1 Radicación: 11001-03-15-000-2021-08532-00 Demandante: María Lucía Álvarez de Moreno Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., tres (3) de febrero de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2021-08532-00 Demandante: María Lucía Álvarez de Moreno Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Sala Quinta Mixta y otros Temas: Aplicación retrospectiva de la Ley 100 de 1993 para reconocimiento de pensión de sobrevivientes / ausencia de defectos sustantivo y desconocimiento del precedente jurisprudencial SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA Decide la Sala la acción de tutela interpuesta por María Lucía Álvarez de Moreno contra el Tribunal Administrativo de Antioquia, el Juzgado Treinta y Seis Administrativo Oral del Circuito de Medellín, el departamento de Antioquia y la Fiduprevisora S.A. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio de la acción de tutela, prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, la señora María Lucía Álvarez de Moreno, quien actúa por intermedio de apoderada, promovió demanda en orden a que se tutelen sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. 2 Radicación: 11001-03-15-000-2021-08532-00 Demandante: María Lucía Álvarez de Moreno Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Como consecuencia de lo anterior, solicitó lo siguiente: «PRIMERA: Se CONCEDA la tutela interpuesta, para la protección de los derechos fundamentales del DEBIDO PROCESO, la IGUALDAD, el ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA y por conexidad con el mínimo vital, el de seguridad social, derecho adquirido, y al reconocimiento de la pensión Sobrevivientes y en consecuencia se ordene, o bien que por vía judicial el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, dicte Sentencia con fundamento en las disposiciones que gobiernan la materia pensional tratándose de personas de la tercera edad o por vía excepcional de esta figura constitucional se ordene a la DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA - SECRETARIA DE EDUCACIÓN DE ANTIOQUIA – FIDUPREVISORA S.A., revocar las resoluciones mediante las cuales se negó la pensión Sobrevivientes a mi mandante, para que en el término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la sentencia, proceda a emitir una nueva resolución donde se reconozca la pensión deprecada en la cuantía correspondiente, teniendo en cuenta los reajustes de ley, desde el momento en que se causó el derecho.
SEGUNDA: Se autorice la expedición de fotocopias, a mi costa» (sic en todo el texto transcrito) En el escrito de subsanación de la acción de tutela, expuso las siguientes pretensiones: «Ordenar al JUZGADO TREINTA Y SEIS ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN y TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA QUINTA MIXTA, proferir una nueva Sentencia reconociendo el Derecho de mi prohijada al pago de la pensión de sobreviviente en calidad de cónyuge supérstite de su fallecido esposo JUAN DE JESÚS MORENO VILLA.
En su defecto, que el H. Consejo de Estado dicte Sentencia con fundamento en las disposiciones que gobiernan la materia pensional tratándose de personas de la tercera edad o por vía excepcional de esta figura constitucional se ordene al DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA - SECRETARIA DE EDUCACIÓN DE ANTIOQUIA – FIDUPREVISORA S.A., revocar las resoluciones mediante las cuales se negó la pensión Sobrevivientes a mi mandante, y se declare la nulidad de la Resolución Nº 2017060000717 del 16 de enero de 2017, por la cual se negó el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes a la demandante y Que se declare la nulidad de la Resolución S 2017060078529 del 25 de abril de 2017, por la cual se resolvió el recurso de apelación y se confirmó en su totalidad la resolución N° 2017060000717. para que en el término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la sentencia, proceda a emitir una nueva resolución donde se reconozca la pensión deprecada en la cuantía correspondiente, teniendo en cuenta los reajustes de ley, desde el momento en que se causó el derecho.».
(sic en todo el texto transcrito) 1.1.2. Los hechos La accionante narró como hechos de tutela, los siguientes: 3 Radicación: 11001-03-15-000-2021-08532-00 Demandante: María Lucía Álvarez de Moreno Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co i) Interpuso demanda dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de que le fuera reconocida una pensión de sobrevivientes con motivo del fallecimiento de su esposo, el señor Juan de Jesús Moreno Villa, quien se desempeñó como docente nacionalizado de la Secretaría de Educación del departamento de Antioquia desde el 16 de marzo de 1973 hasta el 28 de febrero de 1989, por más de 15 años. ii) El Juzgado Treinta y Seis Administrativo Oral del Circuito de Medellín, mediante sentencia de primera instancia del 11 de diciembre de 2019, negó las pretensiones de la demanda, decisión que fue confirmada en segunda instancia el 3 de mayo de 2021 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta Mixta. 1.1.3.
Los defectos invocados En sentir de la accionante, las sentencias del 11 de diciembre de 2017 y del 3 de mayo de 2021, proferidas respectivamente por el Juzgado Treinta y Seis Administrativo Oral del Circuito de Medellín y por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta Mixta, incurrieron en los defectos sustantivo y desconocimiento del precedente jurisprudencial, en atención a las siguientes circunstancias: i) Pese a que en los considerandos del fallo se determinaron correctamente las normas que rigen el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes, el defecto sustantivo se configura en que no se tuvieron en cuenta las disposiciones que fijaron el alcance de aquellas, conforme a los siguientes argumentos: a) Se debió aplicar el principio de favorabilidad, en atención a las especiales circunstancias por las que tuvo que pasar la accionante, y los sustentos normativos y jurisprudenciales que la Corte Constitucional y el Consejo de Estado han establecido para el efecto.1 b) En el caso concreto, si bien es cierto el causante solamente laboró un tiempo de 15 años, 11 meses y 15 días, también lo es que según los criterios 1 La accionante para sustentar su dicho transcribe apartes jurisprudenciales; sin embargo, se abstiene de citar la fuente. 4 Radicación: 11001-03-15-000-2021-08532-00 Demandante: María Lucía Álvarez de Moreno Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co jurisprudenciales del Consejo de Estado y la Corte Constitucional, bajo el principio de favorabilidad, cuando el régimen especial en materia de pensión post mortem prescrito en el artículo 7° del Decreto 224 de 1972, produzca un tratamiento discriminatorio, inconveniente para el grupo de beneficiarios de los docentes, se ha de privilegiar la aplicación de los enunciados normativos de la Ley 100 de 1993, que otorga la pensión de sobrevivientes con requisitos «menos onerosos». ii) El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta Mixta, desconoce el precedente jurisprudencial uniforme del Consejo de Estado y la Corte Constitucional sobre pensión de sobrevivientes, en la medida que ignoró que las disposiciones sobre la materia contenidas en el Decreto 224 de 1972 y las normas vigentes al momento del fallecimiento del causante de la prestación, eran menos favorables que las establecidas en el régimen general previsto en la Ley 100 de 1993. iii) Se le vulnera el derecho que tiene a recibir la «pensión gracia» post mortem, comoquiera que se ha generado una discriminación con respecto a los demás docentes a quienes se les ha reconocido dicho derecho. 1.2.
Actuación Procesal 1.2.1. Mediante auto del 22 de noviembre de 2021, se inadmitió la acción de tutela y se dispuso, requerir a la parte accionante para que allegara: a) poder especial con el lleno de los requisitos legales y b) memorial aclaratorio, en el que indique cuáles son las entidades accionadas y las providencias o resoluciones, según sea el caso, que conculcan sus derechos fundamentales. 1.2.2.
Una vez subsanados los requerimientos del despacho sustanciador, se admitió la acción de tutela, se ordenó notificar como demandados, a los magistrados del Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta Mixta, al Juzgado Treinta y Seis Administrativo Oral del Circuito de Medellín, al departamento de Antioquia, a la Secretaría de Educación de Antioquia y a Fiduprevisora S.A.; se comisionó al Juzgado Treinta y Seis Administrativo Oral del Circuito de Medellín, para notificar el trámite constitucional a todas las personas que intervinieron dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que se tramitó con el radicado 5 Radicación: 11001-03-15-000-2021-08532-00 Demandante: María Lucía Álvarez de Moreno Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 05001 33 33 036 2017 00293 00 [01], y se dispuso tener como pruebas, los documentos aportados a la presente demanda. 1.3.
Contestación de la demanda 1.3.1. Del departamento de Antioquia El secretario de educación del departamento de Antioquia, en el escrito de intervención manifestó lo siguiente: Teniendo en cuenta que las pretensiones de la acción de tutela están orientadas a que se modifique la decisión tomada en sede judicial por el Juzgado Treinta y Seis Administrativo Oral del Circuito de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia, se considera pertinente no efectuar pronunciamiento al respecto y estar a la espera de las decisiones que se emitan.2 1.3.2.
De la Fiduprevisora S.A. La coordinadora de tutelas de la Dirección de Gestión Judicial de la Fiduprevisora S.A., solicita negar el amparo deprecado, toda vez que las decisiones judiciales atacadas se ajustan a derecho; para el efecto, expone: i) No se presentan los presupuestos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, en especial los defectos: orgánico, procedimental absoluto, fáctico, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución Política. ii) Las providencias sobre las que versa la acción de tutela, fueron proferidas de conformidad con los antecedentes jurisprudenciales vigentes sobre la materia analizada y se encontraron conformes a derecho y a la Constitución Política. 1.3.3.
Pese a que el Juzgado Treinta y Seis Administrativo Oral del Circuito de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia, fueron notificados en debida forma, dejaron transcurrir el término de traslado en silencio. 2 Expediente digital 6 Radicación: 11001-03-15-000-2021-08532-00 Demandante: María Lucía Álvarez de Moreno Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.
Consideraciones 2.1. Competencia De acuerdo con el numeral 5.º del Artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1.° del Decreto 333 de 2021, según el cual «Las acciones de tutela dirigidas contra los Jueces o Tribunales serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, al respectivo superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionada», esta Sala es competente para conocer de la presente acción de tutela. 2.2.
Cuestión previa Si bien el presente asunto se dirige contra la decisión proferida en primera instancia por el Juzgado Treinta y Seis Administrativo Oral del Circuito de Medellín, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por la accionante contra el departamento de Antioquia, que se tramitó bajo el radicado 05001 33 33 036 2017 00293 00, resulta innecesaria su vinculación como parte demandada toda vez que la eventual prosperidad de la acción de tutela implica por parte del Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta Mixta, dejar sin efectos la decisión del a quo. 2.3.
Problema jurídico Consiste en dilucidar, en primer lugar, si la presente acción de tutela cumple con los requisitos de procedencia para controvertir la providencia del 3 de mayo de 2021. En caso afirmativo, se analizará, en segundo lugar, si con la adopción de la referida providencia se vulneraron los derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso y acceso a la administración de justicia. 2.4.
De la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales 7 Radicación: 11001-03-15-000-2021-08532-00 Demandante: María Lucía Álvarez de Moreno Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La acción de tutela fue prevista en el artículo 86 de la Constitución Política como un medio a través del cual toda persona puede reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales «cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública».
El Decreto 2591 de 1991 reglamentó su ejercicio y estableció en sus artículos 11, 12 y 40 la posibilidad de utilizar la acción de tutela para controvertir sentencias judiciales ejecutoriadas. Estos artículos, posteriormente fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional, en sentencia C-543 de 1992, al considerarse que atentaban contra los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, además de trasgredir la autonomía e independencia judicial, así como las normas de competencia fijadas por la Constitución. Sin embargo, dentro de la ratio decidendi de dicha sentencia, se abrió la posibilidad de manera excepcional y como mecanismo transitorio de protección, de utilizar la acción de tutela en casos en que «el juez incurriera en dilaciones injustificadas, actuaciones de hecho que desconozcan derechos fundamentales o cuando la decisión pueda causar un perjuicio irremediable», hipótesis frente a las que, señaló la Corte, no puede hablarse de atentado contra la seguridad jurídica de los asociados.
En este entendido, la jurisprudencia constitucional3 ha evolucionado en torno a la consideración de la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial, desarrollando diferentes reglas para su estudio, consolidadas en la sentencia C-590 de 20054, en la que se hace distinción entre causales genéricas, aquellas que hacen referencia a los requisitos que posibilitan la interposición de la acción, y causales específicas de procedibilidad, que persiguen verificar su procedencia una vez cotejada la validez de su interposición. De esta forma, se señalaron como causales genéricas de procedibilidad las siguientes: (i) que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia 3 T-079 de 1993, T-158 de 1993, T-173 de 1993, T-231 de 1994, T-118 de 1995, T-492 de 1995, T- 567 de 1998, SU-047 de 1999, T-382 de 2001, T-1031 de 2001, T-441 de 2003, T-462 de 2003, T-589 de 2003, T-949 de 2003, T-200 de 2004, T-774 de 2004. 4 Reiteradas en las sentencias SU-813 de 2007 y SU-913 de 2009. 8 Radicación: 11001-03-15-000-2021-08532-00 Demandante: María Lucía Álvarez de Moreno Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co constitucional;
(ii) que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio irremediable; (iii) que se cumpla el requisito de la inmediatez, contado a partir del hecho que originó la vulneración; (iv) que cuando se trate de una irregularidad procesal, se señale de manera clara que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora;
(v) que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible; y (vi) que no se trate de sentencias de tutela. Frente a estas causales el juez debe hacer un examen exigente y cuidadoso, al ser precisamente la acción de tutela contra providencia judicial de naturaleza «excepcional».
En igual sentido, se señalaron como causales específicas de procedibilidad, aquellas que se centran en el estudio de la providencia que se ataca, las siguientes: (i) defecto orgánico, (ii) defecto procedimental absoluto, (iii) defecto fáctico, (iv) defecto material o sustantivo, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente, (viii) violación directa de la Constitución. La Corte hizo hincapié en el hecho de que para que proceda el amparo, debe estar plenamente demostrada al menos una de las anteriores causales, vicios o defectos.
El Consejo de Estado en sentencia del 31 de julio de 20125, unificó su jurisprudencia en torno a la procedibilidad excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, admitiendo que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales relacionados con el acceso a la administración de justicia, el debido proceso y el derecho de defensa, observando para ello los parámetros fijados por la ley y la jurisprudencia. Asimismo, como garantía del principio de la seguridad jurídica, en sentencia de 5 de agosto de 20146 se acogió un plazo seis meses, contados a partir de la notificación 5 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
C.P. María Elizabeth García González. Expediente radicado 11001-03-15-000-2009-01328-01(IJ). 6 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. C.P. Jorge Octavio Ramírez. Expediente radicado 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). 9 Radicación: 11001-03-15-000-2021-08532-00 Demandante: María Lucía Álvarez de Moreno Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co o ejecutoria de la sentencia, según el caso, como tiempo razonable para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente, término de inmediatez que debe considerarse en cada caso concreto, de acuerdo con los parámetros señalados para el efecto por la Corte Constitucional. 2.5.
Verificación del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra la sentencia expedida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta Mixta, del 3 de mayo de 2021 en el medio de control nulidad y restablecimiento del derecho. 2.5.1. Se agotaron los medios de defensa judicial, comoquiera que contra la providencia objeto de la acción de tutela no proceden otros medios ordinarios de defensa ni las causales especiales para la instauración del recurso extraordinario de revisión. 2.5.2.
Los hechos y los argumentos en que se fundamenta la acción de tutela guardan coherencia lógica y temporal. 2.5.3. La presente demanda no se dirige a controvertir una sentencia de tutela, en tanto que la providencia censurada fue proferida en segunda instancia en un proceso en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 2.5.4.
El asunto tiene relevancia constitucional toda vez que se invoca la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia. 2.5.5. Se presentó con inmediatez; al respecto es preciso indicar que, la sentencia cuestionada es del 3 de mayo de 2021 fue notificada el 10 de igual mes y año,7 por lo cual los seis meses para interponer la acción de tutela vencían el 14 de noviembre de 2021.
Sin embargo, como este último día y el siguiente —15 de noviembre de 2021—fueron inhábiles, la vía de amparo podía instaurarse hasta el 16 de noviembre de 2021, como en efecto sucedió, motivo por el cual se cumplieron los parámetros fijados por la Sala Plena del Consejo de Estado, sobre el término para su ejercicio. 2.6. Hechos probados 7 Se consultó la plataforma de la Rama Judicial- SIGLO XXI, en consulta de procesos. 10 Radicación: 11001-03-15-000-2021-08532-00 Demandante: María Lucía Álvarez de Moreno Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.6.1.
El Juzgado Treinta y Seis Administrativo Oral del Circuito de Medellín conoció el medio de control nulidad y restablecimiento del derecho radicado 05001 33 33 036 2017 00293 00, instaurado por la señora María Lucía Álvarez de Moreno, con la finalidad de que se declarara la nulidad de las Resoluciones 2017060000717 del 16 de enero de 2017 y S 2017060078529 del 25 de abril de 2017 a través de las cuales se le negó el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes y, en consecuencia, deprecó se le reconozca la prestación en calidad de cónyuge del señor Juan de Jesús Moreno Villa. 2.6.2.
La demanda se fundamentó en que en virtud de los artículos 13 y 53 de la Constitución Política, la demandante tiene derecho al reconocimiento de la pensión de sustitución por aplicación retrospectiva de la Ley 100 de 1993, pues si bien esta norma no estaba vigente al momento de la causación del derecho, su finalidad es la protección del núcleo familiar del trabajador o pensionado que fallece sin haber cumplido los requisitos para su disfrute. 2.6.3.
A través de sentencia del 11 de diciembre de 2017, el Juzgado Treinta y Seis Administrativo Oral del Circuito de Medellín negó las pretensiones de la demanda al considerar que como el señor Juan de Jesús Moreno Villa falleció el 11 de marzo de 1989, la normatividad vigente para determinar el derecho pensional de su cónyuge era la vigente al momento de la muerte, es decir, las leyes 12 de 1975 y 33 de 1985, por lo cual la pretendida aplicación de la Ley 100 de 1993 resulta improcedente. 2.6.4.
Inconforme con la anterior decisión, la parte actora interpuso el recurso de apelación y el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta Mixta, en decisión del 3 de mayo de 2021 confirmó la sentencia de primera instancia. 2.7. Causales especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales Además del cumplimiento de los requisitos general de procedibilidad de la acción de tutela, el accionante debe demostrar que la vulneración que imputa a la providencia judicial se adecúa, al menos, a una de las causales específicas de 11 Radicación: 11001-03-15-000-2021-08532-00 Demandante: María Lucía Álvarez de Moreno Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co procedibilidad del amparo8 contra providencias judiciales, es decir, que la actuación judicial se encuentre inmersa en alguno de los siguientes vicios o defectos: a) el defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; b) el defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido; c) el defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; d) el defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) el error inducido, que ocurre cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales; f) la decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; g) el desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado; y, h) la violación directa de la Constitución, que se predica cuando, de manera ostensible y flagrante, la decisión del órgano judicial contradice los postulados recogidos en la carta política.
Como se observa, a pesar de que en cada caso se confirme la procedencia general de la acción de tutela, es necesario verificar la presencia de alguno de los defectos y vicios mencionados, pues lo que subyace en la acción es la censura de una decisión judicial, cuya modificación implicaría alterar el principio constitucional de la seguridad jurídica.
En el presente asunto, la parte accionante formula las causales de procedibilidad defecto material o sustantivo y desconocimiento del precedente jurisprudencial. 8 Mediante sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional reunió las causales genéricas y específicas de procedibilidad del amparo contra providencias judiciales, estableciendo un total de ocho causales. 12 Radicación: 11001-03-15-000-2021-08532-00 Demandante: María Lucía Álvarez de Moreno Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Conforme a lo expuesto y con la finalidad de determinar la procedibilidad del amparo y la consiguiente tutela o no, de los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, la Sala hará un examen del marco normativo y jurisprudencial de los defectos alegados. 2.8.
Marco normativo y jurisprudencial de las causales de procedibilidad defectos material o sustantivo y desconocimiento del precedente jurisprudencial. 2.8.1. Defecto material o sustantivo Ha señalado la jurisprudencia, que se incurre en defecto sustantivo cuando la autoridad jurisdiccional (i) aplica una disposición en el caso que perdió vigencia por cualquiera de la razones previstas por la normativa, por ejemplo, su inexequibilidad;
(ii) aplica un precepto manifiestamente inaplicable al caso, por ejemplo porque el supuesto de hecho del que se ocupa no tiene conexidad material con los presupuestos del caso; (iii) a pesar del amplio margen hermenéutico que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, realiza una interpretación contraevidente —interpretación contra legem— o claramente irrazonable o desproporcionada.
En reciente decisión de la Corte Constitucional —sentencia SU 495 de 20209— se examina el defecto sustantivo bajo el siguiente razonamiento: 75. Defecto sustantivo. La sentencia SU-399 de 2012 delimitó el campo de aplicación del defecto sustantivo, al concluir que el mismo se puede presentar en los eventos en los cuales: (i) la decisión judicial se basa en una norma inaplicable porque “a) no es pertinente, b) ha sido derogada y por tanto perdió vigencia, c) es inexistente, d) ha sido declarada contraria a la Constitución, e) a pesar de que la norma cuestionada está vigente y es constitucional, no se adecua a la situación fáctica a la cual se aplicó, porque la norma utilizada, por ejemplo, se le dan efectos distintos a los señalados expresamente por el legislador”;
(ii) cuando a pesar de la autonomía judicial, la interpretación o aplicación de la norma al caso concreto, no se encuentra, en términos generales, dentro del margen de interpretación razonable o “la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente o claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes” o cuando se aplica una 9 Sentencia del 27 de noviembre de 2020, Referencia: Expediente T.7.783.646, acción de tutela interpuesta por Dorian Jaime Mejía Galeano contra la Sala de Definición de Situaciones Jurídicas y la Sección de Apelación del Tribunal para la Paz de la Jurisdicción Especial para la Paz, magistrado ponente: Alejandro Linares Cantillo. 13 Radicación: 11001-03-15-000-2021-08532-00 Demandante: María Lucía Álvarez de Moreno Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co norma jurídica de forma manifiestamente errada, por fuera de los parámetros de la juridicidad y de la interpretación jurídica aceptable la decisión judicial.10 76.
Asimismo, según la providencia referida, dicho defecto se configura (iii) en aquellos supuestos en los que no se toma en consideración la parte resolutiva de una sentencia de constitucionalidad; (iv) cuando la disposición aplicada es contraria a la Constitución; (v) se utiliza un poder concedido al juez por el ordenamiento jurídico “para un fin no previsto en la disposición”;
(vi) cuando la decisión se funda en una hermenéutica no sistémica de la norma, con omisión del análisis de otras disposiciones que regulan el caso; (vii) cuando se desconoce la norma constitucional o legal aplicable al caso concreto; o (viii) cuando el juez no aplica la excepción de inconstitucionalidad frente a una manifiesta violación de la Constitución, entre otros.11 77.
No obstante, en dicha providencia se aclara que la autonomía judicial “(…) no autoriza al funcionario judicial para que se aparte de la Constitución y de la ley, pues la justicia se administra siguiendo los contenidos y postulados constitucionales de forzosa aplicación, tales como, la dignidad humana, la eficacia de los principios, derechos y deberes, la favorabilidad, y, la prevalencia del derecho sustancial sobre las formas (arts. 1º, 2º, 6º, 228 y 230 C.P.)”.
Así, no cualquier divergencia con la interpretación del funcionario judicial autoriza al juez constitucional para declarar este defecto, sino que ella debe ser, de forma flagrante, contraria a derecho.12 “(…) para que la interpretación o aplicación de la norma al caso concreto constituya defecto sustantivo, se requiere que el funcionario judicial en su labor hermenéutica, desconozca o se aparte abierta y arbitrariamente de los lineamientos constitucionales y legales, de forma tal que vulnere o amenace derechos fundamentales de las partes.
Es decir, el juez en forma arbitraria y caprichosa, con base únicamente en su voluntad, actúa franca y absolutamente en desconexión con la voluntad del ordenamiento jurídico. En todo caso, la interpretación resultante de la norma y su aplicación al asunto sometido a consideración del juez, no puede ser plausible, constitucionalmente admisible o razonable para que proceda efectivamente su enjuiciamiento mediante acción de tutela, pues ello equivaldría a aceptar que podrían dejarse sin efectos providencias judiciales contentivas de interpretaciones acertadas de las normas jurídicas, porque el criterio del juez de tutela no coincide con el del juez natural del caso, lo que no puede permitirse sencillamente porque el juez constitucional asumiría funciones que no le corresponden, con el consecuente vaciamiento de las competencias atribuidas por el ordenamiento jurídico a los distintos jueces 10 Corte Constitucional SU 399 de 2012 11 En la sentencia SU-399 de 2012 se contemplan, además, como supuestos del defecto sustantivo aquellos eventos en los que (i) la decisión no está justificada en forma suficiente de tal manera que se afectan derechos fundamentales y (ii) cuando sin un mínimo de argumentación se desconoce el precedente judicial.
No obstante, ellos no son incluidos en el presente análisis por considerar que tales categorías pueden obedecer, en la actualidad, a otros defectos específicos de procedencia de tutelas contra providenciales judiciales. 12 En tal dirección se indicó que “(…) en materia de interpretación judicial los criterios para determinar la existencia de una irregularidad son restrictivos, pues se supeditan a la actuación abusiva del juez y flagrantemente contraria a derecho.
De allí que la simple discrepancia o la no coincidencia respecto de la hermenéutica del operador jurídico por parte de los sujetos procesales, los particulares y las distintas autoridades judiciales, no invalida la actuación judicial, debido a que se trata de una vía jurídica distinta para resolver el caso concreto, pero en todo caso compatible con las garantías y derechos fundamentales y particularmente deja a salvo la autonomía funcional del juez como fundamento de la aplicación razonable de las normas jurídicas”.
Corte Constitucional, sentencia SU- 399 de 2012 14 Radicación: 11001-03-15-000-2021-08532-00 Demandante: María Lucía Álvarez de Moreno Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la República y por demás, con total anulación de los principios de autonomía e independencia judicial”13 (Negrillas fuera de texto original). 2.8.2.
Desconocimiento del precedente jurisprudencial En lo atinente al defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial — horizontal o vertical—, se tiene que una providencia judicial incurre en esta causal cuando la autoridad jurisdiccional se aparta sin justificación suficiente14, vale decir, desconoce aquella sentencia (o conjunto de sentencias) que presenta similitudes con un caso nuevo objeto de escrutinio en materia de (i) patrones fácticos y (ii) problemas jurídicos, y en las que en su ratio decidendi se ha fijado una regla para resolver la controversia, que sirve también para solucionar el nuevo caso.
En esa lógica, en la sentencia T-794 de 2011, la Corte indicó los siguientes criterios a tener en cuenta para identificar el desconocimiento de precedente judicial: a) que la ratio decidendi del fallo que se evalúa como precedente presente una regla judicial relacionada con el caso a decidir posteriormente15; b) que se trate de un problema jurídico semejante o una cuestión constitucional semejante; y, c) que los hechos del asunto o las normas juzgadas en la sentencia sean semejantes o planteen un punto de derecho semejante al que se debe resolver con posterioridad.16 Ahora bien, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha diferenciado dos clases de precedentes según la autoridad que profiera la providencia previa, las cuales determinan el grado de obligatoriedad y sujeción que debe atender el juez o magistrado a la hora de proferir su fallo.
La primera de ellas es el precedente horizontal, que hace referencia a aquellas sentencias fijadas por autoridades de la misma jerarquía o por el mismo operador judicial; la segunda, el precedente vertical, que se relaciona con los lineamientos sentados por las instancias 13 ibidem 14 Corte Constitucional, sentencias T-193 de 1995, T-1625 de 2000, T-462 de 2003, T-292 de 2006, T- 087 de 2007, T-4Treinta y séis de 2009, T-161 de 2010, SU-448 de 2011, y T-830 de 2013, entre otras. 15 Corte Constitucional, Sentencia T-446 de 2013: «Es la ratio decidendi que es la base jurídica directa de la sentencia, el precedente judicial que, en virtud del derecho a la igualdad, tiene efectos vinculantes y debe ser aplicado para resolver casos similares, esto por cuanto ella constituye el conjunto de argumentos jurídicos que permiten solucionar el problema debatido en el caso y explicar la decisión adoptada a la luz de los hechos que lo fundamentan.
De manera que la ratio decidendi expresada en el precedente judicial constituye un importante límite a la autonomía judicial que no puede ser desconocido por los jueces». 16Corte Constitucional, sentencias T-794 de 2011, T-1317 de 2001 y T-292 de 2006. 15 Radicación: 11001-03-15-000-2021-08532-00 Demandante: María Lucía Álvarez de Moreno Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co superiores encargadas de unificar jurisprudencia dentro de la respectiva jurisdicción o a nivel constitucional.17 En la mayoría de los asuntos, el precedente vertical, de obligado cumplimiento por los funcionarios judiciales, lo determina la Corte Suprema de Justicia o el Consejo de Estado, en tanto órganos de cierre dentro de su respectiva jurisdicción.18 Sin embargo, en los casos donde la decisión no es susceptible de revisión por parte de las autoridades mencionadas, son los tribunales los encargados de establecer los criterios hermenéuticos para los operadores judiciales inferiores.19 En ese orden de ideas, cuando el contenido de las decisiones que profieren los órganos de cierre, en cada una de sus jurisdicciones, sean de naturaleza unificadora, los jueces resultan obligados por estas o por sus propias sentencias, en aquellos eventos donde los casos resulten idénticos.
No obstante, esta regla admite una excepción, pues no es obligatorio aplicar el precedente cuando el caso presenta situaciones no analizadas con anterioridad en otros fallos judiciales. Las autoridades judiciales pueden apartarse de los precedentes judiciales en atención a su autonomía y a su independencia, pero siempre que cumplan las siguientes reglas: «(i) Deben hacer referencia al precedente que abandonan, lo que significa que no pueden omitirlo o simplemente pasarlo inadvertido como si nunca hubiera existido (principio de transparencia); y, (ii) deben ofrecer una carga argumentativa seria, mediante la cual expliquen, de manera suficiente y razonada, los motivos por los cuales consideran que es necesario apartarse de sus propias decisiones o de las adoptadas por un juez de igual o superior jerarquía (principio de razón suficiente)».20 En definitiva, conforme al criterio vigente de la Corte Constitucional, el desconocimiento del precedente judicial, sin debida justificación, configura un defecto sustantivo, pues su respeto es una obligación de todas las autoridades judiciales en virtud del respeto a los principios al debido proceso, igualdad y buena fe.21 17Corte Constitucional, sentencias T-794 de 2011, T-082 de 2011 y T-209 de 2011. 18Corte Constitucional, sentencias T-123 de 1995, T-766 de 2008 y T-794 de 2011. 19Corte Constitucional, sentencias T-211 de 2008, T-161 de 2010 y T-082 de 2011. 20Corte Constitucional.
Sentencias T-794 de 2011, T-082 de 2011. 21Corte Constitucional. Sentencias T-049 de 2007, T-288 de 2011 y T-464 de 2011, T-794 de 2011, C- 634 de 2011, entre otras. 16 Radicación: 11001-03-15-000-2021-08532-00 Demandante: María Lucía Álvarez de Moreno Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De otra parte, en la sentencia SU-332 de 2019,22 la Corte Constitucional se refiere al desconocimiento del precedente de las Altas Cortes y para el efecto señaló: Importancia de los órganos de unificación de jurisprudencia 15.
Esta Corte diferenció dos clases de precedentes, el horizontal y el vertical, para lo cual tomó como criterio diferenciador la autoridad que profiere el fallo que se tiene como referente. En esa medida, el precedente horizontal hace referencia al respeto que un juez debe tener sobre sus propias decisiones y sobre las tomadas por jueces de igual jerarquía, mientras que, el vertical apunta al acatamiento de los fallos dictados por las instancias superiores en cada jurisdicción encargadas de unificar la jurisprudencia. 16.
Ahora bien, como se explicó líneas atrás, cuando el precedente emana de los altos tribunales de justicia en el país (Corte Constitucional, Corte Suprema de Justicia y Consejo de Estado), adquiere un carácter ordenador y unificador que busca realizar los principios de primacía de la Constitución, igualdad, confianza legítima y debido proceso.
Adicionalmente, se considera indispensable como técnica judicial para mantener la coherencia del sistema. 3. Análisis de la Sala. Caso concreto 3.1. Defecto sustantivo o material El fundamento de esta causal estriba según la accionante, en que el fallo cuestionado, aunque determinó correctamente las normas que rigen el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes, no tuvo en cuenta que las especiales circunstancias de la señora María Lucía Álvarez de Moreno, autorizaban en virtud del principio de favorabilidad, dar aplicación retrospectiva a lo que sobre la materia establece la Ley 100 de 1993, de acuerdo con los lineamientos jurisprudenciales de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.
Ahora bien, al analizar la sentencia cuestionada, se observa que el Tribunal Administrativo de Antioquia, se ocupó de establecer si a la demandante, con base en el principio de favorabilidad o condición más beneficiosa, le asistía el derecho al reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes a la luz de lo previsto en la 22Referencia: Expedientes acumulados: T-5904426 (Elsa Marina Ñustes Lozano), T-5904482 (Luis Hernán Medina Urueña),T-5912659 (Margoth Rivera de Quevedo), T-5942333 (Mercedes Castro Pinilla), T-5942352 (Hipólito Arévalo Tique), magistrada sustanciadora: Gloria Stella Ortiz Delgado, sentencia del 245 de julio de 2019. 17 Radicación: 11001-03-15-000-2021-08532-00 Demandante: María Lucía Álvarez de Moreno Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ley 100 de 1993, en lugar, del régimen vigente al momento del fallecimiento del causante, esto es, las Leyes 12 de 1975 y 33 de 1985.
Para el efecto, expuso el siguiente marco normativo: i) La finalidad de la pensión de sobrevivientes es reconocer este derecho al familiar de un afiliado no pensionado que fallece sin cumplir los requisitos mínimos para acceder a la prestación. ii) Dentro del marco normativo se destacan los artículos 36 y 39 del Decreto 3135 de 1968 y su Decreto Reglamentario 1848 de ese año, que prevén la posibilidad de transmitir el derecho jubilatorio cuando se produce el fallecimiento del titular sin el reconocimiento de la pensión, pese a tener consolidados los requisitos. iii) La Ley 12 de 1975 exigió como requisito para obtener la pensión de sobrevivientes, que el trabajador o empleado fallecido haya completado el tiempo de servicio independientemente de la edad. iv) La Ley 100 de 1993 en el artículo 48, previó que para efectuar el reconocimiento de dicha prestación en favor de los miembros del grupo familiar del afiliado que fallezca, se requiere que éste se encontrara cotizando al sistema y tuviere acumuladas por lo menos 26 semanas al momento de la muerte, o que habiendo dejado de cotizar al sistema hubiere efectuado aportes durante por lo menos 26 semanas del año inmediatamente anterior al deceso.
Igualmente, el Tribunal se refirió al marco jurisprudencial y realizó las siguientes consideraciones: i) En la sentencia de la Sección Segunda, radicado 25000- 23-25-000-2007- 00832-01 (0548-09), se expuso que con fundamento en el artículo 288 de la Ley 100 de 1993, era posible, en virtud del principio de favorabilidad, efectuar el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes con base en dicha norma aun cuando no estuviera vigente para el momento de la muerte del afiliado. 18 Radicación: 11001-03-15-000-2021-08532-00 Demandante: María Lucía Álvarez de Moreno Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ii) Esta postura fue rectificada con la sentencia de la Sección Segunda, Sala Plena, radicado 76001 23 31 000 2007 01611 01 (1605-09),23 en el sentido de definir que la ley aplicable para el reconocimiento del citado derecho pensional es la que se encuentre vigente al momento del deceso del afiliado. iii) Concluyó, que de acuerdo con las pruebas aportadas al proceso, el derecho a la pensión de sobrevivientes reclamada por la actora se rige por las normas vigentes al momento en que se produjo el deceso de su cónyuge, esto es, el 28 de febrero de 1989 y, por ende, era aplicable la Ley 33 de 1985.
Bajo este panorama y atendiendo los lineamientos antes descritos sobre el defecto sustantivo, la Sala observa que las normas con fundamento en las cuales el Tribunal Administrativo de Antioquia negó las pretensiones de la demanda, eran las vigentes para el momento en que se produjo el deceso del señor Juan de Jesús Moreno Villa, motivo por el cual, se puede colegir, que esa Corporación para definir la situación fáctica y jurídica aplicó el criterio jurisprudencial que desde el 25 de abril de 2013 acogió la Sección Segunda del Consejo de Estado y que rige en la actualidad.
Así las cosas, la Sala encuentra que la decisión judicial objeto de censura no adolece del defecto sustantivo alegado, en la medida que el juicio interpretativo que realizó el Tribunal Administrativo de Antioquia responde a su autonomía judicial y, por ende, no resulta irrazonable, desproporcionado, arbitrario o caprichoso. En ese orden de ideas, lo que se evidencia es que la parte actora pretende convertir la acción de tutela en una tercera instancia, instrumento para el cual no está instituida por cuanto se desnaturalizaría la independencia del juez ordinario. 3.2.
Desconocimiento del precedente jurisprudencial Sobre el particular, cabe anotar que no tiene vocación de prosperidad la causal de procedibilidad desconocimiento del precedente jurisprudencial, en tanto que la parte accionante no especifica ninguna sentencia de esta Corporación o de la Corte Constitucional que permita realizar el juicio comparativo.
Además, lo que se aprecia, es que el Tribunal Administrativo de Antioquia, aplicó la sentencia vigente que rige la materia, a través del fallo emitido por la Sección 23 Del 25 de abril de 2013 19 Radicación: 11001-03-15-000-2021-08532-00 Demandante: María Lucía Álvarez de Moreno Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Segunda, Sala Plena de esta Corporación, proferido el 25 de abril de 2013, que como se indicó, estableció que la normatividad aplicable para definir el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes es la vigente para la fecha del deceso del afiliado. 4.Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en las directrices jurisprudenciales trazadas por el Consejo de Estado en casos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, se concluye que la acción de tutela debe denegarse por cuanto no se configuran las causales de procedibilidad invocadas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, Falla: Primero: Negar el amparo solicitado por la señora María Lucía Álvarez Moreno con fundamento en las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Segundo: Si no fuere impugnada remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. M.E.C.G