11001031500020250170100 — Consejo de Estado

Demandante: José Guadalupe Aguilar Valiente Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2025-01701-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Veinticuatro (24) de abril de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-01701-00 Demandante: JOSÉ GUADALUPE AGUILAR VALIENTE Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Temas: Tutela contra providencia judicial.

Requisito de relevancia constitucional. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a decidir la solicitud presentada por la parte actora, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución y de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 2591 de 1991. I.

ANTECEDENTES 1.1. La demanda Mediante escrito radicado el 21 de marzo de 2025, el señor José Guadalupe Aguilar Valiente, por conducto de apoderado judicial, presentó esta acción constitucional contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, al considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, de acceso a la administración de justicia, a la dignidad humana y a la tutela judicial efectiva, con ocasión de la sentencia de 29 de agosto de 2024.

Lo anterior, por cuanto en dicha providencia la autoridad judicial accionada revocó el fallo de 27 de septiembre de 2019 proferido por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que había accedido parcialmente a las súplicas de la demanda y, en su lugar, las negó. Esto, en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que el actor promovió contra el Servicio Nacional de Aprendizaje (en adelante SENA) con radicado 13001-23-33-000-2013-00769-00/01. 1.2.

Pretensiones En consecuencia, el actor solicitó: PRIMERA: TUTELAR los derechos fundamentales de DEBIDO PROCESO, IGUALDAD, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, DIGNIDAD HUMANA Y TUTELA JUDICIAL EFECTIVA del señor JOSE GUADALUPE Demandante: José Guadalupe Aguilar Valiente Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2025-01701-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 AGUILAR VALIENTE, vulnerados con la decisión adoptada mediante sentencia de segunda instancia de 29 de agosto de 2024.

SEGUNDA: DEJAR SIN VALOR Y EFECTO la decisión contenida en la sentencia de segunda instancia de 29 de agosto de 2024, proferida por el CONSEJO DE ESTADO - SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A dentro del proceso de radicado No. 13001233300020130076901. TERCERA: ORDENAR al CONSEJO DE ESTADO - SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A a que, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación del fallo de tutela, profiera sentencia de segunda instancia. La Sala deberá atender las pretensiones anulatorias del demandante, para lo cual deberá valorar las pruebas practicadas en el proceso de acuerdo con los lineamientos demarcados por el Juez Constitucional en el fallo de tutela.

SUBSIDIARIA DE LA TERCERA: ORDENAR al CONSEJO DE ESTADO - SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A a que, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación del fallo de tutela, profiera sentencia de segunda instancia donde aborde la valoración de las pruebas obrantes dentro del proceso de radicado No. 13001233300020130076901, conforme a la sana crítica probatoria de conformidad con los argumentos expuestos en este escrito de tutela y, en consecuencia, profiera nueva sentencia de segunda instancia dentro del proceso de radicado No. 13001233300020130076901.1 1.3.

Hechos2 La petición de tutela tuvo como fundamento los siguientes: El señor Aguilar Valiente hizo referencia a que prestó el servicio de odontología para los familiares del personal del SENA en la regional Bolívar, desde el 11 de febrero de 2002 hasta el 31 de diciembre de 2011, por medio de la celebración de órdenes, cartas de adscripción y contratos de prestación de servicios.

Narró que mediante Oficio 2013-001148 de 18 de marzo de 2013, el SENA negó la existencia del verdadero vínculo laboral que tuvieron y, en consecuencia, resolvió no acceder al pago de los salarios y prestaciones sociales reclamadas. Indicó que promovió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el SENA, con el propósito de controvertir la legalidad del acto en mención. Proceso conocido por el Tribunal Administrativo de Bolívar que, en sentencia de 27 de septiembre de 2019, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.3 1 Trascripción literal del original con posibles errores.

Negrilla del texto original. 2 Cabe aclarar que algunos de los hechos fueros extraídos del expediente, pues en el escrito de la tutela no se expusieron a pesar de que son relevantes para lograr una mayor comprensión de la decisión que se adoptará. 3 En consecuencia, se declaró la nulidad del acto administrativo demandado y la existencia de una relación laboral entre las partes, ordenando a la demandada a reconocer las prestaciones sociales causadas desde el 22 de enero hasta el 21 de diciembre de 2010, debiendo liquidarse con base en la compensación pactada en el contrato de prestación de servicios.

Además, se advirtió que operó parcialmente la prescripción frente a las prestaciones derivadas de los contratos suscritos desde el año 2002 al 2009, por no haberse presentado la reclamación dentro de los tres años siguientes a la terminación de vínculo, salvo lo relacionado con los aportes a pensión. Demandante: José Guadalupe Aguilar Valiente Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2025-01701-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Precisó que dicha autoridad judicial encontró demostrado que la actividad a cargo del demandante se mantuvo vigente por casi 10 años, mediante la suscripción de contratos sucesivos entre el 22 de febrero de 2002 y el 21 de diciembre de 2010, en los cuales el elemento de la subordinación era inherente por estar regulada en el Acuerdo 24 de 19784 y recibió una remuneración. Señaló que ambas partes interpusieron recursos de apelación en contra del anterior fallo, cuyo conocimiento le correspondió al Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, el cual mediante auto de 27 de septiembre de 2023 requirió al Tribunal Administrativo de Bolívar, con el propósito que allegara la grabación de la audiencia de pruebas realizada.

Puso de presente que en proveído de 29 de mayo de 2024 el magistrado a cargo de la litis declaró reconstruido parcialmente el expediente del medio de control, teniendo en cuenta que el demandante allegó la grabación de la audiencia de pruebas celebrada el 4 de septiembre de 2015. Explicó que el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, en sentencia 29 de agosto de 2024, revocó la decisión del a quo y, en su lugar, negó las súplicas de la demanda, tras concluir que no se probó la exista de una relación subordinada entre el profesional de la salud y la entidad demandada, dado que los testimonios rendidos fueron contradictorios.

Además, dicha colegiatura consideró que el hecho de que la labor del actor estuviera reglamentada en el Acuerdo 24 de 1978 no implicaba, por sí solo, que los odontólogos que prestaban sus servicios en cada regional del SENA se convirtieran en empleados de planta. 1.4. Sustento de la vulneración A juicio del accionante, la providencia emitida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, incurrió en defecto sustantivo al desconocer la prohibición prevista en el numeral 35 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, según la cual, los contratos de prestación de servicios no pueden celebrarse para que se realicen actividades permanentes de la entidad, pues solo se suscriben con personas naturales cuando las labores a desarrollar no pueden efectuarse por los empleados de planta o se requieren conocimientos especializados.

Acorde con lo anterior, el actor expuso que en el Decreto 907 de 19756 se estableció que el Servicio Médico Asistencial del SENA es una función 4 «Por el cual se reglamenta y actualiza la Seguridad Social para las familias de los empleados públicos, pensionados y trabajadores oficiales y se deroga el Acuerdo 13 del 28 de abril de 1977». 5 «3.

Contrato de prestación de servicios Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimiento especializados.

En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable». 6 «Por el cual se fija el sistema de clasificación, remuneración y nomenclatura para las distintas clases de empleos del Servicio Nacional de Aprendizaje SENA, y se dictan otras disposiciones sobre la materia».

Demandante: José Guadalupe Aguilar Valiente Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2025-01701-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 permanente y obligatoria de la entidad, lo que denotaba que las funciones que desempeñó debieron ser cubiertas por un cargo de planta, máxime si se tenía en cuenta que era el único odontólogo que prestaba sus servicios en la regional donde trabajó. Expresó que en la sentencia de 9 de septiembre de 2021 la Sección Segunda del Consejo de Estado unificó el alcance de la expresión «término estrictamente indispensable» del numeral 3º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, en el sentido de que este término se refiere al tiempo necesario para ejecutar el objeto contractual, sujeto al principio de planeación y a la elaboración de los estudios previos que justifiquen la necesidad de recurrir a los contratos de prestación de servicios.

El actor consideró que la providencia controvertida adolece de defecto fáctico por indebida valoración de las pruebas e indicios que daban cuenta de la existencia del elemento de la subordinación. Esto, por cuanto no fue acertado que se concluyera que el hecho de que atendiera las consultas en las instalaciones del SENA derivaba únicamente el presupuesto de la prestación personal del servicio, pues también evidenciaba que lo hizo bajo la sumisión de la entidad.

Aludió que la configuración del elemento de la subordinación se podía corroborar con el acta de los equipos, instrumentos y materiales encontrados en el consultorio odontológico, los cuales eran proporcionados por el SENA, así como el formato de atención que requería a cada usuario con el protocolo dispuesto por el Servicio Asistencial Médico del SENA, visible en la carpeta de registro diario de pacientes y la cláusula primera del contrato de prestación de servicios 005 suscrito el 22 de enero de 2010.

En sentir del tutelante, la subsección enjuiciada incurrió en un error tras afirmar que tanto Pedro Suárez Taboada como Roberto Plata Chacón fueron coordinadores del área donde se desempeñó, pues con sus declaraciones se podía corroborar que tal condición solo la ostentó el señor Suárez Taboada, toda vez que el señor Plata Chacón «tenía funciones de control general sobre el servicio, pero no estaba involucrado en la supervisión directa de las actividades del demandante».

De manera que, tal yerro tenía implicaciones importantes pues le restó veracidad a la afirmación de que ambos testigos (Roberto Plata Chacón y Pedro Suárez Taboada) tenían el mismo nivel de conocimiento y autoridad respecto de las actividades del señor Aguilar Valiente, al igual que sus afirmaciones contradecían las declaraciones de los testigos Juan Carlos de León y Alberto Pareja, de las cuales parecía deducir supuestos de direccionamiento y control.

A modo de conclusión, el actor aseguró que en el asunto objeto de reproche se demostró el direccionamiento y control que ejerció el SENA sobre las funciones que tenía a su cargo, toda vez que con las declaraciones rendidas por los señores Juan Carlos de León, Roberto Plata Chacón y Pedro Suárez Taboada se probó: - La existencia de un horario preestablecido y una agenda coordinada por el SENA. - La supervisión y control en el servicio.

Demandante: José Guadalupe Aguilar Valiente Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2025-01701-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 - El control sobre las ausencias y permisos del demandante, pues no podía prestarse el servicio de odontología prescindiendo de él, y nunca fue interrumpido el servicio durante el periodo señalado. - El suministro de materiales y equipos por parte del SENA y la prestación del servicio en sus propias instalaciones. - La imposibilidad de delegar las funciones a otra persona. - La existencia de controles a la historia clínica y mediante planillas de atención con protocolo propio del SENA (información del paciente, diagnóstico, tratamiento, órdenes y remisiones), informes médicos de atención a pacientes para el cobro y auditorías. - La existencia de una supervisión y control sobre el servicio médico asistencial del cual formaba parte el demandante, evidenciado en la declaración de Roberto Plata Chacón a través de las Juntas de Servicio Médico como órgano y cuya función era la vigilancia de la prestación del servicio.

Es así, como el actor estimó que fue un despropósito reducir el contenido de las declaraciones sobre los indicios relevantes de la subordinación a lo señalado por el señor Alberto Pareja, quien indicó que «el profesional era quien informaba en qué jornada podía atender las actividades contratadas», pese a que habían circunstancias que afectaban su credibilidad, comoquiera que se encontraba vinculado laboralmente al SENA.

Recalcó que en el proceso controvertido se acreditó que prestó sus servicios en las instalaciones y con los equipos, instrumentos y materiales proporcionados por el SENA, a partir de la información contenida en la cláusula primera del contrato de prestación de servicios 005 que celebró con el SENA y en el numeral 3 de la carta de adscripción de 27 de enero de 2006, así como con las declaraciones de los testigos Juan Carlos de León, Alberto Pareja Román y Roberto Plata Chacón. En cuanto al cumplimiento de un horario, el accionante refirió que este aspecto se acreditó mediante el numeral 8.7 de la modificación a la carta de adscripción de 2 de octubre de 2007, en el cual se estableció que debía atender las urgencias que se presentaran durante la jornada laboral, lo cual fue confirmado en los testimonios de los señores Alberto Pareja Román y Juan Carlos de León. Además, en el numeral 2º de la misma carta de adscripción se indicó que las citas con los pacientes eran programadas por el Servicio Médico Asistencial, por lo que el SENA establecía sus jornadas de trabajo y, por ello, debía comparecer en los turnos (mañana o tarde) a la entidad, so pena de que no se prestaran los servicios odontológicos, situación que desvirtuaba que tuviera libertad para manejar su agenda.

El señor Aguilar Valiente hizo alusión a que dicha circunstancia también se acreditó con las órdenes de trabajo generadas a lo largo de la relación laboral (folios 33 al 41, 46 y 48), el contrato de prestación de servicios celebrado entre las partes y sus posteriores modificaciones (folios 42 cláusula primera, 49 al 51, 56), las diferentes certificaciones laborales que le fueron expedidas al demandante (folios 29 y 30), y la Circular 1-2023, en la cual se incluyen las funciones que desempeñó (folios 69 al 71).

Entonces, en cada uno de estos documentos se encontraba probado no solo que el demandante debía atender a los pacientes que le eran agendados diariamente, sino además que estaba sujeto a los protocolos y directrices determinadas por el Demandante: José Guadalupe Aguilar Valiente Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2025-01701-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 SENA, así como las reglas para la autorización de servicios, aunado a que se le impuso un límite de máximo 12 pacientes por día, disposición que contraviene la discrecionalidad propia de un contratista.

Igualmente, el accionante también hizo un recuento de las diferentes obligaciones que tuvo cuando laboró para el SENA, a partir del cual advirtió que sus funciones tenían la naturaleza de una verdadera relación laboral bajo subordinación, pues la aludida entidad ejerció un control significativo en la forma, modo y tiempo en que debía cumplir sus obligaciones, lo cual se probó con los contratos, las cartas de adscripción y las órdenes de trabajo que suscribió. 1.5.

Trámite, contestaciones e intervenciones Mediante auto de 27 de marzo de 2025, se admitió la solicitud de tutela y se ordenó notificar esta decisión al actor y como demandados a los magistrados que integran la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado. Además, se vinculó a los magistrados del Tribunal Administrativo de Bolívar y al director general del SENA, dado el posible interés que les asiste en las resultas del presente trámite.

Remitidas las respectivas comunicaciones7, se presentó la siguiente intervención: 1.5.1. Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA El director de la regional Bolívar se opuso al amparo solicitado por el accionante, con respaldo en que la decisión proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A obedeció al estudio de las pruebas aportadas al plenario, a partir de las cuales no se demostró con certeza que al demandante se le exigió que ejecutara el objeto contractual bajo unas condiciones de modo impuestas por dicha entidad, más allá de las instrucciones que se le impartieron.

Resaltó que la autoridad judicial cuestionada explicó que, aunque el Acuerdo 24 de 1978 prevé que cada regional del Servicio Médico Asistencial del SENA8 debe contar con un médico y un odontólogo asesor, siendo este último cargo el que ocupó el señor Aguilar Valiente en la regional Bolívar, esto no conllevaba inexorablemente a que existiera una relación subordinada entre el profesional de la salud y la entidad, pues no se alteraba la misión de la institución o daba a entender que los profesionales de la salud se convertían en empleados de planta.

El director de la entidad advirtió que los anteriores argumentos fueron apoyados en jurisprudencia del Consejo de Estado y la normatividad aplicable a la materia en discusión, adicionalmente fueron contrastados con la realidad probatoria bajo los principios y reglas de la sana crítica, especialmente en las declaraciones de los testigos, de los cuales se transcribieron apartes en la sentencia objeto de reproche. 7 Mediante oficios enviados el 31 de marzo de 2025. 8 «Beneficio de seguridad social en salud especial para los familiares de los empleados, trabajadores oficiales y pensionados de la entidad, creado para los empleados de la entidad por disposición del Decreto 907 de 1975 y, extendido a los beneficiarios, en virtud de la Convención Colectiva pactada en la vigencia de 1976».

El Tribunal Administrativo de Bolívar remitió el expediente digital con radicado 13-001-23-33-000-2013-00769-00, sin realizar algún pronunciamiento en lo referente a la controversia expuesta en la tutela, así como tampoco lo hizo el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Sección Quinta del Consejo de Estado es competente para conocer de la presente acción de tutela, según lo previsto en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el artículo 1º del Decreto 333 de 2021, así como en el Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019. 2.2.

Problema jurídico Corresponde a la Sala analizar si la solicitud de tutela cumple con los requisitos generales de procedibilidad y, de superarse lo anterior, deberá verificar si el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, de acceso a la administración de justicia, a la dignidad humana y a la tutela judicial efectiva del señor Aguilar Valiente, por presuntamente incurrir en los defectos sustantivo y fáctico planteados.

Para resolver este problema, se analizarán los siguientes aspectos: i) el criterio de la Sección sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; ii) el estudio sobre los requisitos adjetivos de procedibilidad; y finalmente, de encontrarse superados se estudiará, iii) el fondo del reclamo. 2.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 20129, unificó la diversidad de criterios que la corporación tenía respecto a la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y concluyó: (…) [S]i bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté 9 M.P. María Elizabeth García González, rad. 11001-03-15-000-2009-01328-01.

Conforme al anterior precedente, la Corporación modificó su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, es necesario estudiar aquellas que se presenten contra providencia judicial y analizar si se vulnera algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento por la jurisprudencia, como expresamente lo indicó la decisión de unificación. Así, para la Sala ahora es importante precisar bajo qué parámetros se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación se refirió a los «(…) fijados hasta el momento jurisprudencialmente (…)».

En efecto, sabido es que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 constitucional y, por ende, la procedencia de esta acción no puede ser ajena a esas características. La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, los cuales dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo –procedencia sustantiva– o que impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asunto –procedencia adjetiva–.

En ese orden, primero se verifica que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad. Estos requisitos son: i) que sea relevante constitucionalmente, ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez, y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.

Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la Sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto. Por el contrario, cumplidos esos parámetros corresponderá adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Cabe reiterar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una «tercera instancia» que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 2.3.1.

En lo referente al requisito de relevancia constitucional cabe señalar que la Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 2022 explicó que, dado que las sentencias hacen tránsito a cosa juzgada, cuando se presente un mecanismo de amparo constitucional contra una decisión judicial «( ) el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada.» Demandante: José Guadalupe Aguilar Valiente Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2025-01701-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Enfatizó en que cuando se cuestiona una providencia de una alta Corte, el análisis de procedencia debe ser más restrictivo teniendo en cuenta que la decisión fue proferida por un órgano de cierre.

En ese sentido, el alto tribunal constitucional consideró que la tutela implica un juicio de validez y no una corrección del fallo objeto de reparo, por lo que no se puede utilizar este instrumento como una instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural.

Igualmente, dicha corporación precisó que el requisito de la relevancia constitucional «protege el carácter subsidiario de la acción de tutela, las competencias tanto del juez de tutela como del ordinario, y previene que la tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para reabrir debates meramente legales» y explicó en detalle los criterios que se deben tener en cuenta para verificar si se supera esta exigencia, los cuales son: ( ) (i) [Q]ue el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;

(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales.

En el caso que nos ocupa, el señor Aguilar Valiente cuestiona la sentencia de 29 de agosto de 2024 proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, en la cual se revocó la decisión que había accedido parcialmente a las pretensiones de la demanda y, en su lugar, las negó. Esto, dentro del medio de control que promovió con el propósito que se declarara la existencia de la verdadera relación laboral que tuvo con el SENA, con ocasión a que prestó sus servicios como odontólogo en la regional Bolívar de esa entidad.

Entonces, el actor invocó la presunta configuración del defecto sustantivo, por cuanto la autoridad judicial accionada prescindió dentro de su interpretación de lo previsto en el numeral 3º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, por medio del cual se estableció que las actividades pactadas en los contratos de prestación de servicios son temporales, es decir, por un «término estrictamente indispensable».

No obstante, las funciones que cumplió fueron permanentes y eran las mismas que debía desempeñar un empleado de planta, en atención a lo regulado en el Decreto 907 de 1975, según el cual, el Servicio Médico Asistencial del SENA debía contar con un médico y odontólogo asesor en cada regional, razón por la cual era el único que prestaba sus servicios donde trabajó. A la vez, el accionante consideró que la providencia controvertida adolece de defecto fáctico por indebida apreciación de los testimonios rendidos en el proceso y las pruebas documentales allegadas al plenario, así como los indicios que demostraban la configuración del elemento de la subordinación propio de la relación laboral, toda vez que en el proceso en cuestión se probó: i) El direccionamiento y control que ejerció el SENA respecto de sus obligaciones; ii) la prestación del servicio se hizo en las instalaciones y con los equipos, Demandante: José Guadalupe Aguilar Valiente Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2025-01701-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 instrumentos y materiales proporcionados por la aludida entidad; iii) cumplió un horario laboral y tenía una agenda coordinada por el SENA; iv) No era posible delegar sus actividades en otra persona; v) el objeto contractual era supervisado y vigilado por la Junta de Servicio Médico; y vi) se cumplía el protocolo dispuesto por el Servicio Asistencial Médico de la institución en mención. Para el accionante, tales circunstancias se acreditaron con el contrato de prestación de servicios y sus posteriores modificaciones, las cartas de adscripción y las órdenes de trabajo que suscribió con el SENA, así como la carpeta de registro diario de pacientes, las certificaciones laborales y la Circular 1-2023, en la cual se incluyen las funciones que desempeñó.

En criterio de la Sala, no se cumple el requisito de procedibilidad bajo análisis en lo concerniente a tales cargos, pues con los argumentos expuestos por el actor no se observa a primera vista alguna actuación arbitraria de la subsección accionada que posiblemente atente contra sus garantías iusfundamentales, sino las inconformidades que tiene respecto del estudio abordado en su caso.

Esto es así, por cuanto el debate propuesto bajo el defecto sustantivo versa sobre una cuestión de interpretación meramente legal y los reproches expuestos para sustentar el defecto fáctico están dirigidos a que se modifique el raciocinio de la corporación enjuiciada tras no estar de acuerdo con el análisis probatorio efectuado, más allá de sugerir alguna discusión que justifique razonablemente una afectación desproporcionada de sus derechos invocados, entre estos, el del debido proceso.10 Nótese que lo pretendido por el actor es convertir este mecanismo en una instancia adicional al medio de control que promovió y, por tanto, reabrir el debate zanjado por el juez natural relativo a que la prestación de sus servicios profesionales como odontólogo al SENA y la retribución económica que recibió a cambio se realizó de manera subordinada, tras no estar de acuerdo con el análisis realizado de los testimonios rendidos y los documentos aportados.

Lo anterior, a pesar que la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado cerró la controversia propuesta por el demandante, pues actuó como órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 13001-23-33-000-2013- 00769, en el cual el actor consideró que se acreditaron todos los elementos necesarios para declarar la existencia del vínculo laboral con el SENA.

Diferente es que la colegiatura arribara a una conclusión desfavorable a los intereses del señor Aguilar Valiente, al no encontrar demostrado con grado de certeza que se le exigió ejecutar el objeto contractual bajo unas condiciones impuestas por el SENA, sino tan solo las instrucciones que se le impartieron en el 10 Al respecto, en la sentencia SU-215 de 2022 la Corte Constitucional señaló que el núcleo esencial de este derecho radica en «( ) hacer valer ante los jueces derechos e intereses de las personas, mediante la defensa contradictoria, y de obtener, en fin, una respuesta fundada en derecho”.

Sin embargo, los derechos al debido proceso y al acceso a la justicia no se traducen en la obtención de una respuesta favorable. En efecto, la jurisprudencia constitucional ha explicado que esta garantía se traduce en “la posibilidad de emplear todos los medios legítimos y adecuados para ser oído y pretender una decisión favorable”.» Demandante: José Guadalupe Aguilar Valiente Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2025-01701-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 contrato.

La razón de este razonamiento obedeció a que se evidenciaron contradicciones entre los testigos en torno al control ejercido sobre las funciones a cargo del actor, así: Visto lo anterior, la Subsección advierte que todos los testigos coinciden en que el demandante prestó sus servicios profesionales como odontólogo en el SENA, que no podía delegar o enviar a otra persona a cumplir con las labores y atendía las mismas en las instalaciones de la entidad, lo cual reafirma la existencia de la prestación personal del servicio, siendo uno de los elementos de la relación laboral.

Sin embargo, no existe claridad en cuanto al direccionamiento por parte de la entidad en las actividades del demandante, pues, aunque dos de los declarantes afirmaron que cumplía con un horario y que debía pedir permiso o autorización para asuntarse de sus actividades, otros dos testigos, señalaron que tales afirmaciones no eran ciertas.

En efecto, los dos últimos, quienes ostentaron como coordinadores del área en donde se desempeñó el actor, expusieron que el profesional era quien informaba en qué jornada podía atender las actividades contratadas y, en virtud de esa disponibilidad, se programaban las consultas odontológicas de los pacientes del servicio médico asistencial del SENA.

Que, en caso de ausencias, solo informaba que no podía asistir y no se asignaban citas o realizaba agendamiento. La Sala advierte que no obran otros medios de prueba que permitan resolver la discrepancia en las declaraciones y, en ese orden, no se cuenta con soporte probatorio adicional que corrobore lo afirmado por los testigos de la parte demandante de que se le exigía el cumplimiento de un horario o jornada, o que estaba sujeto a las órdenes y dirección de la entidad en la forma en que desarrollaba su labor.

Bajo este contexto, se advierte que el accionante pretende retrotraer el análisis probatorio realizado por la autoridad enjuiciada, pues la discusión propuesta se limita a la discrepancia de criterios respecto a la valoración de las declaraciones rendidas por los testigos y los documentos allegados al plenario, sin que los cuestionamientos planteados permitan colegir, a priori, que en el presente caso se configuró una transgresión desmedida a un derecho fundamental producto de una actuación arbitraria de la subsección cuestionada.

Lo anterior es de especial importancia, por cuanto el juez de tutela no puede realizar nuevamente el análisis que respaldó la decisión proferida por otra autoridad judicial, máxime si se tiene en cuenta que los jueces están amparados por los principios de autonomía e independencia judicial que imponen el respeto por la cosa juzgada. Ahora bien, en la providencia debatida se explicó que el Acuerdo 24 de 1978 estableció que cada regional del servicio médico asistencial del SENA debía contar con un médico y un odontólogo asesor, lo cual no implicaba que existiera una relación subordinada entre el demandante y la referida institución, pues dicha «reglamentación no podía entenderse como una delimitación de la forma de vinculación del personal médico ( ) o, lleve a entender que los profesionales de la salud se conviertan en empleados de planta».

Además, en la sentencia en cuestión se hizo referencia a las nociones del contrato de prestación de servicios y la subordinación, al tenor de lo previsto en el numeral 3º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, en concordancia con lo señalado por el Demandante: José Guadalupe Aguilar Valiente Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2025-01701-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Consejo de Estado en la sentencia de unificación de 9 de septiembre de 202111, con lo cual se indicó que en estos casos se requería que «la prueba de la relación contractual fuera palmaria», es decir que se pudiera determinar con claridad si se presentó una relación de tipo laboral.

Así las cosas, la Sala advierte que la discusión expuesta en el presente asunto carece de relevancia constitucional, debido a que no se aludieron argumentos que trasciendan de un debate meramente legal y probatorio a una perspectiva constitucional, así como que sustenten razonadamente la inconformidad que tiene el actor contra el fallo que se profirió en un sentido que no esperaba.

Es oportuno señalar que en las sentencias SU-128 de 2021 y SU-215 de 2022 la Corte Constitucional puntualizó que para determinar si un asunto ventilado tiene relevancia constitucional se debe analizar si la solicitud de amparo trasciende la mera «inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales» y que dicho enfoque impide que la tutela sea utilizada indebidamente para debatir «asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial».

Cabe resaltar que, si bien es cierto que la tutela procede para controvertir decisiones de cualquier grado, sin excluir las de las corporaciones de cierre, también lo es que la jurisprudencia de la Corte Constitucional hace especial énfasis en la carga argumentativa que se debe tener cuando se pretenda dejar sin efectos una decisión de la sección que la Constitución12 y la ley13 determinaron como suprema autoridad en la materia, lesión que se podría sintetizar en una actuación «arbitraria o violatoria de derechos fundamentales».14 En este orden de ideas, el señor Aguilar Valiente no sugirió algún reproche que permita evidenciar, de entrada, que su caso amerita algún pronunciamiento adicional en cuanto a la acreditación del elemento de la subordinación requerido para declarar la existencia de un verdadero vínculo laboral, sino el desacuerdo que tiene con la forma en que se resolvió su situación, especialmente si se tiene en cuenta que el estudio del requisito de la relevancia constitucional es más riguroso cuando se pretenden cuestionar sentencias proferidas por una alta corte.

En consecuencia, se declarará improcedente la acción de tutela en atención a que el accionante no presentó algún cuestionamiento que tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución o determinar el alcance de un derecho fundamental, que amerite la intervención del juez constitucional. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 11 M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas, rad. 05001-23-33-000-2013-01143-01. 12 «Artículo 237.

Son atribuciones del Consejo de Estado: 1. Desempeñar las funciones de tribunal supremo de lo contencioso administrativo, conforme a las reglas que señale la ley». 13 Ley 270 de 1996: «Artículo 34. INTEGRACION Y COMPOSICION. Modificado por el Artículo 9 de la Ley 1285 de 2009. El Consejo de Estado es el máximo Tribunal de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo ( )». 14 En este mismo sentido se pronunció la Sala en la sentencia de 20 de febrero de 2025, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra, rad. 1001-03-15-000-2024-06094-00.

Demandante: José Guadalupe Aguilar Valiente Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2025-01701-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 FALLA PRIMERO: Declárase improcedente la acción de tutela promovida por el señor José Guadalupe Aguilar Valiente.

SEGUNDO: Notifíquese a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: De no ser impugnada la presente providencia, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx»