Demandante: Didier Roberto Muñoz Vélez Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Radicado: 19001-23-33-000-2022-00267-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA MAGISTRADO PONENTE: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá, D.C., veintiséis (26) de enero de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 19001-23-33-000-2022-00267-01 Demandante: DIDIER ROBERTO MUÑOZ VÉLEZ Demandado: NACIÓN – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN Temas: Tutela de fondo – confirma declaratoria de improcedencia y revoca negativa del amparo de los derechos fundamentales SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala resuelve la impugnación presentada por la parte accionante contra la sentencia de primera instancia del 1.º de diciembre de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca.
En esta providencia se declaró improcedente la acción de tutela para ordenar el cumplimiento del fallo emitido por el Juzgado 5.º Administrativo del Circuito Judicial de Popayán y se negó el amparo de los derechos fundamentales del peticionario. I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo 1. Con escrito enviado por correo electrónico, el 18 de noviembre de 2022, al buzón web de la oficina judicial - Seccional de Popayán1, el señor Didier Roberto Muñoz Vélez interpuso acción de tutela contra la Nación – Fiscalía General de la Nación. El tutelante consideró que la autoridad accionada vulneró sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, a la salud, al trabajo en condiciones dignas y al mínimo vital.
Esto, por no haber dado cumplimiento al fallo No. 178 del 14 de septiembre de 2018, proferido por el Juzgado 5.º Administrativo del Circuito Judicial de Popayán. En esta sentencia, la autoridad judicial ordenó a la entidad demandada liquidar y pagar todas las prestaciones sociales reconocidas al peticionario y otros funcionarios del ente investigador desde el 2013, con la inclusión 1 El escrito de tutela fue presentado al buzón web ofjudpop@cendoj.ramajudicial.gov.co y posterior a ello, fue remitido al Tribunal Administrativo de Cuaca – Seccional Popayán. Demandante: Didier Roberto Muñoz Vélez Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Radicado: 19001-23-33-000-2022-00267-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la bonificación judicial creada mediante Decreto 382 de 20132. 1.2.
Pretensiones 2. Con base en lo anterior, la accionante: Solicito se disponga el amparo de tutela y se ordene a la entidad demandada, NACIÓN – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN, que, en un término no superior a 48 horas, proceda en lo que al suscrito se refiere a dar cumplimiento cabal a la sentencia de 14 de septiembre de 2018, emanada del Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Popayán, efectuando la reliquidación y pago de lo allí reconocido en los términos y condiciones igualmente señaladas en el fallo.
El pago deberá dejar a salvo el porcentaje pactado con el apoderado que presentó la demanda. (SIC en toda la cita). 1.3. Hechos probados y/o admitidos 3. El accionante indicó que cuenta con 59 años de edad y desde el 4 de enero de 2010 se desempeña como fiscal delegado ante Jueces Municipales y Promiscuos. 4. El señor Didier Roberto Muñoz Vélez junto con otros fiscales, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentaron demanda contra la Nación – Fiscalía General de la Nación. Esto, con el fin de que se declarara la nulidad del oficio DS-10-12-STH-605 del 23 de septiembre de 2016, por medio del cual se negó el reconocimiento y pago de la bonificación judicial como factor salarial para liquidar todas las prestaciones sociales de los demandantes a partir del año 2014 y las que a futuro se causen. 5.
El asunto correspondió al Juzgado 5.º Administrativo del Circuito Judicial de Popayán. Esta autoridad judicial, en sentencia No. 178 del 14 de septiembre de 2018, accedió a las pretensiones de la demanda. En consecuencia, ordenó a la Nación – Fiscalía General de la Nación reliquidar y pagar a favor del señor Didier Roberto Muñoz y otros, todas “las prestaciones sociales reconocidas, pagadas y causadas desde el 1.º de enero de 2013 y hasta que se haga el respectivo reconocimiento y pago incluyendo en la base de liquidación como factor salarial, la bonificación judicial creada mediante Decreto 382 de 2013”. 6.
Finalmente, el accionante manifestó que la sentencia proferida en sede ordinaria se encuentra ejecutoriada desde septiembre de 2018. Sin embargo, a la fecha de presentación de esta tutela, la entidad demandada aún no ha dado cumplimiento al fallo en cuestión. 1.4. Fundamentos de la vulneración 7. Para el accionante, la autoridad accionada vulneró sus garantías fundamentales, por los siguientes motivos: 2 Esto, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho presentado por el accionante y otros 54 funcionarios de la Fiscalía General de la Nación. Rad. 19001333300520170006400.
Demandante: Didier Roberto Muñoz Vélez Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Radicado: 19001-23-33-000-2022-00267-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8. En primer lugar, indicó que la Fiscalía General de la Nación ha excedido con creces el término de 10 meses establecido para dar cumplimiento a las condenas impuestas a entidades públicas, de conformidad con lo establecido en el artículo 192 del CPACA.
Esto, en su sentir es “irrazonable desde todo punto de vista” y contrario a los postulados “como el de igualdad, efectividad, celeridad, buena fe y debido proceso”. 9. Por lo anterior, mencionó que existían razones suficientes para acceder a la tutela y que no había lugar a aducir otros recursos judiciales que lo único que logran es dilatar y dar visos de legalidad a la irresponsabilidad del Estado. 10.
En segundo lugar, señaló que su situación familiar, de salud y económica hacen que su salario, como único sustento, sea insuficiente para abarcar los costos mensuales. Por esto, requería el pago urgente del monto de la condena para paliar costos de tratamientos médicos que ha tenido que sufragar de manera particular en razón a la morosidad en la atención de las EPS3. 11.
En tercer lugar, mencionó la afectación al mínimo vital. Esto, por cuanto en la actualidad, cuenta con una serie de calamidades “que han devastado [su] economía”, entre ellas se encuentran: i) un accidente automovilístico padecido por su hijo mayor; ii) la privación de la libertad de su segundo hijo; iii) la ruptura de su matrimonio; iv) las investigaciones penales adelantadas en su contra; y v) las diferentes enfermedades que tanto él como diferentes miembros de su familia padecen. 12.
Así, para el tutelante, estas circunstancias hacen que sus deducciones mensuales le acarreen un monto superior al salario devengado en calidad de Fiscal Local y, en consecuencia, se vea afectado su derecho fundamental al mínimo vital. 3 Según el accionante “ha debido padecer múltiples situaciones que han minado no sólo su economía, sino también [su] salud.
Desde la primera más notable que fue el accidente automovilístico de un hijo que en principio lo dejó cuadripléjico y en virtud de varias cirugías logró al menos sentarse en una silla de ruedas, accidente ocurrido cuando éste era mayor de edad y estaba desvinculado de todo sistema de salud, siendo entonces un auxiliar de magistrado que para la época no devengaba más de $2.000.000 debí durante muchos meses sufragar gastos mensuales de aproximadamente $10.000.000 que no pude cubrir sino en virtud de préstamos continuos que lejos de poder mitigar, se me acrecentaron ante una sucesiva serie de eventos posteriores como los referidos, que hoy por hoy suman una cantidad tan significativa que de lejos absorben el único ingreso del cual dependo, cual es el salario como Fiscal Local, salario del que además debo prodigar ayuda a [su] madre de 82 años, a [su] nuevo hogar y a [su] hija aún dependiente.
De hecho toda esta situación, y en especial, la injustificada, malintencionada, desproporcionada y arbitraria acusación que me hiciera un Fiscal Delegado ante el Tribunal Superior de Popayán, por presuntos delitos múltiples de PREVARICATO POR ACCIÓN y de PREVARICATO POR OMISIÓN, coronada con una también desfasada, maliciosa y prevaricadora condena en primera instancia del Tribunal Superior de Popayán (que afortunadamente desvirtuó la Corte, dándome razón en lo resuelto, resaltando [su] propósito e intención de acierto en el asunto y hasta calificando de juiciosa [su] valoración probatoria), catapultaron afecciones a mi salud, particularmente relacionadas con hipertensión, que a lo larga y al parecer de la mano de la vacunación contra el COVID han generado otros daños en [su] cuerpo, como el ocurrido un año atrás de OCLUSIÓN OCULAR o TROMBO OCULAR, que limita seriamente [su] visión. Frente a este diagnóstico ante la morosidad en la atención de las EPS, invertí el año pasado toda la prima de navidad en atención de especialistas y práctica de diversos exámenes, terminando sin recursos para la cirugía con láser, con la cual probablemente podría recuperar algo de visión en el ojo afectado”.
Folios 4-5 del escrito de tutela cargado a SAMAI. Demandante: Didier Roberto Muñoz Vélez Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Radicado: 19001-23-33-000-2022-00267-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.5. Trámite de la acción de tutela 13. En auto del 21 de noviembre de 20224, el magistrado ponente de primera instancia admitió la demanda y dispuso su notificación a la Fiscalía General de la Nación. 1.6.
Intervenciones e informes 14. Realizada la notificación ordenada, de manera electrónica, se presentaron las siguientes intervenciones: 1.6.1. Coordinador de la Unidad de Pago y Cumplimiento de sentencias y acuerdos conciliatorios de la Dirección de Asuntos Jurídicos de la Fiscalía General de la Nación 15. El mencionado coordinador dio contestación a la tutela en la que solicitó que se declare improcedente la solicitud de amparo.
Esto, porque no se le ha vulnerado al actor el derecho al debido proceso. Así, indicó que ha seguido todo el procedimiento para dar cumplimiento de sentencias dispuesto en el Decreto 816 del 22 de abril de 1994. En atención a éste, informó que al accionante se le asignó el turno de pago del 6 de julio de 2021. 16. Además de lo anterior, refirió que el accionante no ha elevado petición alguna para que se varíe el derecho de turno, aduciendo situaciones que afecten sus derechos fundamentales.
Por esto, variar el turno establecido para pago, vulneraría los derechos de quienes solicitaron su pago con antelación. 17. Por otro lado, mencionó que la pretensión del escrito de tutela es de contenido económico y tampoco se encuentra acreditada la posibilidad de padecer un perjuicio irremediable, que haga transitoriamente procedente el amparo. 18.
Finalmente, señaló que no se supera el requisito general de procedibilidad de subsidiariedad. Esto, porque el accionante aún puede acudir al proceso ejecutivo para solicitar el pago de su sentencia. 1.6.2. La Subdirectora Regional de Apoyo del Pacífico de la Fiscalía General de la Nación 19. La dependencia rindió informe en el que solicitó que se niegue el amparo de los derechos fundamentales del peticionario. 20.
Por otro lado, la Subdirectora Regional mencionó que el accionante se encuentra dentro de los funcionarios que se marcaron en nómina del mes de noviembre de 2022 para el reconocimiento y pago de la diferencia de los dineros que corresponden a la liquidación de todas y cada una de las prestaciones sociales 4 Documento 5 cargado a SAMAI.
Demandante: Didier Roberto Muñoz Vélez Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Radicado: 19001-23-33-000-2022-00267-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co con la inclusión de la bonificación judicial como factor salarial. Esto, porque en efecto está incluido en el fallo No. 178 del 14 de septiembre de 2018. 21.
Además de lo anterior, mencionó que el proceso de marcación de todos los servidores y funcionarios que se encuentran incluidos en los fallos judiciales ejecutoriados se realizó por cada Dirección Seccional de Fiscalías a nivel país. Esto, a solicitud del nivel central y con el ánimo de cancelar estas acreencias laborales antes de finalizar el año 2022, pero lo concerniente a las vigencias anteriores, corresponde al nivel central, esto es, al área de pagos de sentencias y conciliaciones de la Dirección Nacional de Asuntos Jurídicos de la Fiscalía General de la Nación. 22.
La dependencia concluyó que las circunstancias de índole personal que el accionante expone son situaciones desafortunadas y lo han llevado a la afectación de su mínimo vital, de su salud, de su trabajo, pero son situaciones que no son producto de la violación de los derechos fundamentales por parte de la Fiscalía General de la Nación. 1.7.
Fallo impugnado 23. El Tribunal Administrativo del Cauca, mediante sentencia del 1.º de diciembre de 20225 decidió: “PRIMERO: DECLARAR la improcedencia de la acción de tutela para ordenar el cumplimiento de la sentencia No. 178 de 14 de septiembre de 2018 proferida por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Popayán.
SEGUNDO: NEGAR el amparo de los derechos fundamentales del señor DIDIER ROBERTO MUÑOZ VELEZ por las precisas razones expuestas en la parte motiva de esta providencia”. 24. El juez de tutela de primera instancia indicó que la obligación contenida en el fallo del cual se pretende su cumplimiento es de dar y específicamente de contenido económico.
Esto, porque ordena la reliquidación y pago de las prestaciones sociales teniendo como base la bonificación judicial como factor salarial. Bajo este presupuesto, consideró que el proceso ejecutivo es el medio expedito para reclamar la acreencia laboral, máxime cuando existe una sentencia debidamente ejecutoriada. En ese orden, el Tribunal Administrativo del Cauca consideró que la acción de tutela era improcedente.
Lo anterior, por cuanto no supera el requisito de subsidiariedad. 25. Sin perjuicio de lo anterior, aunque el proceso ejecutivo resulta expedito a efectos de reclamar las acreencias derivadas de la sentencia judicial, el juez de tutela encontró que el accionante planteó una serie de situaciones familiares, personales y de salud que, en su criterio, ameritan el amparo constitucional por encima del proceso ejecutivo, dado la afectación al mínimo vital, a la vida en condiciones dignas y el derecho a la salud. 5 Notificada el 2 de diciembre de 2022.
Demandante: Didier Roberto Muñoz Vélez Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Radicado: 19001-23-33-000-2022-00267-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 26. En lo atinente a la afectación del derecho a la salud, el Tribunal encontró que pese a la manifestación del accionante según la cual debió asumir de su propio peculio la atención médica debido a las demoras de la EPS, lo cierto es que las pruebas allegadas si bien reflejaban unas atenciones médicas, en modo alguno se concreta que el afiliado haya solicitado el servicio y mucho menos las moras alegadas. 27.
El Tribunal verificó que actualmente el accionante se encuentra afiliado al sistema de seguridad social en salud. Por lo tanto, la presunta vulneración del derecho fundamental a la salud mal podría derivarse de la falta de pago de la condena judicial, máxime cuando no se encontraba acreditado que se haya adelantado algún trámite administrativo o judicial ante la EPS para obtener la atención. 28.
En ese escenario, la decisión libre del accionante de atender su patología de manera particular, sin acreditar la negativa o mora de la EPS a la que está afiliado, de modo alguno sirve como fundamento para plantear un perjuicio irremediable con la falta de pago de la providencia judicial. 29. Finalmente, el juez de tutela de primer grado resaltó que el fallo del cual pretende su cumplimiento vía tutela cobró ejecutoria en el año 2018.
De esta manera, el accionante ha contado con más de 3 años para iniciar el proceso ejecutivo a efecto de proceder el cobro judicial de las sumas adeudadas. Sin embargo, no ha asumido su carga, siendo su decisión la de esperar el cumplimiento administrativo. 30. Por lo anterior, el juez del amparo de primera instancia consideró que no se superó el requisito de subsidiariedad de la acción de tutela para ordenar el cumplimiento de una sentencia judicial.
Por esto, se debía declarar improcedente el amparo. 1.8. Impugnación 31. El 7 de diciembre de 2022, el accionante mediante mensaje de datos presentó escrito de impugnación en el que solicitó que se revoque la decisión de primera instancia. Esto, por los motivos expuestos en el escrito inicial y además por los siguientes argumentos: 32.
En primer lugar, señaló que el Tribunal consideró que cuenta con el proceso ejecutivo. Esto, por ser el mecanismo expedito para reclamar las acreencias derivadas de la sentencia judicial. Sin embargo, aseguró que el juez de tutela de primera instancia desconoce que tal acción es ineficaz por cuanto no es posible a través de él, ejercer alguna clase de presión para el pago de las acreencias adeudadas. 33.
En segundo lugar, consideró que la acción de tutela es el mecanismo idóneo para obtener la protección de sus derechos fundamentales. Esto, porque ha sufrido Demandante: Didier Roberto Muñoz Vélez Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Radicado: 19001-23-33-000-2022-00267-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “graves infortunios” como la afectación de su salud y de su mínimo vital que requieren una protección inmediata del juez constitucional. 34.
El impugnante mencionó que el juez de tutela de primera instancia le reprochó el hecho de que no haya acudido a la EPS para obtener solución a su problema de salud. Sin embargo, señaló que ha acudido a la entidad a la que se encuentra afiliado, para efectos de obtener la realización de un examen médico, pero a la fecha aún no le han dado respuesta.
De esta manera, señaló que, debido a los tropiezos con esta entidad, la posibilidad de una pronta y real recuperación se desvanece. 35. Finalmente, reiteró que la Fiscalía contribuyó a su detrimento patrimonial y consiguiente afectación al mínimo vital. Esto, al no tener en cuenta como factor salarial la bonificación judicial para efectos de la liquidación de las prestaciones sociales y dejar de efectuar los pagos por casi 10 años. 1.9.
Trámite de impugnación 36. Mediante auto del 19 de diciembre de 2022, el juez de tutela de primera instancia concedió la impugnación interpuesta por la parte accionante en contra de la sentencia del 1º de diciembre de 2022. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 37. Esta Sala es competente para conocer de la impugnación del fallo de tutela del 1.º de diciembre de 2022 dictado por el Tribunal Administrativo del Cauca.
Lo anterior de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, el artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991 y en el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, así como en el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2. Legitimación en la causa 38. La legitimación en la causa consiste, de una parte, en que quien promueve la acción sea el titular del derecho o del interés que se invoca como fundamento de las pretensiones que se aducen (activa), y, de otra, en que el accionado sea el sujeto frente a quien deben reclamarse y controvertirse estas (pasiva). 39.
Con fundamento en el marco conceptual expuesto, la Sala advierte que el señor Didier Roberto Muñoz Vélez se encuentra legitimado en la causa por activa. Esto porque le asiste un interés directo y personal en las resultas del proceso, pues pretende asegurar el cumplimiento del fallo por medio del cual se le reconoció a su favor la inclusión de la bonificación judicial como factor para liquidar las prestaciones sociales.
Demandante: Didier Roberto Muñoz Vélez Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Radicado: 19001-23-33-000-2022-00267-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 40. Por su parte, esta Colegiatura encuentra que la Fiscalía General de la Nación se encuentra legitimada en la causa por pasiva.
Esto, porque tiene a su cargo el reconocimiento y pago de la prestación económica que reclama el aquí accionante, en cumplimiento del fallo proferido en el trámite del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se impuso la respectiva condena. 2.3. Problemas jurídicos y metodología de la decisión 41. Le corresponde a la Sala determinar si revoca, modifica o confirma la decisión de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca el 1º de diciembre de 2022. 42.
Para ello, se deberá resolver si la acción de tutela es procedente y en caso afirmativo dar respuesta al siguiente interrogante: ¿la Fiscalía General de la Nación vulneró los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, a la salud, al trabajo en condiciones dignas y justas y al mínimo vital del accionante? Esto, por no haber dado cumplimiento al fallo proferido el 14 de septiembre de 2018 que ordenó a la entidad accionada reliquidar y pagar todas las prestaciones sociales reconocidas y causadas desde el 1º de enero de 2013 a favor del accionante, con la inclusión de la bonificación judicial. 43.
Para resolver los interrogantes planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) generalidades de la acción de tutela; (ii) la procedencia de la acción de tutela para reclamar el cumplimiento de providencias judiciales; y (iii) el análisis del caso concreto, con fundamento en los cargos propuestos en la demanda de tutela y en el escrito de impugnación. 2.4.
Generalidades de la acción de tutela 44. Conforme lo preceptúa el artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela es un mecanismo preferente y sumario que permite a cualquier persona reclamar la protección inmediata de sus derechos fundamentales cuando resulten vulnerados por acciones u omisiones de autoridades públicas o excepcionalmente, de particulares. 45.
Su procedencia se encuentra supeditada a la carencia de medios de defensa judicial ordinarios o, en su defecto, a la falta de idoneidad de aquellos para evitar la consumación de un perjuicio irremediable; caso en el que se habilita su ejercicio como mecanismo transitorio, lo cual limita sus efectos futuros a la activación, por parte del peticionario, de los instrumentos jurídicos pertinentes. 46.
En ese orden de ideas, resulta palmario que el mecanismo de amparo demanda la concurrencia de determinados presupuestos procesales que le son inherentes, como son la subsidiariedad, la inmediatez y, si es del caso, la inminencia de un perjuicio irremediable, sin los cuales no le es dable al juez constitucional Demandante: Didier Roberto Muñoz Vélez Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Radicado: 19001-23-33-000-2022-00267-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co inmiscuirse en determinada controversia y, mucho menos, acometer las diferentes subreglas dispuestas por la jurisprudencia en torno a asuntos como el sub examine. 47.
Lo anterior tiene como objetivo salvaguardar del uso inadecuado este mecanismo, que podría desnaturalizar su valor preeminente y especial dentro del ordenamiento jurídico y, de contera, atentar contra el fin superior que el constituyente le confirió. 2.5. La procedencia de la acción de tutela para reclamar el cumplimiento de providencias judiciales 48.
Al respecto, la Corte Constitucional ha señalado que, en principio, cualquier pretensión relacionada con el cumplimiento de órdenes judiciales tendrá que declararse improcedente por parte del juez constitucional. Esto, porque la persona que estime afectados sus derechos con la inobservancia de la decisión cuenta con el proceso ejecutivo ante la jurisdicción ordinaria, de conformidad con lo previsto en los artículos 422 al 445 del Código General del Proceso, así como en el artículo 297 y subsiguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo6. 49.
Así, a través del proceso ejecutivo, la persona está facultada para reclamar el cumplimiento de cualquier obligación que emane de una providencia judicial, siempre que la condena se extraiga con claridad de las órdenes y la misma sea exigible frente a un particular o la autoridad pública responsable de la ejecución. Por lo que esta vía tendría prevalencia judicial y, por ende, al juez de tutela no le queda otra opción que declararse incompetente. 50.
Sin embargo, la Corte Constitucional ha considerado la procedencia excepcional de la acción de tutela para reclamar el cumplimiento de una providencia judicial, circunstancia que ha dependido, fundamentalmente, del tipo de obligación que el actor reclama (de hacer y de dar), su repercusión en el goce efectivo de los derechos fundamentales amparados judicialmente y, por consiguiente, la posibilidad de hacerlos exigibles a través del proceso ejecutivo7.
Esto, como se evidencia en el siguiente gráfico: Tipo de obligación Procedencia Obligación de hacer La acción de tutela resulta procedente para exigir el acatamiento de alguna de las siguientes obligaciones de hacer que se citan a modo de ejemplo: i) el reintegro del actor al cargo público que venía desempeñando; ii) la nivelación a un puesto equivalente o superior al momento del retiro injustificado; o iii) el respeto de los derechos laborales fijados en una convención colectiva que se decidió judicialmente su vigencia. Lo anterior, bajo el argumento de que el proceso ejecutivo no propicia las mismas garantías respecto de esta clase de obligaciones de hacer que frente a otro tipo de condenas. 6 Corte Constitucional.
Sentencia T-261 de 2018. 7 Ibidem. Demandante: Didier Roberto Muñoz Vélez Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Radicado: 19001-23-33-000-2022-00267-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Tipo de obligación Procedencia Obligación de dar El proceso ejecutivo sí constituye el mecanismo idóneo para reclamar obligaciones de dar, especialmente las de contenido económico.
Esto, porque su naturaleza coactiva y el conjunto de medidas fijadas en la legislación, aseguran el cumplimiento de este tipo de condenas. 51. En razón de lo anterior, se desprende que la procedencia de la acción de tutela para exigir el pago de obligaciones económicas deberá valorarse con un sentido más estricto que aquél efectuado sobre otro tipo de condenas.
Esto, en atención a la idoneidad del proceso ejecutivo para asegurar el acatamiento efectivo de la decisión judicial. 52. En ese orden de ideas, cuando se pretenda el cumplimiento de una providencia judicial que contiene una obligación económica, deberá estudiarse de manera estricta, la eficacia del proceso ejecutivo. Así, para la Corte Constitucional no basta con que la parte actora señale la afectación de un derecho fundamental, pues sería imposible que, ante el incumplimiento de una decisión, que en principio le favorecía, no se produzca alguna afectación. 53.
Así, a juicio de la Corte Constitucional lo que debe demostrarse, de forma evidente es que la inobservancia de la decisión judicial causa una afectación cualificada de los derechos al mínimo vital y vida en condiciones dignas del actor, que lo releva de acudir a la jurisdicción ordinaria. Esto, en razón de lo desproporcionado que sería que la persona en las condiciones en que se encuentra, tenga que esperar la adopción de una nueva decisión judicial sobre una controversia ya resuelta8. 54.
A su vez, esta Corporación9 en cita de la jurisprudencia constitucional ha reconocido que: i) Regla general: la existencia de otro medio de defensa judicial desplaza a la acción de tutela, siempre que éste resulte idóneo y eficaz para la protección del derecho deprecado. ii) Excepción: procede la tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable que se encuentre debidamente probado. iii) En el caso de las acciones de tutela interpuestas para lograr el cumplimiento de una sentencia judicial, se debe establecer si las órdenes de la providencia constituyen obligaciones de dar o de hacer, puesto que si son de dar la acción ejecutiva resulta idónea y eficaz y por lo tanto la solicitud de amparo solo resulta procedente como mecanismo transitorio. 8 Ibidem. 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.
Sentencia del 21 de enero de 2021. Rad. 11001-03-15-000-2020-04827-00, reiterada en sentencia del 20 de agosto de 2021. Rad. 11001-03-15-000-2021-04647-00. Demandante: Didier Roberto Muñoz Vélez Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Radicado: 19001-23-33-000-2022-00267-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.6.
Caso concreto 55. En el sub judice, el actor consideró amenazados sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, a la salud, al trabajo en condiciones dignas y al mínimo vital. Esto por cuanto la Nación – Fiscalía General de la Nación no ha dado cumplimiento al fallo proferido el 14 de septiembre de 2018 en el que el Juzgado 5.º Administrativo del Circuito Judicial de Popayán ordenó a la entidad accionada reliquidar todas las prestaciones sociales reconocidas al accionante con la inclusión de la bonificación judicial. 56.
Frente al particular, la Sala anticipa que confirmará la decisión de primer grado que declaró improcedente el amparo, por las razones que, a continuación, se exponen: 57. En primer lugar, como se expuso en las consideraciones de esta sentencia, por regla general, la persona acreedora de obligaciones (de dar) de naturaleza económica a raíz de una orden judicial, podrá activar el proceso ejecutivo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo previsto en los artículos 297 y siguientes del CPACA, así: “Artículo 297.
Título Ejecutivo. Para los efectos de este Código, constituyen título ejecutivo: 1.Las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, mediante las cuales se condene a una entidad pública al pago de sumas dinerarias. (…) Artículo 298. Procedimiento. En los casos a que se refiere el numeral 1 del artículo anterior, si transcurrido un (1) año desde la ejecutoria de la sentencia condenatoria o de la fecha que ella señale, esta no se ha pagado, sin excepción alguna el juez que la profirió ordenará su cumplimiento inmediato.
En los casos a que se refiere el numeral 2 del artículo anterior, la orden de cumplimiento se emitirá transcurridos seis (6) meses desde la firmeza de la decisión o desde la fecha que en ella se señale, bajo las mismas condiciones y consecuencias establecidas para las sentencias como título ejecutivo. El juez competente en estos eventos se determinará de acuerdo con los factores territoriales y de cuantía establecidos en este Código.
Artículo 299. De la ejecución en materia de contratos y de condenas a entidades públicas. Salvo lo establecido en este Código para el cobro coactivo a favor de las entidades públicas, en la ejecución de los títulos derivados de las actuaciones relacionadas con contratos celebrados por entidades públicas, se observarán las reglas establecidas en el Código de Procedimiento Civil para el proceso ejecutivo de mayor cuantía. Las condenas impuestas a entidades públicas consistentes en la liquidación o pago de una suma de dinero serán ejecutadas ante esta misma jurisdicción según las reglas de competencia contenidas en este Código, si dentro de los diez (10) meses siguientes a la ejecutoria de la sentencia la entidad obligada no le ha dado cumplimiento.
(Resaltado fuera del texto) Demandante: Didier Roberto Muñoz Vélez Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Radicado: 19001-23-33-000-2022-00267-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 58. Así las cosas, como lo consideró el A quo constitucional, el accionante cuenta con otro medio de defensa judicial para solicitar el amparo de sus derechos, pues puede acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en ejercicio del proceso ejecutivo.
Esto, en tanto consideró que en su favor existe una obligación expresa, clara y exigible, en torno al reconocimiento de su derecho a que se le reliquiden y paguen las prestaciones sociales a él reconocidas y causadas desde el 1º de enero de 2013, con la inclusión de la bonificación judicial. 59. De otra parte, la Sala no encuentra acreditada la afectación de los derechos al mínimo vital y a la vida digna del accionante que la exceptúe de la carga procesal de acudir ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, por las razones que a continuación se enuncian: 60.
En primer lugar, aún cuando la situación de salud que lo aqueja, constituye un criterio relevante para definir la procedencia de la acción de tutela como lo alega la parte actora, en el caso particular, la Sala no pasa por alto que desde el año 2010, el accionante se encuentra vinculado a la Fiscalía General de la Nación, como fiscal delegado ante los jueces Municipales y Promiscuos y que según el comprobante de nomina que obra en el plenario devenga una suma superior a 12 salarios mínimos legales mensuales vigentes.
Esta suma de dinero, se considera que ha debido asegurarle una subsistencia digna, para sufragar sus necesidades básicas. 61. En este punto, es importante recalcar que aunque la suma de dinero antes mencionada no es indicativa de forma inequívoca de su capacidad económica, lo cierto es que tampoco sería procedente presumir su falta de recursos para relevarlo de presentar la demanda ejecutiva, cuando ha vivido por un largo periodo de tiempo (alrededor de 13 años) con una prestación económica, frente a la cual, ni siquiera se encuentra acreditado que le era insuficiente para solventar sus necesidades básicas o que, por ejemplo, en la actualidad se encuentra en una situación particular que le exigiera contar con mayores ingresos mensuales. 62.
Al respecto, es preciso señalar que si bien el accionante en el escrito de tutela menciona que en la actualidad tiene una serie de calamidades domesticas que hacen que sus costos mensuales sean superiores al salario devengado, argumentando que la orden de pago en sede de tutela lograría mitigar las deudas asumidas; lo cierto es que la Sala no encuentra acreditado que, en razón de estas circunstancias, su mínimo vital se haya visto afectado o en su defecto, que lo devengado por él no sea suficiente para cancelar dichas acreencias y sufragar sus necesidades básicas. 63.
Tampoco puede desconocerse que la presente reclamación se efectúa sobre una prestación económica extra. En ese orden, la bonificación judicial constituye un ingreso complementario a favor del accionante que le permite gozar de un emolumento adicional a cargo de la Nación10. 10 La bonificación judicial para los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación fue creada mediante el Decreto 0382 de 2013.
De acuerdo con el artículo 1º de esta disposición normativa, la bonificación judicial se reconocerá a partir del 1º de enero de 2013, se percibirá mensualmente, mientras el servidor público permanezca en el servicio y corresponde para cada año, al valor que se Demandante: Didier Roberto Muñoz Vélez Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Radicado: 19001-23-33-000-2022-00267-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 64.
Por ello, la Sala considera que, en el presente caso, no bastaba con que el accionante señalara que su derecho al mínimo vital se vio afectado para declarar la procedencia de la acción de tutela. Por el contrario, era necesario acreditar, que aún con otra prestación económica a su favor, carecía de los medios suficientes que le impedían indiscutiblemente, esperar la emisión de una decisión dentro del proceso ejecutivo relacionado con el pago por parte de la Fiscalía General de la Nación sobre la acreencia adeudada. 65.
En segundo lugar, el accionante menciona que en razón de una condición de salud que lo aqueja (oclusión ocular o trombo ocular), ha tenido que asumir de su propio peculio la atención médica debido a las demoras en la atención por parte la EPS a la que se encuentra afiliado. Sin embargo, la Sala no encuentra acreditado en el plenario que el peticionario haya solicitado el servicio a la entidad prestadora de salud y mucho menos la demora alegada y que por tal motivo haya tenido que acudir a un médico particular para iniciar su tratamiento y adicional a ello, que no es suficiente la suma de dinero que actualmente devenga para acudir a la prestación de este último servicio mencionado. 66.
Aunado a lo anterior, Sala no encuentra acreditado que, debido a la falta de cumplimiento del fallo judicial por parte de la Fiscalía General de la Nación, su derecho a la salud se ha visto comprometido. Esto, porque no está probado que, en razón de aquella actuación por parte de la entidad demandada, el accionante se haya visto obligado, por ejemplo, a suspender su tratamiento médico, que como bien lo señala el juez de tutela de primera instancia lo atiende de manera particular, en razón de una decisión libre y consciente por parte del accionante de atender su patología por fuera de la EPS. 67.
Así las cosas, la Sala considera que en el presente asunto no se presenta un perjuicio irremediable que amerite la intervención excepcional del juez de tutela como garante de los derechos fundamentales, dado que quedó acreditado que el accionante percibe un salario en razón de su cargo como Fiscal Delegado ante los Jueces Municipales y Promiscuos que le permite satisfacer sus requerimientos básicos para vivir dignamente, por lo que en ese contexto no se encuentra comprometido el mínimo vital del señor Didier Roberto Muñoz Vélez. 68.
En este escenario, la Sala no encuentra justificación alguna para intervenir en el presente asunto, dado que no se advierte ninguna circunstancia que dé cuenta de una grave e inminente vulneración de los derechos fundamentales, al punto que se torne urgente e impostergable la actuación del juez constitucional. fija para los Fiscales Delegados ante Jueces Municipales y Promiscuos así y se ajusta cada año a partir del 2014 de acuerdo con la variación del IPC: Año 2013: $587.756.
Año 2014: $1.153.072 Año 2015: 1.718.387 Año 2016: $2.283.702 Año 2017: $2.849.017 Año 2018: 3.414.332 Demandante: Didier Roberto Muñoz Vélez Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Radicado: 19001-23-33-000-2022-00267-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 69.
Así las cosas, la Sala confirmará el numeral 1º de la parte resolutiva de la decisión del juez de tutela de primera instancia, que declaró improcedente la solicitud de amparo por falta de cumplimiento del requisito de subsidiariedad. 70. No obstante, revocará el numeral segundo del fallo del 1º de diciembre de 2022 que negó el amparo de los derechos fundamentales del accionante.
Lo anterior, porque no encuentra motivo alguno para confirmar esta decisión, teniendo en cuenta que no superó el juicio de procedibilidad, por lo que no es posible realizar un pronunciamiento de fondo sobre la actuación de la Fiscalía General de la Nación. 71. Así, para esta Sección basta con declarar improcedente la acción de tutela por falta de cumplimiento del requisito de subsidiariedad, en tanto que el accionante cuenta con el proceso ejecutivo para ventilar sus pretensiones y no se encuentra configurada la ocurrencia de un perjuicio irremediable.
Al efecto, es preciso señalar que de conformidad con el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 son causales de improcedencia de la tutela, entre otras, la existencia de otros recursos o medios de defensa judicial11. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR el numeral primero de la sentencia del 1º de diciembre de 2022 dictada por el Tribunal Administrativo de Cauca que declaró improcedente la acción de tutela, por los motivos expuestos en esta providencia.
SEGUNDO: REVOCAR el numeral segundo de la sentencia del 1º de diciembre de 2022 dictada por el Tribunal Administrativo de Cauca que negó el amparo de los derechos fundamentales del accionante la acción de tutela, por los motivos expuestos en esta providencia.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes y los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
CUARTO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. 11 Artículo 6º. Causales de improcedencia de la tutela. La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo a las circunstancias en que se encuentra el solicitante.
Demandante: Didier Roberto Muñoz Vélez Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Radicado: 19001-23-33-000-2022-00267-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente.
Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081”