CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero de Estado: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., veintisiete (27) de junio de dos mil veinticinco (2025) Sería del caso continuar con el respectivo trámite, si no fuera porque se advierte que esta Corporación carece de competencia para conocerlo, por las razones que a continuación se exponen.
I.
ANTECEDENTES La señora Olga Lucía Tinjacá Salazar y otros, por conducto de apoderado, presentaron demanda en ejercicio del medio de control de simple nulidad en acumulación de pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de obtener la nulidad del Memorando DEAJ15-232 del 13 de marzo de 2015, respecto de los salarios y prestaciones de la Rama Judicial.
De igual forma pretendieron la nulidad de los actos particulares en virtud de los cuales las Direcciones Seccionales de Administración Judicial de Bogotá D.C y de Riohacha negaron las solicitudes referentes a la reliquidación de salarios y prestaciones sociales en su condición de servidores o exservidores de la rama judicial. A título de restablecimiento del derecho, solicitaron el pago de la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 y la reliquidación de sus demás factores salariales y prestacionales.
Como fundamento fáctico de sus pretensiones, la parte actora manifestó que: (i) los accionantes desempeñaron cargos de Jueces de la República; (ii) los salarios para dichos funcionarios fueron determinados en los Decretos del Gobierno Nacional expedidos como desarrollo de la Ley 4 de 1992; (iii) la sentencia del 29 de abril de 2014 del Consejo de Estado recuperó la integralidad del salario que se había visto desconocido por dichos actos administrativos;
(iv) los actos administrativos demandados de carácter particular inobservaron y rechazaron las peticiones de los demandantes, en contra de lo establecido por esta Corporación en la mentada providencia. La demanda fue presentada el 18 de junio de 2019 y correspondió por reparto a la Sección Segunda del Consejo de Estado, que, con proveídos de 27 de enero de 2022 y de 26 de mayo de 2022, declaró su impedimento para conocer el proceso y remitió el expediente a la respectiva sala de conjueces.
Sobre el particular, debe recordarse que, conforme al artículo 116 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), «[l]os conjueces que entren a conocer de un asunto deberán actuar hasta que termine completamente la instancia o recurso, aunque concluya el período para el cual fueron elegidos, pero si se modifica la integración de la sala, los nuevos Magistrados desplazarán a los conjueces, siempre que respecto de aquellos no se les predique causal de impedimento o recusación que dé lugar al nombramiento de estos».
Por lo tanto, la finalización del período constitucional de los anteriores integrantes de la Subsección y la nueva conformación de la Sala, imponen dar aplicación a la norma citada y avocar conocimiento del litigio, toda vez que, por parte del suscrito consejero de Estado, no se advierte causal de impedimento para tramitar y decidir la controversia.
II. CONSIDERACIONES Procede el despacho a realizar el respectivo análisis acerca de la competencia, para cuyo efecto hará referencia a las normas de asignación funcional previstas por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), al tránsito normativo propiciado por la Ley 2080 de 2021 y adoptará las conclusiones que correspondan. 2.1.
Competencia del Consejo de Estado respecto del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho A través del tiempo, el Consejo de Estado ha fungido como tribunal de única y segunda instancia y, recientemente, con garantía de doble conformidad, respecto del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. En efecto, cabe recordar que el numeral 2 del artículo 149 del CPACA -en su redacción original- establecía que esta Corporación tenía como atribución el conocimiento y decisión, en única instancia, de los asuntos de «[…] nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía, en los cuales se controviertan actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional».
Dicha competencia se articulaba con aquella descrita en el artículo 150 ibidem, que establecía la competencia del Consejo de Estado, como juez de segunda instancia, respecto de «[…] las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia».
Sin embargo, la Ley 2080 de 2021 impuso, a partir del 25 de enero de 2022, una configuración distinta respecto de las atribuciones del Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo, que buscaba fortalecer su rol como corte de cierre de la Jurisdicción, a través de varias reformas consistentes en: (i) asignar a los tribunales administrativos la competencia para conocer, en primera instancia, los procesos de «[…] nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía contra actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional o departamental, o por las personas o entidades de derecho privado que cumplan funciones administrativas en el mismo orden»;
(ii) establecer que la Sección Segunda de la Corporación decidiría, en única instancia, pero con garantía de doble conformidad, las controversias de «[…] nulidad y restablecimiento del derecho en que se controviertan actos administrativos de carácter disciplinario expedidos contra el Vicepresidente de la República o los congresistas, sin importar el tipo de sanción»;
(iii) mantener sus atribuciones como juez de segunda instancia respecto de «[…] las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación», función que, en tratándose de conflictos de carácter laboral, como se expondrá más adelante, bien podría entenderse como sustraída.
Por consiguiente, de acuerdo con las normas aludidas, es dable colegir que, en vigor del CPACA, esta Corporación ha contado con la posibilidad de emitir decisiones como juez de única instancia en controversias de nulidad y restablecimiento del derecho, en un primer momento, en los asuntos que carecían de cuantía, en los cuales se discutiera la legalidad de actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional; y después de las modificaciones introducidas por la Ley 2080 de 2021, en aquellos formulados contra actos de carácter disciplinario expedidos contra el Vicepresidente de la República o los congresistas, sin importar el tipo de sanción. Empero, el despacho advierte que, en todo caso, ni la redacción original del CPACA ni las reformas efectuadas a través de la mencionada Ley 2080 de 2021, otorgaron a esta Colegiatura, de manera específica y expresa, la competencia para conocer conflictos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral en única instancia o con garantía de doble conformidad. 2.2.
Competencia para el conocimiento del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de orden laboral En términos de atribución de competencia funcional, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho no resulta equiparable ni confundible con aquellos que, aunque son adelantados en virtud del mismo medio de control, revisten naturaleza laboral o de seguridad social de conocimiento de esta Jurisdicción. En ese sentido, cabe señalar que los conflictos de carácter laboral siempre han contado con reglas de atribución de competencia específicas contenidas en el CPACA y, el Legislador ha sido claro en diferenciarlos de los demás asuntos en los que se debate la legalidad de actos administrativos y se persigue la restauración de un derecho subjetivo.
Las atribuciones planteadas por el texto primigenio de la Ley 1437 de 2011 son ilustrativas de las aludidas diferencias, que pueden ser compiladas de la siguiente manera: La evolución normativa contenida en la Ley 2080 de 2021 también estableció diferencias entre el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de orden laboral y aquellos que no guardan esa naturaleza; precisando que, a partir del 25 de enero de 2022, atañe a los juzgados administrativos decidir, en primera instancia, los asuntos «[…] de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, sin atención a su cuantía».
Por tanto, el despacho concluye que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de orden laboral, ha sido contemplado por el Legislador como un proceso de doble instancia, cuya materia, objeto y naturaleza singulares determinan la autoridad judicial competente para conocer y decidir el trámite. En este punto, resulta viable advertir que dichas características imponen la aplicación preferente de las normas que, en materia de competencia, han preservado el carácter de dichas controversias y asignado el conocimiento en primera instancia de dichas materias a los juzgados y tribunales administrativos y, en este momento, solo a los primeros.
De tal suerte que no sea factible considerar el factor objetivo de cuantía (o ausencia de esta) como determinante para acudir a reglas que no han sido dirigidas a regir el procedimiento de este tipo de litigios, comoquiera que siempre han existido preceptos de asignación específica, cuyo alcance y sentido tienden a garantizar la efectividad de la especial protección del Estado que, como derecho y obligación social, goza el trabajo, conforme al artículo 25 de la Constitución Política.
Asimismo, vale aclarar que, los mandatos de asignación de competencia en materia laboral en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo comportan preceptos especiales, de aplicación preferente en caso de colisión normativa con otras reglas, conflicto que, a juicio de esta Colegiatura, no se configura. No obstante, se reitera, si en gracia de discusión se aceptara que existe algún tipo de contradicción entre reglas de asignación de competencia en el CPACA, dicho asunto debería ser resuelto de acuerdo con el numeral 1 del artículo 5 de la Ley 57 de 1887, en cuanto prevé que «[l]a disposición relativa a un asunto especial prefiere a la que tenga carácter general».
Asimismo, en un hipotético conflicto entre las mencionadas pautas de competencia, también resulta procedente dar aplicación al artículo 29 del Código General del Proceso, que es claro en establecer que la competencia establecida en consideración de la calidad de las partes, como en estos casos de contornos laborales (empleadores, trabajadores, aspirantes, administradoras del sistema de seguridad social), resulta prevalente.
Finalmente, cabe anotar que, las conclusiones anotadas, además, «[p]reserva[n] el derecho de acceso a la administración de justicia o tutela judicial efectiva», «[g]arantiza[n] la doble instancia como prerrogativa del debido proceso prevista en el artículo 31 constitucional, así como en normas internacionales que protegen el derecho de recurrir la decisión judicial ante juez o tribunal superior contenidos en el artículo 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y el ordinal 5 del artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos» y son «[…] acorde[s] con la estructura de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en el entendido de que las competencias deben distribuirse de tal manera que el Consejo de Estado cumpla funciones de verdadero órgano de cierre».
En virtud de lo anterior, el despacho formula las siguientes subreglas de aplicación normativa, aplicables para determinar la competencia en los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho de orden laboral: Ni la redacción original del CPACA, ni las reformas efectuadas a través de la mencionada Ley 2080 de 2021, otorgaron al Consejo de Estado, de manera específica y expresa, la competencia para conocer procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral en única instancia o con garantía de doble conformidad.
No es factible, considerar el factor objetivo de cuantía (o ausencia de esta) como determinante para acudir a reglas que no han sido dirigidas a regir el procedimiento de asuntos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, comoquiera que siempre han existido preceptos de asignación específica, cuyo alcance y sentido tienden a garantizar la efectividad de la especial protección del Estado de la cual, como derecho y obligación social, goza el trabajo, conforme al artículo 25 de la Constitución Política.
De acuerdo con el texto primigenio del CPACA y, para las demandas radicadas hasta el 24 de enero de 2022, la competencia para tramitar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de orden laboral corresponde a los juzgados administrativos, en primera instancia, respecto de los procesos donde la cuantía no exceda de 50 salarios mínimos legales mensuales vigentes; mientras que atañe a los tribunales administrativos el conocimiento, en primera instancia, de las controversias cuya cuantía sobrepase esa cantidad.
Conforme a las modificaciones introducidas por la Ley 2080 de 2021, compete a los juzgados administrativos, en primera instancia, el conocimiento de todos los asuntos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral cuya demanda haya sido radicada a partir del 25 de enero de 2022, sin atención a su cuantía. 2.3. Análisis específico de admisibilidad En el presente caso, los demandantes pretenden obtener la nulidad del memorando No. DEAJ15-232 de 13 de marzo de 2015, expedido por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, mediante el cual se informó a todas las dependencias seccionales de los efectos del fallo de Nulidad del 29 de abril de 2014, en virtud del cual se anularon apartes de los decretos salariales aplicables a la parte accionante.
Asimismo, requirieron la nulidad de una serie de actos que negaron el pago de la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 y la reliquidación de sus demás factores salariales y prestacionales. Dichas pretensiones, sin duda, plantean controversias de naturaleza laboral y de seguridad social, en la medida que lo pretendido por la parte actora implica la evaluación del reconocimiento, liquidación y pago de salarios y prestaciones sociales de los servidores de la Rama Judicial, en específico de los jueces de la República.
Visto lo anterior, y una vez revisado el expediente en su integridad, el despacho considera que los motivos y finalidades que guarda la parte actora no se orientan a discutir, en abstracto, la legalidad o constitucionalidad del memorando DEAJ15-232 de 13 de marzo de 2015 respecto de los salarios y prestaciones de la Rama Judicial, sino a obtener una reparación de los daños presuntos que alude sobre sus derechos subjetivos.
En ese orden, se advierte que las pretensiones de nulidad no comportan un proceso distinto al de nulidad y restablecimiento del derecho y realmente refieren al medio de control por vía de excepción preceptuado por el artículo 148 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en virtud del cual, «[e]n los procesos que se adelanten ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el juez podrá, de oficio o a petición de parte, inaplicar con efectos interpartes los actos administrativos cuando vulneren la Constitución Política o la ley».
En consecuencia, por celeridad y economía procesal, se impone ordenar la remisión completa del expediente a la autoridad judicial competente para conocer del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. Ahora bien, la demanda fue radicada el 18 de junio de 2019 y, por tanto, le resultan aplicables las reglas de asignación de competencia previstas por la redacción original del artículo 152.2 de la Ley 1437 de 2011, en virtud de la cual es viable afirmar que el asunto debe ser conocido, en primera instancia, por los tribunales administrativos, toda vez que, al momento de presentación de la demanda el interés económico individual de cada accionante supera los 50 salarios mínimos legales mensuales vigentes.
En consecuencia, el despacho declarará la falta de competencia de esta Corporación para conocer del medio de control de la referencia y remitirá el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda, para lo de su cargo. Con fundamento en lo anteriormente expuesto, el despacho, DISPONE:
PRIMERO: DECLARAR la falta de competencia de esta Corporación para conocer del presente medio de control, por las razones expuestas en la parte considerativa.
SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, y hechas las anotaciones de rigor, remitir el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda, de conformidad con lo indicado en la motivación.
TERCERO: Por secretaría de la sección, por el medio más expedito, comunicar esta decisión a la parte accionante.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.