Demandante: Carlos Norberto Roya Sierra Demandado: Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario Radicación: 20001-23-33-000-2025-00501-01 1 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D. C., cinco (5) de febrero de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Acción de cumplimiento Radicación: 20001-23-33-000-2025-00501-01 Demandante: Carlos Norberto Roya Sierra Demandado: Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario Tema: Revoca parcialmente, rechaza por renuencia y confirma improcedencia SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la pare accionante contra la sentencia de 11 de noviembre de 2025 del Tribunal Administrativo del Cesar que declaró improcedente la acción de cumplimiento.

I.

ANTECEDENTES 1. Solicitud de cumplimiento. En ejercicio de la acción desarrollada por la Ley 393 de 1997, el señor Carlos Norberto Roya Sierra demandó al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, en adelante INPEC, y a la Cárcel y Penitenciaria de Alta y Mediana Seguridad de Valledupar, en adelante CPAMS, para que se le ordene el cumplimiento del artículo 39 del Decreto Ley 1042 de 1978 y los artículos 8.° y 9.° de la Resolución No. 5018 de 2021.

En la demanda se formularon las siguientes pretensiones: Honorables Magistrados del Tribunal Administrativo del Cesar con el debido respeto, acudo ante su digna corporación en ejercicio de la Acción de Cumplimiento consagrada en el artículo 87 de la Constitución Política de Colombia y reglamentada por la Ley 393 de 1997, con el fin de solicitar que se ordene a la Doctora Cidalys Elena Zequeira Sosa, quien actualmente funge como Directora (e) de la Cárcel y Penitenciaría de Alta y Mediana Seguridad de Valledupar, adscrita al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC), dar cumplimiento inmediato a lo establecido en: ✓ El artículo 39 del Decreto Ley 1042 de 1978, ✓ Los artículos 8° y 9° de la Resolución No. 5018 de 2021.

En consecuencia, se solicita muy respetuosamente que se le ordene a la funcionaria mencionada: Conceder el día de descanso compensatorio a los funcionarios del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional del INPEC, que laboran de manera habitual los domingos y festivos en las compañías Francisco José de Caldas y Antonio Nariño, dentro del establecimiento penitenciario de Valledupar.

Esta pretensión se fundamenta en el principio de legalidad, el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas, y el derecho fundamental al descanso, los cuales han Demandante: Carlos Norberto Roya Sierra Demandado: Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario Radicación: 20001-23-33-000-2025-00501-01 2 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co sido vulnerados por la omisión reiterada de la autoridad penitenciaria local, a pesar de haber sido declarada en renuencia. 2.

Por lo anterior, solicito respetuosamente que, en caso de que se niegue la presente acción de cumplimiento, se ordene al accionado aportar a este proceso las copias documentales que acrediten el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 39 del Decreto Ley 1042 de 1978 y en los artículos 8° y 9° de la Resolución No. 5018 de 2021, específicamente en lo relacionado con la concesión del día compensatorio por laborar de manera habitual los días domingos y festivos a los funcionarios del Cuerpo de Custodia y Vigilancia que prestan sus servicios en las compañías Francisco José de Caldas y Antonio Nariño, dentro de la Cárcel y Penitenciaría de Alta y Mediana Seguridad de Valledupar […]1. 2.

Hechos En resumen, la parte actora señaló que el artículo 39 del Decreto Ley 1042 de 1978 le reconoció a los empleados públicos que trabajaran habitual y permanentemente en domingos o festivos: (i) el pago al doble por cada día laborado, y (ii) un día de descanso compensatorio, sin afectar el salario mensual ordinario. Indicó que los artículos 8 y 9 de la Resolución 5018 de 2018 fijaron que el personal de las Compañías Antonio Nariño y Francisco José de Caldas trabajaría de lunes a viernes de 7:00 a. m. a 5:00 p. m., y que sábados y domingos prestaría apoyo a los servicios; además, en festivos laboraría cuando la necesidad del servicio lo exigiera.

Afirmó que, pese a laborar domingos y festivos, no le estaban reconociendo el descanso compensatorio. Por eso, el 16 de septiembre de 2025 presentó una solicitud ante la directora y Talento Humano de la CPAMS. Señaló que la directora no respondió de fondo y, el 30 de septiembre de 2025, remitió la solicitud a la Dirección General del INPEC, sin sustento normativo, argumentando que el competente era el empleador.

Finalmente, el accionante alegó que esa remisión desconoció que la directora sí tenía funciones de dirección y garantía de bienestar del personal, según el artículo 36 de la Ley 65 de 1993 y el artículo 30 del Decreto 4151 de 2011, que le imponían velar por el cumplimiento de las normas internas y por condiciones laborales dignas y justas. 3.

Admisión de la demanda En auto de 20 de octubre de 2025, la ponente del Tribunal Administrativo del Cesar admitió la demanda y ordenó notificar a las demandadas. 4. Informes 4.1 El INPEC se opuso a la prosperidad de la acción de cumplimiento, precisó que no es válida la solicitud elevada por la parte actora al pretender el reconocimiento de las prerrogativas contenidas en el artículo 39 del Decreto Ley 1042 de 1978, en razón a que el artículo 2.° de la disposición excluye de su aplicación a los funcionarios que tienen un régimen especial como ocurre con los del Cuerpo de 1 Se transcribe tal cual consta en la demanda.

Demandante: Carlos Norberto Roya Sierra Demandado: Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario Radicación: 20001-23-33-000-2025-00501-01 3 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co Custodia y Vigilancia del INPEC, quienes están regulados por el Decreto 407 de 1994. Señaló que el artículo 74 del Decreto 407 de 1994 establece que dichos servidores están sometidos a unos turnos en atención a la naturaleza continua y esencial del servicio penitenciario, que implica que la prestación de servicios los domingos y festivos al ser parte de la naturaleza de los cargos de esa dependencia y que su compensación se realiza conforme a los sistemas de turnos y descansos compensatorios establecidos internamente y no bajo los parámetros del Decreto Ley 1042 de 1978. 4.2.

El CPAMS explicó que en el INPEC hay dos regímenes: uno ordinario para el personal administrativo y otro especial para el Cuerpo de Custodia y Vigilancia, regulado por normas propias. Dentro de este régimen especial, dijo que existen compañías de seguridad que trabajan por turnos de 12 horas de servicio y 24 de descanso, y compañías que apoyan labores administrativas sin dejar la custodia, como Francisco José de Caldas, Antonio Nariño y Antonio José de Sucre, que trabajan de lunes a viernes (7:00 a 17:00) y deben laborar un fin de semana cada 15 días para compensar el sobresueldo.

Afirmó que el establecimiento de Valledupar no tiene competencia para fijar jornadas o reconocer esos aspectos, porque esa función es de la Dirección General del INPEC. Añadió que, el Decreto 400 de 2021 no aplicaba al INPEC por tratarse de un servicio esencial con normas especiales, y que el sobresueldo cubría recargos como nocturnos, extras y trabajo en domingos y festivos; además, la Dirección General habría ajustado los horarios mediante una Resolución 5018 de 2025.

Por último, sostuvo que no se podía comparar a estos servidores con el personal administrativo, porque su régimen especial les impone obligaciones adicionales compensadas con el sobresueldo. Concluyó que, si el actor considera injusta la jornada o la remuneración, debe acudir a vías ordinarias para discutir las normas. 5. Sentencia de primera instancia En fallo de 11 de noviembre de 2025, el Tribunal Administrativo del Cesar declaró improcedente la acción de cumplimento al concluir que lo que realmente buscaba el actor no era una simple orden de cumplimiento de una norma, sino el reconocimiento de un derecho laboral individual (descanso compensatorio y pago por dominicales/festivos), lo cual exige verificar situaciones concretas (si trabajó, si ya compensaron, cómo opera el régimen especial, etc.) y eso no se define por acción de cumplimiento, sino por las vías ordinarias, como la nulidad y restablecimiento del derecho. 6.

Impugnación La parte accionante, en síntesis, solicitó revocar la sentencia del Tribunal porque, a su juicio, el Tribunal se equivocó al declarar improcedente la acción de cumplimiento, porque no está pidiendo un derecho subjetivo ni una valoración individual, sino que se ordene cumplir un mandato claro: otorgar el descanso compensatorio cuando en las compañías Francisco José de Caldas y Antonio Nariño se labora habitual y permanentemente en domingos y festivos.

Afirmó que, si hay normas especiales del INPEC que no regulan expresamente ese punto, Demandante: Carlos Norberto Roya Sierra Demandado: Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario Radicación: 20001-23-33-000-2025-00501-01 4 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co opera la remisión del artículo 114 de la Ley 32 de 1986 a las reglas generales de los empleados públicos, y por eso la acción de cumplimiento sí era el mecanismo adecuado.

Además, alegó que existe un trato desigual: el propio INPEC concede descanso a otras compañías (Bolívar, Santander y Córdoba), pero frente a Caldas y Nariño la Resolución 5018 e 2025 no lo menciona de forma expresa y esa omisión ha permitido que los directores lo nieguen; por eso pide que el juez ordene el cumplimiento para evitar interpretaciones restrictivas y restablecer legalidad e igualdad.

También señaló que el Tribunal no debió remitirlo a nulidad y restablecimiento, porque no está atacando un acto administrativo expreso, sino una omisión de reconocimiento del descanso. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia Esta Sección es competente para resolver la impugnación contra la sentencia de 11 de noviembre de 2025 del Tribunal Administrativo del Cesar, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 3.º de la Ley 393 de 1997, 125, 150 y 243 del CPACA, así como en el artículo 13, numeral 7.º, del Acuerdo núm. 080 del 12 de marzo de 2019 proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado que establece la competencia de la Sección Quinta de esta Corporación para conocer de «las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento». 2.

Problemas jurídicos a resolver Corresponde a la sala determinar si modifica, confirma o revoca la sentencia de 11 de noviembre de 2025. Para lo anterior, la Sala plantea los siguientes: ¿La parte actora cumplió con el requisito de procedibilidad de la constitución en renuencia a la accionada, de conformidad con lo previsto en el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997? ¿En el presente caso se superan los presupuestos de procedencia? 3.

Razones jurídicas de la decisión La sala analizará los siguientes temas: (i) generalidades de la acción; (ii) requisito de procedibilidad de la renuencia; (iii) requisitos de procedencia en el caso concreto (iv) el fondo del asunto. 3.1. Generalidades La acción de cumplimiento está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, como un mecanismo2 para que toda persona pueda «acudir ante la 2 Al respecto, pueden consultarse, entre otras, las siguientes providencias: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 10 de noviembre de 2016, radicación: 20001-23-33-000-2016-00371-01 (ACU), sentencia de 15 de diciembre de 2016, radicación: 25000-23-41-000-2016-00814-01 (ACU), MP.

Alberto Yepes Barreiro, sentencia de 2 de febrero de 2017, radicación: 11001-33-42-048-2016-00636-01 (ACU). MP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (E) y Sentencia de 23 de junio de 2022, radicación: 25000-23-41-000-2022-00203-01 (ACU), MP. Luis Alberto Álvarez Parra. Demandante: Carlos Norberto Roya Sierra Demandado: Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario Radicación: 20001-23-33-000-2025-00501-01 5 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo.

En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido». En igual sentido, el artículo 1.º de la Ley 393 de 1997 precisa que «[t]oda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos».

Teniendo en cuenta que Colombia es un estado social de derecho y que dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; y que las autoridades de la República están instituidas, entre otros, para asegurar el obedecimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2.º de la Constitución Política), el medio de control permite la realización de este postulado para lograr la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en atención de sus funciones públicas.

De este modo, constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos. La Corte Constitucional señaló: [E]l objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter.

De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del [e]stado [s]ocial de [d]erecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo3. Sin embargo, para la prosperidad del medio de control, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben cumplir varios requisitos mínimos.

Estos presupuestos se han identificado y precisado que son los siguientes: (i) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al obedecimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su imperioso incumplimiento. Excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito «cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable» caso en el cual corresponde ser sustentado en la solicitud [artículo 8.º].

La falta de acreditación de este presupuesto implica el rechazo de la acción de cumplimiento. (ii) Que el deber que se pide acatar se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes [artículo 1.º]4. (iii) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber legal o administrativo, circunstancia esta que la hace improcedente, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. 3 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998.

MP. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. 4 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices. Demandante: Carlos Norberto Roya Sierra Demandado: Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario Radicación: 20001-23-33-000-2025-00501-01 6 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co (iv) No pretender la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la tutela o el acatamiento de normas que establezcan gastos a la Administración [artículo 9.º].

Si se advierte la configuración de alguno de los tres puntos descritos [ii., iii. y iv.], la decisión conlleva a la declaratoria de improcedencia del medio de control. Finalmente, si los anteriores presupuestos se encuentran satisfechos, la sala precisa que el estudio del fondo del asunto corresponde al de determinar si existe o no el mandato imperativo e inobjetable en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas y frente a los cuales se haya dirigido la acción, a partir de la/s disposición/es invocada/s, [artículos 5.º y 6.º].

Por tanto, del referido análisis se concluirá la prosperidad o no de lo pretendido. 3.2. Normas contra las que procede la acción Se ha establecido que las fuentes del derecho sobre las cuales recae el medio de control son tanto la ley en sentido formal como material, esto último desde la óptica de aquellos decretos con fuerza de ley o con vocación legislativa dictados por el presidente de la República, en desarrollo de las facultades conferidas por los artículos 150.10, 212, 213, 215 y 341 de la Constitución Política5.

Sin dejar a un lado, la procedencia contra los actos administrativos de contenido general o particular, bajo el entendido que éstos reflejan la voluntad unilateral de la Administración de producir efectos jurídicos, se precisa que no es dable este mecanismo constitucional para pretender la observancia de normas constitucionales «pues el propio Constituyente la diseñó para exigir la efectividad de normas de inferior jerarquía. De hecho, a esta misma conclusión llegó la Corte Constitucional en sentencia C-193 de 1998, al concluir que no procede [e]sta acción constitucional para exigir el cumplimiento de normas supremas»6.

Ahora bien, frente al requisito de la renuencia, resulta pertinente manifestar que el mismo se constituye en una exigencia de procedibilidad y, para ello, es necesario que el demandante previo a acudir a la jurisdicción, haga una solicitud expresa de cumplimiento del deber omitido a la autoridad pública o al particular que ejerce funciones públicas sobre la ley o el acto administrativo objeto de requerimiento, lo cual puede realizarse a través del derecho de petición pero enfocado al fin reseñado7.

Por su parte, la subsidiariedad implica la improcedencia, si se cuenta con otros mecanismos de defensa jurídica para lograr el efectivo acatamiento de la ley o del acto administrativo, salvo que se esté en presencia de una situación gravosa o urgente, que desplace el instrumento judicial ordinario, como salvaguarda de un perjuicio irremediable.

Igual a lo que acaece frente a la tutela, pues se trata de instrumentos judiciales residuales y no principales. 5 Cfr. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, MP. Flavio Augusto Rodríguez Arce, providencia de 21 de enero de 1999, radicado n.º ACU-546. 6 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia de 3 de junio de 2004, radicación: 44001-23-31-000-2004- 0047-01(ACU), MP.

Darío Quiñones Pinilla. 7 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 9 de mayo de 2012, radicación: 76001-23-31-000- 2011-00891-01 (ACU), MP. Susana Buitrago Valencia (E). Demandante: Carlos Norberto Roya Sierra Demandado: Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario Radicación: 20001-23-33-000-2025-00501-01 7 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co Asimismo, por expresa disposición legislativa la acción no se puede incoar frente a normas que generen gastos,8 a menos que estén apropiados;9 o cuando se pretenda la protección de derechos fundamentales.

En este último caso, el juez competente deberá convertir el trámite en el mecanismo previsto por el artículo 86 constitucional10. 3.3. De la renuencia El requisito de la constitución en renuencia consiste en el reclamo previo y por escrito que debe presentar el interesado a la autoridad exigiendo atender un mandato legal o previsto en un acto administrativo con citación precisa de este11 y que la autoridad se ratifique en el incumplimiento o no conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud.

Sobre este presupuesto de procedibilidad, la sala ha señalado que «el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento»12. Igualmente, esta Sección13 ha dicho que: Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento.

Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma.

Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado.

Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el 8 Cfr. Consejo de Estado, sentencia del 15 de marzo de 2001, expediente, radicación: 05001-23-31-000-2000- 4673-01(ACU).

MP. Darío Quiñones Pinilla. 9 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 14 de mayo de 2015, radicación: 25000-23-41-000- 2015-00493-01 (ACU), MP. Alberto Yepes Barreiro. 10 Sentencia antes citada. 11Sobre el particular esta Sección ha dicho «[l]a Sala también ha explicado que con el fin de constituir en renuencia a una entidad pública o a un particular que actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, es necesario haber reclamado de éste el cumplimiento del deber legal o administrativo, para lo cual se deberá precisar la norma o normas en que se consagró su deber inobjetable y, por ende, exigible». 12 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia de 20 de octubre de 2011, radicación: 2011-01063 (ACU), MP.

Mauricio Torres Cuervo. 13 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 9 de junio de 2011, radicación: 47001-23-31-000- 2011-00024-01 (ACU), MP. Susana Buitrago Valencia. Demandante: Carlos Norberto Roya Sierra Demandado: Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario Radicación: 20001-23-33-000-2025-00501-01 8 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos[14] (Negrillas fuera de texto).

En efecto, el inciso segundo del artículo 8.º de la Ley 393 de 1997 establece que «[c]on el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud».

Por otra parte, para dar por satisfecho este presupuesto no es necesario que el solicitante, en su petición, haga mención explícita y expresa que su objetivo es constituir en renuencia a la autoridad, pues el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997 no lo prevé así; por ello, basta con advertir del contenido de la petición que lo pretendido es el obedecimiento de un deber legal o administrativo y que, de este, pueda inferirse el propósito de agotar el requisito en mención. En esa medida, el Consejo de Estado no ha dado por demostrado el requisito de procedibilidad cuando la petición «tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia».

Resulta relevante para la sala precisar que la renuencia debe entenderse como la negativa del ente accionado frente a la solicitud de cumplimiento de la disposición, bien porque no dé respuesta oportunamente o porque, aunque sea emitida en tiempo, resulte contraria al querer del ciudadano»15. En el caso concreto, el extremo accionante acompañó con la demanda el escrito de de 16 de septiembre de 2025, en el que le solicitó a la Dirección de la CPMAS lo siguiente: Por medio de radicado 2025EE0253933 del 29 de septiembre de 2025, la mencionada petición fue remitida por competencia a la Dirección General del INPEC.

Lo anterior, resulta suficiente para entender por agotado el requisito de procedibilidad de la renuencia frente a las autoridades accionadas, pero solo en cuanto al artículo 39 del Decreto Ley 1042 de 1978, nunca se les exigió el obedecimiento de los artículos 8.° y 9.° de la Resolución No. 5018 de 2021. Por tanto, la decisión de primera instancia será revocada parcialmente y, en su lugar será rechazada la demanda en cuanto a las disposiciones que no cumplieron con el requisito previsto en el artículo 8 de la Ley 393 de 1997. 14 En la providencia se citó «Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp.

ACU-2003-00724, MP. Darío Quiñones Pinilla». 15 Lo mismo se reitera en Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de diciembre de 2015, radicación n.º 25000-23-41-000-2016-02003-01 (ACU); Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 17 de noviembre de 2016, radicación n.º 15001-33-33-000-2016-00690-01 (ACU); Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de septiembre de 2016, radicación n.º 15001-23-33-000-2016-00249-01(ACU), en todas, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez, entre otras.

Demandante: Carlos Norberto Roya Sierra Demandado: Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario Radicación: 20001-23-33-000-2025-00501-01 9 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 3.4. Procedencia de la acción de cumplimiento La Sala reitera que este mecanismo procura por hacer efectiva la observancia de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo que impone determinada actuación u omisión a la respectiva autoridad; es decir, su objeto es el acatamiento del ordenamiento jurídico vigente (artículo 1 de la Ley 393 de 1997).

La parte actora, con el ejercicio de la presente acción, pretende que se cumpla el articulo 39 del Decreto Ley 1042 de 1978 por parte del INPEC y de la CPMAS, y que en consecuencia se le reconozca el día de descanso compensatorio a los funcionarios del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional del INPEC, que laboran de manera habitual los domingos y festivos en las compañías Francisco José de Caldas y Antonio Nariño, dentro del establecimiento penitenciario de Valledupar.

Sin embargo, lo pedido en cumplimiento escapa al objeto de este medio de control, pues no procura el obedecimiento general de la disposición, sino que se persigue un interés subjetivo y particular. En el caso descrito, la pretensión no se agotó en exigir el cumplimiento mecánico de un mandato normativo, sino que, en la práctica, implica una discusión de legalidad que no corresponde ser zanjada por el juez de cumplimiento sino por el de la legalidad de los actos administrativos cuanto, en cada caso, sea resuelto el reconocimiento o no de las prestaciones solicitadas.

Lo argumentos del impugnante no vuelven procedente el medio de control de cumplimiento, pues cuando se obtenga la respuesta definitiva por parte de la Administración, el proceso ante el juez de la legalidad de los actos expresos o fictos permitirá definir si hubo negativa, silencio, o vulneración, y cuál sería el restablecimiento procedente.

De acuerdo con lo anterior, la Sala advierte la causal de improcedencia por existencia de otro instrumento judicial idóneo. Por ende, al existir un mecanismo específico y adecuado para obtener el resultado perseguido, opera la improcedencia prevista en el artículo 9 de la Ley 393 de 1997, que excluye la acción cuando el afectado tiene o ha tenido otro instrumento para lograr el cumplimiento, salvo la hipótesis excepcional de perjuicio grave e inminente, que debía acreditarse.

Finalmente la sala no advierte que desde la demanda se hubiera alegado ni se encuentra configurada la existencia de algún perjuicio irremediable que permita tener por configurada la regla de excepcionalidad prevista en el artículo 9 de la Ley 393 de 1997. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.

FALLA:

PRIMERO. Revocar parcialmente la sentencia de 11 de noviembre de 2025 del Tribunal Administrativo del Cesar, en su lugar, rechazar la demanda de cumplimiento en cuanto a los artículos 8.° y 9.° de la Resolución No. 5018 de 2021, por cuanto no se acreditó el agotamiento del requisito de la renuencia, y confirmar Demandante: Carlos Norberto Roya Sierra Demandado: Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario Radicación: 20001-23-33-000-2025-00501-01 10 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co la declaratoria de improcedencia de la acción por subsidiariedad, de acuerdo con lo expuesto en esta sentencia.

SEGUNDO. Notificar a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.

TERCERO. En firme esta decisión, devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada Esta providencia judicial fue firmada electrónicamente. Usted puede consultarla con el número de radicación en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx