunal anotó que el testigo afirmó que existía coordinación entre la I.P.S. Municipal de Ipiales E.S.E. y la actora, quien incluso podía agendar sus pacientes5, de manera que no se observaban con claridad las órdenes que esta recibía, pues no se especificó algún tipo de imposición por parte de la I.P.S. El tribunal agregó que el testigo trabajó en la I.P.S. Municipal de Ipiales E.S.E. en el área de almacén, es decir, en un área diferente a la que trabajaba la actora, y si bien le entregaba algunos insumos para odontología, no podía estar pendiente de todas las circunstancias en las cuales la actora desarrollaba sus funciones dentro de su consultorio. 11.1.- El Tribunal Administrativo de Nariño tuvo en cuenta la postura del Consejo de Estado6 según la cual el sometimiento al cumplimiento de un horario, recibir instrucciones de superiores y presentar informes sobre resultados de la ejecución de las 4 Se aclara que la inmediatez está cumplida en la medida en que la sentencia del 20 de octubre de 2021 fue notificada a la demandante el 8 de febrero de 2022.
En tanto la acción de tutela se presentó el 8 de agosto de 2022, se entiende cumplido el término de seis (6) meses. 5 <<[…] PREGUNTADO: ¿Quién era la persona encargada de agendar los pacientes que tenía que atender la doctora Magdalena? – CONTESTÓ: Pues ella, como odontóloga claro que tenía que agendar ella, y es más ella tenía una, una auxiliar, no sé si lo haría con ella, pero ellos eran los encargados de agendar, o sea la, los pacientes que iban a atender […] PREGUNTADO: ¿Había una coordinación entre el jefe de odontólogos y cada uno de los profesionales que prestaban el servicio? – CONTESTÓ: Desde luego, claro que tenía que haber la coordinación porque entonces cómo podían o sea trabajar, siempre lo hacían. […]>>. 6 Consejo de Estado.
Sentencia de 11 de noviembre de 2009. Radicado No. 680001-23-15-000-2004-02350-01 (2486- 08). C.P. Bertha Lucia Ramírez de Páez. Radicado: 11001-03-15-000-2022-04312-00 Accionante: Magdalena Cecilia Sarauz Silva Se declara improcedente por falta de relevancia constitucional 8 labores encomendadas no implica que se esté en presencia del elemento de la subordinación, ya que ello puede coexistir en la relación de coordinación de actividades entre contratante y contratista. 11.2.- En cuanto a la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021 del Consejo de Estado7 citada por la actora, no se observa cómo esta repercutió en la valoración que hizo el tribunal accionado sobre el testimonio discutido.
En lo que respecta al elemento de subordinación, dicha sentencia destacó cuatro indicios: el lugar de trabajo; el horario de labores, la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar; y que las tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta. La actora no señaló cómo se encontraban configurados estos elementos de acuerdo con el testimonio de José Ignacio Bernal. 12.- Si bien la actora señaló que la entidad demandada necesariamente debía contar con personal de planta que desarrollara funciones similares a las suyas en la medida que es una institución prestadora de servicios de salud, y que los contratos de prestación de servicios ofrecían elementos de comparación con dicho personal de planta, lo cierto es que, de conformidad con el acervo probatorio del proceso, el tribunal no encontró acreditada la prestación del servicio de la actora en las mismas condiciones que el personal de planta.
El tribunal consideró que aunque el testigo mencionó que existían otros odontólogos en la entidad demandada, no especificó aspectos como el horario que cumplían, si prestaban sus funciones medio tiempo como la actora o en jornada laboral completa, la remuneración que recibían, sus funciones, entre otros aspectos que permitieran comprar las condiciones laborales de la actora y del personal de planta. 12.1.- Como se observa, contrario a lo señalado por la actora, el Tribunal Administrativo de Nariño estimó no probada la prestación del servicio de la actora en las mismas condiciones que el personal de planta con base en el estudio de, entre otras pruebas, el testimonio señalado.
Es decir, dicha decisión no se fundamentó en la ausencia del manual de funciones de la entidad demandada, al cual no se hizo ninguna referencia en la parte motiva de la sentencia de segunda instancia del proceso ordinario. 12.2.- Adicionalmente, el tribunal precisó que en el contrato número 752 se pactó una prestación del servicio de entre 22 a 30 horas semanales, lo que permite deducir que tampoco había un horario preciso, por lo que la actora podía acomodar su horario de 7 Radicado No. 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016).
Radicado: 11001-03-15-000-2022-04312-00 Accionante: Magdalena Cecilia Sarauz Silva Se declara improcedente por falta de relevancia constitucional 9 trabajo en aras de cumplir con las horas establecidas en el referido contrato. Además, las labores objeto de los contratos variaron en diferentes periodos. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: DECLÁRASE IMPROCEDENTE el amparo constitucional por lo expuesto en la parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO
NOTIFÍQUESE la presente decisión a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
CUARTO: PUBLÍQUESE la presente providencia en la página web de la Corporación. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. Con firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente Con aclaración de voto Con firma electrónica MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado Con firma electrónica FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado Con aclaración de voto